(7861-A)

Le Grand Conseil a renvoyé l'objet à la Commission LCI qui l'a abordé à trois reprises et sous les présidences respectives de MM. Vaucher et Velasco.

Les postulats du projet de loi.

Les auteurs du projet de loi sont préoccupés par les renouvellements successifs accordés par le DAEL à un certain nombre d'autorisations de construire. Il est cité le projet pour les anciens bâtiments de la SIP à Plainpalais dont l'autorisation a été renouvelée il y a plus de 10 ans.

Considérant que l'article 4, alinéa 7 à 9 LCI ne doit pas être utilisé au-delà d'une certaine période, ils proposent de limiter à deux le nombre de prolongations possibles d'une autorisation de construire. Il justifie cette limitation du fait que les conditions de délivrance d'une autorisation de construire changent avec l'écoulement du temps mais aussi du fait que les décisions de prolongations ne sont pas susceptibles de recours.

Dans la mesure où une autorisation de construire est valable une année, avec la limitation à deux du nombre de prolongations, cela signifie que toute autorisation ne serait pas valable au-delà d'un délai de trois ans.

Les auditions

L'APG (Association des promoteurs genevois) et la FMB (Fédération des métiers du bâtiment) se prononcent contre le PL 7861.

L'AGA (Association genevoise des architectes) et l'INTERASSAR (Intergroupe des architectes et des ingénieurs genevois) sont également contre le projet de loi.

Les auditionnés exposent, dans le détail, le long processus de l'acte de bâtir entre le moment où un propriétaire de terrain, un promoteur etc., décide de lancer un projet de construction et le moment où cette construction débute réellement.

Qu'il s'agisse de projets de construction en zone primaire ou en zone de développement, une période de cinq ans, parfois plus, est bien nécessaire avant l'obtention du permis de construire.

Selon les milieux de la construction, c'est au moment de l'obtention de l'autorisation de construire que " les affaires démarrent véritablement "

En effet, l'étude plus fine du projet de construction et notamment celle de son coût peut être engagée.

Dans une situation normale, plusieurs mois sont nécessaires à l'élaboration de ces documents, plus d'une année dans les cas difficiles, et il faudra ensuite chercher le financement.

Selon les représentants des milieux de la construction, la recherche du financement qui était déjà difficile dans le passé, est devenue un véritable cauchemar dans cette crise conjoncturelle qui n'en finit pas de durer.

Il est à relever que les divers types de financement nécessitent des changements dans les projets mais surtout un long travail de recherche de solutions techniques visant à diminuer le coût de construction.

En fait, une validité trop courte de l'autorisation de construire nécessitera le dépôt d'une nouvelle demande d'autorisation de construire " ce qui risque de décupler le temps de réalisation ".

Interpellés sur une situation intermédiaire entre celle qui prévaut aujourd'hui et celle proposée par le projet de loi, les délégués de l'AGA et de l'INTERASSAR affirment clairement que la durée d'une autorisation de construire ne devrait pas être inférieure à 5 ans mais rappellent clairement que la loi actuelle donne pleine satisfaction.

De surcroît, répondant à la question de l'un des commissaires, ils répondent qu'ils seraient extrêmement favorables à la prolongation à deux ans de la durée de validité de l'autorisation de construire.

Les travaux de la Commission

Nous pouvons relater les travaux selon trois chapitres :

Une discussion générale sur la problématique de l'acte de construire notamment dans sa phase préparatoire.

La pratique de la Police des Constructions en matière de prolongation de la durée de validité des autorisations de construire.

La discussion sur le projet de loi 7861

La problématique de l'acte de construire notamment dans sa phase préparatoire :

Les architectes et les personnes proches des milieux de la construction, membres de la Commission, rappellent le parcours du combattant que représentent, dans la plupart des cas, les démarches visant à l'obtention du permis de construire.

Le projet d'une construction n'est pas le seul fait de l'acte créatif de l'architecte mais bien celui d'un travail attentif, intelligent, créatif pour permettre de tenir compte de tous les paramètres à considérer qui relèvent du programme de construction, de son intégration dans le site concerné, de la prise en considération des avis émis par les Commissions consultatives compétentes, des avis émis par les tiers, qu'il s'agisse des voisins ou d'associations ayant acte pour agir, et bien entendu des lois et des règlements en vigueur.

Pour réaliser un tel exercice, il faut du temps et du talent !

Dans la zone de développement, la procédure est encore plus longue, puisqu'il faut, préalablement au dépôt de la demande d'autorisation de construire, faire adopter un plan localisé de quartier PLQ qui est soumis à enquête publique et à la procédure d'opposition qui suit l'adoption du PLQ par le Conseil d'Etat.

Bref, il y a un travail préparatoire à l'autorisation de construire, conséquent et long.

En relation avec cette durée, les conditions économiques peuvent changer, (conjoncture), parfois aussi les besoins du clients (évolution du marché, évolution des techniques de production, etc.).

L'obtention de l'autorisation de construire marque donc une étape dans le processus de la construction. Après l'obtention de cette autorisation, il faut mettre le projet au point, en obtenir le financement, enfin, établir les plans d'exécution et lancer les appels d'offres auprès des divers corps de métiers concernés. Dans le cas le plus simple, plus de douze mois seront nécessaires si l'on entend faire un travail de qualité.

C'est la raison pour laquelle, dans la plupart des cas, l'architecte est appelé à demander une prolongation de l'autorisation de construire, parfois plusieurs années consécutives.

La pratique de la Police des Constructions en matière de prolongation de la durée de validité des autorisations de construire :

La Police des Constructions remet à l'intention des Commissaires un tableau traitant des autorisations de construire sur la période 1977 à 1999 et traitant des prorogations accordées et des autorisations délivrées.

Il en ressort qu'en 1977, 2085 autorisations de construire avaient été délivrées, en 1988, 3588 autorisations de construire ont été délivrées (le record), et en 1997, 2649.

Dans la même période, en 1977, 159 prorogations étaient accordées, en 1988, 282, alors qu'en 1997, un total de 421 prorogations ont été accordées.

L'évolution des demandes de prorogation est significative. 159 en 1977, 207 en 1987, 326 en 1990, 491 en 1991, 512 en 1992, 512 en 1993, 429 en 1994, 476 en 1995, 440 en 1996 et donc 421 en 1997.

Le tableau des prorogations accordées et des autorisations délivrées démontre bien que les prorogations sont bien le fait de la crise qui affecte le secteur de la construction. Les prorogations accordées ont doublé de 1987 à 1992. Si le nombre de prorogations accordées depuis 1992 tend à baisser, le nombre d'autorisations de construire délivrées baisse de manière significative également.

La demande de prorogation découle bien d'une situation conjoncturelle !

Mme la directrice de la police des constructions précise encore qu'une prorogation n'est accordée qu'après instruction et analyse des préavis de tous les services concernés. Si l'autorisation accordée devait s'éloigner de manière considérable des exigences des lois et des règlements en vigueur au moment de la demande de prorogation, elle serait refusée. Des cas sont cités !

Mme la directrice de la police des constructions précise aussi que, en raison du nombre de prorogations sollicitées sur la même autorisation, le département adopte des positions nuancées. Ainsi, de façon systématique, on signale presque toujours au demandeur qu'à la cinquième prorogation ce sera la dernière.

La Police des Constructions considère donc que la loi, dans sa version actuelle, convient à tout le monde, aussi bien à l'autorité publique qu'aux promoteurs, propriétaires et architectes, de surcroît ; il n'y a pas eu de dérapage remarquable !

Le projet de loi 7861:

Dans sa volonté d'empêcher une utilisation abusive de l'article L 5 05, le projet de loi propose un article 4, alinéa 8 (nouvelle teneur) très restrictif.

Après avoir entendu les représentants des milieux de la construction, (promoteurs, constructeurs, architectes...) après avoir entendu le point de vue et après avoir aussi dialogué avec les représentants de la Police des Constructions, la Commission considère que le PL 7861 préconise une disposition trop restrictive.

Soucieuse de ne pas écarter d'un simple revers de la main une proposition empreinte de bons sentiments, la commission penche en faveur d'une modification de la loi actuelle qui fixerait à deux ans la validité d'une autorisation de construire.

Elle se montre également intéressée par une proposition de Mme la Directrice la Police des Constructions qui suggère :

" article 4 alinéa 8 : sous réserve de circonstances exceptionnelles l'autorisation ne peut être prolongée qu'une deuxième fois. La décision refusant une nouvelle prolongation n'est pas susceptible de recours " .

Finalement, les décisions de la Commission sont les suivantes :

Vote d'entrée en matière : 8 oui (2 S, 1 AdG, 2 DC, 2 Ve, 1 R) 0 non, 3 absentions (L).

Modification de l'article 4 alinéa 5 en indiquant : " … dans les deux ans qui suivent sa publication "

La modification est acceptée à l'unanimité

Modification de l'article 4, alinéa 8: " Sous réserve de circonstances exceptionnelles, l'autorisation ne peut être prolongée qu'une deuxième fois. La décision refusant une deuxième prolongation n'est pas susceptible de recours ".

La modification de l'alinéa 8 de l'article 4 est acceptée à l'unanimité moins 1 abstention (L).

Vote d'ensemble sur le PL 7861 amendé comme ci-dessus : le projet de loi amendé est accepté à l'unanimité.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les députés, la Commission LCI vous propose donc d'adopter le PL 7861-A, tel que décrit ci-dessus.

Projet de loi(7861)

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genèvedécrète ce qui suit :

Article unique

La loi sur les constructions et installations diverses, du 14 avril 1988, est modifiée comme suit:

Art. 4, al. 5, 1re phrase (nouvelle teneur)

5 L'autorisation est caduque si les travaux ne sont pas entrepris dans les deux ans qui suivent sa publication dans la Feuille d'avis officielle.

Art. 4, al. 8  (nouvelle teneur)

8 Sous réserve de circonstances exceptionnelles, l'autorisation ne peut être prolongée qu'une deuxième fois. La décision refusant une deuxième prolongation n'est pas susceptible de recours.

Premier débat

Le président. Je prie M. Dupraz, rapporteur ad interim, de prendre place à la table des rapporteurs. Monsieur Vaucher, vous avez la parole.

M. Olivier Vaucher (L). En fait, je pourrais intervenir au moment du deuxième débat, Monsieur le président. J'ai un amendement à formuler, souhaitez-vous que je l'expose maintenant ou tout à l'heure ?

Le président. Vous seriez aimable de déposer votre amendement sur le bureau.

M. Olivier Vaucher. Je le déposerai dès que je l'aurai lu, Monsieur le président. Il s'agit d'un amendement qui porte sur l'article 4, alinéa 8 (nouvelle teneur) et qui vise à rendre celui-ci plus clair et plus compréhensible. Je me permettrai donc de formuler les remarques suivantes à propos de la modification nécessaire.

La teneur actuelle de l'article n'est pas claire et ne dit pas exactement combien de fois l'autorisation peut être prolongée. Le libellé : «ne peut être prolongée qu'une deuxième fois» est très ambigu : peut-on prolonger une seule fois la première prolongation, ou une seule fois l'autorisation ? La portée de cette modification est très importante et toute ambiguïté à ce propos doit être évitée. C'est pourquoi je propose la teneur suivante de l'article 4, alinéa 8 (nouvelle teneur), qui semble de surcroît respecter la volonté des commissaires et qui dit ceci :

«4 Sous réserve de circonstances exceptionnelles, l'autorisation ne peut être prolongée que deux fois. La décision...».

Ce libellé est plus clair que celui retenu en commission. C'est pourquoi je vous demande, Mesdames et Messieurs les députés, d'accepter cet amendement.

M. Alberto Velasco (S). Mesdames et Messieurs les députés, le texte que vous avez devant vous a été accepté et voté par l'ensemble de la commission, après qu'un large compromis eut été trouvé entre nous tous. Je pense qu'il n'est pas judicieux de revenir sur ce texte, alors que nous avons tous, au terme de longs travaux, accepté ce compromis. En ce qui concerne notre groupe, nous voterons contre cet amendement.

M. John Dupraz (R), rapporteur ad interim. Il serait peut-être bon d'avoir l'avis du Conseil d'Etat sur cet amendement. Je pense en l'occurrence qu'il est difficile de se prononcer en séance plénière sur un amendement aussi technique.

M. Laurent Moutinot. Je suis navré, mais ce que demande M. Vaucher n'est pas une modification grammaticale, c'est une modification de fond ! Ce qui a été voté en commission et qui me paraît juste, c'est qu'une autorisation ne peut être prolongée qu'une fois, sauf circonstances exceptionnelles.

Quand vous proposez, Monsieur Vaucher, d'écrire, non pas «qu'une deuxième fois», mais «que deux fois», cela signifie qu'il y a deux prolongations. C'est-à-dire l'autorisation et deux prolongations, alors que la commission entendait l'autorisation et une prolongation. Ce n'est donc pas qu'une question grammaticale, Monsieur Vaucher : vous voulez étendre cette possibilité, c'est une choix politique. Je rappelle ici que la commission, pour compenser le fait qu'il n'y aurait dorénavant qu'une prolongation, a prolongé la durée de validité de l'autorisation initiale à deux ans, précisément pour éviter un travail administratif inutile.

M. Olivier Vaucher (L). Ce que dit le président du département n'est pas du tout exact. En commission, il a toujours été question d'une durée totale de quatre ans. C'est-à-dire deux ans de validité pour l'autorisation de construire initiale et deux prolongations d'une année.

M. Georges Krebs (Ve). L'affirmation de M. Vaucher n'est pas correcte. Mes collègues de commission sont bien d'accord : nous avons décidé de porter à deux ans la validité de la première autorisation et de permettre ensuite une deuxième prolongation. Je pense que le texte reflète bien les débats de la commission.

M. Christian Grobet (AdG). Mesdames et Messieurs, est-il indiqué, dans un autre article, que la prolongation est de deux ans ? Nous avons bien compris que l'autorisation aurait dorénavant une durée de deux ans, alors qu'elle n'est actuellement que d'une année, mais cela implique-t-il que la prolongation est aussi de deux ans ? Il y a là quelque chose qui, à mon sens, n'est pas très clair.

M. Laurent Moutinot. L'article 4 lu en entier est clair. La commission a, dans un premier temps, porté la durée de l'autorisation d'une année à deux ans, ce qui est une bonne chose. En effet, une année, c'était un peu court, car les chantiers ne démarrent pas en une année et des prolongations systématiques étaient demandées. C'est l'objet de l'article 4, alinéa 5, première phrase.

Ensuite, le projet de loi initial visait à restreindre de manière drastique la possibilité pour le département de prolonger les autorisations. La commission a décidé de permettre une seule prolongation, d'une durée d'une année telle qu'elle est fixée à l'article 4, alinéa 7, qui n'a pas été modifié. Vous avez donc adopté en commission une durée totale de trois ans, soit deux ans pour l'autorisation initiale et une année pour la prolongation. Le tout sous réserve de circonstances exceptionnelles. Cela a été voté à l'unanimité.

J'ai cru comprendre tout à l'heure que M. Vaucher voulait faire de la grammaire, mais en l'occurrence il n'y a pas à en faire ! Votre amendement, Monsieur Vaucher, je le répète, vise en fait à introduire un autre système. C'est votre droit de défendre un autre système, mais grammaticalement, compte tenu des travaux de la commission et des autres dispositions de la loi, le texte clair. Le projet de loi qui vous est soumis prévoit bien une autorisation de deux ans et une première prolongation d'une année, le tout sous réserve de circonstances exceptionnelles.

M. Florian Barro (L). Je m'excuse, Monsieur Moutinot, de devoir vous contredire. Il est clairement prévu dans ce projet de loi que l'autorisation de construire ne peut être prolongée que deux fois. Le projet de loi prévoit d'accorder une autorisation de construire valable deux ans, et deux prolongations au maximum, sauf circonstances exceptionnelles, ce qui porte à quatre ans la durée de l'autorisation. Nous nous sommes mis d'accord sur ce chiffre en commission : deux ans, plus deux fois une année.

En l'occurrence, M. Vaucher voulait simplement préciser que le nombre de prolongations possibles, sauf circonstances exceptionnelles, était limité à deux. Le libellé du projet de loi disant que «l'autorisation ne peut être prolongée qu'une deuxième fois» n'est pas suffisamment précis ; le terme «que deux fois» est beaucoup plus précis. L'autorisation est ainsi, selon l'article 4, alinéa 5, valable deux ans et on peut la prolonger d'une année, à deux reprises, ce qui porte la durée d'une autorisation de construire à quatre ans. Selon les statistiques que le département nous a données, la majorité des autorisations de construire sont en effet rarement renouvelées au-delà de quatre ans et il paraissait raisonnable à la commission de s'en tenir à cette disposition.

M. Hubert Dethurens (PDC). M. Barro vient de le dire : en commission, il est clairement ressorti que la durée maximum souhaitée était de quatre ans. Cela, j'en suis certain. Les commissaires n'étaient pas très nombreux ce jour-là, mais ils ont clairement opté pour une durée de quatre ans, soit deux prolongations d'une année.

M. René Koechlin (L). Il s'agit vraiment d'une question de français et, dans le cas particulier, la rédaction est imprécise. Si on ne peut prolonger l'autorisation qu'une deuxième fois, cela veut dire qu'il y a déjà eu une première fois ; soit en l'occurrence une première prolongation, pour qu'il puisse y en avoir une deuxième ! Il s'agit donc bien de deux prolongations d'une année, ce qui porte la durée totale de l'autorisation à quatre ans. C'est ce qui ressortait en tout cas du travail de la commission auquel j'ai pris part.

Dire qu'une autorisation ne peut être prolongée «qu'une deuxième fois» signifie qu'il y en a eu une première ; le texte est ambigu, preuve en sont les deux interprétations auxquelles il donne lieu. Le chef du département pensait que la durée d'une autorisation était de trois ans au total, des députés pensaient qu'elle était de quatre ans. J'étais de ceux-ci. En l'état, la rédaction ne convient pas ; elle devrait être plus précise et en tout cas non sujette à interprétation.

M. Christian Grobet (AdG). Quant à moi, j'avais compris que le maximum admis, c'était deux prolongations. Le libellé : «Sous réserve de circonstances exceptionnelles, l'autorisation ne peut être prolongée que deux fois», laisse entendre qu'une troisième prolongation est possible... (Commentaires.) Mais oui, dans le cas de circonstances exceptionnelles !

Cela dit, on pourrait évidemment soutenir que cette troisième prolongation est aussi rendue possible avec le texte qui nous est soumis dans le rapport. Et si la barrière absolue est de deux prolongations, c'est-à-dire quatre ans, on devrait peut-être dire que l'autorisation peut être prolongée «une deuxième fois», en cas de circonstances exceptionnelles... (Exclamations et brouhaha.)

M. Alberto Velasco (S). En tant que président de la commission, je dois dire qu'il était effectivement question de quatre ans. Les commissaires s'étaient mis d'accord sur cette durée, soit une autorisation valable deux ans et deux prolongations d'une année. Il est correct de le dire.

M. John Dupraz (R), rapporteur ad interim. Il semble qu'il n'y a pas le feu dans la maison et qu'on pourrait très bien retourner en commission pour éclaircir cela... (Exclamations et brouhaha.) On peut en discuter jusqu'à demain ! Quant à moi, je propose que le Grand Conseil renvoie cette affaire en commission !

Le président. Mesdames et Messieurs, je soumets à votre approbation cette proposition de renvoi en commission.

Mise aux voix, cette proposition est rejetée.

M. Olivier Vaucher (L). Je tiens à remercier l'actuel président de la commission LCI d'avoir reconnu ce qui a été décidé en commission. Même si l'amendement que j'ai proposé ne vous satisfait pas totalement, je crois que maintenant tout le monde s'accorde sur la durée souhaitable, soit quatre ans. Je voulais préciser le texte dans le sens-là, pour confirmer ce que la commission avait décidé, et c'est ce que j'ai expliqué au début du débat.

Le président. Bien. Je vous propose, Mesdames et Messieurs, de voter ce projet en premier débat et de traiter l'amendement proposé dans le cadre du deuxième débat.

Mis aux voix, ce projet est adopté en premier débat.

Deuxième débat

Mis aux voix, le titre et le préambule sont adoptés.

Mis aux voix, l'article 4, alinéa 5, 1ère phrase (nouvelle teneur) est adopté.

Art. 4, al. 8 (nouvelle teneur)

M. Laurent Moutinot. Compte tenu des explications claires du président de la commission LCI, je corrige ce que j'ai dit tout à l'heure. Je comprends ainsi le texte que vous avez voté : une autorisation valable deux ans et deux prolongations d'une année.

Le président. Je fais voter l'amendement de M. Vaucher :

«4 Sous réserve de circonstances exceptionnelles, l'autorisation ne peut être prolongée que deux fois. La décision...».

Mis aux voix, cet amendement est adopté.

Mis aux voix, l'article 4, alinéa 8 (nouvelle teneur) ainsi amendé est adopté, de même que l'article unique souligné.

Troisième débat

Mis aux voix, ce projet est adopté en troisième débat, par article et dans son ensemble.

La loi est ainsi conçue :

Loi(7861)

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genèvedécrète ce qui suit :

Article unique

La loi sur les constructions et installations diverses, du 14 avril 1988, est modifiée comme suit:

Art. 4, al. 5, 1re phrase (nouvelle teneur)

5 L'autorisation est caduque si les travaux ne sont pas entrepris dans les deux ans qui suivent sa publication dans la Feuille d'avis officielle.

Art. 4, al. 8  (nouvelle teneur)

8 Sous réserve de circonstances exceptionnelles, l'autorisation ne peut être prolongée que deux fois. La décision refusant une deuxième prolongation n'est pas susceptible de recours. 

Le président. Nous passons au point 41, rapport de la commission d'aménagement sur le projet de loi 7924-A.

M. Christian Grobet (AG). Monsieur le président, je croyais que nous allions traiter simultanément la motion 1276, concernant l'étude d'un projet alternatif de la halle 6 de Palexpo. Ces deux objets sont en effet intimement liés...

Le président. Ce n'était pas prévu, mais nous pouvons faire ainsi, si le Grand Conseil le souhaite. S'il n'y a pas d'opposition, nous traiterons donc simultanément le projet de loi 7924 et la motion 1276.