Débat

La présidente. Nous sommes au point 117 de notre ordre du jour, que vous avez décidé de traiter en urgence. (Brouhaha.) Je vous demande s'il vous plaît de faire un peu de silence ! Je vous remercie. Je passe la parole à M. Ivan Slatkine pour la présentation de cette proposition de motion.

M. Ivan Slatkine (L). Il y a trois semaines environ, la Cour des comptes rendait un rapport concernant la rémunération des cadres et des membres des conseils d'administration des établissements publics autonomes. Dans ce rapport, de nombreuses recommandations ont été émises, dont une, essentielle, qui appelle le Conseil d'Etat à déposer un projet de loi-cadre relatif à la gouvernance se basant sur les 28 principes émis par la Confédération, ainsi que ceux énoncés par l'Organisation de coopération et de développement économiques - OCDE.

Je vous rappelle que parmi ces derniers figure un des principes qui a été inclus dans les projets de lois votés par ce Grand Conseil à propos des Services industriels de Genève, des Hôpitaux cantonaux universitaires et des Transports publics genevois, à savoir la réduction du nombre des membres des conseils d'administration ainsi que la dépolitisation de ces derniers.

Outre cet aspect des choses, beaucoup d'autres points devaient encore être réglés au niveau de la gouvernance des établissements publics autonomes. Récemment, dans l'affaire relative au traitement de déchets italiens par les SIG, la question qu'on pouvait se poser, ou plutôt la phrase qu'on aurait voulu prononcer était: «Stop au chaos !» En effet, on a pu constater que le ministre de tutelle était absent du conseil d'administration quand il s'agissait de prendre des décisions importantes, et on a vu des députés administrateurs se rendre à Naples pour faire des conférences de presse ! On a entendu tout et son contraire dans cette affaire !

On a donc énormément de peine à comprendre comment sont contrôlés ces établissements publics autonomes, quelles sont les règles en matière de gouvernance et comment on doit définir l'autonomie de ces établissements.

Cette proposition de motion appelle simplement le Conseil d'Etat à déposer dans les plus brefs délais un projet de loi-cadre relatif à la gouvernance de l'ensemble des établissements publics autonomes, de telle sorte que des affaires récentes comme celle concernant les SIG ne surviennent plus et que des établissements non subventionnés comme les SIG ou l'Aéroport international de Genève aient aussi des contrats de prestations, afin que l'on sache précisément qui fait quoi, qui décide quoi, qui contrôle quoi et comment.

Je tiens encore à dire que ce texte viendra renforcer les projets de lois déjà votés par ce parlement et sur lesquels nous nous prononcerons en votation populaire début juin.

Présidence de M. Eric Leyvraz, premier vice-président

M. Gilbert Catelain (UDC). L'UDC a soutenu les différents projets de lois liés à la gouvernance, que ce soit pour l'Hospice général ou d'autres entités publiques. Toutefois, dans le cadre de ces différents débats, l'UDC a relevé qu'il aurait été préférable de travailler sur une loi-cadre incluant l'ensemble des problèmes que nous avons connus, plutôt que d'étudier des projets individuels.

Il est évident que l'UDC - qui en est également signataire - soutiendra cette proposition de motion, et vous invite à faire de même en la renvoyant directement au Conseil d'Etat, afin qu'il puisse nous présenter un projet-cadre le plus rapidement possible.

Le conseiller d'Etat en charge du département de l'économie et de la santé nous a de plus rendus attentifs aux problèmes des décisions prises à Berne en matière de santé au niveau fédéral, qui auront également des répercussions sur l'Hôpital cantonal. Il serait donc bien qu'un projet de loi-cadre puisse régler la question de la gouvernance pour l'ensemble des établissements autonomes.

M. Pierre Kunz (R). Les signataires de la proposition de motion 1809 ne sont pas naïfs: ils savent comme chacun ici qu'il faudra du temps pour mettre un terme aux mauvaises habitudes et pour organiser une gouvernance efficace des établissements publics autonomes. Les jours agités que vivent les Tessinois et les Fribourgeois suite à l'annonce du plan de restructuration de l'entreprise CFF Cargo montrent bien qu'il ne suffit pas au Conseil fédéral de dresser une liste de 28 principes pour que tous les problèmes de gouvernance trouvent subitement leur solution.

Quoi qu'il en soit, chez nous à Genève, autant qu'à Berne, la récente affaire des déchets napolitains qui a défrayé la chronique en témoigne une fois encore, la gouvernance des établissements publics autonomes reste insatisfaisante à tous les points de vue: celui du rôle du politique, de la gestion des ressources humaines, du fonctionnement des conseils d'administration, de la définition des politiques financières, commerciales, industrielles, etc.

Suite au récent rapport de la Cour des comptes auquel vient de faire allusion M. Slatkine, suite aussi aux expériences récentes de CFF Cargo et des Cheneviers, il serait donc bon que le Conseil d'Etat apporte enfin - et vite ! - sa contribution à l'élaboration d'un cadre légal susceptible d'améliorer la gouvernance des établissements publics autonomes, en tenant compte des 28 principes directeurs qui figurent dans l'annexe à cette proposition de motion. C'est ce que demande ce texte et ce que recommandent les députés radicaux, qui vous proposent également de renvoyer cette proposition de motion directement au Conseil d'Etat.

Présidence de Mme Loly Bolay, présidente

M. Guy Mettan (PDC). Le parti démocrate-chrétien, qui est cosignataire de cette proposition de motion, est évidemment d'accord avec les préopinants pour renvoyer ce texte au Conseil d'Etat.

Vous vous souvenez que nous avons lancé il y a quelques mois une discussion, notamment dans les trois partis de l'Entente, en vue de déposer un projet de loi sur la gouvernance des établissements publics autonomes. En octobre de l'année dernière, nous avions présenté les principales directives de ce projet de loi. Il portait d'une part sur la transparence qui manquait - et qui manque toujours - dans la gouvernance de ces établissements publics autonomes, en ce qui concerne les conditions de rémunération des directions et des conseils d'administration, qui laissent également à désirer selon le dernier rapport de la Cour des comptes.

D'autre part, il s'agissait de définir quel est le périmètre d'autonomie qu'on veut accorder à ces établissements publics qui portent le nom d'«autonomes», mais qui au fond l'ont été malgré eux, puisqu'on a laissé un certain laxisme prévaloir dans leur gestion. C'est imputable au fait qu'on n'a jamais réussi à définir précisément quel était le degré d'autonomie qu'on voulait attribuer à ces établissements.

Maintenant, on se trouve exactement au milieu du gué. On a voté des projets de lois qui refondaient les conseils d'administration et qui proposaient à juste titre d'augmenter l'autonomie de ces établissements. Il faut toutefois que, en échange de cette autonomie, ces établissements puissent offrir des garanties de transparence - je l'ai dit - et présenter des critères sérieux quant à la rémunération des cadres. Il convient également que cette autonomie soit clairement définie.

C'est ce que nous voulons demander par le biais de cette proposition de motion. Je sais que le Conseil d'Etat a une loi en préparation, M. Hiler nous en a parlé en commission des finances. Nous souhaitons maintenant que cette loi arrive rapidement devant notre Grand Conseil, afin de calmer le jeu dans les établissements publics autonomes et de pouvoir rétablir une gestion sereine de tous les organismes concernés par ce projet de loi.

M. Alberto Velasco (S). Nous, socialistes, avons parcouru ce document et le trouvons intéressant; nous demanderons donc son renvoi au Conseil d'Etat. Néanmoins, nous aimerions faire un certain nombre de remarques.

Premièrement, nous avons nous aussi déposé une proposition de motion sur la gouvernance, voyez-vous ! Nous avons demandé qu'elle soit traitée en même temps que l'objet dont nous débattons, mais cela nous a été refusé à plus d'une reprise, ce que je trouve regrettable et dommageable, venant de la part de personnes aussi «ouvertes d'esprit» que vous. En effet, comme la gouvernance est un sujet qui vous plaît, vous auriez dû accepter notre motion et la renvoyer en même temps que celle-ci !

Par ailleurs, ce que j'aimerais relever, c'est que quand M. Catelain de l'UDC dit qu'il faut une loi-cadre, c'est juste ! Lors du dernier débat de ce Grand Conseil sur les fameuses trois lois de gouvernance, M. Nidegger, avec qui j'avais essayé de négocier, était d'accord pour qu'on fasse une loi-cadre, mais le reste de l'UDC n'a pas suivi ce vote ! C'est dommage, chers collègues ! Parce que, de ce fait, le considérant voulant que «les lois votées par le parlement ou en cours de traitement relatives à la taille et la composition des conseils d'administration [...]» n'est plus de mise, puisque le peuple devra se prononcer d'ici à juin sur ce sujet. Alors laissons-le le faire !

Toutefois, chers collègues, j'aimerais dire que si, lors de ce fameux débat qui a duré deux jours - avec champagne, etc. - nous avions fait montre d'un peu de sagesse et que nous avions accepté la proposition du groupe socialiste d'aller en commission ad hoc pour élaborer une loi-cadre avec des propositions telles que celles qui figurent ici, on aurait pu éviter référendum et autres procédures !

Je trouve cette proposition intéressante parce que, voyez-vous, Monsieur le conseiller d'Etat, ici au moins on délimite le champ du privé et celui du public. On dit aux institutions publiques ce que la Confédération a très bien fait: «Quand vous êtes dans le champ public, faites attention, parce que vous ne pouvez pas d'abord légiférer, mais si vous légiférez, cela doit être dans ce cadre. De même, quand vous concluez des accords, vous devez les faire dans ce cadre.» C'est extrêmement intéressant ! C'est ce que j'ai lu et il se trouve que si on avait appliqué cela aux SIG, nombre de propositions que j'ai faites auraient passé. Oui, elles auraient passé, alors que certaines ont été refusées pour des raisons que j'ignore. Or, avec les propositions de la Confédération, elles auraient «dû» être acceptées. Par exemple, quand nous avons décidé un jour aux SIG de parler de «clients» au lieu d'«usagers» - alors qu'on est dans une situation de monopole - je me suis égosillé à leur dire que c'était une compétence du Grand Conseil ou du Conseil d'Etat ! Je leur répétais que c'était au Conseil d'Etat ou au parlement de décider de cela mais, rien à faire, la majorité moins une voix a décidé qu'ils avaient la compétence pour légiférer ! Or, avec les recommandations que nous propose le groupe libéral, que je salue, cela n'aurait pas été possible !

En conséquence, pour ces considérations et d'autres que j'ai lues, nous allons demander que cette motion soit renvoyée au Conseil d'Etat, en espérant que ce dernier élaborera une loi-cadre, comme nous le désirons, qui indiquera par exemple jusqu'où l'indépendance salariale peut aller, et qui introduira aussi la notion qu'autonomie ne veut pas dire indépendance ! Attention ! Avant tout, ce qui compte, c'est la mission publique donnée à ces établissements publics autonomes !

Tout en remerciant nos collègues libéraux d'ouvrir le débat en déposant ce texte, nous demandons de renvoyer cette proposition de motion au Conseil d'Etat.

M. Christian Bavarel (Ve). Mesdames et Messieurs les députés, les Verts vous inviteront simplement à renvoyer cette proposition de motion au Conseil d'Etat. Mais que demande-t-elle au fond, car l'enjeu est là ?

L'invite est assez claire: il s'agit de «présenter dans les plus brefs délais, soit avant l'été 2008, un projet de loi régissant la bonne gouvernance des établissements publics autonomes reprenant les éléments ci-dessus et se basant tant sur les 28 recommandations émises par la Confédération que celles émises par l'OCDE. Au surplus, de suivre les recommandations de la Cour des comptes.»

Il est évident que nous soutenons cette proposition de motion, car il faut bien se rendre compte aujourd'hui que les établissements publics autonomes ne sont pas des entreprises classiques. Ces entités dépendent chacune de lois spécifiques. Nous avons des conseils d'administration dont, à cause de pratiques quelque peu particulières, on a de la peine à comprendre le rôle qu'ils jouent. Nous pensons réellement qu'un conseil d'administration, lorsqu'il doit s'occuper d'affaires et de business, ne peut pas forcément le faire sur la place publique.

Nous estimons que des règles de gouvernance claires et précises sont aujourd'hui nécessaires et soutenons donc cette demande. Au Conseil d'Etat de nous aider à légiférer sur ce sujet-là, il y a urgence !

La présidente. Je passe la parole à M. Renaud Gautier, à qui il reste deux minutes.

M. Renaud Gautier (L). Ce sera largement suffisant, Madame la présidente, parce que, comme pour le point précédent de l'ordre du jour, toute personne de bonne foi ne peut que soutenir cette proposition de motion !

J'aimerais ajouter deux points de détail: nous vivons actuellement sans règles de gouvernance par rapport aux établissements autonomes. Ça, c'est la version polie ! On pourrait aussi dire que nous vivons selon les règles de la «malgouvernance» !

La bonne gouvernance ne traite pas de la capacité des entités autonomes à gérer leurs affaires. Elle règle les rapports et définit la qualité de ceux-ci entre ces établissements et l'entité qui les détient en tout ou en partie - en l'occurrence l'Etat - et détermine la manière dont l'Etat doit s'impliquer dans ces établissements autonomes. Citons par exemple la désignation des administrateurs, qui ne peuvent pas être en même temps à Genève et à Naples, ou au parlement et au conseil d'administration ! (Rires.)

Les lois de la bonne gouvernance sont une absolue nécessité, parce que cela fait maintenant un an que nous vivons non pas un cas - je parle de celui qui ne met pas le feu au lac, mais le feu aux déchets ! - mais un ensemble de situations qui démontrent que nous avons besoin à Genève de ces règles-là ! Elles sont pratiquées par la Confédération comme cela est annoncé dans l'annexe de la proposition de motion, dans des conditions précises, et je vous prie d'en lire tous les articles. Vous vous rendrez compte qu'elles doivent interpeller chacun des membres de ce parlement car elles définissent à travers les normes de l'OCDE la manière dont l'Etat s'adresse à l'entité autonome et inversement.

Ce qui fait que je me réjouis, Madame la présidente, car au vote de tout à l'heure, j'en suis convaincu, le renvoi de cette motion au Conseil d'Etat fera l'unanimité !

La présidente. Monsieur Deneys, je suis désolée, je ne peux pas vous donner la parole, les trois minutes dont disposait votre groupe sont écoulées; votre collègue a utilisé tout le temps imparti aux socialistes ! Je passe la parole à M. le conseiller d'Etat David Hiler.

M. David Hiler, conseiller d'Etat. Deux mots d'abord sur les principes de la Confédération. En effet, votre texte s'appuie évidemment sur ces derniers mais je ne suis pas sûr que grand monde les connaisse ! Ça a été pour moi un livre de chevet intéressant pendant les vacances de Noël.

Effectivement, le Conseil d'Etat a d'ores et déjà décidé que, dans le cadre de la loi organisationnelle - ou organique, comme vous voudrez - le travail considérable fait par la Confédération... Ses établissements publics autonomes sont d'ailleurs beaucoup plus diversifiés que les nôtres; on y trouve notamment la Commission fédérale des banques, qui est un organe de régulation, mais aussi la SUVA.

Alors, pour que nous ne nous disputions pas après coup, que dit la Confédération ? Elle indique d'abord que, dans la plupart des cas, pour une société publique, il ne faut pas créer une société anonyme de droit privé parce que cela complique tout, mais bien s'en tenir à un établissement public autonome. Il y a deux exceptions de taille, dont une que vous connaissez bien, c'est l'entreprise Swisscom, parce qu'elle intervient dans le cadre d'un marché globalisé.

Ensuite, les principes sont extrêmement simples: ils stipulent la création d'un établissement public autonome par une loi matérielle, c'est le droit que nous connaissons. A partir de là, on calque l'organisation de l'établissement public autonome et son fonctionnement sur les règles qui régissent la société anonyme. L'Etat joue le rôle tenu par l'assemblée des actionnaires dans le fonctionnement d'une société anonyme. Cela signifie que, si c'est cela que vous voulez et que veut également le Conseil d'Etat, c'est ce dernier qui nommera l'organe de révision et qui approuvera les comptes - et non pas les ratifiera deux ans après ! Il aura le rôle très puissant d'une assemblée générale d'actionnaires et nommera donc les administrateurs. Ça, c'est une chose. C'est donc l'Etat propriétaire qui doit défendre beaucoup plus vivement ses droits, et les rapports souvent incestueux des administrations avec les établissements publics autonomes doivent cesser, puisque c'est bien l'Etat propriétaire qui fait valoir ses droits et qu'il a par ailleurs sur le plan légal un devoir de surveillance !

L'Etat doit donc fixer des objectifs - c'est ce qui distingue un établissement public autonome d'une société anonyme - et c'est le parlement, très souvent, qui les fixera par une loi. Le Conseil d'Etat adoptera pour sa part un règlement d'application de la loi. Le rôle stratégique du conseil d'administration est donc un peu limité par rapport à celui d'une société privée, mais c'est normal ! Dans ce cadre, certains éléments vont de soi - ces derniers font plus plaisir à certains qu'à d'autres - et il y a un équilibre à trouver: certains diront que l'on réduit l'autonomie, les autres contesteront la composition des conseils d'administration.

Et là encore, les principes sont clairs: la Confédération indique qu'ils sont composés de 7 à 9 membres choisis sur la base d'un véritable casting, une fois les profils nécessaires définis, et trouvés s'il le faut par petites annonces. Il y a donc une professionnalisation: moins de membres, mais compétents dans les différents domaines d'intervention - et compétents «pour de vrai» ! Et, dans la logique de la Confédération, que cela soit clair aussi avant de voter, il est exclu qu'un quelconque parti politique désigne de sa propre autorité un représentant ! De même, soit dit en passant, il est exclu qu'un quelconque conseiller fédéral participe à ces conseils d'administration.

C'est donc une autre optique, dans laquelle la surveillance de l'Etat est plus forte et plus directe et où les responsabilités sont redéfinies. Une fois que l'autonomie est fixée, l'établissement a le droit de la défendre - pour la part qui lui reste ! Vous l'avez dit, autonomie n'est pas indépendance, à l'évidence, et la responsabilité de l'Etat demeure entière - c'est tout l'intérêt de l'affaire CFF Cargo ! Elle demeure entière, puisque c'est tout de même l'Etat qui a nommé le conseil d'administration ! On peut bien dire que le conseil d'administration a fait une erreur, mais qui a nommé l'auteur de cette dernière ? De ce point de vue, je crois que nous allons vers un débat qui sera passionnant.

Malgré les modifications - sur proposition du Conseil d'Etat, je le rappelle - qui sont survenues dans la loi sur la Banque cantonale de Genève, la loi sur l'Hospice général et la loi sur l'Aéroport international de Genève, l'année écoulée a montré que la construction historique législative était ingérable, tout simplement parce que pour chaque établissement on a une règle différente, quand il y en a une, d'ailleurs, et quand elle est écrite !

Nous allons donc vers un projet de loi dont les principes généraux seront rendus publics au début du mois de mai. Ensuite, nous attendrons le résultat de la votation mais, quel qu'en soit le résultat, nous déposerons ce projet de loi.

Maintenant, à la vérité, pour être complet, je dois aussi vous dire que le Conseil d'Etat estime que les projets de lois votés par le parlement récemment - et qui ont fait l'objet d'un référendum - vont davantage dans la direction que nous imaginons que le statu quo. En effet, nous ne pouvons pas vivre avec des conseils d'administration qui sont des mini-parlements ! Un conseil d'administration est un conseil d'administration, et il a des responsabilités de gestion ! Le Conseil d'Etat et son administration, au titre de la surveillance, et vous, le parlement, au titre de la haute surveillance, devez avoir toutes les informations - c'est la transparence - pour exercer une surveillance qui ne se fait pas depuis l'intérieur. En effet, le rôle d'un administrateur est bien sûr de surveiller la direction générale, mais pas de surveiller l'établissement public autonome comme s'il lui était extérieur ! En fait, il est lié comme tout administrateur au code des obligations, selon lequel il doit d'abord défendre les intérêts de l'établissement public autonome, avant tout autre intérêt. Or cela ne nous a pas frappés que, cette dernière année, cette règle ait été constamment respectée !

Voilà, Mesdames et Messieurs les députés, pourquoi le Conseil d'Etat accueille avec plaisir cette motion et verrait d'un bon oeil qu'elle soit adoptée à l'unanimité. La Cour des comptes, le Conseil d'Etat, l'Inspection cantonale des finances, le parlement, nous avons tous les mêmes lectures. A nous d'en faire bon usage ! Le Conseil d'Etat formulera le projet, vous rédigerez la loi définitive: espérons que cela permettra à l'avenir d'éviter un certain nombre de problèmes !

Maintenant, la plus belle des lois - et c'est le problème à Genève - si on ne l'applique pas, qu'on ne la respecte pas et que personne ne la connaît, ne peut pas résoudre des problèmes ! Par conséquent, il faudra s'habituer à ce que cette loi soit suffisamment simple et claire pour être applicable et, si elle n'est pas appliquée, il faudra prendre les sanctions qui s'imposent, cette fois ! Chose que, dans le contexte actuel, le Conseil d'Etat a renoncé à faire dans ce cas, parce que la liste de ceux qui ont par exemple enfreint le secret de fonction depuis une année est telle qu'il vaut mieux attendre le remplacement des conseils d'administration, cela fera office de révocation collective !

Mise aux voix, la motion 1809 est adoptée et renvoyée au Conseil d'Etat par 57 oui contre 1 non et 10 abstentions.

Motion 1809