Premier débat

M. Antoine Droin (S), rapporteur de majorité. Brève présentation en six points de ce projet de loi initialement appelé «subventions». Le titre a changé par un amendement en commission et le projet de loi s'intitule désormais «indemnités et aides financières»; «subventions» étant un terme générique.

Les trois premiers points décrivent les forces de ce projet de loi. Trois mots pour éclaircir ces trois points, ces trois forces: «Clarifier», «dynamiser» et «harmoniser».

«Clarifier»: pour les subventionnés, nous avons fait une distinction entre ce qui est «indemnités» et «aides financières», comme je viens de le dire. Le terme d'«indemnités» concerne les établissements remplissant au nom de l'Etat une fonction par lui déterminée. Par contre, pour les «aides financières», les institutions ont une mission bien précise qui leur est propre et que l'Etat trouve intéressant de soutenir. Car les activités que ces institutions peuvent développer ont un mérite public certain, en tous cas aux yeux de l'Etat. C'est donc ce que l'on appellera les «aides financières».

«Clarifier», c'est aussi faire une distinction entre les contrats qui seront conclus avec les institutions qui ont des «indemnités» ou celles qui ont des «aides financières». On pourrait établir un contrat de prestations pour les établissements qui touchent une «indemnité» et établir des contrats de partenariat avec les institutions soumises aux «aides financières». L'essentiel étant d'utiliser malgré tout le même qualificatif pour tous, selon ces deux distinctions précises.

«Dynamiser» est le second point des forces de ce projet de loi. Les institutions devraient devenir de plus en plus claires et transparentes. Car, par les contrats, elles devront définir clairement quels sont leurs objectifs à court, moyen ou long terme. Elles devront aussi fixer des indicateurs par rapport à ces objectifs, pour permettre une bonne analyse des résultats. La finalité recherchée est donc une meilleure efficience, bien sûr, mais aussi une meilleure efficacité et, naturellement, plus de clarté.

Le troisième point des forces est «harmoniser». Jusqu'ici, les départements - en tous cas sous leur ancienne formule - appliquaient les critères d'attribution de subvention qui leur étaient propres, et les exigences étaient bien différentes selon le département auquel étaient rattachées ces institutions. Par exemple, on s'est aperçu que le DIP avait des règles très claires par rapport au subventionnement, au contraire du DJPS qui avait très peu de critères, ou des critères peu clairs, pour ses attributions de subvention.

Ce projet de loi permettra d'harmoniser les conditions entre les départements qui octroieront des subventions, bien que celles-ci soient actuellement regroupées au sein d'un même département. «Harmoniser», c'est aussi se mettre au même niveau que les lois de subventionnement de la Confédération et de certains autres cantons suisses. Il est important que Genève soit sur la même longueur d'onde que la Suisse et les autres cantons.

Je relève également trois faiblesses que je résume à nouveau par trois mots: «distinction» «durée» et «quantité».

«Distinction». C'est la distinction entre les grandes et petites institutions. Les grandes - celles qui touchent des indemnités - auront très probablement de la facilité à répondre aux contraintes des contrats de prestations. Par contre, les petites institutions - soumises aux aides financières - auront de la peine. Même avec des contrats de partenariat qui auront des exigences peut-être moins importantes, elles auront quand même une certaine difficulté à appliquer les critères d'objectifs, d'indicateurs et de résultats. Car l'effort qu'on pourrait leur demander serait trop important par rapport à la grandeur de leurs institutions ou au nombre de personnes qui y travaillent, qu'elles soient salariées ou bénévoles. Dans cet esprit, nous avons déposé un amendement à l'article 6 que vous avez découvert sur vos tables.

La deuxième faiblesse a trait à la durée. Il y a une ambiguïté entre la durée de 4 ans maximum des projets de loi - et des contrats de prestations qui vont avec - et le vote du budget annuel qui, chaque année, peut modifier le montant des subventions. On peut très bien imaginer le cas d'une association qui ferait un travail de clarification en termes d'objectifs et d'indicateurs, sur une durée de trois ou quatre ans, pour aboutir à un contrat de partenariat et qui, la deuxième ou la troisième année, lors du vote du nouveau budget, se verrait couper partiellement, ou même complètement, l'aide financière. Il y a donc une inadéquation entre la contrainte budgétaire et sa relation avec un projet de loi sur quatre ans.

La commission a longuement débattu de cette situation, sans vraiment trouver de solution. Mais la commission est d'accord pour relever que, dès la mise en application du projet de loi 9011, au sein du Conseil d'Etat comme au sein du Grand Conseil et avec l'ensemble des subventionnés, doit régner un climat de confiance et de respect - j'insiste sur ces aspects - qui consisterait à diminuer les subventions uniquement s'il y des raisons véritablement essentielles de le faire.

La troisième faiblesse est la quantité. Aujourd'hui, à peu près 900 subventions sont allouées par le budget. C'est-à-dire que si nous voulions étudier 900 projets de loi à la commission des finances et ensuite au Grand Conseil, cela représenterait une masse de travail très importante; cela représenterait, en gros, 200 à 250 subventions à analyser par année. Je vous laisse imaginer le travail en commission et en séance plénière.

Le président. Monsieur le rapporteur, il va bientôt vous falloir conclure.

M. Antoine Droin. J'arrive au bout, Monsieur le président. La conséquence de ces trois faiblesses est que le Conseil d'Etat et le Grand Conseil doivent faire preuve de bienveillance, de proportionnalité et de réalisme, autant vis-à-vis des contrats de partenariat et de prestations que dans l'étude et le vote des projets de loi. Les rapports de confiance dont je viens de parler, omniprésents dans les débats de la commission des finances, doivent donc impérativement exister à tous les niveaux.

Je termine. La confiance ne peut être régie par une loi, je me réfère au discours de Saint-Pierre que nous avons entendu il n'y a pas longtemps. On ne peut pas la mettre dans une loi, c'est un état d'esprit. Je vous invite donc à voter ce projet de loi dans cet état d'esprit.

M. Eric Bertinat (UDC). Pour le groupe UDC, il y a une logique bienvenue dans ce projet de loi et nous la saluons. D'autant plus que notre programme de législature demande un réexamen de toutes les subventions selon leur utilité, ainsi qu'un contrat de prestations pour chacune d'entre elles. Ce projet de loi, relevons-le, est clair et concis. Il remettra de l'ordre, si l'on en croit sa déclaration de principe, et exigera dorénavant transparence, uniformité, possibilité financière de l'Etat et contrôle.

Nous saluons également les conditions d'octroi précisées dans ce projet de loi. Elles exigent une base légale obligatoire, cette précision se révèle opportune quand, à la lecture du livre bleu, le budget, on s'aperçoit que de nombreuses subventions manquent de base légale.

Relevons aussi l'opportunité et la «subsidiarité» concernées par ces conditions d'octroi. Voilà donc un peu d'ordre mis dans la maison Etat, cela fait quelques années que cela aurait dû être fait.

Cependant, nous avons noté une faiblesse. Sauf erreur de notre part, il n'est pas précisément fait mention d'une obligation de déclarer d'autres subventions perçues via d'autres collectivités, à part cette indication à l'article 7, alinéa 2, chiffre 7, où il est indiqué que le représentant ne peut bénéficier d'une subvention que s'il tire pleinement parti de ses ressources et des autres sources de financement à sa disposition. Dans un proche avenir, nous pourrons corriger ou renforcer ce point par une obligation faite aux communes de se relier, par exemple, à un système informatique, une base de données dans laquelle pourraient être recensées l'ensemble des subventions publiques octroyées à une institution. D'une part, le groupe UDC souhaite que cette loi fasse l'objet d'une réévaluation très précise, outre celle apportée annuellement par le budget, à la fin d'une législature, par exemple. D'autre part, nous avons déposé un amendement dont nous vous reparlerons lors du deuxième débat.

En conclusion, nous observerons la qualité de cette loi à l'usage et son bien-fondé sera ainsi rapidement évalué.

M. Alberto Velasco (S). Tout d'abord, c'est un outil nécessaire à l'Etat pour davantage de transparence à l'heure d'affecter ces subventions. Jusque-là, nous sommes tous plus ou moins d'accord. Mais il faut quand même faire un petit historique de ce projet de loi. A l'époque où il a été déposé, certains de mes collègues d'en face avaient eu la velléité de dire qu'une grande partie de notre budget était consacrée à ces subventions, et qu'il fallait agir à ce niveau si on voulait diminuer les dépenses de l'Etat.

Seulement, dans ces associations, il y a de tout : l'Hôpital, comme une petite association qui reçoit 30 000 F. Tout au long des travaux, on a voulu travailler au même niveau et évidemment, nous n'étions pas d'accord. On ne peut pas exiger la même rigueur, avec les mêmes moyens, à une petite association qu'à une grande. Et, entre parenthèses, sans oublier le surcroît de bureaucratie que cela représente pour l'Etat.

Vous verrez dans le rapport qu'un de nos membres s'est abstenu. Nous voulions obliger au dépôt d'un amendement qui limite le toit, c'est ce que M. Droin a mentionné. Un amendement sera déposé par M. Droin, inspiré entre autres par le Conseil d'Etat.

C'est à ce titre que nous nous sommes ralliés à ce projet de loi que nous pouvons saluer. Mais l'objectif visé par ceux d'en face n'est pas forcément le même que le nôtre. Il est évident que vous cherchez, par ce projet de loi, à limiter certaines associations. Nous avons constaté cela dès le début et il est important de le faire remarquer ici.

C'est pour ces raisons que nous avons quand même accepté de voter ce projet de loi. Il est intéressant, c'est un outil supplémentaire, mais il faut l'utiliser avec parcimonie quand il s'agit des petites associations. Lors des derniers votes, nous avons vu - en tous cas, moi, je l'ai vu, je l'ai subi - que certaines associations se sont vues refuser certaines sommes avec toujours le même leitmotiv, les dépenses de l'Etat, le déficit de l'Etat...

Mesdames et Messieurs, j'espère que ce projet de loi ne sera pas un alibi pour limiter les subventions aux petites associations qui accomplissent une mission dont bien souvent l'Etat n'a pas les moyens de se charger.

M. Guy Mettan (PDC). Le PDC appuie totalement ce projet de loi, car il marque un progrès important dans la transparence et la gestion des indemnités et aides financières. L'importance des travaux et des séances de la commission en témoigne. Il est donc évident que nous saluons ce projet de loi qui va dans le bon sens.

Nous tenons également à ce que le consensus qui s'est dégagé en commission se maintienne ici pour le vote du projet de loi. Cela montrerait à l'ensemble du canton et à tous les contribuables et bénéficiaires des aides financières ou des indemnités que le parlement entend oeuvrer dans le même sens pour apporter davantage de clarté dans la gestion des subventions.

Je profite d'avoir la parole pour dire que le PDC soutiendra également les deux amendements déposés, celui du Conseil d'Etat et celui qu'a signé M. Droin, pour la raison suivante: une des faiblesses du projet de loi initial était effectivement que la nécessité d'avoir une base légale pour de petites subventions allant de 60 000 F à 200 000 F - avec l'amendement qui nous est proposé - aurait signifié non seulement des efforts, mais des dépenses de la part des associations qui bénéficient de ces subventions. Ces dépenses auraient été importantes, puisqu'il s'agit de petites associations. Au fond, l'argent qu'on leur donne aurait été utilisé à argumenter, à déployer des efforts pour avoir la base légale pour obtenir la subvention, ce qui est évidemment un paradoxe que nous voulions éviter. C'est pourquoi d'aucuns parmi nous ont suggéré avec le Conseil d'Etat - on tient à saluer cette initiative - qu'un amendement soit formulé dans ce sens et c'est donc avec intérêt que nous allons le soutenir.

L'amendement de M. Droin traite d'aspects peut-être plus techniques. Mais, hier encore, à la commission des finances, on a vu un cas où l'on nous demandait un dépassement de crédit lié à une aide financière - il s'agissait de la FAD. Ce sujet nous a beaucoup occupés. Nous voulons éviter à l'avenir que l'on vienne nous demander des dépassements de crédit liés à des aides financières. Je crois que cette mesure de précaution qui nous est proposée par voie d'amendement est également salutaire.

Le PDC s'est aussi employé à compléter ce projet de loi en demandant que l'on regroupe, dès le projet de budget 2006 et les amendements qui seront déposés au mois de mars par le Conseil d'Etat, les subventions de même type ou de même catégorie, de manière à avoir une meilleure lisibilité dans l'éventail des subventions accordées par l'Etat. Je pense, par exemple, à l'ensemble des subventions liées au handicap. Beaucoup d'associations ou d'institutions en bénéficient et sont dispersées dans l'ensemble des subventions. Qu'elles soient regroupées par catégorie.

Et puis, évidemment, pour les institutions qui toucheraient des subventions diverses - par exemple à l'Armée du Salut, dont 4 filiales touchent des subventions - il faudrait qu'elles apparaissent ès qualités dans la présentation, pour que l'on ait, là aussi, une vision plus claire de l'ensemble des aides accordées par l'Etat. C'est donc pour appuyer la démarche de ce projet de loi que nous avons fait cette demande.

Le président. Merci, Monsieur le député. Sont encore inscrits: Mmes et MM. Bavarel, Odier, Weiss, Grobet-Wellner, Gautier, Letellier, ainsi que M. le chef du département des finances.

M. Christian Bavarel (Ve). Les Verts soutiendront ce projet de loi et se réjouissent de voir que l'on prend enfin des mesures sur près de la moitié du budget de l'Etat, et que le parlement se dote d'outils pour mieux contrôler cette part des dépenses.

Le fait de vouloir une base légale pour toutes les subventions, le fait de vouloir distinguer entre ce qui est des aides financières et ce qui est des délégations de l'Etat, et le fait que régulièrement on réévalue la pertinence des subventions que l'on donne, tout cela tient simplement d'une volonté de bonne gestion et on sent que l'on part dans la même direction que le nouveau Conseil d'Etat. On cherche à travailler ensemble pour assainir les finances publiques.

En travaillant sur le budget, on s'est rendu compte au sein du parlement de la difficulté posée par le fait que cette énorme partie du budget soit relativement peu lisible. Nous allons donc soutenir ce projet.

Nous soutiendrons également deux des amendements, dont celui du Conseil d'Etat de limitation de la somme, qui dit qu'une association qui aurait un employé, si on la subventionne, il ne faut pas que cet employé passe son temps à remplir de la paperasse pour se mettre aux normes de l'Etat. Il y a donc une volonté de ne pas surcharger en bureaucratie. Par contre, quand il s'agit de grosses entités comme l'Hôpital, une volonté de contrôle très stricte me semble parfaitement raisonnable. Nous soutiendrons l'amendement du Conseil d'Etat ainsi que l'amendement déposé par M. le député Droin.

M. Jean-Marc Odier (R). On peut adresser des remerciements aux rapporteurs pour cet excellent rapport, et aux collaborateurs du département des finances, Mme Stieger tout particulièrement, qui nous a beaucoup aidés dans la rédaction des amendements, ainsi qu'au secrétaire de la commission des finances, M. Martin. On peut aussi adresser - une fois n'est pas coutume - des remerciements aux auteurs, car je pense qu'il s'agit d'un projet de loi majeur de la précédente législature. Les travaux se sont déroulés entre 2003 et 2005, sur plus de 20 séances, ce qui est assez rare pour être relevé.

Ce projet de loi est très bien structuré, très bien élaboré et, de la part du parlement, on peut le souligner. C'est également un projet de loi délicat, car, lorsqu'il a été débattu à la première séance de la commission des finances, je me souviens du scepticisme avec lequel il avait été reçu. Et malgré tout, nous sommes parvenus à y travailler et à constituer une très large majorité, puisqu'un seul groupe s'est opposé à ce projet de loi.

Il s'agit d'un projet de loi qui clarifie le mécanisme de distribution des subventions et le système de contrôle. En fait, il s'agit simplement pour le Grand Conseil de se donner les moyens théoriques d'accomplir cette mission. Je dis les moyens théoriques, car dans les faits, dans la pratique - il ne faut pas se leurrer - cette loi alourdira passablement le travail des différents départements, celui du Grand Conseil, comme celui des associations qui devront beaucoup plus élaborer leur demande. Mais c'est un mal nécessaire, et on ne peut même pas dire que c'est un mal. C'est nécessaire tout court, de mieux contrôler et maîtriser l'évaluation des subventions. Simplement, il y aura certainement un coût et il faudra évaluer ce coût.

Je tenais à dire que c'est bien de voter des textes, mais ces textes doivent être respectés. Car toutes les mesures, tous les articles de cette loi n'étaient pas inconnus auparavant dans la LGAF, tout particulièrement la notion de double condition pour pouvoir dépenser, c'est-à-dire pour que le Conseil d'Etat puisse dépenser une subvention. Il faut la base légale, ainsi que le budget voté par le Grand Conseil. Or, il est arrivé à maintes reprises que le budget soit voté, mais que la base légale ne l'a pas été par la commission, ou bien même n'a pas été présentée à la commission et, bien entendu, pas votée non plus par le Grand Conseil. La base légale existait déjà, mais il faut l'appliquer et, dans ce sens, je pense qu'avec un mécanisme complété, le Grand Conseil sera plus attentif.

Je terminerai par les amendements. Tous les amendements peuvent être votés, à notre avis. Nous aimerions entendre le chef du département par rapport à l'amendement déposé par l'UDC. Mais le groupe radical vote ce projet de loi et vous invite à faire de même.

M. Pierre Weiss (L). J'aimerais, comme mon collègue Odier, remercier M. Droin pour la qualité de son rapport qui résume les débats. Vingt-deux séances de commission et de sous-commission, où tous les groupes présents dans ce parlement - les anciens groupes toujours représentés dans ce parlement - ont accepté le projet de loi que le parti libéral avait rédigé. Certes, en début d'examen il avait été accueilli avec scepticisme, voire avec méfiance. Mais cette méfiance avait rapidement cédé la place à la conscience de la nécessité d'avoir une loi cadre pour l'organisation des quelques 900 subventions présentées en une quinzaine de pages d'un budget qui en fait plus de 500. Quinze pages où l'on traite quasiment 3 milliards, c'est-à-dire 200 millions par page, voilà qui nous semblait quelque peu léger comme examen, alors que pour tel ou tel service - je n'en prendrai aucun au hasard, de crainte que l'on croie que je veux trouver des victimes pour des prochaines coupes budgétaires - alors que tel département du petit Etat aura droit à une demi page à lui tout seul.

En fait, le but de ce projet de loi était de définir clairement les subventions, de préciser les principes auxquels elles devaient obéir et, en particulier, leur opportunité. C'était de clarifier les conditions et les modalités d'octroi; c'était surtout de faire attention, ou de mettre fin à certains automatismes. En particulier, l'automatisme de l'indexation des subventions, c'est-à-dire de prévoir des délais-cadre pour ces subventions. S'il fallait résumer par une formule, c'était d'accepter des subventions, mais en les soumettant au contrôle explicite du parlement et en les adoptant aux possibilités de l'Etat. Car tel - jusqu'à présent - n'était pas toujours le cas, par l'absence de contrôles périodiques, par l'absence d'évaluation, par l'absence de ces modalités modernes de gestion de l'Etat que nous aspirons à mettre sur pied. Nous en parlons, mais elles font encore souvent défaut.

Voilà les raisons qui nous avaient inspirées, voilà l'esprit dans lequel nous avons travaillé, avec des modifications, un approfondissement, des clarifications techniques. Je crois pouvoir dire au nom de l'auteur, M. Droin, que nous nous reconnaissons dans le projet de loi qui a finalement été adopté. Nous aimerions remercier aussi l'ensemble des groupes pour cette collaboration constructive et cette amélioration de nos institutions que nous proposons aujourd'hui à ce Grand Conseil. Merci, Monsieur le président... Je me permettrai, éventuellement, de revenir plus tard sur les amendements.

Mme Mariane Grobet-Wellner (S). Le parti socialiste accueille favorablement ce projet de loi sur les subventions, rebaptisé «loi sur les indemnités et les aides financières.» Il relève le problème qui consiste à traiter de la même manière des petites et des grandes entités, notamment en ce qui concerne les exigences sur le plan des rapports d'activités et de comptabilité. Il souhaite que le Conseil d'Etat fasse preuve de discernement quant aux exigences sur ce point et les moyens dont disposent les petites associations, afin que l'aide obtenue ne pas soit engloutie par des tâches purement administratives. Ce problème serait résolu par l'amendement de M. Droin, en tous cas sur ce point.

Un deuxième aspect n'a pas non plus été résolu durant nos travaux: la notion de thésaurisation d'un résultat positif de l'entité. Formellement, le caractère supplétif de l'aide, appliqué à la lettre, pourrait avoir pour effet de pénaliser ou décourager celles qui, par ailleurs, font l'effort d'obtenir des fonds supplémentaires par d'autres sources hors communes et canton.

En partie, cela pourrait être résolu si l'association indique clairement que ces apports supplémentaires sont des dons attribués, mais la question n'est pas tout à fait claire. Il s'agit, là aussi, d'appliquer les règles avec discernement, tout en veillant à éviter toute thésaurisation de la contribution de l'Etat. Avec ces réserves, les socialistes font un accueil favorable à ce projet de loi et vous invitent à en faire autant.

M. Renaud Gautier (L). Je me joins au concert de remerciements et de louanges pour les auteurs de ce projet de loi. Mais j'entendais aussi corriger peut-être une mauvaise interprétation de l'un de mes préopinants. Je crois qu'il ne faut pas voir dans ce projet de loi une volonté quelconque de ne pas aider ce qui peut être supplétif à l'Etat. Mais, au contraire, il faut se dire que si nous nous donnons les moyens, à un titre ou l'autre, de contrôler, en tant que législatif, au mieux possible l'utilisation des deniers publics, il n'y a pas de raison que lorsque l'Etat, en l'occurrence, nous et le contribuable, décide de subventionner une autre institution, ce contrôle ne soit pas similaire.

Or, jusqu'à maintenant, nous étions dans une situation, le rapporteur l'a démontré tout à l'heure, où une masse de subventionnés pouvait peut-être passer au travers des mailles du regard - on ne peut plus attentif - de la commission des finances, et peut-être avoir des libertés que nous ne tolérerions pas de la part d'autres services de l'Etat.

Il s'agit donc - rien de moins, ou rien de plus - de dire: soyons équitables avec les uns et les autres et regardons où nous mettons les règles nécessaires pour les subventionnés, copiées sur celles que nous utilisons pour le contrôle de l'utilisation des deniers publics.

Dernier point. Quant à la charge administrative que cela représentera, je ne pense pas que cela soit énorme. J'ai peine à penser qu'une institution, quelle qu'elle soit, ne soit pas par définition obligée, ne fût-ce déjà que si elle doit rendre, par exemple, des informations à l'administration fiscale, d'avoir une certaine rigueur dans ses comptes. Il ne m'apparaît donc pas que cette demande crée une surcharge.

Par contre, je retiens la remarque de ma préopinante sur le fait - mais ce n'est pas le sens de la loi que nous avons ici - que celui qui trouverait d'autres modes de financement pourrait se voir pénalisé par rapport à la subvention de l'Etat. Je ne crois pas que l'idée soit ici. L'idée est effectivement que l'utilisation des deniers de l'Etat soit la meilleure possible, après les autres subventions qui peuvent être faites. Ce n'est pas le sens de la loi d'être un moyen de punir celui qui, par les démarches qu'il entreprend, trouve des modes de subventionnement complémentaires à celui de l'Etat et je serais étonné que l'on arrive à utiliser cet argument dans le contrôle que nous aurons à faire des subventions.

Dernier point. Les modifications proposées par le Conseil d'Etat, entre autres, vont dans le sens que nous entendons depuis l'arrivée de cette nouvelle cohorte, si je puis le dire ainsi, d'une meilleure transparence et d'une meilleure collaboration entre le législatif et l'exécutif. Si, effectivement, ce législatif accepte de déléguer la possibilité pour le Conseil d'Etat de subventionner jusqu'à 200 000 F, je pense que c'est un signe que nous donnons en tant que législatif par rapport à la confiance que bien évidemment nous accordons par principe, et dans le cas particulier, à notre conseiller d'Etat.

M. Georges Letellier (MCG). Nous le savons tous, l'Etat souffre de «subventionnite» aiguë depuis quelques décennies. Ces subventions tous azimuts affaiblissent notre budget, et non seulement elles l'affaiblissent, mais elles servent souvent d'arrosage sélectif en vue des échéances électorales, conduisant aux abus d'acquis sociaux. Cette loi va, je l'espère, freiner la frénésie des dépenses et permettra quelques économies.

Nous remercions les auteurs de ce projet qui va dans le bons sens, nous lui souhaitons bon vent et nous le soutenons sur la forme et sur le fond.

M. David Hiler, conseiller d'Etat. L'innovation principale de ce projet de loi est d'introduire légalement l'évaluation périodique de toutes les subventions, c'est-à-dire de l'activité de toutes les institutions subventionnées. C'est quelque chose qui s'inscrit à l'évidence dans une démarche de type GE-Pilote. C'est quelque chose qui s'inscrit aussi pleinement dans le discours de Saint-Pierre qui a consacré quelques lignes à la culture de l'évaluation.

Il y avait plusieurs manières de procéder. Vous avez choisi celle-ci, elle est bonne. Il y en avait d'autres. D'autres cantons ont adopté cette manière de voir, c'est-à-dire qu'ils ont institué la nécessité d'une évaluation périodique, sans pour autant fixer des délais aussi impératifs. Ils sont sans doute fondamentalement plus disciplinés dans l'âme, et nous avons souhaité nous mettre des cadres un peu plus rigoureux, puisque nous savons que nous n'y obéissons généralement qu'à moitié.

J'aimerais vous dire que le fond de l'affaire - c'est amusant car cela n'a été relevé par personne - ce n'est pas tant les différents articles qu'une obligation fondamentale faite au Conseil d'Etat, et sur laquelle vous devrez vous prononcer, de distinguer entre ce qui est la délégation d'une tâche de l'Etat et ce qui est une aide à une activité louable et d'utilité publique, mais qui ne fait pas partie des métiers de l'Etat. Je ne vous cache pas que cela aura une influence sur la suite de nos débats, mais j'y reviendrai lorsqu'en deuxième débat nous parlerons des amendements; à ce moment, j'interviendrai sur les plans techniques.

Je vous le dis à titre personnel, moi qui ai vu ce dossier comme député et, aujourd'hui, comme conseiller d'Etat : l'avantage de ce projet de loi est la réflexion que nous devrons avoir sur les tâches d'un Etat au jour d'aujourd'hui. Et ce n'est pas si simple...

La deuxième chose que j'aimerais vous dire est que plusieurs des commentaires sur la charge pour les petites associations ne concernent en réalité pas l'amendement que nous avons déposé. L'amendement déposé ne concerne que le travail du Grand Conseil, c'est-à-dire de ne pas multiplier les projets de lois. En revanche, nous espérons que vous nous faites confiance pour appliquer, avec intelligence et mesure, les critères d'évaluation. Une petite association ne se verra certainement pas demander les mêmes indicateurs qu'une grosse. A ce stade, je reviens à la distinction entre indemnités et aides financières.

Evidemment, le total des subventions est astronomique. Mais le terme subvention veut dire quelque chose en technique et autre chose pour le commun du peuple. Allez dire à un bénéficiaire de l'OCPA qu'il est un subventionné, il le prendra mal. Dans les subventions, il y a des allocations à des tiers. Lorsque les gens vous disent: «Vous vous rendez compte, il y a des milliards de subventions», et que vous leur répondez: «Oui, mais, attendez, il y a l'Hôpital cantonal, il y a les HUG dans les subventions !», le commun des mortels vous rétorquera que ce n'est pas une subvention et il n'aura pas tort.

Introduire clairement la distinction entre des indemnités et des aides - et la pratiquer - est quelque chose de fondamental. Ce travail a été fait par mes services. Franchement, je pense qu'ils ont tendance à privilégier la piste indemnités, mais je n'ai volontairement pas voulu faire la répartition moi-même, car les subventions dont M. Letellier vient de parler - celles dont on arroserait les électeurs - ne sont en réalité pas très élevées. Sur les 3 100 000 000 F qui concernent les aides financières et les indemnités, le total des aides financières, selon les calculs - non contrôlés - de mes collaborateurs, se monterait, à ce stade, à 47 millions. Et tout le reste, ce sont, au sens de cette distinction, des indemnités.

Alors, peut-être ferez-vous d'autres classifications, mais cela ne changera pas globalement les résultats. Et je vous vois mal, Mesdames et Messieurs, mettre soit les HUG, soit l'Hospice général en «aides financières» et pas en «indemnités». Il y a donc clairement délégation. C'est cela qui est intéressant dans cette loi: elle va définitivement clarifier le débat politique. Cette loi est très bonne dans le sens qu'elle distingue très bien les procédures entre les indemnités et les aides.

J'aimerais encore dire quelque chose à M. Velasco. Si des personnes dans cette salle souhaitent ne pas verser des subventions, dans l'ancien comme dans le nouveau régime, elles n'ont qu'une chose à faire: déposer un amendement lors du vote du livre bleu. Il était facile autrefois de demander la suppression d'une subvention dans ce plenum. Cela reste facile à faire. Ce n'est pas une machine de guerre contre les subventions, mais simplement l'évaluation basée à partir d'un certain montant - nous en discuterons plus tard - sur un projet de loi, accompagnée d'une évaluation du travail de l'association. Et, pour répondre à une autre demande, je précise par là que, puisque nous connaîtrons les comptes de ces associations, nous connaîtrons forcément la part des autres subventions émanant de communes, ou de la Confédération, ou de je ne sais qui, au moment de prendre une décision. Vous serez donc parfaitement renseignés puisque c'est le but, et, tous les quatre ans, vous aurez à vous prononcer.

Je dois ajouter une petite chose pour qu'il n'y ait pas de malentendu entre nous par la suite. La mise en oeuvre intelligente de ce projet pour le premier cycle est assez compliquée. Je n'ai heureusement pas compté 900 subventions inscrites au livre bleu. Il va falloir diviser les aides financières en quatre lots d'égale taille, et distinguer celles qui ont déjà un projet de loi comme base légale de celles qui ne l'ont pas, et les faire entrer dans le cycle. Nous devons commencer dès l'exercice du budget 2006, de façon à être dans les délais à une année près. C'est-à-dire que toutes les subventions dans quatre ans auront passé par l'examen.

Vous comprendrez qu'en arrivant au département, j'ai pris la précaution de demander que l'on prépare déjà le règlement d'application. Car, pour l'ensemble des départements et pour le département des finances, ce n'est pas une petite affaire. Nous faisons de notre mieux, la volonté y est. Sachez simplement que l'application est relativement difficile. Là où les départements n'avaient pas conduit jusqu'au bout la démarche de conventions de partenariat ou de contrats de prestations, quel que soit le nom qu'on leur donne.

Pour le reste, je reviendrai sur l'amendement pour essayer d'entrer dans des détails techniques qui n'ont pas lieu d'être abordés dans un débat général. Le Conseil d'Etat, dans la démarche qu'il a annoncée dans le discours de Saint-Pierre, ne peut que vous recommander d'adopter ce projet de loi et, si possible, à l'unanimité.

Mis aux voix, le projet de loi 9011 est adopté en premier débat par 88 oui (unanimité des votants).

Deuxième débat

Mis aux voix, le titre (nouvel intitulé) et le préambule sont adoptés, de même que les articles 1 à 5.

Le président. Nous sommes saisis d'une proposition d'amendement à l'article 6 du Conseil d'Etat et d'une proposition de sous-amendement de MM. Nidegger et Catelain. Conformément à notre règlement, nous voterons d'abord le sous-amendement, puis l'amendement. Auparavant, je passe la parole à ceux qui ont vocation à s'exprimer sur ces propositions d'amendement et, conformément à nos habitudes, je donnerai la parole à M. le conseiller d'Etat à la fin de ce débat sur les amendements.

Mme Virginie Keller Lopez (S). Comme l'a expliqué M. Velasco, le groupe socialiste souhaitait mettre une somme évidemment symbolique, car on aurait pu mettre 200 000, 250 000 ou 500 000; finalement, cela n'a pas beaucoup d'importance. Ce qui est important, c'est ce que symbolise cette somme.

J'aimerais revenir sur quelques paroles de M. Odier qui reconnaissait que ce projet de loi allait effectivement alourdir le travail de l'administration et des institutions ou associations subventionnées. Nous avons entendu M. le conseiller d'Etat chargé des finances sur ce point, et on a vu que tout le monde reconnaissait que cela allait être extrêmement important et conséquent au niveau de la mise en oeuvre. Nous pensons qu'il est important de mettre en place ce type de démarche pour assurer un contrôle, une transparence dans nos relations avec les institutions subventionnées ou indemnisées. C'est bien de pouvoir faire la différence entre ces deux types d'aides amenées à des associations, des institutions ou des fondations qui font un travail qu'on leur délègue. Mais, il ne faut pas non plus noyer ou étouffer certaines associations ou petites institutions dans des démarches bureaucratiques qui seraient trop lourdes.

On a aussi entendu certaines personnes - notamment M. Letellier, de l'UDC - affirmer, à travers ce projet de loi, vouloir effectuer un certain nombre de coupes. On voit bien qu'il y a aussi cette idée derrière... Et nous pensons que, symboliquement, afin de pouvoir accepter à l'unanimité ce projet de loi, ce serait bon que le parlement montre qu'il y a bien un souci d'efficience, d'efficacité, de rigueur et de contrôle, mais qu'il n'y a pas une volonté d'étouffer ou d'enlever des moyens à de petites associations qui font un travail que l'on sait important, qui font partie du tissu associatif, qui font ce que l'on appelle le lien social.

J'espère que tous les partis pourront accepter cet amendement et que ce sera à l'unanimité que nous voterons ce projet de loi. Le parti socialiste y est particulièrement sensible et nous verrons après, selon ce que le conseiller d'Etat propose sur cet amendement, si nous reviendrons là-dessus. Mais, pour nous, c'est un point fondamental pour voter ce projet de loi.

M. Gilbert Catelain (UDC). Le groupe UDC soutient le projet de loi en soi. Il soutient surtout le projet original.

Le projet original, à la page 97, prévoyait qu'on limite le montant à 50 000 F. Les débats de la commission ont tablé sur un montant de 125 000 F et je pense que ce montant était tout à fait correct. Et puis, à partir du moment où une association demande de l'argent à l'Etat, il est normal qu'elle justifie sa demande et qu'elle procède à certaines démarches administratives pour permettre au Conseil d'Etat d'attribuer le montant en connaissance de cause.

Ce qui nous dérange par rapport à l'article 6, c'est qu'il faut quand même admettre, qu'on le veuille ou non, qu'il y aura moins de possibilités pour ce parlement de contrôler l'utilisation de l'argent public en déléguant cette compétence au Conseil d'Etat. On a effectivement la possibilité de le contrôler de manière très superficielle au sein de la commission des finances, dans le cadre du vote du budget, mais on peut craindre que ce contrôle ne pourra plus se faire de manière aussi sérieuse qu'auparavant. On traitera probablement l'ensemble de ces aides financières en bloc et par conséquent, il nous paraît impératif de maintenir ce montant de 125 000 F, tel qu'il ressort des travaux de la commission.

Le Conseil d'Etat propose un amendement prévoyant d'augmenter cette somme à 200 000 F. Je crois qu'il ne faut pas revenir en arrière. On a trouvé un compromis en commission, maintenons-le. Et si d'aventure ce parlement devait accepter l'idée de fixer cette limite à 200 000 F, nous voudrions la cadrer avec ce sous-amendement qui prévoit que l'on publie dans la Feuille d'avis officielle l'exposé de la motivation du conseil d'Etat sur l'accord de cette subvention. Bien qu'il semblerait qu'en principe, quand le Conseil d'Etat pond un arrêté, il ne rédige pas d'exposé des motifs. Ce sera peut-être une nouveauté, et pourquoi pas ? Cette loi est aussi une nouveauté.

Mais, vis-à-vis du citoyen et par rapport à l'esprit de transparence que l'on souhaite dans cette république, il me paraît opportun que le Conseil d'Etat expose les motifs pour lesquels il attribue une aide financière.

Je vous propose de soutenir ce sous-amendement. On a même fait une erreur : on aurait pu laisser 125 000 F, avec le sous-amendement.

M. Pierre Weiss (L). Lors de nos travaux, pour mettre sous forme de loi les subventions, s'est dégagée l'opinion d'avoir une limite à 50 000F pour celles qui seraient uniques, ou 10 000 F pour celles qui seraient périodiques. C'est donc une volonté d'augmenter ces montants qui s'est dégagée.

Ces montants ont été augmentés à 125 000 F pour les indemnités ou aides financières uniques et 60 000 F pour les périodiques. Et maintenant, on demande 200 000 F pour les unes et les autres. Je serais heureux d'entendre de la part du Conseil d'Etat une présentation plus factuelle de cette demande d'amendement et je souhaiterais que l'on nous précise le nombre de subventions comprises, qu'elles soient périodiques ou uniques, entre 60 000 F et 200 000 F, ou respectivement entre 125 000 F et 200 000 F.

Certes, l'objectif d'efficacité peut être tout à fait pris en compte, voire accepté, par notre groupe. La nécessité de contrôle était l'un des objectifs de ce projet de loi. On peut toujours dire que le Grand Conseil aurait - et aura, si cet amendement était accepté - la possibilité de vérifier le bien-fondé dans l'année qui suit. En même temps, ce sont 200 000 F qui auront été distribués, on n'ose dire selon le bon vouloir du prince, avec des modalités de contrôle qui peuvent amener des difficultés a posteriori, comme de faire comprendre au subventionné unique la nécessité de devoir renoncer à la manne publique.

En d'autres termes, il n'y a pas que l'efficacité pure du travail administratif qui doit être prise en compte, il y a aussi le problème des rapports entre l'Etat et ceux à qui il distribue ses moyens, et ce problème doit nous inciter à faire preuve d'une certaine retenue. Pour être convaincus, nous demandons davantage que la simple présentation de l'amendement qui est ici déposé et nous attendons la suite de la discussion.

Le président. Je signale que nous sommes en train de débattre sur un amendement, qu'il y a encore quatre personnes qui ont demandé la parole et que nous n'aurons probablement pas le temps de finir les travaux avant le dîner.

Mme Virginie Keller Lopez (S). En écoutant ce débat, je suis un peu étonnée de cette immense volonté de contrôle dans les détails qui semble émaner de certains groupes politiques. J'imagine que quand les départements octroient des subventions, c'est comme cela que je l'ai vécu ailleurs, il y a quand même une analyse... (L'oratrice est interpellée.) Oui, quand on parle du contrôle des subventions, exactement. J'imagine que les départements font leur travail et analysent les demandes de subventions, que les subventions correspondent à une politique votée par le parlement et qu'ensuite, à la fin de l'année, les comptes sont examinés par les départements.

Ou alors, Mesdames et Messieurs les députés de l'Entente, vous faites preuve d'une défiance extraordinaire vis-à-vis de votre gouvernement. Que l'on veuille poser des cadres de transparence, ou imaginer que des contrats de prestations puissent être une bonne base de transparence, je le veux bien. Mais laissons quand même le gouvernement gouverner. Et même si M. Weiss semble avoir une volonté de contrôle immense, aller dans les détails de chaque petite association et de chaque petite institution nous ferait perdre beaucoup de temps et nous ne ferions plus le travail pour lequel nous avons été élus. Je trouverais cela très regrettable.

M. Christian Bavarel (Ve). Je vais être très bref. Les Verts refuseront l'amendement de l'UDC, car ce système nous semble cher. On aura un bottin à la place de la Feuille d'avis officielle. Et puis, cela n'ouvre pas de recours.

Les choses sont transparentes, vous les trouvez sur Internet. Vous allez y trouver les subventions. Elles vont être publiées dans le livre bleu. Je ne comprends pas pourquoi vous souhaitez renchérir les coûts de l'Etat. Je sais que les avocats sont gourmands et qu'ils aiment beaucoup avoir toutes ces choses dans la Feuille d'avis officielle, mais il suffit d'ouvrir un ordinateur et d'aller regarder sur le net, vous y trouverez les mêmes informations.

M. Antoine Droin (S), rapporteur de majorité. J'aimerais réitérer quelques remarques. Quand j'entends que les subventions affaiblissent le budget, je réponds que les subventions enrichissent l'Etat par l'apport de prestations. On peut aussi inverser la manière dont on perçoit les choses.

Par rapport à l'amendement, le conseiller d'Etat M. Hiler a bien expliqué que l'amendement ne touche pas les associations en tant que telles, mais décharge plutôt le Conseil d'Etat, voire le Grand Conseil, d'une certaine quantité de travail. C'est donc une question de proportionnalité et c'est le sens de l'amendement à 200 000 F qui est déposé.

Quand M. Catelain réclame moins de contrôle, mais en sachant ce que l'on veut contrôler, c'est effectivement la bonne question. Est-ce qu'il vaut mieux passer son temps à contrôler des petites subventions de 60, 100 ou 150 000 F, ou est-ce qu'il vaut mieux passer du temps à contrôler les institutions qui gèrent des centaines de millions ?

On ne vote jamais en bloc les aides financières. On va les voter une par une dans le livre bleu, comme l'a dit M. Bavarel. Je ne vois donc pas l'intérêt de l'amendement que l'UDC a déposé.

Enfin, une remarque pour M. Weiss par rapport à la proposition d'amendement à l'article 6, alinéa 2. Vous avez dû mal lire le texte, il ne s'agit pas des indemnités et des aides financières, mais il s'agit bien de toucher les aides financières uniquement, et pas les indemnités.

M. David Hiler, conseiller d'Etat. Je vais essayer d'être plus clair que la dernière fois, car on reste sur une ambiguïté. Pour le traitement par l'administration des différentes subventions et le degré d'exigence par rapport aux associations, quoi que votiez ce soir, cela ne change rien. C'est bien le Conseil d'Etat qui fixera la méthodologie différenciée, en fonction du montant de la subvention, et de manière à non seulement ne pas charger le subventionné, mais encore à laisser l'administration faire d'autres choses et n'avoir pas un coût de contrôle qui représente la moitié de la subvention. Ce n'est pas cela qui est en cause.

Ce qui est en cause dans l'amendement, c'est la question de savoir si vous voulez un projet de loi séparé pour chacune de ces subventions, tous les quatre ans, ou si vous vous accommodez d'une autre procédure. Et, là encore, la loi n'a pas été bien comprise.

L'autre procédure est que le Conseil d'Etat procède par voie d'arrêté. La base légale est soumise aux mêmes exigences que le projet de loi. Nous devrons respecter à la lettre les exigences formelles et de contenu indiquées dans la nouvelle loi sur les subventions, dans les deux cas. Donc, ce n'est toujours pas cela la différence.

La différence est simplement: Y a-t-il ou non un projet de loi ? Livre bleu ? Non, Monsieur Catelain, il n'y aura pas de bloc, chaque subvention approuvée par arrêté du Conseil d'Etat figurera dans le livre bleu exactement au même titre que si elle était approuvée par le Grand Conseil. La seule chose qui change est le projet de loi.

Les travaux en commission, que j'ai connus en tant que commissaire, avaient démontré qu'il serait probablement utile d'élever un peu le seuil pour s'éviter 63 projets de lois portant sur la somme colossale de 5 millions... Qu'est-ce qui nous avait fait reculer ? Il faut s'en rappeler, c'est le mythique article 56, alinéa 1 de la subvention. C'est pour cela que l'on avait ces chiffres et c'est la raison pour laquelle je vous ai expliqué hier en commission des finances que j'avais demandé un avis de droit à ce propos.

Avant de parler de l'avis de droit, je vous signale au passage que ce parlement vote 200 000 000 F d'investissements, aux dernières nouvelles, avec la seule loi budgétaire. La part des investissements qui échappe à la procédure des grands travaux est chaque année plus élevée. L'année prochaine, probablement, si on continue avec ces règles du jeu, vous verrez que, par une application très extensive de la notion de remplacement, la majorité des investissements n'exigera pas de projet de loi. Ce sont des questions qu'il faudra se poser avec autant d'acuité que celle qui concerne les 200 000 F.

Et pour le reste, l'article 56, alinéa 1 a été interprété plusieurs fois. Son interprétation varie tous les dix ans, à chaque fois que le Tribunal fédéral change. Avec M. Longchamp, je crie : «Vive la nouvelle constitution !», car il faudrait mettre des règles efficaces et pas seulement historiques. C'est pour cette raison que je me fie à l'avis de droit de Mme Stieger, mais je n'arrive toujours pas pour autant à l'appliquer intégralement.

Dans l'idéal, il faut se limiter aux aides financières, et c'est fait: l'amendement ne porte que sur les aides financières. Dans l'idéal, il faudrait fixer une enveloppe maximum. Alors, je vais vous expliquer.

D'une part, aujourd'hui, je suis à 5 millions pour les aides financières concernées. Si nous mettons un montant par hypothèse, les services vont commencer à travailler sur la notion d'indemnités financières et d'aides financières. S'il y a un enjeu de facilité, cela va forcément influencer la catégorie.

D'autre part, c'est en fin de compte le Conseil d'Etat et non mes services qui distingueront une indemnité d'une aide. A ce stade, je trouve peu responsable de fixer d'emblée l'enveloppe dans la loi. Mais alors, c'est très volontiers que je m'engage, aussitôt que la clarification aura été effectuée, à faire un tout petit projet de loi sur une page A4 pour fixer le montant maximal de l'enveloppe qui peut être distribuée par ce biais. C'est de bonne gestion. On va prendre une marge. Mais aujourd'hui, je ne peux pas me positionner de façon étudiée et je ne veux surtout pas engager le Conseil d'Etat - et l'ensemble de l'étude des départements - sur cinq ou six heures de travail de mes services, ce n'est pas sérieux et ce n'est pas absolument indispensable. C'est la raison pour laquelle - le Conseil d'Etat n'a pas de doute là-dessus - je prétends que le système, tout ce qui est du règlement d'application, la légèreté des indicateurs, l'intensité du contrôle en proportion des montants investis, tout cela, c'est le travail du Conseil d'Etat.

Vous allez décider si vous voulez 63 projets de lois pour un montant de 5 millions, alors que, dans mille autres domaines, 5 millions, ce n'est même pas un projet de loi. Je vous suggère tout de même d'accepter cet amendement, et de l'accepter sans la publication dans la FAO, cela pour une raison banale. Effectivement, cela coûte... Mais dès lors que les membres de l'UDC seront intéressés à connaître l'historique du dossier de n'importe quelle association - les 63 s'ils veulent - devant le Conseil d'Etat, ils recevront le dossier lié au projet d'arrêté. Puisque l'évaluation est obligatoire, quelle que soit la base légale, qu'il s'agisse d'un projet de loi ou d'un projet d'arrêté.

Voilà pourquoi, Mesdames et Messieurs les députés, tout en vous disant cela, je suis prêt à garantir que l'on fixe un montant maximum, car quand on fait une délégation de compétence, je comprends que l'on veuille fixer un montant maximum. Nous sommes prêts à prendre des engagements sur ce point dès que nous aurons la base. Et cette base, nous en aurons besoin pour le projet de budget 2006 - il faudra bien que nous classions, n'est-ce pas ? - et pour le projet 2007. Il ne s'agit donc pas d'une très longue attente. Je vous suggère d'accepter l'amendement tel qu'il vous est proposé.

Le président. Je vais d'abord mettre aux voix la proposition d'amendement de MM. Nidegger et Catelain, soit le complément au projet d'amendement à l'article 6, c'est-à-dire encore «les mots publiés dans la FAO avec exposé des motifs».

Mis aux voix, ce sous-amendement est rejeté par 57 non contre 28 oui et 2 abstentions.

Le président. Je mets maintenant aux voix l'amendement proposé par le Conseil d'Etat à l'article 6, alinéa 2: «Toutefois, les aides financières uniques, égales ou inférieures à 200 000 francs ou annuelles, du même montant, et dont la durée d’octroi ne dépasse pas quatre ans, peuvent être accordées par le Conseil d’Etat par voie d’arrêté.»

Mis aux voix, cet amendement est adopté par 78 oui et 9 abstentions.

Mis aux voix, l'article 6 ainsi amendé est adopté.

Fin du débat: Session 03 (décembre 2005) - Séance 11 du 15.12.2005