La Commission des droits politiques et du règlement du Grand Conseil a traité les 20 et 27 janvier et les 10 et 17 mars 1999 ce projet de loi sous la présidence de M. Pierre Vanek. M. le conseiller d'Etat Robert Cramer a assisté aux travaux. MM. René Kronstein du DIAE, Patrick Ascheri du DJPT, Raphaël-Jacques Martin de la Chancellerie ont apporté une aide précieuse.

Ce projet de loi a été lancé à l'initiative du Bureau du Grand Conseil unanime, suite, notamment, à la réponse apportée par le conseiller d'Etat Gérard Ramseyer au recours contre la décision d'irrecevabilité de l'initiative 109 « Genève, République de Paix », prise par le Grand Conseil en juin 1997.

L'article 177 de la loi portant règlement du Grand Conseil, dans sa teneur actuelle, décrit la procédure à suivre en cas de recours au Tribunal fédéral contre un acte du Grand Conseil et prévoit notamment, en son deuxième alinéa, la manière de procéder pour répondre à un recours. Avec le droit en vigueur, il est possible que l'autorité chargée de préparer la réponse défende une position différente de celle du Grand Conseil lorsque celui-ci a voté la loi ou la décision faisant l'objet du recours.

De plus, l'article 177 ne vise que les recours au Tribunal fédéral alors que les recours au Tribunal administratif sont relativement fréquents notamment dans le domaine de l'aménagement du territoire.

Art. 177 Recours (nouvelle teneur)

1 En cas de recours contre une loi ou une décision du Grand Conseil, lesdites lois ou décisions doivent être défendues telles qu'elles sont issues des travaux du Grand Conseil.

2 Si un recours est adressé au Tribunal fédéral ou à une autre juridiction contre un acte du Grand Conseil, le Conseil d'Etat ou le président de l'assemblée, dès qu'ils en sont officiellement informés, en avisent le Parlement, en lui transmettant l'acte du recours.

3 Si l'acte du Grand Conseil a été précédé d'une étude par une commission, cette dernière est immédiatement avisée par le Conseil d'Etat ou le président de l'assemblée. Le recours lui est transmis afin de préparer la réponse. A cette fin, la commission est habilitée à se faire assister par le département concerné ou par un mandataire de son choix.

La réponse est ensuite transmise au président pour signature et envoi à la juridiction concernée. Il en informe le bureau.

4 Si l'acte du Grand Conseil n'a pas été précédé d'une étude par une commission, le bureau est habilité à préparer la réponse. A cette fin, le bureau peut se faire assister par le département concerné ou par un mandataire de son choix. La réponse est ensuite signée par le président et envoyée à la juridiction concernée.

5 Les décisions prises ultérieurement par les autorités judiciaires au sujet de ce recours sont communiquées comme il est dit à l'alinéa 2.

Travaux de la commission

Ce projet de loi avait fait l'objet d'un échange entre le Bureau, alors présidé par M. René Koechlin, et le Conseil d'Etat. Arrivant à la fin de la période du Bureau élu, la concertation n'est pas arrivée à son terme. Pour le Conseil d'Etat, il n'y avait pas de divergence concernant le fond de ce projet mais plutôt une volonté de continuer l'échange et d'approfondir la réflexion.

Les premiers débats en commission ont dégagé, assez rapidement, un consensus autour des principes suivants :

la procédure prévue par l'art. 177 doit s'appliquer à tous les recours dirigés contre des actes du Grand Conseil et non plus seulement aux recours adressés au Tribunal fédéral ;

lorsqu'un acte du Grand Conseil est attaqué, il doit être défendu tel qu'il est issu des travaux du Parlement ;

le Grand Conseil, par l'organe de son bureau, doit maîtriser toutes les étapes de la procédure ;

en principe, le département rapporteur doit (ou peut) être associé à la rédaction de la réponse, à moins qu'un mandataire extérieur ne soit désigné ;

la collaboration de la Chancellerie devrait être sollicitée pour assurer le respect des délais, parfois impératifs.

Ayant voté l'entrée en matière à l'unanimité, la commission a souhaité qu'un groupe de travail, composé de membres du Bureau et assisté par le DIAE, fasse de nouvelles propositions de rédaction.

Grâce à la diligence de ce groupe, formé par M. Koechlin, président de l'ancien Bureau, MM. Dupraz, Grobet et Longet et assisté par M. Kronstein du DIAE, qui a conclu ses travaux sur un large consensus, la commission a pu travailler sur un nouveau texte.

Le nouvel article 177 - Recours - se décompose de la façon suivante :

§ 1 :  Principe

et en lettres :

A:  Procédure

B:  Réponse par le bureau

C:  Réponse par une commission

D:  Signature et envoi

E:  Frais

F:  Décisions ultérieures

Ce nouveau texte implique l'intervention de la Chancellerie. En effet, il est stipulé que la juridiction saisie d'un recours en informe officiellement la présidence du Grand Conseil à l'adresse de la Chancellerie.

Cette disposition de l'article 177A, alinéa 1) (voir ci-dessous), correspond, selon M. Raphaël-Jacques Martin, directeur des affaires juridiques de la Chancellerie, à un voeu et non à une obligation notamment à l'égard du Tribunal fédéral. Une norme de ce genre n'est pas toujours suivie mais vise à assurer le respect de la question la plus importante, celle de l'information : lors du dépôt d'un recours, l'information doit être maximale et parvenir sans délai à tous les intervenants.

Commentaires et vote alinéa par alinéa

Art. 177 Recours

Principe: sans commentaire  voté à l'unanimité

Art. 177A

Procédure

voté à l'unanimité

Art. 177B

Réponse par le bureau

Cette note marginale est complétée par Réponse directe du bureau, pour plus de clarté.

Vote de la note marginale

Oui :  3 AdG, 3 S, 2 Ve, 2 L

Abst. :  1 L, 1 DC, 1 R

Alinéa 3) Le bureau lui-même, ou un mandataire désigné par lui, prépare la réponse pour les recours dirigés contre les décisions du Grand Conseil en matière d'incompatibilité, de levée d'immunité et de violation des procédures parlementaires. Afin de supprimer des ambiguïtés, le mot incompatibilité est enlevé.

Vote de l'article 177B

Oui : 3 AdG, 2 Ve, 2 S, 1 DC, 2 L

Non: 1 DC

Abst. : 1 L, 2 R

Art. 177C

Réponse par une commission

Cette note marginale est complétée par Réponse sur préavis d'une commission, pour plus de clarté.

Vote de la note marginale

Oui :  3 AdG, 3 S, 2 Ve, 2 L

Abst. : 1 L, 1 DC, 1 R

La teneur de l'article 177C est approuvée.

Vote

Oui : 3 AdG, 3 S, 2 Ve

Non : 2 L, 1 DC

Abst. : 1 L, 1 R

Art. 177D

Signature et envoi

Alinéa 1) proposition de le modifier ainsi : le bureau ou le mandataire, qu'il a désigné ou agréé, sont seuls habilités à signer toutes les écritures adressées à la juridiction concernée

Vote : oui à l'unanimité

Art. 177E

Frais

sans commentaire vote :

Oui : 3 AdG, 2 S, 2 Ve, 2 DC, 1 R

Abst. : 3 L

Art. 177F

décisions ultérieures

sans commentaire vote : unanimité

Vote final

Dans sa version définitive, ce projet de loi a été accepté par 3 Adg, 3 S, 2 Ve, 1 R et 1 DC.

1 DC l'a refusé et 2 L se sont abstenus.

La majorité de la commission vous prie, Mesdames et Messieurs les députés, de réserver un bon accueil à ce projet tel qu'il est ressorti des travaux de la commission.

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genèvedécrète ce qui suit :

Article unique

La loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève, du 13 septembre 1985, est modifiée comme suit:

Art. 177 Recours (nouvelle teneur)

En cas de recours contre une loi ou une décision du Grand Conseil, lesdites loi ou décision doivent être défendues telles qu'elles sont issues des travaux du Grand Conseil.

Art. 177A Procédure (nouveau)

1 L'autorité ou le service qui reçoit une notification à propos d'une juridiction de recours en informe le bureau et le Conseil d'Etat.

2 Le bureau du Grand Conseil est responsable du suivi de la procédure; il est assisté en cela par la Chancellerie d'Etat.

Art. 177B Réponse directe du bureau (nouveau)

1 Dans la règle, le bureau charge le département concerné de rédiger le projet de réponse, à moins qu'il ne préfère désigner un mandataire de son choix.

2 Le département prépare en principe lui-même la réponse, à moins qu'il ne préfère désigner un mandataire, dont le choix est soumis à la ratification du bureau.

3 Le bureau lui-même, ou un mandataire désigné par lui, prépare la réponse pour les recours dirigés contre les décisions du Grand Conseil en matière de levée d'immunité et de violation des procédures parlementaires.

Art. 177C Réponse sur préavis d'une commission (nouveau)

1 Si l'acte faisant l'objet du recours a été précédé par une étude en commission, cette dernière est immédiatement convoquée pour préparer la réponse.

2 Dans la règle, elle charge le département concerné de rédiger un projet de réponse, à moins qu'elle ne préfère désigner un mandataire de son choix. Le département concerné peut également désigner un mandataire.

3 Le projet de réponse est soumis à la commission pour préavis.

Art. 177D Signature et envoi (nouveau)

Le bureau ou le mandataire qu'il a désigné ou agréé sont seuls habilités à signer toutes les écritures adressées à la juridiction concernée.

Art. 177E Frais (nouveau)

L'autorité qui a désigné un mandataire en assume les frais.

Art. 177F Décisions ultérieures (nouveau)

Les décisions prises ultérieurement par les autorités judiciaires au sujet de ce recours sont communiquées comme indiqué à l'article 177A.

Premier débat

Mme Mireille Gossauer-Zurcher (S), rapporteuse. Hier, lors de la réunion des chefs de groupe, notre sautière, Mme Hutter, a formulé des remarques pertinentes sur ce projet de loi et il avait été décidé de le renvoyer en commission pour régler un problème de délai qui pourrait se poser à l'article 177C.

Grâce à la longueur des débats, nous avons pu en discuter entre nous ces dernières heures et nous avons abouti à la proposition d'amendement qui est sur vos pupitres. Cet amendement ne vise pas à court-circuiter l'avis de la commission, mais bien à pouvoir respecter les délais qui ont cours en la matière. Il est clair que, par ailleurs, tous les moyens technologiques modernes devront être utilisés, afin d'éviter les courriers B qui arrivent en dehors des délais ! Je vous remercie de bien vouloir accepter cet amendement.

Mme Nelly Guichard (PDC). Sur la forme, je suis opposée au projet de loi 7936 qui nous est soumis, parce que je pense que la plupart des braves députés de la commission qui ont élaboré l'article 177C n'ont jamais vu pour de vrai un avis de recours du Tribunal fédéral et encore moins n'ont tenté d'apporter une réponse à un tel recours. L'amendement proposé, il est vrai, devrait atténuer en partie le côté inapplicable de cet article. Il n'en reste pas moins que le temps imparti pour répondre, en ce qui concerne en tout cas un recours au Tribunal fédéral, est court et que l'on perdra systématiquement, au bas mot, une dizaine de jours, et cela si la commission réussit à se mettre d'accord.

Pour vous donner un exemple, je vous dirai que, récemment, la commission des transports a pris connaissance de trois recours adressés au Tribunal fédéral en ce qui concerne la loi sur les taxis que nous avions votée au mois de mars. Et pour ceux qui ont eu la curiosité et la possibilité de s'aventurer dans ces textes, ils auront compris à quel point tout cela est technique et à quel point il est vain de vouloir s'aventurer à rédiger en commission, en tout cas en ce qui concerne de tels recours, la plus petite des réponses. Je refuserai donc ce projet de loi. 

M. Roger Beer (R). Ce projet de loi est effectivement issu des travaux et des considérations de l'ancien Bureau, et vous en étiez évidemment, Monsieur le président. Je dois dire qu'à cette époque nous avions eu un problème de séparation des pouvoirs, du fait que lorsqu'une décision du Grand Conseil est attaquée au Tribunal fédéral par exemple, c'est un conseiller d'Etat, donc un département qui répond. Dans le cas précis, la réponse n'allait bien sûr pas tout à fait dans le sens du Grand Conseil. Nous avons donc essayé de suppléer à cet état de fait en proposant ce projet de loi, qui donne une plus large compétence au Bureau.

En ce qui me concerne, je suis parfaitement conscient que jamais un député, ni même le Bureau, dans sa large représentation politique, n'aura les compétences des chefs de département, qui ont des centaines de fonctionnaires à leur disposition pour exécuter ce que le conseiller ou la conseillère d'Etat veut. Cela dit, avec ce projet de loi nous ouvrons la possibilité que le Bureau décide soit de charger une commission, soit de prendre un expert pour répondre en son nom, et pas au nom du Conseil d'Etat, à un recours. Ce sont effectivement des affaires difficiles et extrêmement subtiles, mais je pense que ce projet de loi est valable. Quant à la proposition d'amendement que vous venez de faire, Madame la rapporteuse, elle est tout à fait raisonnable et même réaliste. Le groupe radical suivra donc votre amendement. 

M. Christian Grobet (AdG). Je dois dire que j'ai été un peu étonné des propos tenus tout à l'heure par Mme Guichard, dans la mesure où le règlement actuel prévoit déjà qu'en cas de recours contre un acte du Grand Conseil - aussi bien une loi qu'une décision, par exemple, sur la recevabilité ou l'irrecevabilité d'une initiative - la commission qui a traité le sujet doit être consultée. Dans le passé, l'application de cette disposition légale n'a, à ma connaissance, donné lieu à aucun problème. Encore récemment, s'agissant d'examiner en commission législative les problèmes relatifs à l'initiative populaire «Genève République de paix», tout s'est bien déroulé.

La réalité, c'est qu'avec le changement de sautier - je me permets de le dire, puisque nous avons l'honneur d'accueillir dans notre enceinte la nouvelle sautière - à l'occasion du changement de sautier, qui était la mémoire collective de ce Grand Conseil, il y a eu des flottements dans le traitement des recours dont le Tribunal fédéral était saisi contre des décisions du Grand Conseil ; dans certains cas, on a vu que même certains membres du Bureau n'avaient pas connaissance du texte actuel du règlement. Il va sans dire que notre nouvelle sautière sera très attentive à cette nouvelle disposition réglementaire. J'en suis du reste certain, puisque à peine entrée en fonctions elle s'est donnée la peine de lire notre projet de loi et a constaté qu'il méritait d'être précisé sur un point particulier, à savoir des situations de vacances ou autres où la commission concernée serait dans l'impossibilité de traiter la question.

Dans la mesure où la sautière suit cette question et prend immédiatement contact avec le président ou la présidente de la commission, on pourrait d'ailleurs envisager que, lorsqu'un recours est notifié - recours qui ne sont du reste pas si fréquents - la sautière vienne à la prochaine séance de la commission concernée pour évoquer le sujet. Et si le président de la commission n'a pas - ce qui peut parfaitement arriver - une connaissance détaillée du règlement du Grand Conseil, la sautière, qui est précisément celle qui connaît le règlement dans tous ses détails, pourra amener la lumière nécessaire à la commission.

J'ai donc bon espoir, Monsieur le président, qu'avec les mesures qui ont été prises par l'actuel Bureau pour rétablir le bon fonctionnement de nos services parlementaires, l'application de cette disposition légale - qui ne fait que reprendre un principe actuel en le précisant dans le bon sens - ne posera pas de problème. C'est la raison pour laquelle l'Alliance de gauche votera ce projet de loi, avec l'amendement proposé. 

Mme Christine Sayegh (S). Deux mots de la part du groupe socialiste pour remercier le Bureau d'abord et la commission de cette proposition de loi, qui est tout à fait adéquate et qui correspond enfin aux forces d'un parlement de milice. En effet, l'ancienne procédure n'a en fait jamais été vraiment respectée, car elle comportait un certain flou, et chaque fois qu'il y avait un recours au Tribunal fédéral, le délai de réponse était directement adressé au département concerné, la commission qui devait en traiter ne faisant qu'entériner un projet.

Le système proposé est effectivement plus démocratique. Il permet des nuances par rapport à l'auteur de la réponse du Grand Conseil aux différents recours au Tribunal fédéral, qui sont, vous le constaterez, de plus en plus nombreux, comme les interpellations urgentes dont nous parlions précédemment. C'est donc une question de temps, sans rapport avec des mesures dilatoires, comme certains voudraient le croire. Nous soutiendrons donc pleinement ce projet. 

Mis aux voix, ce projet est adopté en premier débat.

Deuxième débat

Mis aux voix, le titre et le préambule sont adoptés.

Article unique (souligné)

Mis aux voix, l'article 177 est adopté, de même que les articles 177A et 177B.

Art. 177C

Le président. Nous sommes en présence d'un amendement qui vise à ajouter un alinéa 4 à l'article 177C :

«4En cas d'impossibilité pour la commission d'assumer les tâches prévues aux alinéas précédents, le bureau y supplée selon l'article 177B.»

Mis aux voix, cet amendement est adopté.

Mis aux voix, l'article 177C ainsi amendé est adopté, de même que les articles 177D, 177E et 177F.

Mis aux voix, l'article unique (souligné) est adopté.

Troisième débat

Ce projet est adopté en troisième débat, par article et dans son ensemble.

La loi est ainsi conçue :

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genèvedécrète ce qui suit :

Article unique

La loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève, du 13 septembre 1985, est modifiée comme suit:

Art. 177 Recours (nouvelle teneur)

En cas de recours contre une loi ou une décision du Grand Conseil, lesdites loi ou décision doivent être défendues telles qu'elles sont issues des travaux du Grand Conseil.

Art. 177A Procédure (nouveau)

1 L'autorité ou le service qui reçoit une notification à propos d'une juridiction de recours en informe le bureau et le Conseil d'Etat.

2 Le bureau du Grand Conseil est responsable du suivi de la procédure; il est assisté en cela par la Chancellerie d'Etat.

Art. 177B Réponse directe du bureau (nouveau)

1 Dans la règle, le bureau charge le département concerné de rédiger le projet de réponse, à moins qu'il ne préfère désigner un mandataire de son choix.

2 Le département prépare en principe lui-même la réponse, à moins qu'il ne préfère désigner un mandataire, dont le choix est soumis à la ratification du bureau.

3 Le bureau lui-même, ou un mandataire désigné par lui, prépare la réponse pour les recours dirigés contre les décisions du Grand Conseil en matière de levée d'immunité et de violation des procédures parlementaires.

Art. 177C Réponse sur préavis d'une commission (nouveau)

1 Si l'acte faisant l'objet du recours a été précédé par une étude en commission, cette dernière est immédiatement convoquée pour préparer la réponse.

2 Dans la règle, elle charge le département concerné de rédiger un projet de réponse, à moins qu'elle ne préfère désigner un mandataire de son choix. Le département concerné peut également désigner un mandataire.

3 Le projet de réponse est soumis à la commission pour préavis.

4 En cas d'impossibilité pour la commission d'assumer les tâches prévues aux alinéas précédents, le bureau y supplée selon l'article 177B.

Art. 177D Signature et envoi (nouveau)

Le bureau ou le mandataire qu'il a désigné ou agréé sont seuls habilités à signer toutes les écritures adressées à la juridiction concernée.

Art. 177E Frais (nouveau)

L'autorité qui a désigné un mandataire en assume les frais.

Art. 177F Décisions ultérieures (nouveau)

Les décisions prises ultérieurement par les autorités judiciaires au sujet de ce recours sont communiquées comme indiqué à l'article 177A.