LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

Article 1

La loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités, du 9 mars 1929, est modifiée comme suit:

CHAPITRE II A (abrogé)

(art. 15A à 15G)

Art. 2

La loi sur l'administration des communes, du 13 avril 1984, est modifiée comme suit:

Art. 30, al. 1, lettre p (abrogée)

Art. 70, al. 1, lettre h (abrogée)

Art. 3

La loi sur le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits, du 29 mai 1970, est modifiée comme suit:

Art. 8, al. 1, 87° (abrogé)

EXPOSÉ DES MOTIFS

En date du 26 juin 1983, le peuple genevois, en même temps qu'il acceptait la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation, adoptait les articles 15A à F de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités (LExt), instituant les plans d'utilisation du sol (PUS).

Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er juillet 1983. S'inscrivant dans un courant favorable à l'accroissement de l'autonomie des communes en matière d'aménagement du territoire, elles conféraient à ces dernières des compétences leur permettant notamment d'édicter lesdits plans d'utilisation du sol.

En période de haute conjoncture, caractérisée par une pénurie de logements aiguë, il s'agissait principalement de permettre aux communes de prendre des mesures adaptées aux circonstances locales pour enrayer la diminution du nombre de logements et orienter l'affectation de leur domaine bâti.

Il convient également de rappeler que la réglementation sur les PUS s'inspirait de celle qui existait dans certains autres cantons suisses, tels que Fribourg et Berne. Dans ces cantons, toutefois, ces dispositions constitueraient, à l'époque de leur adoption, le seul outil permettant de maîtriser les affectations et les taux d'occupation de biens-fonds, ce qui n'est pas le cas à Genève où la législation en la matière est plus abondante que lacunaire.

Par rapport au début des années quatre-vingt, la situation générale a diamétralement changé. Il est aujourd'hui nécessaire d'examiner si l'instrument que constituent les PUS conserve sa raison d'être. Pour plusieurs motifs, il apparaît clairement que tel n'est pas le cas.

Tout d'abord, il ressort de l'application du règlement transitoire se rapportant au plan d'utilisation du sol de la Ville de Genève, entré en vigueur le 1er septembre 1988, que cet outil pose de nombreux problèmes de compatibilité et de conformité avec le droit cantonal applicable. En effet, en régissant l'affectation des surfaces de planchers et en définissant des indices d'utilisation du sol, les PUS concurrencent directement et parfois contredisent certaines règles ou normes cantonales telles que la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (LDTR), ainsi que des plans localisés de quartiers (PLQ) adoptés par le Conseil d'Etat et autres plans d'extension, plus anciens, adoptés par le Grand Conseil.

L'insécurité juridique créée par cette juxtaposition de règles complexes est flagrante. Outre l'incertitude qu'elle implique pour les administrés, elle risque encore de provoquer autant de conflits que de contestations.

Pressentant ces écueils dès l'entrée en vigueur des articles 15A et suivants de la LExt instituant les PUS, aucune commune n'a élaboré ces derniers depuis 1983, en dépit du délai non contraignant de cinq ans qui leur était imparti.

Le projet que la Ville de Genève a temporairement adopté n'a jamais abouti à une concrétisation finale. Il ne fait l'objet que d'une réglementation provisoire qui, par conséquent, n'a ni la valeur ni le poids que lui confère la LExt. Les obstacles que la Ville de Genève rencontre pour adopter des PUS définitifs sont significatifs de la difficulté à élaborer un texte à la fois conforme au droit supérieur et qui ne contredise pas le droit existant.

Par ailleurs, le 29 avril 1993, le Grand Conseil modifiait la législation genevoise dans le but de conférer le droit d'initiative aux communes en matière d'aménagement du territoire (projets de loi 6705, 6709 et 6740). Depuis lors, ces dernières ont le pouvoir d'élaborer et de proposer directement la modification de plans de zones et l'adoption, la modification ou l'abrogation de plans localisés de quartiers et de plans de sites.

Ces nouvelles compétences relèguent au second plan le droit des communes d'élaborer des PUS. L'on peut même dire que cette dernière prérogative est devenue sans objet.

Enfin, les règles instaurées par les PUS ne sont guère compatibles avec la situation économique actuelle. Le taux de vacance des logements est proche de 1,5%, lequel est considéré comme l'expression d'un marché équilibré, voire détendu. Les surfaces commerciales vacantes n'ont jamais été aussi nombreuses depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Ainsi, le danger de voir une part croissante des logements être grignotée par les activités économiques a disparu. Ce sont au contraire celles-ci qui méritent d'être soutenues et encouragées plutôt que contenues, limitées, voire carrément contrecarrées.

En période de crise et de chômage, la collectivité doit porter ses efforts sur les développement des activités en leur offrant une grande liberté de s'installer à l'endroit le plus adéquat ou le mieux adapté. Cela signifie que les entraves à la liberté du commerce et de l'industrie, telles celles que les PUS ont pour vocation de promouvoir, doivent être abolies.

Au bénéfice des explications qui précèdent, nous vous saurons gré, Mesdames et Messieurs les députés, de réserver un bon accueil au présent projet de loi.

Préconsultation

M. René Koechlin (L). Un professeur de droit international à l'université de Lausanne me rappelait, tout récemment, un principe que le législateur que nous sommes devrait s'efforcer de respecter. A savoir, celui qui consiste à s'assurer que les lois que promulgue un parlement et les règlements qui en découlent soient réellement applicables.

Or la loi sur les PUS est inapplicable et, pour ce motif, elle est inappliquée.

Depuis 1983, date à laquelle elle fut adoptée, aucune commune ne s'y est conformée, alors qu'un délai de cinq ans leur était imparti pour s'exécuter. Seule la Ville de Genève s'est efforcée, en vain, à ce jour, de lui trouver une concrétisation qui n'entrât pas en contradiction à toute occasion avec la législation ou la réglementation en vigueur.

Le règlement provisoire que la Ville a adopté en 1988 est un coup d'essai qui s'est avéré vain dans la plupart des cas.

En ce qui me concerne, je peux vous citer cinq opérations où je me suis efforcé d'appliquer ce règlement provisoire sur les PUS. Chaque fois, je me suis vu opposer d'autres lois ou autres textes ou plans en vigueur qui l'emportaient. Il s'agissait de la LDTR ou d'un plan localisé de quartier adopté par le Conseil d'Etat ou d'un plan d'extension adopté par ce Grand Conseil, soit encore, simplement, de la loi sur les constructions et installations diverses.

Chaque fois que j'ai voulu appliquer le règlement provisoire sur les PUS, adopté par la Ville de Genève, il s'est avéré, à l'usage, qu'il ne pouvait être retenu et que d'autres lois s'y opposaient.

Quant à l'autonomie des communes, en matière d'aménagement du territoire que la loi sur les PUS entendait promouvoir, elle est aujourd'hui acquise par la loi que ce Grand Conseil a votée, en 1993, et qui portait précisément en titre l'autonomie des communes.

Je vous rappelle que cette loi permet à une municipalité de prendre l'initiative de promouvoir un déclassement de zone - ce qu'elle ne pouvait pas faire autrefois - ou de promouvoir un plan localisé de quartier pour l'aménagement d'un secteur plus particulier.

Ces mesures d'aménagement qui, maintenant, sont du ressort de la commune, sont largement suffisantes pour permettre à celle-ci d'aménager son territoire et d'en maîtriser le développement.

Il s'avère donc que les PUS, s'ils étaient adoptés par une commune, risqueraient - et on sait que c'est le cas - d'entrer en contradiction avec tout ce que cette même commune aurait pu promouvoir précédemment.

C'est la raison pour laquelle, Mesdames et Messieurs les députés, nous vous invitons à retenir les conclusions de ce projet de loi qui sera, bien entendu, étudié en commission.

M. Christian Ferrazino (AdG). M. Koechlin a oublié de dire une chose essentielle : si nous connaissons les PUS, c'est en raison, précisément, d'une votation populaire intervenue en 1983. Par l'adoption de ces PUS, la population a souhaité se donner un outil pour permettre d'avoir une ligne directrice quant à l'affectation du territoire communal en répartissant, notamment, les terrains à bâtir, les espaces verts, y compris les secteurs de détente.

Monsieur Koechlin, vous dites que seule la Ville a fait usage de cette loi en adoptant un règlement transitoire en 1988, agréé d'ailleurs par le Conseil d'Etat, alors que les autres communes n'ont rien fait. Vous oubliez de dire que les PUS ont été essentiellement rendus nécessaires pour les quatre premières des zones de construction, c'est-à-dire essentiellement celles concernant la Ville de Genève.

Vous avez aussi omis de rappeler l'origine de la raison d'être de ces PUS qui est d'éviter et de limiter la tertiarisation du Centre-Ville. Là, réside la raison d'être de ces plans d'utilisation du sol qui sont un outil bien précieux au service des communes, plus particulièrement de la Ville de Genève et qui représentent un instrument de planification important en matière d'aménagement du territoire.

Je m'étonne que l'architecte que vous êtes souhaite supprimer ces PUS, car ces derniers représentent un élément plutôt sécurisant pour les différents mandataires. Ils leur offrent une garantie, car si leur projet est conforme au PUS et au règlement d'application, le projet sera accepté. De plus, ce n'est pas en supprimant les PUS que la planification en matière d'aménagement du territoire disparaîtra.

En supprimant ces PUS, Monsieur Koechlin, vous érigez en modèle la politique qui règne depuis un certain temps au département des travaux publics. Ne vous endormez pas, Monsieur Joye, c'est bien de vous, dont je parle ! Vous instaurez l'arbitraire en matière de décision administrative en délivrant des décisions «à la tête du client» sans chercher à savoir pourquoi telle ou telle norme n'a pas été retenue ni pourquoi tel ou tel critère l'a été. C'est précisément pour éviter ce genre de politique que des plans d'utilisation du sol, les PUS, sont nécessaires, afin de connaître précisément les règles du jeu à respecter.

Monsieur Koechlin, votre projet de loi est peut-être un autogoal ! En effet, vous voulez donner beaucoup plus de pouvoir au chef du département des travaux publics, afin qu'il puisse prendre les décisions qui s'imposent. Je dis «autogoal», car je suis presque certain, Monsieur Koechlin, que le département ne sera plus longtemps géré par l'un de vos représentants. Par conséquent, ce projet risque de prendre la direction opposée de celle que vous souhaitez lui donner !

Cela dit, les principes de base de ces PUS, qui sont de maintenir, rétablir l'habitat dans les quatre premières zones de construction, sont tout aussi valables aujourd'hui qu'en 1983, date à laquelle le peuple genevois a adopté en votation populaire les dispositions que vous nous demandez d'abroger.

Dans l'exposé des motifs, vous avez le toupet de prendre argument du fait que la Ville de Genève aurait traîné pour adopter un règlement définitif, puisque la Ville de Genève n'a qu'un règlement provisoire depuis 1988. Vous accusez la Ville, alors que ce sont vos représentants au Conseil municipal qui ont tout fait, pendant des années, pour bloquer ce dossier. Et aujourd'hui, comble du comble, vous devez le savoir, Monsieur Koechlin, ce n'est pas un hasard, le rapporteur de la commission du Conseil municipal - en l'occurrence, de la commission de l'aménagement qui a adopté en majorité ce projet, comme celle du règlement d'ailleurs - est une députée libérale du Conseil municipal, qui devait rendre ce rapport depuis plus de trois mois. Rapport que nous attendons toujours !

Voilà donc les manoeuvres antidémocratiques qui sont effectuées par vos représentants au sein du Conseil municipal pour ne pas permettre à la Ville de Genève d'adopter rapidement son règlement définitif. Ce règlement existe. Il a été adopté par la majorité de la commission d'aménagement du Conseil municipal et par la majorité de la commission du règlement. Il arrivera en plénière très prochainement, dès que votre rapporteuse aura déposé son rapport, et il sera adopté par la majorité du Municipal qui s'est clairement déclaré favorable quant à son contenu.

En conclusion, votre attitude est manifestement antidémocratique. Sachez, Monsieur Koechlin, que si vous voulez poursuivre dans cette voie et trahir, ce faisant, la volonté populaire qui s'est manifestée en 1983, nous sommes prêts, ainsi que de nombreuses associations, à faire en sorte que le peuple genevois ait de nouveau la possibilité de vous désavouer sur cette question !

M. Michel Ducret (R). Par rapport à ce qu'a déclaré le préopinant, l'arbitraire est de ne pas connaître la sécurité du droit et d'ignorer qui doit l'appliquer. Avec les PUS, nous sommes confrontés - tout au moins en ce qui concerne une certaine partie du texte, tel qu'il est dans sa formulation définitive en Ville de Genève - au système de deux législations sur le même objet.

Indéniablement, une telle configuration prouve qu'il n'y a plus de sécurité du droit. Très certainement, cette dichotomie est source de complication pour ceux qui projettent de bâtir. Cet état de fait est contraire à l'esprit de la loi sur la fusion des communes, à la délégation de l'autorité de police des constructions et d'aménagement du territoire de nos communes au canton.

La suppression suggérée par ce projet de loi est envisagée dans le cadre des mesures d'allégement des procédures. Cette étude, soumise à l'examen de différentes autorités, n'est pas le fruit d'une seule fraction politique. Bien au contraire, elle émane d'une réflexion de praticiens et de fonctionnaires. Mais le plan d'utilisation du sol a aussi fait l'objet, il est vrai, d'une initiative populaire visant à maintenir et à rétablir le logement en Ville de Genève. De cette manière, il renforce la loi sur les démolitions et transformations, la LDTR. A ce titre, il est vrai que son champ d'application est extrêmement réduit.

Car à quoi s'applique-t-il, en réalité ? Il s'applique, alors que la LDTR l'a été avant lui ! Si bien que, en zone ordinaire de construction, il faut pratiquement surélever un immeuble de deux ou trois étages pour que les PUS commence à porter leurs fruits - et ceci pour autant qu'il ne fasse pas l'objet d'un plan localisé de quartier, ce qui est le cas dans la plupart des grandes opérations.

Quant à la zone de développement en Ville de Genève, vous savez bien que rien ne saurait être construit sans que tout projet ne soit soumis à un plan localisé de quartier. Et que se passe-t-il lorsqu'il y a un plan localisé de quartier ? C'est l'Etat qui définit l'équivalent du PUS et non plus la Ville de Genève. Il n'y a donc pas de réelle expression d'autonomie communale à travers les PUS.

Pour l'instant, la position radicale restera plus nuancée que celle des proposants. Nous estimons nécessaire de supprimer dans la loi ce qui permet de créer une double législation ou une superposition de lois sur l'affectation, en regard de la LDTR.

Monsieur Ferrazino vous semblez oublier, bien opportunément, que les changements d'affectation, c'est-à-dire la tertiarisation du Centre-Ville, ne sont plus possibles depuis fort longtemps. De plus, la situation du marché immobilier irait plutôt en sens contraire.

Afin d'être précis, il est important pour nous que des éléments soient supprimés dans la LEXT qui fonde les PUS. Il s'agit de ceux portant sur l'implantation et le gabarit des bâtiments, sur l'urbanisme en général. En effet, dans ce domaine, on est en pleine contradiction avec la LCI et le RALCI et, à cette fin, nous demandons le renvoi de cette proposition à l'aménagement pour un examen approfondi.

M. Laurent Moutinot (S). En premier lieu, les auteurs de ce projet font l'éloge des PUS en indiquant qu'ils sont inscrits dans un courant favorable à l'autonomie des communes. En deuxième lieu, les proposants nous informent de la grande utilité de cet instrument, notamment, pour enrayer la diminution du nombre de logements. En troisième lieu, ils nous rappellent que cette législation existe dans de nombreux cantons suisses.

Après cet éloge, on se demande quelles sont les raisons de supprimer un instrument aussi admirable !

La première raison, nous dit-on, est qu'il est difficile de se mettre d'accord et d'élaborer des PUS.

M. Ferrazino a exposé, tout à l'heure, ce qu'il faut penser de cet argument. Ce n'est pas parce qu'il y a des obstructions politiques qu'il n'est pas possible d'élaborer des PUS ni parce qu'il est difficile de les mettre sur pied qu'ils sont inutiles.

Dans un deuxième argument développé par M. Koechlin, on nous dit que l'on va arriver à des situations contradictoires. C'est prendre les communes pour plus stupides qu'elles ne sont ! Elles connaissent les textes cantonaux s'appliquant à leur territoire, et elles ne vont certainement pas adopter des textes communaux qui pourraient aboutir à des situations inextricables.

Le troisième argument, le plus extraordinaire à mon sens, est celui qui consiste à dire : «Comme il n'y a plus de problèmes, supprimons les PUS !». En d'autres termes, lorsque vous prenez des médicaments et que vous n'êtes plus malades, vous arrêtez de les prendre, ce qui est fort bien. Mais les auteurs du projet de loi nous proposent mieux : ils veulent carrément jeter la pharmacie, puisque le patient est soi-disant guéri.

M. Philippe Joye, conseiller d'Etat. Monsieur Ferrazino, je tiens à vous rassurer sur ce point; j'ai écouté votre discours avec la dernière attention, tant il était émaillé d'arguments probants.

Les PUS - contrairement à ce qu'on a l'air de croire - sont utilisés et suscitent de temps à autre des conflits qui, ensuite, sont suivis de négociations avec la Ville. On cherche à réduire le nombre de ces conflits.

Le bien-fondé des PUS est tout à fait justifié. S'ils n'avaient pas existé, on aurait assisté à une désertification de l'habitation en Ville de Genève. Or une des qualités les plus remarquées par les gens qui visitent Genève est celle d'y voir encore de l'habitat au Centre-Ville.

Du reste, comme ces mesures se recoupent avec celles de la LDTR - comme cela a été très justement relevé par le député Ducret - on a de très sérieuses protections dans ce domaine. Par contre, la notion de fourchette étant très peu pratiquée chez nous, cela pose des problèmes pour les plans d'utilisation du sol genevois par rapport au système existant depuis bien des années dans des dizaines d'autres villes. (Brouhaha. La présidente sonne la cloche.)

En raison de l'évolution extrêmement rapide du secteur économique, il est de plus en plus difficile de trouver des affectations, comme, par exemple, pour des rez-de-chaussée commerciaux. Je vous citerai l'exemple d'un magasin qui, pendant neuf ans, a été trois fois occupé par des gens voulant y faire du commerce. A la quatrième reprise, la société propriétaire a demandé l'autorisation d'y faire autre chose que du commerce, car les trois précédentes sociétés avaient fait faillite ou avaient dû se retirer.

Aujourd'hui, c'est ce genre de problème qui nous attend ! Je me réjouis de voir traiter ce sujet en commission. Pour ma part, je trouve ce système valable.

Ce projet est renvoyé à la commission d'aménagement du canton.