Le PL 7676, déposé le 6 juin 1997, a été envoyé à la commission judiciaire lors de la séance du 26 juin 1997. La commission a consacré sa séance du 27 novembre 1997 à l'examen de ce projet de loi, sous la présidence de M. Pierre-François Unger.

La commission a bénéficié de l'assistance de M. Bernard Gut, secrétaire adjoint au département de justice et police et des transports, le procès-verbal étant tenu par M. Olivier Bégoin. Qu'ils soient tous les deux remerciés.

Introduction

Le PL 7676 a été signé par la quasi-totalité des membres de la commission judiciaire siégeant lors de la dernière année de la précédente législature, soit 4 libéraux, 3 membres de l'Alliance de gauche, 2 socialistes, 2 démocrates-chrétiens et 1 verte. Ceci explique l'attribution du rapport à un nouveau venu.

En réalité, les réflexions ayant conduit au dépôt de ce projet de loi remontent à l'examen par la commission judiciaire de la récente modification de la loi d'application de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers, rendue nécessaire par l'entrée en force de la loi fédérale sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, du 18 mars 1994, suite à l'échec du référendum.

Cette révision a été adoptée par le Grand Conseil le 19 juin 1997. Simultanément, les commissaires ont élaboré et déposé l'article réglant les conditions de la rétention à l'aéroport des personnes étrangères demandant l'asile - sous une forme ou sous une autre - au poste de frontière de l'aéroport de Genève. Une semaine après l'adoption de la révision susmentionnée, le plenum renvoyait ce projet de loi à la commission judiciaire, autrement dit à ses rédacteurs.

Les anciens de la commission ont rappelé leurs hésitations quant à la législation dans laquelle devrait figurer un tel article. Ils finirent par opter en faveur de la loi sur la police, car ce texte vise, pour l'essentiel, à indiquer de quelle façon la police doit se comporter dans les circonstances en question.

Auditions

La commission a retenu 2 auditions, soit :

a) celle de M. Jean-Claude Ducrot, commissaire de police;

b) celle de M. Michel Ottet, responsable du réseau ELISA de soutien aux demandeurs d'asile.

a) Audition de M. Jean-Claude Ducrot, commissaire de police en charge de la police de l'aéroport

M. Ducrot rappelle, pour commencer, ce qui se fait à l'aéroport à propos des demandeurs d'asile. En premier lieu, il souligne que la police de l'aéroport est, quelle que soit la façon de formuler sa demande, à l'écoute de l'étranger qui arrive et transmet toujours les demandes à l'Office fédéral compétent (ci-après: l'ODR). La population qui arrive est très diverse, avec le risque de voir des trafiquants se glisser parmi ces demandeurs.

Pour chacun de ceux-ci, l'ODR est avisé, c'est-à-dire que l'identité et la langue parlée par le demandeur sont transmises. Cette transmission entraîne une décision préalable de l'ODR qui est le plus souvent une assignation à la zone de transit de l'aéroport, dans l'attente d'une décision sur l'entrée en Suisse; elle est susceptible de recours à la commission suisse de recours en matière d'asile. M. Ducrot rappelle que le requérant reçoit un aide-mémoire (voir annexe n°1). Il existe une liste des services de consultation juridique (annexe n°2) disponibles. Enfin, des directives du chef du département de justice et police et des transports règlent l'application des lois à l'aéroport, avec des marches à suivre précises pour les fonctionnaires et des règles de conduite pour le requérant (annexe n° 3). M. Ducrot laisse également une statistique pour 1996 (annexe n° 4).

Tout en voulant éviter de porter une appréciation d'opportunité - qui n'est pas son rôle - le commissaire estime qu'une bonne partie de ce que le projet de loi demande est déjà pratiqué par son service et craint que l'adoption d'un texte de loi, alors que les directives et instructions abondent, ne soit perçue comme un appel au laxisme, bien qu'il s'interdise absolument toute appréciation d'opportunité.

En effet, M. Ducrot craint que l'on ne comprenne pas ses préoccupations de sécurité. Ces préoccupations de sécurité constituent le coeur du débat :

- dans la journée, les requérants sont « libres de circuler dans la zone de transit de l'aéroport » ;

- de 22h.00 à 7h.00, il y a enfermement, avec possibilité d'alarme, dans une pièce fermée à clé.

De surcroît, cette préoccupation constante de sécurité, que M. Ducrot considère comme une responsabilité impérieuse de son service, entraîne des fouilles corporelles systématiques et répétées. C'est la raison pour laquelle l'expression « fouille simple » l'inquiète. La fouille, dit-il, doit être minutieuse et prévenante à la fois. Il est rappelé par les commissaires que le projet de loi n'utilise pas l'épithète « simple » ; c'est l'exposé des motifs qui inquiète M. Ducrot. Le texte final non plus n'utilisera pas d'adjectif pour qualifier la fouille.

M. Ducrot estime que la police a essayé de faire des efforts constants pour garantir des droits élémentaires aux requérants. Aussi, la question se pose-t-elle de savoir s'il est opportun d'alourdir encore la loi sur la police. Cette dernière est déjà soumise aux impératifs de la loi fédérale sur l'asile. Par ailleurs, la loi sur la police va bientôt être modifiée. Ne vaut-il pas mieux faire les modifications souhaitées par la voie d'un règlement, au lieu de changer la loi ?

Enfin, M. Ducrot rappelle que tous les cas qui se présentent à l'aéroport ne sont pas des cas d'asile. De plus, la préoccupation de sécurité conduit le service de M. Ducrot à s'assurer que les mandataires requis par les requérants sont bien de vrais et authentiques mandataires. Là aussi, il y a un risque potentiel. Un commissaire, auteur du projet de loi, résume ainsi la pensée de M. Ducrot tel qu'il la perçoit: la préoccupation de la police est l'éventuelle atténuation de la fouille d'une part, ainsi que, d'autre part, l'assurance que ce sont de vrais mandataires qui se présentent à l'entrée. Pour le reste, la police pratique déjà ce qui est prévu par le projet de loi ? M. Ducrot acquiesce.

Un commissaire relevant l'insistance sur la notion de sécurité qui se traduit par des fouilles élaborées répétées et l'inquiétude quant à l'identité des mandataires se demande si cette manière d'agir est la résultante d'une évaluation rigoureuse de la dangerosité de la population concernée. Qu'est-ce qui laisse croire que celle-ci présente les caractéristiques d'une dangerosité hors de commun? La seule réponse de M. Ducrot sur ce point semble être : la police doit procéder à des fouilles à cause de la présence d'objets dangereux.

La commission essaie également de comprendre la raison d'être de l'enfermement entre 22h.00 et 7h.00 du matin, situation particulièrement contestable par rapport à la législation puisque cette population est ordinairement consignée dans la zone de transit de l'aéroport. La direction de l'aéroport craindrait les chapardages de la part des requérants, singulièrement de nuit.

b) Audition de M. Michel Ottet, du réseau ELISA (anagramme d'asile)

ELISA est une association qui fournit des mandataires bénévoles et laïques qui peuvent intervenir en début de procédure d'asile. ELISA est présente à Cointrin depuis 3 à 4 ans. Une demande d'asile à l'aéroport est une demande d'asile à la frontière, explique-t-il, la frontière dans ce lieu étant quasiment commune à tous les pays du monde. C'est ainsi que se pose le problème du pays de renvoi, qui ne peut pas être n'importe lequel.

Le premier problème est celui de la liberté de mouvement des requérants. On les prétend « libres » dans la zone de transit, mais même ceci n'est pas vrai. M. Ottet indique qu'on les confine à certains endroits, afin « de les empêcher de rencontrer des personnes susceptibles de les aider ». De surcroît, et c'est probablement le plus grave, ils sont enfermés de 22h.00 à 8h.00 (M. Ducrot indiquait 7h.00), après une fouille systématique effectuée chaque soir. D'ailleurs, la commission suisse de recours en matière d'asile considère les conditions prévalant à Cointrin comme illégales.

Le mandataire, qui intervient sur demande exclusivement (une présence systématique impliquerait certainement un défraiement de la part de la Confédération, d'où réticence), rencontre le requérant dans des locaux inadéquats et parle avec son mandant à un guichet.

L'entretien en tête-à-tête n'est pas possible. De nombreuses polices cohabitant à Cointrin, le requérant ne se retrouve pas et a du mal à déterminer sur qui il peut compter, qui est « de son côté ».

Le recours à un interprète n'est pas chose simple et les mandataires ont des difficultés à remplir leur fonction. Jusqu'à l'été de cette année, M. Ottet a rencontré des difficultés, mais il perçoit une volonté d'améliorer les conditions.

Le mandataire fait l'objet d'un contrôle d'identité. Encore très récemment, des fouilles corporelles ont été effectuées, de surcroît par des fonctionnaires incompétents, précise M. Ottet.

Enfin, le délai de recours est de 24 heures pour demander à la commission la restitution de l'effet suspensif. Or, pour demander la restitution, il faut expliquer. Pour finir, on dispose de 24 heures pour faire un recours complet.

De surcroît, les conditions dans lesquelles se déroule l'audition des requérants sont souvent déplorables; il y a eu récemment de grossières erreurs de traduction.

M. Ottet rappelle qu'il a déposé 20 recours et que la commission en a admis 19. C'est dire. Il rappelle qu'un recours non déposé dans les 24 heures signifie le renvoi immédiat.

Discussion de la commission, appréciation politique et vote

Ces deux auditions successives, d'une réalité quotidienne dramatique, donnent deux visions à la façon du film japonais « Rashomon » : étonnamment contradictoires et complémentaires à la fois, de la réalité !

La discussion de base sur la nécessité d'une telle adjonction et le choix de la loi sur la police avait déjà eu lieu au printemps et avait abouti au projet de loi en question, avec l'option de compléter la loi sur la police et non les lois cantonales d'application, soit de la législation fédérale sur l'asile, soit de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers. Les commissaires, pour la plupart signataires du projet, étaient donc convaincus de la nécessité de légiférer, les nouveaux se ralliant à l'analyse des anciens.

Le système pratiqué et décrit par les deux auditionnés étant considéré comme illégal et risquant d'encourir, à brève échéance, les foudres du Tribunal fédéral, les aménagements « cosmétiques » introduits par le PL 7676 ne revenaient-ils pas à se rendre complices d'une situation foncièrement en marge de la légalité ?

La réponse de la commission finit par être toute empreinte de sagesse popu-laire: à chaque jour suffit sa peine; parons au plus pressé et au plus intolérable et l'on verra bien.

Il restait à élucider quelques points; ce que les commissaires firent avec l'aide précieuse de M. Bernard Gut, à savoir :

a) en l'absence de base légale, et pour respecter une jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l'homme, le Tribunal fédéral a désigné la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) comme autorité judiciaire chargée du contrôle de la légalité et de l'adéquation de la rétention de candidats à l'asile en zonee de transit aéroportuaire, tant qu'aucune décision de renvoi exécutoire n'a été prise à leur encontre ;

b) le Tribunal fédéral a estimé qu'une base légale fédérale consacrant notamment cette compétence était nécessaire à terme; dès lors, le Conseil fédéral a modifié l'Ordonnance 1 sur l'asile relative à la procédure (entrée en vigueur au 1er janvier 1998) dans le sens voulu ;

c) la CRA considère que la rétention telle que pratiquée aujourd'hui à l'aéroport de Genève équivaut à une privation de liberté; elle est illégale parce que la loi fédérale sur l'asile n'est pas une base légale suffisante pour permettre une telle restriction à la liberté personnelle de requérants d'asile ;

d) pour en terminer avec cet état de chose, le département de justice et police et des transports a fait des démarches auprès de l'ODR pour pouvoir effectuer des changements; l'ODR n'ayant pas répondu, les changements attendent car un refus de prendre en charge financièrement ces changements est à éviter ;

e) le problème le plus grave est l'enfermement nocturne et il n'est pas tolérable de le laisser en l'état, soit parce que l'ODR peut refuser de payer des choses ou parce que hypothétiquement l'un ou l'autre des requérants pourrait se mettre à chaparder de nuit dans les boutiques de l'aéroport ;

f) ce climat de suspicion à l'égard des requérants et des mandataires, les conditions matérielles pour apporter de l'aide aux requérants, les conditions dans lesquelles se déroulent les auditions, ne peuvent trouver de justification et être absoutes par le seul fait que l'aéroport de Cointrin se trouve à cheval sur une frontière nationale ;

g) les fouilles répétées et pratiquées de façons extensives doivent être réduites à leur plus simple expression tant qu'une claire évaluation de la dangerosité ne permette objectivement de les justifier.

Un commissaire souligne que, probablement, nous nous trouvons en présence d'une tâche qui devrait être confiée à des gardiens de prison et non à des policiers.

Au terme de cet échange, la commission accepte de façon unanime l'entrée en matière. La discussion permet de mieux moduler le texte du projet et de lui donner un ordre plus cohérent. Pour ce travail également, la commission a pu compter sur la collaboration du représentant du département.

Analyse du texte adopté

L'article 25A (nouveau) de la loi sur la police sera proposé au plenum sous une nouvelle forme que vous trouverez au terme de ce rapport.

L'alinéa 1 est allégé de la tautologie : « arrivant de l'extérieur » ; il est complété par l'adverbe « immédiatement » à propos de la première décision de l'ODR et par l'adjonction in fine, dans un but de précision et de clarté, du membre de phrase « dans l'attente d'une décision ».

L'alinéa 2, dans un ordre chronologique, évoque le droit de recourir à un mandataire et, en cas de besoin, à un traducteur. Il précise que la police doit mettre un appareil téléphonique et un fax à la disposition du requérant.

Poursuivant dans l'ordre, l'alinéa 3 reprend l'alinéa 4 du PL 7676 et vise les conditions de la rencontre entre mandataire et requérant.

Le nouvel alinéa 4 précise les conditions dans lesquelles se déroule l'audition.

L'alinéa 5 est le coeur de ce projet, car il fixe les limites de la fouille, en améliorant l'alinéa 2 du projet de loi. Il se réfère au nouvel alinéa 5 de l'article 12b de la loi sur l'asile introduit par la loi sur les mesures de contrainte, qui est libellé comme suit:

« 5 Si le requérant est hébergé dans un centre d'enregistrement ou dans un logement collectif, l'autorité compétente peut fouiller sa personne et ses biens, afin de mettre en sûreté des documents de voyage, des pièces d'identité ou des objets dangereux. La fouille ne peut être effectuée que par une personne du même sexe.»

Ce qui prévaut dans un centre d'enregistrement doit pouvoir s'appliquer en la circonstance, sans que la situation géographique de notre aéroport devienne prétexte à aggraver les conditions d'existence des requérants.

De surcroît, l'alinéa 2 du projet devenu alinéa 5, introduit deux précisions nouvelles :

- suppression du mot « décision », car la fouille doit pouvoir être effectuée sans délai, avant la notification formelle de la décision d'assignation qui peut intervenir dans les 48 heures qui suivent le dépôt de la demande d'asile ;

- adjonction de la dernière phrase par laquelle la réitération de la fouille est conditionnée à des impératifs particuliers nouveaux.

L'alinéa 6 reprend l'alinéa 5 du projet de loi, avec deux modifications de vocabulaire.

L'alinéa 7 reprend l'alinéa 6 du projet de loi.

Conclusion

A l'unanimité des 11 présents et de l'ensemble des groupes, la commission judiciaire vous propose, Mesdames et Messieurs les député(e)s, d'adopter le présent projet.

Premier débat

M. Albert Rodrik (S), rapporteur. J'ai mis tout ce que j'avais à dire dans le rapport. Je peux donc vous épargner d'autres commentaires, si ce n'est un tout petit.

J'ai été frappé par la confusion de l'échelle des valeurs : on ne peut pas mettre sur le même pied le respect des droits des gens et le fait que l'ODR soit un bon ou un mauvais payeur.

De même, on ne peut pas mettre sur le même pied ces droits et le fait que statistiquement et inévitablement il peut y avoir un ou deux chapardeurs parmi les requérants d'asile.

M. Gérard Ramseyer, président du Conseil d'Etat. Ce rapport consacre les principes qui, dans leur très grande majorité, sont déjà appliqués par les services cantonaux compétents dans la procédure d'asile à l'aéroport.

J'aimerais vous annoncer que des travaux d'aménagement sont prévus pour que les conditions d'hébergement soient mises en conformité avec la récente jurisprudence, par ailleurs extrêmement exigeante, de la Commission suisse de recours en matière d'asile. En matière d'assignation de requérants d'asile à la zone de transit de l'aéroport, des négociations sont en cours avec l'Office fédéral des réfugiés s'agissant du financement de l'opération.

J'aimerais encore évoquer l'opportunité de modifier la loi sur la police. D'un point de vue matériel, on aurait pu proposer une modification de la loi d'application de la loi sur l'asile. Modification qui aurait été plus indiquée que celle qui vous est proposée.

Cela étant, je m'en remets à votre décision.

Ce projet est adopté en trois débats, par article et dans son ensemble.

La loi est ainsi conçue :

LOI

modifiant la loi sur la police

(F 1 05)

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genève

décrète ce qui suit :

Article unique

La loi sur la police, du 26 octobre 1957, est modifiée comme suit :

Chapitre V

Art. 25A (nouveau) Rétention à l'aéroport

1 Lorsqu'un étranger demande l'asile, sous quelque forme que ce soit, à la frontière de l'aéroport de Genève, son cas est immédiatement signalé à l'office fédéral des réfugiés. L'aide d'un traducteur est requise si nécessaire. S'il n'est pas autorisé à entrer immédiatement en Suisse, il est alors retenu dans la zone de transit de l'aéroport dans l'attente d'une décision.

2 L'étranger est informé qu'il a le droit de faire appel à un mandataire. Dans ce but, la police de l'aéroport met à sa disposition une liste de mandataires ou avocats, un appareil téléphonique et un fax et, en cas de besoin, un traducteur.

3 Le mandataire pressenti ou confirmé doit pouvoir s'entretenir librement et sans délai avec son mandant, le cas échéant avec l'aide d'un traducteur.

4 L'audition du requérant se fait en présence de son mandataire et d'un traducteur, s'il est de langue étrangère.

5 Dès la rétention, l'étranger et ses biens peuvent faire l'objet de mesures de fouille aux conditions prévues à l'article 12b, alinéa 5 de la loi fédérale sur l'asile. La fouille n'est réitérée que si les circonstances le justifient.

6 Aucun renvoi ne peut intervenir sans une décision écrite exécutoire de l'office fédéral des réfugiés ou de la commission suisse de recours en matière d'asile. Cette décision doit être notifiée à l'intéressé et à son mandataire.

7 Le renvoi ne peut être exécuté que vers le pays désigné dans la décision de renvoi.