La commission LCI de notre Grand Conseil a étudié, en dates des 5 octobre et 26 octobre 1995, la proposition de motion modifiant la loi sur les constructions et les installations diverses, déposée en date du 26 mai 1994 par MM. Thomas Büchi, Jean-Claude Dessuet, Michel Ducret, René Koechlin, Pierre Marti, Jean Opériol et Olivier Vaucher. Les travaux ont été menés sous la présidence efficace de M. Michel Balestra

Introduction

L'objectif du projet de loi 7099 est de faire un toilettage. En effet, l'article 4, alinéa 4, prévoit qu'à défaut de réponse du département dans les dix jours suivant la mise en demeure du requérant, ce dernier peut commencer les travaux, à ses risques et périls. Cependant, il faut admettre que la loi actuelle pose des problèmes d'application. En effet le requérant peut ouvrir son chantier mais il n'est pas au bénéfice d'une autorisation: un tiers peut donc s'opposer au projet.

Grâce à la persévérance de notre président, et cela dans le cadre d'une discussion très créative, une voie améliorant la loi actuelle a été trouvée en reformulant un projet de loi qui aura la teneur suivante:

Article 4, alinéa 4 (nouvelle teneur)

4 Si le requérant n'a pas reçu de réponse dans le délai, il peut mettre le département en demeure de statuer. Ce dernier a l'obligation de se prononcer dans les 10 jours à compter de la réception de cet avis par l'administration. A défaut de notification d'une décision dans ce délai, l'absence de réponse équivaut à une décision de refus, contre laquelle le requérant peut recourir.

Cette proposition est acceptée à l'unanimité par la commission. MM. Ferrazino et Koechlin retirent leur projet respectif.

Par conséquent, Mesdames et Messieurs les députés, la commission LCI vous propose d'accepter le nouveau projet de loi selon article 4, alinéa 4, ci-dessus, dans sa nouvelle teneur.

(PL 7099)

PROJET DE LOI

modifiant la loi sur les constructions et les installations diverses

(L 5 1)

LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

Article unique

La loi sur les constructions et les installations diverses, du 14 avril 1988, est modifiée comme suit:

Article 4, alinéa 4 (nouvelle teneur)

Si le requérant n'a pas reçu de réponse dans le délai, il peut mettre le département en demeure de statuer. Ce dernier a l'obligation de se prononcer dans les 10 jours à compter de la réception de cet avis par l'administration. A défaut de notification d'une décision dans ce délai, l'absence de réponse équivaut à une décision de refus, contre laquelle le requérant peut recourir.

Premier débat

M. Jean-Claude Vaudroz (PDC), rapporteur. Nous avions décidé de voter ce projet de loi qui était à la fois un compromis et la meilleure solution proposée par la commission. La commission judiciaire s'occupe actuellement du projet de loi 7206 traitant des délais de réponse de toutes les procédures d'autorisation.

Dès lors, il m'apparaît préférable de renvoyer ce projet de loi 7099 à la commission judiciaire. Ainsi, nous trouverons peut-être une meilleure solution et cela sera plus cohérent.

M. Christian Ferrazino (AdG). Je suis désolé, je ne voulais plus prendre la parole, mais je ne m'attendais pas à l'intervention de M. Vaudroz, qui a suscité mon étonnement. En effet, j'ai participé à la commission LCI, présidée par M. Balestra, qui a élaboré ce projet et cette question y a été traitée pendant des heures ! Les participants se rappelleront les propositions de M. René Koechlin et de moi-même, ainsi que le projet de loi initial. Après plusieurs heures de négociations, nous avons trouvé un accord. Ce consensus regroupait toutes les tendances, de sorte - une fois n'est pas coutume ! - que nous avons adopté ce projet de loi à l'unanimité. Ce projet concerne uniquement la loi LCI et apporte une solution lorsque l'administration tarde à donner une réponse. Nous avons suggéré que l'absence de réponse de l'administration... (Brouhaha.)

Le président. S'il vous plaît, un peu de silence ! Rejoignez vos bancs, s'il vous plaît !

M. Christian Ferrazino. Avant de préparer le projet suivant, examinez quand même cette loi, Monsieur Lescaze ! Je m'adresse à vous, car en votre qualité de président de la commission judiciaire vous devriez savoir mieux que quiconque combien cette dernière est actuellement surchargée. Il serait étonnant que vous acceptiez le renvoi des projets de la commission LCI à la commission judiciaire, car ils n'ont rien à y faire. Je vous remercie, Monsieur Lescaze, d'approuver cette observation !

Je crois qu'il faudrait voter ce projet de loi aujourd'hui, puisque nous avons apporté une réponse unanime à une simple question. Que la commission judiciaire s'imprègne de la solution que nous avons trouvée pour régler cette question de la LCI, afin de l'appliquer par analogie aux problèmes présents dans d'autres lois ! Rien ne s'oppose donc à ce que nous votions ce projet de loi aujourd'hui.

M. Philippe Joye, conseiller d'Etat. J'aimerais donner un renseignement technique pour vous montrer à quel point ce projet de loi est utile. Cette disposition a été utilisée, avant mon arrivée au département, au maximum dix fois par an. Depuis mon arrivée, aucune mise en demeure ne nous est parvenue. Lors des dix interventions, le département et la police des constructions ont toujours répondu dans les délais.

Le président. Nous sommes saisis d'une proposition de M. le rapporteur au sujet du renvoi à la commission judiciaire.

M. Dominique Hausser (S). Je suis particulièrement choqué par la position de M. Vaudroz qui s'exprime ici en tant que rapporteur de la commission. Comme le souligne M. Ferrazino - et comme cela figure dans le rapport - ce projet de loi a été voté à l'unanimité après moult discussions. Un compromis a été trouvé entre les projets Ferrazino et Koechlin. J'ajouterai que la discussion informelle, qui a suivi la commission, a réuni les deux protagonistes. Chacun affirmait vouloir soutenir le projet de l'autre, afin d'animer le débat sur un projet de loi somme toute mineur.

Je ne comprends pas le sens de cette proposition ni la position du rapporteur, qui se permet d'exprimer une position différente de celle défendue à l'unanimité par les membres de la commission !

M. Bernard Annen (L). Je comprends l'étonnement de nos collègues, tout le monde n'est pas aussi ferré que vous dans ce domaine, Monsieur Ferrazino ! Rappelez-vous le projet initial de M. Koechlin : il ne ressemble pas du tout à celui-ci, vous en conviendrez ! Admettez-le au moins ! Dans ce projet, on «renverse» - et vous savez très bien ce que cela signifie - le fardeau de la preuve. Tout d'un coup, le fardeau tombe sur le requérant, c'est précisément cela qui nous surprend. On ne remet pas en question la discussion, mais certaines interrogations demeurent.

Les membres de la commission de recours LCI préfèrent garder la situation actuelle, car le projet remis entre nos mains va provoquer un certain nombre de dossiers non instruits que nous ne serons pas capables de juger. Cela nous a interpellés. M. Vaudroz ne demande pas de rejeter ce projet; il demande des assurances. Le chef du département vient de nous dire qu'il n'y a pas d'urgence et que seuls quelques cas existent. Ne pourrions-nous pas attendre quelque temps, afin d'être sûrs de ne pas faire fausse route par rapport à la pratique actuelle ?

Autrement dit, puisque des spécialistes relèvent des problèmes, nous serons obligés d'obtenir des assurances. Même si le président de la commission judiciaire a des états d'âme et si la commission est surchargée, il ne faut pas voter n'importe quoi et n'importe comment. Plusieurs questions demeurent, Monsieur Lescaze, auxquelles il faut répondre. Je vous suggère une seule séance pour ce projet. Il faudrait convoquer les membres de la commission de recours LCI, son président ou d'autres. Si le consensus est maintenu, ce projet pourra être voté. Je ne suis pas un spécialiste, mais l'interrogation est assez grande pour qu'on nous fasse le plaisir de renvoyer ce projet en commission.

M. Christian Ferrazino (AdG). Toutes les interrogations formulées par M. Annen ont été traitées à la puissance dix en commission. On pourrait proposer une modification du règlement pour permettre au parti libéral au complet d'assister à nos commissions... (Brouhaha.) Ainsi, il pourrait poser toutes les questions pendant le travail en commission s'il ne fait pas confiance à ses représentants qui y siègent ! (Rires.) J'ai toujours cru que M. Koechlin, en sa qualité d'architecte et de député éprouvé, possédait une certaine connaissance des dossiers qu'il traite. Monsieur Annen, peut-être faites-vous moins confiance à M. Koechlin sur ce sujet, mais je peux vous assurer qu'il a posé les mêmes question !

A la suite de nos débats en commission, M. Koechlin ainsi que l'ensemble des membres de la commission et son rapporteur - qui est bien muet ce soir - ont été convaincus d'adopter ce projet de loi. Et nous avons été convaincus pour une raison très simple : les craintes, formulées au sujet des dossiers que la commission de recours ne connaît pas, ne sont pas fondées. C'est précisément ce qui se passe aujourd'hui. Lorsqu'une administration ne répond pas, il y a déni de justice. Par conséquent, vous pouvez saisir un tribunal pour l'amener à se prononcer, vu la carence de l'autorité. Nous avons écarté une idée que vous aviez développée, Monsieur Annen, et c'est cela qui vous dérange dans ce projet de loi. Vous proposiez d'accorder l'autorisation si l'autorité ne répondait pas. Tout le monde a reconnu que c'était absurde. Il fallait trouver une autre solution, aussi votre proposition a-t-elle été écartée à l'unanimité.

Lorsque l'autorité ne répond pas, nous considérons cela comme une réponse négative qui ouvre une voie de droit à l'autorité de recours. Les droits de tous sont ainsi respectés. Mais, sous couvert de rejeter un projet de loi dont vous ne voulez pas, vous ne pouvez pas, aujourd'hui, contredire les représentants du parti libéral qui siégeaient dans cette commission ! Par ce subterfuge, vous souhaiteriez le renvoyer à la commission judiciaire qui n'a rien à en faire et qui a d'autres chats à fouetter ! L'ensemble des commissaires ayant voté ce projet de loi à l'unanimité, je vous demande d'en faire autant et de ne pas accepter cette mesure dilatoire dont le but est simplement de rejeter ce projet de loi, de façon indirecte.

M. John Dupraz (R). Puisque M. Ferrazino en est aux compliments, on peut lui en faire un aussi à propos de la LDTR qu'«ils» n'ont pas discuté lors des travaux de commission. Ensuite, «ils» arrivent en séance plénière, nous parlent d'un accord et nous «cassent la tête» pendant quatre heures avec des «trucs» qui auraient pu être réglés en commission !

Je trouve qu'il est inopportun de recourir à la commission judiciaire, car je ne vois pas ce qu'elle aurait à dire à ce sujet. Mais s'il y a un problème d'application de cette loi, je propose une solution à moyen terme : nous pourrions suspendre nos travaux jusqu'à la prochaine séance et demander l'avis de juristes qui connaissent le fonctionnement de la commission de recours en matière de construction. Ils pourraient évaluer les avantages et les inconvénients de cette loi. Il est inutile d'examiner ce projet en commission judiciaire.

M. Bernard Annen (L). Je soutiens la proposition de M. Dupraz. J'avais quelque chose à dire à M. Ferrazino, mais je suis d'accord avec cette solution à moyen terme.

M. Dominique Hausser (S). J'aimerais répondre à M. Dupraz qui souhaite débattre de l'avis de droit du professeur Knapp. Nous avons examiné en commission LCI la possibilité de considérer l'absence de décision comme une décision négative. Il ressort de cet avis de droit que nous ne pouvions pas interpréter une absence de décision comme une réponse positive. C'est pourquoi le projet de loi qui vous est soumis ce soir est formulé ainsi et non autrement.

M. Jean-Claude Vaudroz (PDC), rapporteur. Je veux simplement retirer ma proposition et soutenir celle de M. Dupraz qui demande un nouvel avis d'experts. Ces derniers pourraient peut-être tenir compte de la conclusion du projet de loi 7206 traitant du délai de réponse de toutes les procédures d'autorisation.

M. John Dupraz (R). Que l'on comprenne bien ce que je demande ! Il s'agit de savoir quels seraient les effets de cette loi dans la pratique, il ne s'agit pas d'un avis de droit compliqué. Certains ont encore des doutes; d'autres souhaitent faire appel à une commission judiciaire qui consacrerait trois à quatre séances à consulter des gens en vain. C'est uniquement un problème de technique juridique.

M. Bernard Lescaze (R). Le projet de loi 7206 figure effectivement dans les nombreux projets de lois en suspens dont j'ai hérité, et dont j'essaie de me défaire.

A ce stade, la commission judiciaire n'a pas encore commencé l'étude de ce projet de loi. Elle s'est consacrée à des travaux plus urgents comme vous le verrez ce soir encore, en poursuivant notre ordre du jour. Mais je saisirai l'occasion offerte pour proposer de dessaisir la commission judiciaire du projet de loi 7206 et de l'envoyer à la commission LCI qui pourrait l'examiner avec le 7099, puisque ces projets de lois sont proches. Je me retrouverais avec un projet de loi en moins et vous, vous auriez deux projets connexes; cela fera plaisir à tout le monde ! (Rires.)

M. Christian Grobet (AdG). On peut évidemment continuer à perdre du temps sur cette question parfaitement claire pour les juristes. Monsieur Dupraz, vous n'avez peut-être pas l'habitude de la commission LCI, des autorités judiciaires ainsi que des autorités de recours. Mais la réponse à votre question est très simple. Une autorité de recours est saisie pour déni de justice en cas d'absence de décision. A ce moment-là, soit l'autorité de recours statue en disant que c'est à juste titre qu'une décision n'a pas été prise soit elle délivre l'autorisation de construire, si elle considère que le dossier a été délaissé abusivement.

A plusieurs occasions, la commission de recours a ordonné au département des travaux publics de délivrer des autorisations de construire, notamment lorsque des requérants ont recouru contre une décision refusant la délivrance d'une autorisation de construire, qu'on appelle également décision négative. Il est même arrivé que la commission de recours délivre l'autorisation à la place du département. Ainsi, il y a une «pratique» qui est parfaitement claire et qui ne pose pas de problème... On peut toujours en inventer et perdre son temps, si vous l'estimez nécessaire !

M. Olivier Vaucher (L). Comme je ne suis pas féru de droit, je ne peux pas me contenter des explications de M. Grobet. Au nom du groupe libéral, j'accepte très volontiers la proposition de M. Lescaze de traiter le 7206 avec ce projet de loi en commission LCI.

Mme Gabrielle Maulini-Dreyfus (Ve). C'est à croire que vous cherchez du travail ! J'ai effectué un remplacement dans cette commission et pourtant, même moi, j'ai compris de quoi il s'agissait ! (Rires.) C'est extrêmement simple et - comme l'a dit M. Grobet - tout à fait praticable. Cette décision concerne un secteur où il faut être proche de l'utilisateur, comme on nous le répète sans cesse. Il faut raccourcir les délais et trouver des solutions, afin d'éliminer tout handicap pour les demandeurs qui font appel au DTPE. Du point de vue juridique, une solution évidente a été trouvée et elle fait l'unanimité. Un sujet plus global, concernant également les délais, est actuellement examiné à la commission judiciaire. Du coup, délai et délai, ça devrait «marcher» ensemble ! Une question a été réglée sur un point particulier : lorsqu'une décision n'est pas prise, elle est considérée comme négative. Il existe, dès lors, un droit de recours. Ne compliquez pas à ce point la question !

M. Jean-Claude Vaudroz (PDC), rapporteur. La proposition de M. Lescaze est effectivement cohérente. On pourrait travailler le projet de loi 7206, car la commission LCI n'en a pas beaucoup en cours actuellement. S'il existe une cohérence entre ces deux projets de lois, cela ne signifie pas que le 7099 et sa conclusion ne soient pas valables. Mais il serait intéressant d'arriver à la conclusion du 7206 pour le confirmer.

M. René Koechlin (L). Veuillez excuser le retard qui m'a empêché de prendre part à ce débat dès le début. M. Grobet affirmait qu'il n'y avait pas de problèmes. S'il n'y a pas de problèmes pour l'administration, en revanche, le requérant en a toujours ! J'aimerais dire à Mme Maulini-Dreyfus que la solution peut paraître simple, mais elle ne raccourcit pas les délais par rapport à la pratique. Nous référant à celle qui figure dans la loi, elle comporte des inconvénients de caractère juridique : le non-respect du droit des tiers, par exemple.

La question concerne l'obligation de répondre à toutes les requêtes d'autorisation. L'autre projet traite de cette question beaucoup plus générale. Il serait inopportun de résoudre le sujet très particulier de la LCI, sans avoir fixé l'obligation et le délai de réponse de l'administration quel que soit le cas. Il serait plus heureux d'aborder le problème dans son ensemble et d'y inclure toutes les requêtes en autorisation, sans exception. Le projet qui traite un problème particulier pourrait s'inscrire, ensuite, dans cette solution générale que nous aurons trouvée. Par souci de cohérence en même temps, il convient donc de traiter les deux projets simultanément et de les soumettre au Grand Conseil.

M. Laurent Moutinot (S). Ce débat me surprend, puisque le projet de loi était ressorti à l'unanimité de la commission. Actuellement, si l'administration ne rend pas une décision, l'unique voie de droit est un recours de droit public au Tribunal fédéral pour déni de justice. C'est une procédure lourde, coûteuse et fort peu efficace, compte tenu du retard dans les décisions.

Le projet en discussion est notablement plus favorable que les possibilités actuelles. Quant à la forme, la LCI ne peut pas être le modèle de toutes les procédures. Logiquement, on ne peut pas calquer toutes les procédures genevoises sur celle que l'on souhaite en matière de construction; cette dernière obéit parfois à des règles particulières. Celle trouvée à l'unanimité dans ce cas est adéquate. Il n'y a pas de raison d'appliquer des lois inspirées par la LCI dans d'autres domaines.

Par conséquent, je vous demande de voter ce projet tel que ressorti de la commission.

M. Christian Grobet (AdG). Je suis très étonné de la proposition de M. Lescaze, qui souhaite déférer à la commission LCI le projet de loi 7206.

Je ne l'ai pas sous les yeux, mais j'ai cru comprendre que c'était une loi de portée générale. Par conséquent, elle doit - de toute évidence - être traitée par une commission qui s'occupe de questions juridiques, avec l'assistance du département de justice et police. Pour se décharger de ce projet de loi, on aurait pu envisager son renvoi à la commission législative. Ce n'est pas exactement sa tâche, mais elle s'occupe aussi de problèmes juridiques. C'est une profonde erreur de vouloir dessaisir la commission judiciaire du projet de loi 7206. Je vous en conjure, ne procédez pas ainsi !

Si vous avez des doutes au sujet des bienfaits de cette nouvelle loi, il faudrait saisir l'occasion offerte par une loi proposée par un certain nombre de députés et votée récemment. Ainsi, la loi de ce soir pourrait être votée comme une loi à l'essai, de portée limitée. Ce serait un cas typique de mise en application de la loi votée il y a deux mois et relative à la législation à l'essai. Je demande formellement de voter sur cette proposition.

M. David Hiler (Ve). J'appuie la proposition du député Grobet. En effet, je suis l'un des motionnaires de cette législation à l'essai. Ce serait un excellent moyen de tester la solution trouvée. J'aimerais faire observer au député Koechlin ainsi qu'à ses amis qu'ils traitent juridiquement un problème qui dépend essentiellement de la qualité de fonctionnement de l'administration. Vous pourrez faire toutes sortes de lois, si chaque fonctionnaire n'a pas comme objectif de faire aboutir les procédures dans le respect strict de la loi, quoi que vous fassiez, ça ne marchera pas !

Vous êtes les mieux placés pour faire en sorte que l'administration soit proche du requérant et l'aide à trouver une solution parfaitement légale dans les délais. Vous détenez tous les leviers du pouvoir dans cette administration grâce au Conseil d'Etat. Si l'on essaie, par des articles et des modifications de loi, de changer les mentalités des fonctionnaires, on rencontrera toutes sortes d'ennuis et rien n'aboutira.

M. Michel Halpérin (L). M. Hiler a raison de souligner la responsabilité de l'administration dans ce problème, mais nous avons tout de même des dispositions légales à fixer et, si possible, de façon cohérente. Il y a visiblement contradiction entre les deux textes. Sur ce point, je suis de l'avis de M. Grobet. La commission judiciaire est mieux armée que la commission LCI pour résoudre la contradiction entre un texte de portée générale et un texte de caractère juridique non spécifique des lois de construction. La commission judiciaire doit trancher en fixant les méthodes de fonctionnement général et les conséquences des refus et des silences de l'administration. Son rôle n'est pas de lui dire comment travailler.

M. Bénédict Fontanet (PDC). J'approuve la position de M. Halpérin au sujet du projet de loi que M. Lescaze voulait si généreusement déléguer à la commission LCI ! Le problème est plus généreux... plus général, pardon ! (Rires.) Mais quand je pense à vous, Monsieur Lescaze, je ne peux vous imaginer que généreux envers les projets de lois que vous traitez avec une sévérité qui vous honore ! Ce projet ne peut pas être traité par la commission LCI, car il concerne l'ensemble de la procédure administrative.

Le projet de loi traité ce soir ne me satisfait pas entièrement. Si le dossier n'a pas été instruit par le département, l'autorité de recours ne pourra pas statuer. Je n'ai pas participé aux débats de la commission, mais la formule actuelle me semble plus satisfaisante que celle que vous proposez. Plusieurs membres de la commission de recours s'interrogent sur la pertinence de nos dispositions.

Ainsi, comme M. Dupraz, je suggérerai un délai d'un mois pour éviter de mal légiférer; il n'y a pas d'urgence. Tout le monde dépose des recours dans la bonne humeur contre les décisions du département des travaux publics et la commission de recours les traite. Je proposerai donc d'ajourner ce point de l'ordre du jour à notre prochaine séance, afin de permettre à la commission LCI d'examiner les remarques faites de manière informelle ces derniers jours.

M. Bernard Lescaze (R). Cette discussion ressemble à celle de la commission rapportée par M. Vaudroz : elles sont très créatives ! (Rires.) Je retire donc ma proposition et me rallie à celle de mon collègue Dupraz.

Le président. Nous sommes saisis de deux propositions : l'une consiste à renvoyer ce projet de loi à la commission judiciaire, l'autre à suspendre nos travaux. Ce serait l'ajournement à terme.

Mise aux voix, la proposition de renvoyer ce rapport à la commission judiciaire est rejetée.

Mise aux voix, la proposition d'ajournement à terme de ce projet de loi est adoptée.