Lors de sa séance du 20 mars 1997, le Grand Conseil a renvoyé à la commission des finances le projet de loi de la commission des travaux modifiant la loi sur la gestion administrative et financière de l'Etat de Genève (modification de la procédure concernant les crédits d'investissement) (PL 7587). La commission des finances a traité de ce projet de loi lors de sa séance du 21 mai 1997.

Le conseiller d'Etat Olivier Vodoz, MM. Benedikt Cordt-Møller et Jean-Paul Pangallo assistaient à la séance.

Ce projet de loi élaboré pendant plusieurs séances de commission et de sous-commission des travaux a été examiné par la commission des finances sous l'angle de la procédure financière.

Le conseiller d'Etat Olivier Vodoz a suggéré deux modifications, l'une, formelle, en supprimant un mot qui n'aurait pas dû apparaître et l'autre précisant la forme des crédits d'études acceptés par la commission des travaux. A part cela, ce projet est accueilli favorablement par le Conseil d'Etat et ne pose pas de problème quant au fonctionnement de l'administration des finances.

Bref rappel

Le 25 novembre 1995, le Conseil d'Etat a saisi le Grand Conseil d'un train de 75 bouclements de crédits (PL 7308 à PL 7382).

La presque totalité de ces crédits libérés par le Grand Conseil a été gérée selon l'ancienne loi générale sur le financement des travaux d'utilité publique, du 11 janvier 1964.

Depuis le 1er janvier 1994, la nouvelle loi sur la gestion administrative et financière de l'Etat (LGF) est entrée en vigueur, introduisant de nouvelles prescriptions relatives à la gestion des crédits d'investissement.

L'examen, par la commission des travaux du Grand Conseil, des 75 lois de bouclement a permis de mettre en évidence les différents types de dépassements de crédits qui sont apparus au cours de ces 20 dernières années.

Des décisions prises tant par le Conseil d'Etat, le Grand Conseil, la commission des travaux, l'administration, les maîtres d'ouvrage, que par les utilisateurs, selon toutes les combinaisons imaginables, profitaient des flous de la loi ou, parfois même, ne la respectaient pas.

A la lumière de ces expériences, il est apparu à la commission des travaux que la nouvelle LGF ne permettrait pas de régler de manière satis-faisante les différents cas de figure rencontrés. Cette loi n'est pas assez précise, car, en ce qui concerne les investissements, elle reprend presque textuellement les articles de l'ancienne loi. Elle laisse, par conséquent, encore place à des situations qui pourraient à nouveau être problématiques.

C'est la raison pour laquelle la commission des travaux vous a proposé d'apporter quelques modifications et compléments à la LGF.

Procédures actuellement applicables pour libérer des crédits d'investissement et problèmes rencontrés

Les articles 51 à 58 de la LGF fixent la procédure applicable.

Etude d'avant-projets

Le Conseil d'Etat est autorisé à engager les dépenses nécessaires à l'étude d'avant-projets de travaux d'intérêt public, ainsi qu'aux études en matière d'aménagement du territoire et de politique des transports, jusqu'à concurrence de 3 000 000 F par année.

Le Conseil d'Etat doit informer les commissions concernées des dépen-ses engagées. Actuellement, cette information n'est pas faite de manière systématique et formelle.

Ce crédit est inscrit au budget d'investissement grands travaux (art. 51, al. 1).

Crédits d'études

Tout crédit d'investissement, pour l'étude d'un projet d'intérêt pour la collectivité, doit être soumis au Grand Conseil, sauf si le montant de ce crédit d'étude pour un bâtiment ou un ouvrage de génie civil est inférieur ou égal à 300 000 F. Dans ce dernier cas, la commission des travaux est habilitée à libérer le crédit (art. 51, al. 4).

Crédit de construction (ou subventionnement d'une construction)

Le Grand Conseil est seul compétent pour libérer un crédit de cons-truction ou de subventionnement, quel que soit le montant de l'investisse-ment (art. 52).

Crédit complémentaire

Un crédit complémentaire doit être demandé, avant tout engagement contractuel, lorsque le crédit d'investissement s'avère insuffisant, ce qui n'était pas fait de manière systématique.

En cas de modification du projet impliquant une dépense supérieure au montant voté, un crédit complémentaire doit être sollicité, ce qui n'était pas fait de manière systématique.

Le Grand Conseil est seul compétent pour libérer un crédit complé-mentaire (art. 55).

Crédits de bouclement

Toutes les lois d'investissement (étude, construction, subventionne-ment, complémentaire) doivent faire l'objet d'une loi de bouclement votée par le Grand Conseil. Le Conseil d'Etat doit le faire immédiatement après l'achèvement des travaux. Cette formulation est floue et permet d'attendre fort longtemps avant de voir le Grand Conseil invité à se pencher sur un crédit de bouclement.

Modifications proposées

Il y en a 3, visant à résoudre les problèmes susmentionnés.

Information et contrôle parlementaire

Afin de permettre au Grand Conseil d'être informé et de contrôler l'évolution des projets qu'il a votés, le Conseil d'Etat sera tenu de fournir, au moment des comptes, un rapport annuel sur l'ensemble des crédits engagés ou prévus concernant les travaux de construction, de rénovation transformation de bâtiments et d'ouvrages de génie civil. Il s'agit autant d'un rapport sur la trésorerie que sur l'état d'avancement des travaux (chantiers et études).

Crédit complémentaire

Selon la procédure actuelle, les délais nécessaires à l'obtention d'un crédit complémentaire sont souvent peu compatibles avec les impératifs d'un chantier, notamment dans les cas d'urgence.

L'ancienne pratique (selon la loi de 1964), qui consistait à présenter les dépassements de crédits en même temps que la loi de bouclement, n'est pas satisfaisante; le Grand Conseil est mis devant le fait accompli et ne peut se prononcer sur le bien-fondé de ce crédit complémentaire.

Afin d'améliorer le contrôle parlementaire, tout en essayant d'accélérer quelque peu la procédure, la modification proposée est d'accorder à la commission des travaux du Grand Conseil une certaine compétence finan-cière pour libérer directement certains crédits complémentaires. Cette simplification de la procédure ne doit pas modifier la pratique actuelle. Il est évident que le préavis technique de la direction générale des finances reste nécessaire.

Cette compétence financière est néanmoins limitée quant à son montant(20% du crédit initial, mais au maximum 1 000 000 F). Il ne peut être fait qu'une seule demande par crédit initial.

Il est bien entendu que la commission des travaux peut refuser une telle demande et la soumettre au Grand Conseil en suivant la procédure ordinaire.

Crédits de bouclement (délais)

La formulation de l'article 51, alinéa 5, est imprécise. «Immédiatement après la fin des travaux» peut être interprété de diverses manières et, de ce fait, ne correspond pas à la réalité d'un chantier.

L'exigence légale de présenter le bouclement des comptes d'un chantier a pour but d'obtenir la situation des dépenses effectives dans un délai raisonnable.

La fin des travaux permettant l'utilisation de l'ouvrage implique que les travaux principaux sont terminés et que l'ouvrage peut être utilisé. Cela ne signifie donc pas que tous les travaux sont terminés, ni que l'acquisition des équipements est terminée.

«Au plus tard 24 mois après remise de l'ouvrage à l'utilisateur» signifie que l'utilisateur a eu la possibilité d'utiliser ou a déjà utilisé l'ouvrage depuis 24 mois.

Il arrive néanmoins que le bouclement puisse être quelque peu retardé et il est prévu de donner compétence à la commission des travaux de prolonger ce délai. La commission est donc obligatoirement informée 24 mois après la remise de l'ouvrage aux utilisateurs, donc dans le délai raisonnable souhaité, des problèmes empêchant le bouclement définitif du crédit.

Au-delà de ce délai, ou en cas de refus de prolongation par la commis-sion des travaux, le Conseil d'Etat devra présenter une loi de bouclement, éventuellement accompagnée d'un nouveau projet de loi ouvrant un crédit d'investissement, pour couvrir les frais liés aux circonstances particulières, tels que litiges non résolus, travaux complémentaires à réaliser, équipements à acquérir.

Amendements proposés en commission des finances

Article 51, alinéa 1 - Le Conseil d'Etat est autorisé à engager les nouvelles dépenses…

Accepté à l'unanimité

Article 51, alinéa 4 - La commission des travaux peut accorder un crédit d'étude pour un montant maximal de 300 000 F par objet. Cette dépense prend la forme d'un crédit extraordinaire d'investissement. Au-delà de cette limite, le crédit d'étude est soumis au Grand Conseil.

Accepté à l'unanimité

Commentaires article par article

Art. 51, al. 1 Il s'agit de remplacer le terme de travaux «d'utilité publique» par travaux de «construction et de rénovation transformation de bâtiments et d'ouvrages de génie civil» car, avec l'introduction de la LGF, la loi sur les travaux d'utilité publique a été abrogée et ce terme n'est plus défini.

Art. 51, al. 4 Il est précisé que la dépense prend la forme d'un crédit extraordinaire d'investissement et reformulation de l'ancien alinéa.

Art. 52, al. 5 Remplace l'alinéa 5 actuel trop imprécis, qui a la teneur suivante: «Un crédit d'investissement est bouclé immédia-tement après l'achèvement d'un projet», en précisant que le bouclement doit être effectué dès que les travaux permettant l'utilisation de l'ouvrage sont terminés, mais au plus tard 24 mois après la remise de l'ouvrage à l'utilisateur.

Art. 52, al. 6/7 Par circonstances particulières, il faut entendre princi-palement les litiges, les travaux à réaliser, les équipements à acquérir. Il appartiendra à la commission des travaux d'examiner l'opportunité de prolonger ce délai. En cas de refus ou à l'expiration du délai, le bouclement est obligatoirement soumis au Grand Conseil, accompagné, si nécessaire, d'un nouveau projet de loi pour couvrir les frais liés aux circonstances particulières.

Art. 55, al. 4 Cette nouvelle procédure a pour but d'accélérer celles concernant les demandes de crédits complémentaires modestes, tout en assurant un contrôle parlementaire.

Art. 55A Afin d'informer le Grand Conseil régulièrement et complè-tement, le Conseil d'Etat est tenu, en même temps que les comptes, de fournir tous les renseignements relatifs à l'ensemble des dépenses envisagées ou prévues par le Conseil d'Etat concernant les travaux de construction et de rénovation transformation de bâtiments et d'ouvrages de génie civil.

** *

La commission des finances a adopté à l'unanimité le projet de loi amendé et vous invite, Mesdames et Messieurs les députés, à en faire de même.

Premier débat

Ce projet est adopté en trois débats, par article et dans son ensemble.

La loi est ainsi conçue :

loi

modifiant la loi sur la gestion administrative et financièrede l'Etat de Genève

(D 1 05)

LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

Article unique

La loi sur la gestion administrative et financière de l'Etat de Genève, du 7 octobre 1993, est modifiée comme suit :

Art. 51, al. 1, lettre a (nouvelle teneur),et al. 4 (nouvelle teneur)

1 Le Conseil d'Etat est autorisé à engager les dépenses nécessaires à l'étude des avant-projets de construction et de rénovation transformation de bâtiments et d'ouvrages de génie civil, ainsi qu'aux études en matière d'aménagement du territoire et de politique des transports jusqu'à concurrence de 3 000 000 F par année. Il en informe régulièrement le Grand Conseil par l'intermédiaire de:

a) la commission des travaux, en ce qui concerne les études des avant-projets de construction et de rénovation transformation de bâtiments et d'ouvrages de génie civil;

4 La commission des travaux peut accorder un crédit d'études pour un montant maximal de 300 000 F par objet. Cette dépense prend la forme d'un crédit extraordinaire d'investissement. Au-delà de cette limite, le crédit d'étude est soumis au Grand Conseil.

Art. 52, al. 5 (nouvelle teneur),al. 6 et 7 (nouveaux)

5 Le bouclement d'un crédit d'investissement est entre-pris afin d'être soumis, dans les meilleurs délais, à l'approbation du Grand Conseil. Cette présentation inter-vient au plus tard 24 mois après la date de remise de l'ouvrage à l'utilisateur et/ou l'achèvement des travaux permettant l'utilisation de l'ouvrage.

6 La commission des travaux est compétente pour accorder un délai supplémentaire lorsque des circonstances particulières l'exigent.

7 Passé le délai supplémentaire mentionné à l'alinéa 6, la loi de bouclement est impérativement soumise au Grand Conseil.

Art. 55, al. 4 (nouveau)

4 La commission des travaux peut accorder un seul crédit complémentaire par objet lorsque celui-ci est inférieur ou égal à 20% du crédit initial voté, mais au maximum pour 1 000 000 F. Au-delà de cette limite, le crédit complé-mentaire est soumis au Grand Conseil.

Art. 55A (nouveau)

Le Conseil d'Etat présente au Grand Conseil, intégré au compte d'Etat, un rapport sur:

a) le plan de trésorerie des travaux de construction et de rénovation transformation de bâtiments et d'ou-vrages de génie civil;

b) l'état des engagements, des adjudications et des paiements de chaque dossier, la date de livraison, le renchérissement éventuel et le coût final présumé;

c) les modifications importantes de programme entraî-nant ou non une dépense supplémentaire;

d) les crédits complémentaires octroyés par le Grand Conseil ou la commission des travaux;

e) les avant-projets engagés en vertu de l'article 51, alinéa 1;

f) les demandes prévisionnelles de crédits d'investis-sement ou complémentaires.