Premier débat

Le président. Nous continuons nos urgences avec le PL 12368-A, que nous traitons en catégorie II, trente minutes. La parole est demandée par le numéro 0203 que je prie de bien vouloir insérer sa carte d'identification... Merci, Monsieur Vanek ! Je vous donne donc la parole.

M. Pierre Vanek. Monsieur le président, je suis rapporteur de minorité !

Le président. Excusez-moi, je n'avais pas vu le rapporteur de majorité ! Monsieur le rapporteur de majorité Pierre Eckert, vous avez la parole.

M. Pierre Eckert (Ve), rapporteur de majorité. Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs les députés, nous avons affaire ici à un projet de loi issu d'une situation désagréable, qui reprend une certaine actualité dont nous n'aimerions plus entendre parler ces prochains temps - c'est du moins ce que nous espérons ! Un projet de loi a été déposé par Ensemble à Gauche, par mon collègue Bayenet, qui formule une demande - je vous lis le texte initial: «Les conseillers d'Etat et conseillers d'Etat élus ne peuvent accepter pour eux-mêmes aucun cadeau ou avantage, ni en nature ni en espèce, ni aucune promesse de cadeau ou d'avantage, du jour de leur élection jusqu'à la fin de leur mandat [...]» Nous en avons discuté pendant un certain temps à la commission des droits politiques; nous avons auditionné un certain nombre de personnes et d'experts, dont le président de l'Observatoire du crime organisé, une professeure de droit, le président du Conseil d'Etat et M. Michel Hottelier, professeur de droit constitutionnel à l'université. Nous avons pris un certain nombre de conseils pour essayer de voir ce qu'il en était par rapport à ce projet de loi.

Ce qu'il faut dire tout d'abord, c'est que certaines des situations concernant les avantages excessifs que des personnes peuvent recevoir, notamment des conseillers d'Etat, sont régies par le code pénal: il y a dans le code pénal des articles concernant la corruption. La corruption concerne tout le monde et nous concerne donc en tant que députés. La corruption est répréhensible et ne peut pas être admise; elle consiste à recevoir des avantages en échange de contreparties qui pourraient être accordées.

Je prendrai sur le temps de mon groupe pour la suite.

Ce qu'il faut savoir, c'est que l'ensemble de la fonction publique est soumise à un règlement d'application de la loi générale relative au personnel de l'administration - le RPAC - qui dit qu'on ne peut pas recevoir plus que 100 francs dans la pratique; c'est valable pour l'ensemble du personnel de l'Etat. Or, il se trouve que le Conseil d'Etat n'est pas du tout soumis à ce règlement. Nous nous sommes ensuite demandé si le Conseil d'Etat pouvait recevoir des avantages dans le cadre de sa fonction. C'est assez difficile à établir. Une fois de plus, la majorité de la commission a estimé qu'il était un peu excessif de penser qu'un conseiller d'Etat ou une conseillère d'Etat ne pouvait pas recevoir des avantages ou des cadeaux même dans un cadre totalement privé, ce qui était demandé dans l'article initial. Celui-ci prévoyait également une rétroactivité. La grande majorité de la commission n'a pas pris en considération la possibilité de cette rétroactivité.

Ensuite, nous avons reçu un amendement proposé par le Conseil d'Etat qui a tenté de reprendre une formulation fédérale. Il existe en effet une règle du Conseil fédéral sur l'acceptation des dons, que nous avons reprise. Cet article prévoit que l'acceptation d'avantages de faible importance conformes aux usages sociaux n'est pas considérée comme une acceptation de don au sens de l'alinéa que nous avons fixé ici. Nous avons donc accepté cet amendement proposant de reprendre le texte du Conseil fédéral.

J'aborde rapidement le rapport de minorité: mon collègue va déposer un certain nombre d'amendements. Je vous dirai juste qu'il propose un premier amendement qui consiste à dire, au lieu de «en fonction»... (Remarque de M. Pierre Vanek.) Ça va venir ! Bon, Monsieur Vanek, je contrerai vos arguments plus tard et je m'arrête ici, merci !

Le président. Merci, Monsieur le député. Ce serait effectivement plutôt au rapporteur de minorité de présenter ses amendements ! Monsieur le rapporteur de minorité, je vous donne donc la parole.

M. Pierre Vanek (EAG), rapporteur de minorité. Merci de m'accorder la parole, Monsieur le président ! Rapidement, nous soutenons bien sûr l'excellent projet de loi déposé par Ensemble à Gauche sur cette question et nous le voterons in fine. Je ferai quand même deux ou trois remarques.

On nous a reproché, du côté de ceux qui ne vont pas accepter ce texte, de faire une loi pour un cas, une seule personne. Or, la personne en question dit maintenant qu'une autre personne au moins était concernée, etc. Je crois donc que c'est un domaine qui doit être réglementé. Michel Hottelier l'a clairement dit, et ce n'est pas quelqu'un de notre bord; il a clairement dit à la commission que la responsabilité individuelle, ça allait un moment, mais qu'il fallait réglementer en ce domaine !

La commission n'a pas fait preuve d'une grande audace puisqu'elle a repris un amendement général du Conseil d'Etat qui a, lui, repris l'ordonnance sur l'organisation du Conseil fédéral. Celle-ci présente quelques défauts que j'aimerais corriger par mes trois modestes amendements.

Le premier amendement consiste à reprendre les règles qui figurent dans le RPAC. Il y a une dimension symbolique à soumettre le Conseil d'Etat à la même règle que celle à laquelle sont soumis ses subordonnés; cette règle interdit aux membres du personnel d'accepter des dons ou autres avantages pour eux-mêmes ou pour d'autres personnes en raison de leur situation officielle. C'est, je crois, plus clair que la formulation qui parle des dons ou avantages reçus «dans le cadre de leur fonction», qui figure dans le texte majoritaire, parce que «dans le cadre de leur fonction», ça peut s'interpréter: on dira qu'untel n'était pas «dans le cadre de ses fonctions», mais qu'il était en vacances quand il a bénéficié d'un avantage ! C'étaient ses vacances, il n'était pas dans le cadre de ses fonctions... Je crois que dire «en raison de leur situation officielle» apporte une précision. C'est le premier amendement.

Le deuxième amendement porte sur les montants. On dit - et c'est juste - que l'acceptation d'avantages de faible importance et conformes aux usages sociaux est recevable et que le règlement du Conseil d'Etat admet les dons inférieurs à 100 francs mais pas au-delà. Eh bien, on aimerait que le Conseil d'Etat ait une règle explicite en ce domaine à opposer, le cas échéant, à des donateurs qui voudraient faire plaisir; je crois que ça lui rendrait aussi service. Le deuxième amendement dit que les dons d'un montant inférieur à 100 francs sont acceptables; la précision porte sur le montant inférieur à 100 francs.

Enfin, on nous a objecté qu'on ne pouvait pas demander la rétroactivité dans le texte - le projet de loi initial prévoyait que les dons reçus durant un précédent mandat devraient être reversés. Certes, il y a une loi de ventôse de l'an je ne sais pas combien qui dit qu'on ne fait pas de la rétroactivité, mais notre loi est ici du même rang législatif que la loi de ventôse ! En droit, pour faire quelque chose de très modestement rétroactif, il faut que ce soit expressément prévu par la loi: ce serait le cas. Il faut que ce soit raisonnablement limité dans le temps: ce sera le cas. Il faudrait que cela se justifie par des motifs pertinents: ici, le motif pertinent est qu'on aimerait que bien mal acquis ne profite pas. Il faut que cela n'engendre pas une inégalité choquante: ce n'est pas le cas. Il faut que cela ne porte pas atteinte à des droits acquis: il n'y a évidemment aucun droit pour des conseillers d'Etat qui auraient reçu des dons de cet ordre à les conserver.

Je vous invite donc à voter ces trois amendements modérés et raisonnables, qui précisent la portée du projet que nous allons voter ce soir - tous ensemble, j'espère !

Le président. Merci, Monsieur le rapporteur de minorité. La parole est maintenant à M. le député Christian Bavarel pour une minute et dix-sept secondes.

M. Christian Bavarel (Ve). Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs les députés, comme probablement toute la population, la commission a jugé totalement insupportable que certaines personnes dans cette république puissent toucher des avantages qui relèvent de la corruption; d'ailleurs, la justice s'en charge. On s'est rendu compte qu'il fallait préciser deux-trois choses, et c'est ce qui se passe.

D'un autre côté, la commission s'est rendu compte qu'en entrant dans ce type de procédure et de logique il fallait qu'on fasse aussi attention à garder des règles qui permettent à des êtres humains de vivre ensemble et de simplement échanger une bouteille au moment de dire merci. Parfois, c'est la moindre des choses. Parfois, c'est juste de la courtoisie et de la politesse que d'amener un panier de légumes, quelques pots de miel ou une bouteille pour dire à quelqu'un qu'il était le bienvenu ou que c'était un plaisir de l'avoir reçu.

Ce sont ces règles-là que la commission vous propose de clarifier et de voter ce soir, sans passer à une sorte d'intégrisme insupportable ni à une logique d'acceptation de la corruption qui serait aussi insupportable. Je vous propose donc simplement de faire bon accueil à ce projet de loi.

M. Jean-Marc Guinchard (PDC). Monsieur le président, en préambule, j'aimerais saluer la qualité du travail effectué en commission, que ce soit par le biais des auditions ou des interventions des différents membres de la commission, ainsi que la qualité des rapports qui nous ont été rendus. Cela étant, notre groupe votera non à ce projet de loi pour les raisons suivantes.

Pour le premier point, M. Vanek a cité tout à l'heure le professeur Hottelier, d'ailleurs très souvent auditionné dans cette commission. Je me souviens que lorsqu'il a été auditionné, le professeur Hottelier a rappelé qu'il préférait l'application d'une éthique naturelle dans ce genre de cas. Il a déploré, il est vrai, que cette éthique naturelle ne soit pas toujours très spontanée. On peut le déplorer avec lui. Cela étant, au sein de notre groupe, nous n'aimons guère élaborer des projets de lois pour un cas avéré. Ce n'est pas dans notre façon d'agir en général, ce d'autant plus qu'il nous a été donné de prendre connaissance du règlement interne du Conseil d'Etat qui prévoit un certain nombre de normes et un maximum ou plafond pour les dons que les conseillers d'Etat sont susceptibles de recevoir.

Nous serions prêts à entrer en matière si l'ensemble de ces règles était également applicable aux députés. En commission, on m'a précisé que les députés étant membres d'un simple organe législatif et n'ayant aucun pouvoir, il n'était pas nécessaire de légiférer dans ce cas.

C'est pour ces différentes raisons que nous ne soutiendrons pas ce projet de loi et que nous rejetterons également les trois amendements déposés par Ensemble à Gauche.

M. Pierre Conne (PLR). Monsieur le président, chers collègues, le groupe PLR votera le projet de loi tel que sorti de commission. Pour rappeler ce qui a déjà été dit mais qui nous paraît important, le texte initial présentait évidemment un aspect revanchard et excessif. Tout d'abord, il ne faisait pas de distinction entre les cadeaux reçus à titre privé et dans le cadre de la fonction. Il envisageait un effet rétroactif sur l'ensemble de la législature en cours, pour un conseiller d'Etat éventuellement concerné par l'acceptation d'un cadeau.

La commission aurait évidemment rejeté dans sa grande majorité ce projet de loi et c'est le Conseil d'Etat lui-même, lors de son audition, qui nous a convaincus - ou a tout au moins convaincu la majorité de la commission - qu'en l'état actuel, il y avait une réelle lacune réglementaire en la matière. Il nous a simplement rappelé ou fait savoir que la pratique existait concernant les conseillers fédéraux et nous a cité l'article 8 de l'ordonnance sur l'organisation du Conseil fédéral. Dès lors, la commission a invité la chancellerie à adapter le texte de l'ordonnance concernant le Conseil fédéral au Conseil d'Etat; c'est ce texte qui nous est soumis aujourd'hui comme amendement général au projet de loi initial et que nous vous invitons à accepter. Ce texte comblera une lacune et donnera un cadre à ces situations. Cela permettra au Conseil d'Etat de recevoir des cadeaux et de les recevoir en toute transparence, avec des règles d'acceptation, de refus ou de restitution parfaitement expérimentées au niveau fédéral et qui ne poseront pas de problème au Conseil d'Etat.

Nous vous invitons donc, Mesdames et Messieurs les députés, chers collègues, à accepter ce projet de loi. Je vous remercie de votre attention.

M. Pierre Bayenet (EAG), député suppléant. Mesdames et Messieurs les députés, cela a été dit lors des débats en commission et répété par plusieurs experts, la corruption commence toujours par des petits cadeaux sans contrepartie. Habituellement, une personne qui souhaite corrompre un magistrat ne va pas tenter de conclure un deal si elle n'a pas commencé en lui offrant de petits cadeaux, une bouteille de vin, deux bouteilles de vin, un carton de bouteilles de vin, en l'invitant au restaurant, en lui prêtant quelques jours un appartement au bord de la mer. Petit à petit, la demande de contrepartie s'installe et une fois qu'on a mis le pied, le bras ou la main dans l'engrenage, on ne peut plus s'en sortir !

Le but de ce projet de loi est surtout de protéger les conseillers d'Etat et de leur permettre de s'appuyer sur une base légale claire et connue de toutes et tous. Cela leur permettra de refuser des cadeaux sans se faire traiter d'impolis, en disant: «J'aurais volontiers accepté votre cadeau, mais la loi me l'interdit et, je le regrette, je suis tenu et contraint de refuser.» Ce qu'Ensemble à Gauche souhaite, c'est aider les conseillers d'Etat à respecter des règles morales évidentes et connues de tous. Or, quand c'est écrit dans une loi, c'est plus simple ! Il y a un grand besoin de clarté, c'est pourquoi je regrette que la commission ait en quelque sorte dissous le message principal contenu dans le texte initial qui postulait qu'il n'est pas possible ou extrêmement difficile pour un conseiller d'Etat de faire la distinction entre le moment où il est en fonction et le moment où il n'est pas en fonction. Et la professeure Cassani, qui a été entendue, l'a dit elle aussi: il est très difficile pour un conseiller d'Etat de déterminer ce qui lui est donné dans un cadre privé et ce qui lui est donné dans un rapport avec sa fonction. L'expérience a montré que les hommes et femmes de pouvoir attirent des «amis», entre guillemets, qui recherchent une proximité avec le pouvoir car cela leur est utile pour leurs affaires. L'amendement proposé revient donc un peu en arrière en retenant la raison de la situation officielle plutôt que l'exercice de la fonction. Je vous invite à accepter cet amendement tout en regrettant la formulation initiale.

M. Diego Esteban (S). Mesdames et Messieurs les députés, je souhaite souligner l'importance concrète de ce projet de loi. Vous le savez, nous sommes à un moment où la confiance entre le peuple et ses élus est régulièrement mise à mal, et ce partout dans le monde. Par conséquent, une attention plus grande est portée au respect d'un certain cadre éthique, en particulier dans les milieux politiques. Enfin, vous le savez, certaines pratiques, aujourd'hui, ne sont plus tolérées comme avant. Quand le peuple est inquiet de ce qu'il n'existe aucune limite aux avantages auxquels ont droit les élus, brandir des règles coutumières et parfois non écrites est tout bonnement insuffisant.

Ce texte retranscrit ces règles coutumières dans la loi et comporte plusieurs avantages: en particulier, une meilleure publicité de ces règles auprès du public ainsi que la clarification d'un certain nombre de règles souvent floues sur la distinction entre un cadeau conforme aux usages, les financements de campagne ou encore le titre 19 du livre 2 du code pénal auquel il a déjà été fait référence plus tôt dans ce débat. Mesdames et Messieurs les députés, ce projet de loi préconise une évolution démocratique modeste, néanmoins salutaire. Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste vous invite à le soutenir tel que sorti de la commission. (Applaudissements.)

Mme Nathalie Fontanet, conseillère d'Etat. Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les députés, un premier élément important doit être rappelé: les conseillers d'Etat ne sont pas au-dessus des lois et, quoi qu'il en soit, ils restent soumis au code pénal. Il est aussi important de rappeler que le Conseil d'Etat est doté d'une réglementation interne qui ne l'autorise pas à accepter des cadeaux de plus de 100 francs. Lorsque c'est le cas - il peut s'agir de cadeaux qui nous sont donnés par la Genève internationale, par des membres du corps consulaire - nous les apportons à la chancellerie. Aujourd'hui, des règles existent donc; le Conseil d'Etat et le président que vous avez auditionné ont pris acte de la volonté de votre Conseil de légiférer en la matière.

C'est pour cela que le Conseil d'Etat vous a fait part d'un amendement qui se conforme à ce qui existe dans la loi sur l'organisation du Conseil fédéral; le Conseil d'Etat n'y voit absolument pas d'objection, mais c'était important pour nous de vous rappeler que nous sommes soumis au droit pénal, que nous sommes soumis à une réglementation aujourd'hui déjà, et puis que, manifestement, le droit pénal a été appliqué lorsqu'il a dû s'appliquer. Le Conseil d'Etat n'est donc pas au-dessus des lois et il en va aussi d'une responsabilité individuelle de chacun de ses membres. Ainsi, on le sait, une loi n'a pas pour vocation de changer cette responsabilité individuelle de chacun des membres du Conseil d'Etat. Voilà, Mesdames et Messieurs les députés, le Conseil d'Etat prendra acte de votre vote et vous encourage à soutenir le projet de loi tel qu'il est issu des travaux et soutenu par la majorité.

Le président. Merci, Madame la conseillère d'Etat. Mesdames et Messieurs les députés, je vous propose de passer au vote d'entrée en matière sur ce projet de loi.

Mis aux voix, le projet de loi 12368 est adopté en premier débat par 72 oui contre 18 non.

Deuxième débat

Mis aux voix, le titre et le préambule sont adoptés.

Le président. A l'article 10, nous sommes saisis de trois amendements déposés par la minorité. Ils se trouvent aux pages 66, 69 et 70 du rapport et s'affichent également à l'écran. Je lance le vote sur le premier amendement proposé:

«Art. 10, al. 1 (nouvelle teneur)

1 Les membres du Conseil d'Etat ainsi que la chancelière ou le chancelier ne doivent ni accepter, ni solliciter ou se faire promettre des dons ou autres avantages pour eux-mêmes ou pour d'autres personnes, en raison de leur situation officielle.»

Mis aux voix, cet amendement est rejeté par 80 non contre 10 oui.

Le président. Nous passons au vote sur l'amendement suivant:

«Art. 10, al. 2 (nouvelle teneur)

2 L'acceptation d'avantages de faible importance conformes aux usages sociaux et d'un montant inférieur à 100 francs n'est pas considérée comme une acceptation de dons au sens de l'alinéa 1.»

Mis aux voix, cet amendement est rejeté par 80 non contre 9 oui.

Le président. Nous passons au troisième amendement:

«Art. 10, al. 5 (nouveau)

5 Les conseillers d'Etat en fonction au jour de l'entrée en vigueur du présent article, qui ont reçu durant leurs mandats actuel ou précédents un cadeau ou un avantage, le restituent au donateur ou le remettent à l'Etat, sauf présent d'usage ou de modeste valeur au sens de l'alinéa 2. Si, de par sa nature, le cadeau ne peut être restitué ni remis, le Conseil d'Etat fixe un montant équivalent à sa valeur, à verser en espèce.»

Mis aux voix, cet amendement est rejeté par 81 non contre 9 oui.

Mis aux voix, l'art. 10 (nouveau) est adopté.

Mis aux voix, l'art. 1 (souligné) est adopté, de même que l'art. 2 (souligné).

Troisième débat

Mise aux voix, la loi 12368 est adoptée en troisième débat dans son ensemble par 70 oui contre 17 non et 1 abstention.

Loi 12368