Séance du jeudi 24 avril 1997 à 17h

53^e législature - 4^e année - 5^e session - 15^e séance

RD 273 et objet(s) lié(s)

RD 273

37. a) Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur les établissements médico-sociaux accueillant des personnes âgées qui ne peuvent plus vivre à domicile. ( )RD273

PL 7602

b) Projet de loi du Conseil d'Etat relative aux établissements médico-sociaux accueillant des personnes âgées qui ne peuvent plus vivre à domicile (J 7 20). ( )PL7602

Par ces quelques lignes, le Conseil d'Etat vous présente son rapport sur les établissements médico-sociaux accueillant des personnes âgées qui ne peuvent plus vivre à domicile, accompagné d'un projet de loi relatif à ces mêmes établissements.

Etant donné que les 62 établissements médico-sociaux - qui offrent 3 576 lits accueillant des personnes âgées, auxquelles 3 138 collaborateurs (2 675,6 postes à plein temps) donnent aides et soins - ont un coût annuel, pour l'Etat, de 150,3 millions de francs, le Conseil d'Etat présente un rapport détaillé, étant entendu qu'il pourra toujours être complété, en commission, par des auditions et des documents.

1. INTRODUCTION

1.1 Le résumé du rapport

1.1.1 La planification sanitaire et les réformes engagées

Comme chacun le sait, l'augmentation continuelle des coûts de la santé - qui croissent plus rapidement que la capacité collective de les financer -, provoque, dans l'ensemble du monde occidental, des mouvements amples et puissants en faveur d'une réforme des systèmes de santé.

En Suisse et à Genève, cette situation a conduit les autorités, fédérales et cantonales, à inscrire dans la législation l'exigence d'une planification sanitaire.

Cette planification sanitaire exige de longs travaux préparatoires et une large consultation des divers milieux intéressés. Sa mise au point s'étend donc sur plusieurs années.

N'entendant pas utiliser le prétexte de la longue mise au point de la planification sanitaire pour retarder davantage d'importantes réformes, le Conseil d'Etat a donc engagé, ces dernières années, plusieurs démarches politiques et législatives dont les principales sont :

a) l'élaboration et la mise en place du réseau hospitalo-universitaire de la Suisse occidentale;

b) l'élaboration et la mise en oeuvre de la législation sur l'aide et les soins à domicile;

c) la réforme hospitalière et la mise en place des Hôpitaux universitaires de Genève.

Le but de ce rapport et de ce projet de loi est d'engager maintenant la réforme des établissement médico-sociaux, dans l'esprit de la nouvelle législation fédérale sur l'assurance-maladie et du rapport Duquenne, qui traitait notamment du nouveau mode de financement des EMS.

1.1.2 La situation démographique et le vieillissement de la population

Au 31 décembre 1995, le canton de Genève comptait 399 081 habitants.

Sur les 399 081 habitants, 55 234 (soit 13,8%) étaient âgés de plus de 65 ans, dont 15 713 (soit 4%) étaient âgés de plus de 80 ans.

Selon les études prospectives de l'office cantonal de la statistique (OCSTAT), la population augmente, de 1990 à 2005, de 12,5%, soit 48 000 personnes.

L'augmentation est très différenciée selon les groupes d'âge :

- les 0-19 ans augmentent de 21%;

- les 20-64 ans (+ 20 000) augmentent de 8% mais l'âge moyen du groupe s'élève;

- les 65-79 ans (+ 8 000) augmentent de 21,67% (c'est-à-dire près de deux fois plus vite que la population totale);

- les plus de 80 ans (+ 2 900) augmentent de 18%.

Le groupe des personnes âgées (+ 65 ans) est celui qui augmente le plus (+ 20,7%). Il représente, en 2005, 14,5% de la population (13,8% en 1995).

Le tassement de la progression des personnes de plus de 80 ans est le reflet de divers phénomènes qui ont affecté la population genevoise entre 1915 et 1925: tarissement de l'immigration française et italienne lié à la guerre de 1914, épidémie de grippe espagnole en 1917-1918, stagnation démographique au cours de la décennie.

1.1.3 Le réseau socio-gérontologique

En 1990, le département de l'action sociale et de la santé a lancé un programme sur les conséquences du vieillissement de la population genevoise dans le but de disposer d'un système d'information statistique du réseau socio-gérontologique (programme Philémon et Baucis), défini comme l'ensemble des services ou institutions d'aide ou de soins aux personnes âgées.

Le rapport du Conseil d'Etat passe en revue l'activité, en 1995, des divers services et institutions de ce réseau en désignant:

a) les services d'aide et de soins à domicile;

b) les immeubles avec encadrement médico-social;

c) les foyers de jour;

d) les établissements médico-sociaux.

1.1.4 Les établissements médico-sociaux

Au 31 décembre 1995, les 62 établissements médico-sociaux offraient 3 576 lits, accueillant des personnes âgées auxquelles 3 138 collaborateurs (2 675,6 postes à plein temps) donnent aides et soins.

Les 3 370 pensionnaires sont constitués de 20% d'hommes et de 80% de femmes; 80% des pensionnaires ont 80 ans et plus; 60% des pensionnaires sont des femmes veuves.

Les 3 138 membres du personnel sont constitués de 19% d'hommes et de 81% de femmes. La dotation moyenne est de 0,8 poste par lit, soit 0,5% pour les soins et 0,3% pour l'hôtelier et l'administratif.

Le prix de pension est, en moyenne, de 173,09 F par jour. Il recouvre des réalités très différentes: les prix évoluent, en effet, selon les institutions et selon l'état de santé des pensionnaires, de 96 F à 296 F.

Le prix de pension reconnu par l'Etat est appliqué aux personnes âgées qui reçoivent des prestations complémentaires et/ou des prestations d'assistance de l'OCPA.

En 1995, le nombre de personnes âgées bénéficiaires des prestations complémentaires, vivant dans un EMS, s'est élevé, en moyenne, à 2 530 personnes (soit 75% de la totalité des personnes hébergées en 1995).

Au cours de cette même année 1995, 1900 personnes placées ont, en outre, reçu des prestations d'assistance s'ajoutant aux prestations complémentaires (soit 56% des personnes hébergées en EMS).

Pour ces pensionnaires d'EMS, l'OCPA a donc versé en 1995:

a) des prestations complémentaires, à hauteur de 95 000 000 F;

b) des prestations d'assistance publique, à hauteur de 55 000 000 F.

1.1.5 Les défauts du système actuel et le rapport Duquenne

Sur les 3 370 personnes âgées résidant dans les EMS, près des deux tiers sont prises en charge par l'assistance publique pour couvrir une partie de leurs frais d'hébergement. Seules les personnes non dépendantes (les cas «A») peuvent en général couvrir leurs frais par leurs ressources personnelles (rentes AVS, PC et autres), tandis que près de 75% des personnes dépendantes (cas «B» et «C») sont aidées par l'OCPA.

Pour être assistés, les pensionnaires doivent avoir épuisé la totalité de leur patrimoine (sous réserve d'une somme de 6 000 F). Pour 60% d'entre eux, leurs familles sont mises à contribution au titre de la dette alimentaire.

Pour la personne âgée, le placement en EMS, déjà souvent mal ressenti, prend la forme d'un naufrage patrimonial où sont englouties les économies de toute une vie. La dépendance physique s'accompagne d'une dépendance financière qui est vécue par beaucoup comme une humiliation, d'autant plus cruelle qu'elle pèse en premier lieu sur les descendants, souvent eux-mêmes arrivés à l'âge de la retraite.

Au sein des familles, la disparition du patrimoine qui s'aggrave avec l'exercice du droit alimentaire, crée des tensions et empoisonne les relations entre les générations. Au décès de la personne placée, la succession est le plus souvent mise en faillite et répudiée par les héritiers avec une publication officielle qui est ressentie par beaucoup comme un dernier outrage aux disparus et une dernière humiliation pour les familles.

De longue date, cette situation a été dénoncée comme un anachronisme. Selon l'OFAS, le canton de Genève est le seul à connaître un tel régime. Partout ailleurs, des solutions ont été imaginées, qui combinent le subventionnement des EMS par l'Etat et un relèvement des PC suffisant pour absorber le solde des frais facturés aux pensionnaires.

C'est pourquoi le Conseil d'Etat a nommé, en février 1993, une commission extraparlementaire chargée, notamment, d'étudier cette question.

Le rapport final de cette commission - dit rapport Duquenne, du nom de son auteur - a été mis en consultation en automne 1994.

Selon les résultats de la procédure de consultation, connus en été 1995, deux propositions ont été accueillies favorablement par tous les milieux consultés :

a) la modification de l'intervention financière de l'Etat, en passant de la prise en charge du prix de pension au subventionnement des EMS, sous certaines conditions assurant tant la qualité des prestations que de la gestion;

b) la suppression du recours à l'assistance publique individuelle pour le financement partiel des séjours en EMS.

Sur cette base, le Conseil d'Etat a donc décidé de préparer et de déposer le présent rapport, accompagné d'un projet de loi, bien que les dépenses mises à la charge des caisses-maladie par la nouvelle législation sur l'assurance-maladie, entrée en vigueur le 1er janvier 1996, ne puissent pas être exactement évaluées, les décisions du Conseil fédéral sur les tarifs 1996 n'étant pas encore connues.

1.2 Le résumé du projet de loi

1.2.1 Les deux innovations majeures

La nouvelle législation sur les établissements médico-sociaux (EMS) - qui, à la forme, reprend la systématique de la législation sur l'aide et les soins à domicile - se caractérise par deux innovations majeures :

- d'une part, elle modifie fondamentalement les modalités de l'intervention financière de l'Etat au titre de l'assistance publique - qui s'est élevée à 55 millions de francs en 1995 - en passant de la prise en charge du prix de pension des personnes au subventionnement des institutions des EMS sous certaines conditions assurant tant la qualité des prestations que la qualité de la gestion. Cette transformation, proposée par le rapport Duquenne, acceptée lors de la procédure de consultation, correspond aux nouvelles dispositions de la législation fédérale sur l'assurance-maladie;

- d'autre part, elle supprime le recours à l'assistance publique individuelle pour le financement partiel des séjours en EMS.

1.2.2 Les autres modifications

Indépendamment de ces deux innovations majeures, la nouvelle législation sur les EMS se distingue de la législation actuelle en vigueur sur les sept points suivants :

a) elle remplace les dénominations anciennes (homes, foyers, pensions) par la dénomination en vigueur dans les autres cantons (établissements médico-sociaux);

b) elle inscrit les EMS dans le cadre de la politique de santé et de la planification sanitaire, quantitative et qualitative;

c) sur le modèle de la Fédération des services d'aide et de soins à domicile, elle exige que les EMS se réunissent en une Fédération genevoise des EMS;

d) conformément à la législation fédérale sur l'assurance-maladie, elle exige que les EMS soient au bénéfice d'un mandat de prestations, donné par l'autorité cantonale;

e) elle demande que les relations entre les EMS et leurs pensionnaires soient réglées par un contrat-type d'accueil;

f) sur le modèle de la législation sur l'aide et les soins à domicile, elle exige que les EMS - qui emploient 3 138 personnes, soit 2 675,6 postes à plein temps - poursuivent une politique salariale conforme aux conventions collectives ou, à défaut, aux normes appliquées dans le canton aux professions concernées;

g) enfin, elle prévoit, à titre exceptionnel, que les EMS à but lucratif (30 EMS représentant 843 lits, soit 23,6% de l'offre) peuvent bénéficier d'une aide pour autant que le rendement des capitaux investis soit le même que celui qui est admis dans le cadre de la législation sur le logement.

1.2.3 Les effets financiers de la nouvelle législation

En 1995, le coût total des pensionnaires B et C dans l'ensemble des EMS s'est élevé à 253 000 000 F.

Cette dépense totale a été financée, selon la législation actuelle, par:

- 85 000 000 F provenant des ressources personnelles;

- 18 000 000 F provenant de l'assurance-maladie;

- 95 000 000 F provenant des prestations complémentaires (OCPA);

- 55 000 000 F provenant des prestations d'assistance (OCPA).

Selon la nouvelle législation, cette même somme aurait été financée de la manière suivante:

- 85 000 000 F provenant des ressources personnelles;

- 18 000 000 F provenant de l'assurance-maladie;

- 95 000 000 F provenant des prestations complémentaires (OCPA);

- 55 000 000 F provenant des subventions cantonales aux EMS.

Le tableau ci-dessous détaille les modes de calculs:

Financement des clients B et C dans les établissements médico-sociaux selon la législation actuelle et selon la nouvelle législationproposée (sur la base des comptes 1995)

COÛT

Par jour et par personne

Nombre de journées

Par an pour l'ensembledes EMS

loi actuelle

projet de loi

Prix moyen pondéré

221 F

1 095 0001

242 000 000 F

Forfait dépenses personnelles

10 F

1 095 000

11 000 000 F

Dépense totale

231 F

1 095 000

253 000 000 F

1 soit le nombre total de journées réalisées en catégorie B et C en 1995.

FINANCEMENT

Par jour et par personne

Nombre de journées

Par an pour l'ensembledes EMS

loi actuelle

projet de loi

Ressources personnelles

78 F

1 095 000

85 000 000 F

Forfait assurances-maladie

17 F

1 095 000

18 000 000 F

100 F

953 7452

95 000 000 F

Assistance

83 F

660 0003

55 000 000 F

Subventions aux EMS

55 000 000 F

Financement total

253 000 000 F

2 soit 2613 bénéficiaires de PC multipliés par 365 jours.

3 soit le nombre de journées réalisées par des personnes qui ont bénéficié de prestations d'assistance en 1995.

1.3 Le plan du rapport

Le plan du rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil est le suivant:

Pages

1. INTRODUCTION

1.1 Le résumé du rapport 2194

1.1.1 La planification sanitaire et les réformes engagées 2194

1.1.2 La situation démographique et le vieillissement de la population 2194

1.1.3 Le réseau socio-gérontologique 2195

1.1.4 Les établissements médico-sociaux 2196

1.1.5 Les défauts du système actuel et le rapport Duquenne 2196

1.2 Le résumé du projet de loi 2198

1.2.1 Les 2 innovations majeures 2198

1.2.2 Les autres modifications 2198

1.2.3 Les effets financiers de la nouvelle législation 2199

1.3 Le plan du rapport 2201

2. GÉNÉRALITÉS

2.1 La réforme des systèmes de santé 2204

2.2 La planification sanitaire 2205

2.2.1 La démarche du Conseil d'Etat 2205

2.2.2 Planification quantitative et planification qualitative 2205

2.2.3 Les objectifs de la planification sanitaire 2206

2.3 L'aide et les soins à domicile 2206

2.3.1 La nouvelle législation 2206

2.3.2 Les 36 premiers mois d'application de la nouvelle législation 2207

2.3.3 Le 2e crédit quadriennal 1997-2000 2207

2.4 La réforme hospitalière et les Hôpitaux

universitaires de Genève 2208

2.4.1 La nouvelle législation 2208

2.4.2 Les 7 caractéristiques de la réforme hospitalière 2208

2.4.3 L'évolution 1990-1996 2211

2.4.4 La diminution du nombre de lits hospitaliers 2211

2.4.5 Les coûts hospitaliers et les coûts universitaires 2212

2.5 Le réseau hospitalo-universitaire de la Suisse

occidentale 2213

2.5.1 Le mandat d'étude 2213

2.5.2 Les objectifs de la nouvelle organisation 2213

2.5.3 La procédure de consultation 2214

2.5.4 Les points essentiels du concordat 2214

2.5.5 La procédure parlementaire 2216

2.5.6 Le projet de loi relatif au concordat instituant le réseau

hospitalo-universitaire de la Suisse occidentale 2217

2.6 Les EMS et le moratoire 2217

3. LES DONNÉES DÉMOGRAPHIQUES DU VIEILLISSEMENT

3.1 L'évolution générale depuis 1920 2217

3.1.1 Généralités 2217

3.1.2 La composition de la population 2218

3.1.3 Les facteurs du vieillissement 2219

3.1.4 L'évolution du groupe des personnes âgées (65 ans et plus) 2221

3.1.5 La situation au 31 décembre 1995 2222

3.2 Les perspectives démographiques 2222

4. LES CONSÉQUENCES ÉCONOMIQUES DU

VIEILLISSEMENT

5. LE RÉSEAU SOCIO-GÉRONTOLOGIQUE

5.1 La définition du réseau socio-gérontologique 2225

5.2 Les établissements médico-sociaux (EMS) 2226

5.3 Les foyers de jour 2227

5.4 Les services d'aide et de soins à domicile 2228

5.5 Les immeubles avec encadrement pour les personnes âgées 2228

6. LES ÉTABLISSEMENTS MÉDICO-SOCIAUX (EMS)

6.1 L'évolution du nombre de lits offerts 2229

6.1.1 Les instruments de mesure 2229

6.1.2 La situation avant 1995 2230

6.1.3 La situation après 1995 2230

6.2 Les moratoires de 1992 à 1996 2232

6.2.1 Le moratoire de 1992 2232

6.2.2 Les effets du moratoire de 1992 2233

6.2.3 Le moratoire de 1996 2234

6.3 Les statistiques 1995 2234

6.3.1 Les lits 2235

6.3.2 Les clients 2235

6.3.3 Le personnel 2240

6.3.4 Les coûts 2243

6.3.5 Les indicateurs d'activité 2247

6.3.6 L'évolution de la clientèle 2247

6.3.7 L'évolution du personnel 2250

6.3.8 L'évolution des coûts 2251

6.3.9 L'évolution des indicateurs d'activité 2251

7. LA LÉGISLATION ACTUELLE

7.1 La législation actuelle 2252

7.2 La construction d'un établissement médico-social 2252

7.3 Le fonctionnement d'un établissement médico-social 2253

7.4 Le financement d'un établissement médico-social 2254

7.4.1 Les éléments du financement 2254

7.4.2 Le prix de pension 2254

7.4.3 La participation des caisses-maladie 2255

7.4.4 Les défauts du système actuel 2255

7.4.5 Le rapport Duquenne 2256

8. LA NOUVELLE LÉGISLATION

8.1 Les caractéristiques de la nouvelle législation 2257

8.2 Principes généraux et définitions 2258

8.3 Les autorités compétentes 2258

8.3.1 Le Conseil d'Etat 2258

8.3.2 La commission cantonale 2259

8.3.3 Le département de l'action sociale et de la santé 2259

8.4 L'autorisation d'exploitation 2260

8.4.1 Les conditions d'octroi 2260

8.4.2 Les locaux 2260

8.4.3 Le directeur de l'EMS 2260

8.4.4 Le médecin répondant de l'EMS 2261

8.4.5 Les pensionnaires 2261

8.4.6 Le personnel 2261

8.4.7 L'autorisation d'exploitation 2262

8.5 Le financement 2262

8.5.1 Les principes 2262

8.5.2 Les assureurs-maladie 2262

8.5.3 L'aide financière de l'Etat 2263

8.6 Les subventions cantonales 2263

8.6.1 Les conditions à remplir 2263

8.6.2 Les subventions d'investissement 2264

8.6.3 Les subventions d'exploitation 2264

8.7 Les aspects budgétaires et fiscaux 2264

9. CONCLUSION

* *

2. GÉNÉRALITÉS

2.1 La réforme des systèmes de santé

En Suisse et à Genève, cette situation a conduit les autorités, fédérales et cantonales à inscrire dans la législation l'exigence d'une planification sanitaire.

Cette planification sanitaire - qui est un exercice techniquement difficile et politiquement délicat - exige de longs travaux préparatoires et une large consultation des divers milieux intéressés. Sa mise au point s'étend donc sur plusieurs années.

N'entendant pas utiliser le prétexte de la longue mise au point de la planification sanitaire pour retarder davantage d'importantes réformes, le Conseil d'Etat a donc engagé ces dernières années plusieurs démarches politiques et législatives dont les principales sont:

a) l'élaboration et la mise en place du réseau hospitalo-universitaire de la Suisse occidentale;

b) l'élaboration et la mise en oeuvre de la législation sur l'aide et les soins à domicile;

c) la réforme hospitalière et la mise en place des Hôpitaux universitaire de Genève.

Le but du présent projet de loi est d'engager maintenant la réforme des établissement médico-sociaux, dans l'esprit de la nouvelle législation fédérale sur l'assurance-maladie et du rapport Duquenne (juin 1994), qui traitait notamment du nouveau mode de financement des EMS.

2.2 La planification sanitaire

2.2.1 La démarche du Conseil d'Etat

Afin d'élaborer la planification sanitaire, le Conseil d'Etat a procédé en 3 étapes:

a) d'abord, il a choisi une méthode, en retenant les 38 objectifs de santé définis par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) pour l'Europe comme grille de lecture de la situation genevoise;

b) ensuite, il a chargé l'institut de médecine sociale et préventive (professeur A. Rougemont) d'établir un bilan de santé des Genevois, analysant le degré de réalisation, dans le canton de Genève, des 38 objectifs de l'OMS-Europe;

c) enfin, en se fondant sur ce bilan de santé des Genevois et sur une enquête suisse sur la santé, montrant les différences existant entre les Genevois et les Suisses, le Conseil d'Etat a demandé au professeur P. Gilliand d'évaluer le système de santé genevois.

Tous ces documents ont été mis en consultation auprès de plus de 300 partenaires, publics et privés. Mis à jour en tenant compte des observations recueillies durant la procédure de consultation, ils ont été publiés à la fin de l'année 1996.

2.2.2 Planification quantitative et planification qualitative

Se basant sur ces différents travaux, le Conseil d'Etat présentera, en 1997, la planification sanitaire en trois temps:

a) en juin 1997, le Grand Conseil sera saisi d'un rapport présentant les principes de la planification sanitaire;

b) en automne 1997, le Grand Conseil sera saisi d'un rapport sur la planification sanitaire quantitative (crédits, postes, lits, durées et journées d'hospitalisation, etc.);

c) en automne 1997, le Grand Conseil sera saisi d'un rapport sur la planification sanitaire qualitative (objectifs de santé).

2.2.3 Les objectifs de la planification sanitaire

A la fin de l'année 1997, la planification sanitaire cantonale - dont l'élaboration a été confiée à l'institut de médecine sociale et préventive (professeur A. Rougemont) - définira, dans le cadre des moyens mis à disposition :

a) les problèmes prioritaires de santé, en termes de mortalité, de morbidité et de coûts sociaux et économiques;

b) les objectifs à atteindre en terme d'amélioration de l'état de santé, des modes de vie de l'environnement, des structures, du fonctionnement et de la gestion du système sanitaire;

c) les propositions quant aux actions nécessaires pour diminuer l'importance des problèmes identifiés;

d) les propositions en vue d'éventuelles réorientations des structures et des modes de fonctionnement existants;

e) la description d'un système d'information pertinent et validé, qui permettra le pilotage du système de santé, sur la base d'un nombre réduit d'indicateurs dûment validés;

f) les propositions pour l'évaluation des actions entreprises et pour la recherche.

2.3 L'aide et les soins à domicile

2.3.1 La nouvelle législation

Au cours de ces dernières années, une nouvelle répartition des ressources au sein du système de soins a conduit à un transfert progressif des soins hospitaliers vers les soins à domicile.

A Genève, cette évolution a été encouragée par la population qui, en février 1992, par un vote, a inscrit l'aide à domicile dans un système de santé moderne tout en lui donnant les moyens nécessaires à un développement rapide.

2.3.2 Les 36 premiers mois d'application de la nouvelle législation

Dans son rapport au Grand Conseil du 27 août 1996, le Conseil d'Etat a fait le bilan des 36 premiers mois d'application de la nouvelle législation (du 1er janvier 1993 au 31 décembre 1995) en examinant les activités des différents organes chargés d'appliquer la loi (commission cantonale de l'aide à domicile, services privés d'aide et de soins à domicile et communes).

De manière générale, le Conseil d'Etat considère que la nouvelle législation a permis d'obtenir des résultats clairement positifs: tout en répondant aux besoins des clients, le développement des prestations a permis de diminuer les prises en charge dans les hôpitaux - dont les subventions, en 1996, sont inférieures de 60 millions de francs à l'évolution du coût de la vie - et dans les établissements médico-sociaux pour personnes âgées (EMS) - dont la construction est soumise à un moratoire.

Certains défauts ont cependant été constatés au niveau du fonctionnement des centres de quartier: c'est pourquoi le Conseil d'Etat a proposé de modifier la loi en donnant une nouvelle définition des centres d'action sociale et de santé, regroupant et intégrant les différentes activités des services, publics et privés, d'aide sociale et d'aide à domicile, qui seront placés sous la responsabilité d'un coordinateur.

Enfin, le Conseil d'Etat, entendant poursuivre le transfert des soins hospitaliers vers les soins à domicile et maintenir le moratoire sur la construction de nouveaux EMS, a proposé au Grand Conseil de voter un 2e crédit quadriennal pour l'aide à domicile (1997-2000), d'un montant total de 289 500 000 F, qui continue à être financé par le centime additionnel pour l'aide à domicile, accepté en votation populaire du 16 février 1992, et par des transferts de crédits hospitaliers.

2.3.3 Le 2e crédit quadriennal 1997-2000

Le 5 décembre 1996, le Grand Conseil a voté ce crédit et a défini les subventions qui seront accordées aux soins à domicile et aux soins hospitaliers ces 4 prochaines années. Ces montants sont les suivants:

Tableau n°1

1997

1998

1999

2000

TOTAL

667.4

676.4

684.9

693.5

Soins hospitaliers (HUG)

602.9

606.4

609.9

613.5

Soins à domicile

64.5

70.0

75.0

80.0

2.4 La réforme hospitalière et les Hôpitaux universitaires de Genève

2.4.1 La nouvelle législation

A la suite du dépôt de 2 projets de loi (PL 6834 et PL 6845) réformant l'organisation des hôpitaux publics, la commission de la santé a examiné différents rapports (rapport Caducée, rapport Bernheim, rapport Eurêka), proposant d'importantes réformes, et a procédé à de nombreuses auditions. Sur cette base, elle a élaboré, en liaison avec le département, un projet de loi qui a été soumis au Grand Conseil en automne 1994.

La nouvelle législation, votée par le Grand Conseil le 18 novembre 1994, met en place les «Hôpitaux universitaires de Genève» (loi K 2 05). Cette importante réforme - qui s'inscrit dans le sillage du programme Caducée - définit une nouvelle organisation hospitalière, simple et claire, dont les responsables sont bien définis, permettant ainsi d'améliorer les soins aux patients.

De manière générale, l'esprit de la réforme hospitalière peut se résumer par 2 slogans :

- «Centralisation au sommet - décentralisation à la base»;

- «Des forteresses hospitalières aux réseaux de soins».

2.4.2 Les 7 caractéristiques de la réforme hospitalière

Concrètement, les 7 principales caractéristiques de cette réforme sont les suivantes:

a) un réseau de services de soins

Les Hôpitaux universitaires de Genève sont organisés sous forme d'un réseau de services médicaux, regroupés en 12 départements médicaux, et de services d'appui, regroupés en un département d'exploitation.

Dans la règle, les 12 départements médicaux correspondent aux départements académiques de la faculté de médecine.

b) des moyens importants

En 1996, le réseau des Hôpitaux universitaires de Genève - qui traitent environ 45 000 patients par année, représentant 768 000 journées d'hospitalisation - dispose de moyens importants:

- un budget total de 1 065 million, soit 58 millions pour les dépenses d'investissement et 1 007 millions pour les dépenses de fonctionnement (dont le 80% est constitué par les salaires);

- 7 685 postes à plein temps, occupés par 8 362 personnes (62% de femmes; 52% d'étrangers) représentant 165 professions;

- 2 357 lits.

Dans cette nouvelle organisation en réseau, 80% des moyens sont décentralisés dans les départements, qui sont responsables de leur gestion (dépenses et recettes).

c) un conseil d'administration

A la tête de ce réseau se trouve le conseil d'administration des Hôpitaux universitaires de Genève, qui remplace les anciennes commissions administratives.

Présidé par le conseiller d'Etat chargé du département de l'action sociale et de la santé, ce conseil d'administration aux compétences étendues.) compte 20 membres.

Les 20 membres sont nommés par le gouvernement et le parlement genevois. Ils représentent tous les partis politiques, le personnel hospitalier, le canton de Vaud et le CHUV, les 2 départements français voisins, l'Association des médecins du canton de Genève et la Fédération genevoise des assureurs-maladie.

A part les 5 membres du bureau - dont un représentant élu du person-nel -, les différents membres du conseil d'administration sont délégués à l'un des départements médicaux ou au département d'exploitation.

d) un comité de direction

Les Hôpitaux universitaires de Genève sont dirigés par un comité de direction de 9 membres, soit:

- M. Gérard Gobet, directeur général (Cluse-Roseraie) président du comité de direction pour la période du 1er mars 1997 au 28 février 1998;

- M. Bernard Gruson, directeur général (Belle-Idée);

- M. François Taillard, directeur du département d'exploitation;

- Professeur Peter Suter, doyen de la faculté de médecine;

- Professeur Alain Junod, directeur médical des Hôpitaux universitaires de Genève;

- Professeur José Guimon, médecin-chef du département de psychiatrie;

- Mme Nicole Fichter, directrice des soins infirmiers (Cluse-Roseraie);

- M. André Laubscher, directeur des soins infirmiers (Belle-Idée);

- M. Mario Vieli, secrétaire général (Cluse-Roseraie).

e) directeurs généraux

Les 2 directeurs généraux ont chacun une responsabilité hiérarchique sur un site et une responsabilité fonctionnelle sur un ensemble d'activités. Ainsi:

- M. Gérard Gobet, directeur général du site Cluse-Roseraie, est responsable fonctionnel des finances, de l'informatique et des approvisionnements des Hôpitaux universitaires de Genève;

- M. Bernard Gruson, directeur général de Belle-Idée et de Loëx, est responsable fonctionnel du personnel, de la formation et de la communication des Hôpitaux universitaires de Genève;

f) directeur médical

Remplaçant le président du collège des médecins-chefs de services - un professeur élu par ses pairs -, le parlement a créé la fonction de directeur médical des Hôpitaux universitaires de Genève.

Son titulaire, le professeur Alain Junod, a été nommé par le conseil d'administration. Sous son autorité, la responsabilité des questions médicales incombe aux médecins-chefs de services.

g) départements médicaux

Les 12 départements médicaux sont dirigés par des professeurs ordinaires de la faculté de médecine, nommés par le conseil d'administration. Dans la règle, les chefs des départements médicaux sont les responsables des départements académiques de la faculté de médecine.

Les chefs des départements médicaux sont responsables de la bonne marche médicale, administrative et financière des services de leur département. Ils sont assistés par un comité de gestion formé :

- d'un membre du conseil d'administration;

- du responsable des soins;

- du responsable de l'administration;

- d'un membre du personnel élu.

2.4.3 L'évolution 1990-1996

En examinant les statistiques des Hôpitaux universitaires de Genève sur une période de 6 ans, de 1990 à 1996, on peut noter les tendances suivantes:

a) le nombre de lits a passé de 2 672 à 2 357, soit une diminution de 315 lits (-11,8%);

b) le nombre de journées d'hospitalisation a passé de 867 214 à 767 806, soit une diminution de 99 408 journées d'hospitalisation (-11,46%);

c) le nombre de postes a passé de 8 190,40 à 7 685,15, soit une diminution de 505,25 postes (-6,17%).

Ainsi, malgré le moratoire sur la construction d'établissements médico-sociaux pour personnes âgées (3 576 lits), on note une diminution significative du nombre de lits hospitaliers et du nombre de journées d'hospitalisation: ce phénomène s'explique principalement par le développement de l'aide à domicile et la hausse des consultations ambulatoires.

Toutefois, examinant les statistiques suisses, tenues par la VESKA, le surveillant des prix a constaté que les Hôpitaux universitaires de Genève sont encore en surcapacité: non seulement les taux d'occupation des lits sont inférieurs aux taux retenus par l'autorité fédérale, mais les durées moyenne de séjour par cas sont supérieures à celles des autres hôpitaux universitaires suisses. Les efforts de rationalisation doivent donc être poursuivis.

2.4.4 La diminution du nombre de lits hospitaliers

Dans la perspective de la poursuite des efforts de rationalisation, une étude sur les lits actifs d'hospitalisation a permis de:

a) définir le nombre de lits:

- de soins intensifs (lits correspondant à une pathologie nécessitant des soins lourds en terme de personnel et/ou de matériel);

- de soins intermédiaires (lits situés au sein des unités de lits banalisés et réservés aux patients dont l'état nécessite tout de même une surveillance rapprochée en terme de personnel et/ou un matériel spécialisé);

- de soins généraux (lits «interspécialités» par grand type de pathologies destinés à accueillir un éventail de patients le plus large possible);

- d'hospitalisation de courte durée (5 jours ouvrables);

b) répartir les ressources en personnel (postes) médico-soignant (médecins, infirmières, aides-hospitalières) en fonction de la nouvelle répartition des lits et de la charge en soins qu'ils représentent;

c) réduire le nombre de lits pour tendre vers un taux d'occupation optimal : ainsi, dans un premier effort, l'Hôpital cantonal devrait atteindre 1 100 lits en 1998 (1 549 lits en 1990) par une meilleure gestion des lits occupés et des équipes déployées autour d'eux.

2.4.5 Les coûts hospitaliers et les coûts universitaires

La nouvelle loi sur l'assurance-maladie exige des hôpitaux universitaires une comptabilité analytique, permettant notamment de distinguer les frais de formation et de recherche qui ne peuvent être mis à la charge des caisses-maladie.

Dans le cadre des travaux conduits sur le plan national, le Conseil d'Etat a donc demandé aux Hôpitaux universitaires de Genève:

a) de constituer un groupe de travail chargé de mettre en place la comptabilité analytique d'exploitation dans les Hôpitaux universitaires de Genève;

b) de distinguer, dans le cadre de l'élaboration des budgets annuels, les postes hospitaliers principalement affectés à la médecine clinique de ceux principalement affectés à la recherche et à la formation.

Pour l'essentiel, les résultats de cette étude sont les suivants: sur l'ensemble du personnel hospitalier des départements médicaux des Hôpitaux universitaires de Genève, qui comprennent 5 648 postes:

4.945,40 postes sont affectés aux activités cliniques 87,6%

140,70 postes sont affectés à la formation 2,5%

149,40 postes sont affectés à la recherche 2,6%

412,50 postes sont affectés à d'autres activités 7,3%

2.5 Le réseau hospitalo-universitaire de la Suisse occidentale

2.5.1 Le mandat d'étude

Le 12 juin 1995, les Conseils d'Etat vaudois et genevois ont décidé d'étudier la création d'un réseau hospitalo-universitaire de la Suisse occidentale.

L'objectif de cette étude était de créer, dans le cadre des universités de Lausanne et de Genève, une Ecole de médecine et un ensemble hospitalier, communs aux cantons de Vaud et de Genève, capable de compter parmi les centres européens et internationaux de référence dès le début du siècle prochain.

Le groupe de travail, formé à la base du bureau exécutif de l'Association Vaud-Genève, s'est adjoint la collaboration d'experts et de consultants. Il a été présidé par M. Bernard Vittoz, ancien président de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne.

2.5.2 Les objectifs de la nouvelle organisation

Le mandataire a été chargé d'étudier la mise en oeuvre d'une organisation permettant:

a) de réaliser des mises en commun d'activités dans le domaine de la formation des médecins et d'autres professionnels de la santé, de la logistique, de la prévention, de la recherche et des soins pour promouvoir la qualité des prestations et maîtriser les coûts;

b) de réaliser, en accord avec les instances fédérales concernées, une réforme commune des études de médecine sous l'autorité d'une instance unique;

c) de réaliser une politique commune de recherche sous l'autorité d'une instance unique;

d) de garantir des processus de décisions efficaces qui engagent les instances politiques, hospitalières et universitaires.

Le groupe de travail a procédé dans sa tâche par approches successives. L'étude a débuté par un séminaire de deux jours à Glion (6 et 7 juillet 1995) auquel ont participé plusieurs experts. Il a ensuite consulté par écrit les membres des corps professoraux et des cadres hospitaliers vaudois et genevois (plus de 600 personnes). En outre, de nombreux entretiens ont également eu lieu avec les responsables des milieux hospitaliers et universitaires ainsi qu'avec les consultants.

2.5.3 La procédure de consultation

Conformément au calendrier retenu, le groupe de travail a remis son rapport aux autorités exécutives le 31 janvier 1996.

Après avoir pris connaissance des travaux du groupe et sans se prononcer, à ce stade, sur les conclusions et propositions des experts, les gouvernements genevois et vaudois ont décidé d'ouvrir la procédure de consultation des milieux intéressés en adressant l'ensemble du dossier, accompagné d'un questionnaire à 350 organismes, qui ont dû répondre pour le 20 juin 1996.

2.5.4 Les points essentiels du concordat

A l'issue de la procédure de consultation, les 2 gouvernements ont constaté que la majorité des réponses adhéraient au principe de la création du réseau. De nombreuses remarques et suggestions ont cependant été faites sur les modalités de fonctionnement et de contrôle.

Le 30 septembre 1996, les 2 Conseils d'Etat ont donc invité les départements rapporteurs à élaborer un modèle d'organisation du réseau, tenant compte des résultats de la procédure de consultation de la manière suivante :

a) modèle décentralisé d'organisation du réseau

Le nouveau modèle doit garantir la cohésion du réseau et l'autonomie de chaque entité, qui devient responsable de sa gestion notamment par le biais de mandats de prestations internes.

L'ensemble hospitalier concentre les activités médicales hautement spécialisées et offre, de manière décentralisée, des soins de proximité de qualité.

Les facultés de médecine fixent le programme commun d'enseignement et de recherche et gardent leurs liens organiques avec leur université respective.

b) conseil d'administration

La conduite stratégique du réseau est assurée par un conseil d'administration comprenant les conseillers d'Etat chargés des départements de la santé et de l'instruction publique des deux cantons concordataires et cinq à sept membres nommés en fonction de leurs compétences et de leur expérience.

c) organisation des facultés de médecine

Placées sous la direction générale d'un seul conseil décanal, les deux facultés sont coordonnées et restent rattachées à leur université.

La coordination au niveau universitaire est garantie par la mise en place d'une convention entre les deux universités créant un seul Conseil des rectorats qui a les compétences budgétaires et qui préavise les propositions de nomination des professeurs.

d) organisation de l'ensemble hospitalier

Le service des hospices cantonaux vaudois (SHC) et les hôpitaux universitaires de Genève (HUG) constituent un ensemble hospitalier doté de la personnalité juridique.

La conduite opérationnelle de l'ensemble hospitalier est assurée par une direction générale assistée d'un Conseil de gestion composé de personnes représentant les groupes parlementaires, la société civile et le personnel.

e) intégration du réseau dans les systèmes de santé cantonaux

Le réseau est intégré dans les politiques sanitaires cantonales, qui relèvent des départements et services de la santé publique.

Dans ce cadre, le réseau peut être appelé à collaborer avec les autres partenaires de la santé. Divers types de relations contractuelles d'affiliation et d'association sont mis en place.

f) relations entre les universités, l'ensemble hospitalier et les cantons concordataires

Deux mandats de prestations sont signés entre les deux gouvernements et:

- d'une part, l'ensemble hospitalier pour les aspects hospitaliers;

- d'autre part, les deux universités pour les aspects académiques.

Ils comprennent le montant des ressources allouées, les prestations attendues et un système externe d'évaluation annuelle.

g) contrôle parlementaire

Les parlements cantonaux:

- appliquent une procédure interparlementaire;

- accordent des subventions sur la base de mandats de prestations;

- exercent un contrôle par l'intermédiaire d'une commission mixte;

- sont saisis d'un rapport annuel sur la réalisation des mandats de prestations, les comptes et les budgets.

h) statut du personnel

Les droits acquis sont garantis pour le personnel en place à l'entrée en vigueur du concordat.

2.5.5 La procédure parlementaire

Le projet de concordat sera soumis aux Grands Conseils des deux cantons, selon une procédure particulière, développée d'entente entre les gouvernements cantonaux, les bureaux des parlements et les chefs des groupes parlementaires.

Cette procédure s'est concrétisée par la conclusion d'une convention, ratifiée par les présidentes du Grand Conseil vaudois, et du Grand Conseil genevois. Cette convention prévoit que :

1. Les deux commissions cantonales auxquelles le concordat sera renvoyé se réuniront en une «commission interparlementaire» et procéderont ensemble à l'examen du concordat.

2. Des amendements au concordat pourront être proposés et discutés avec les gouvernements pendant la lecture article par article du concordat à laquelle procédera cette commission.

3. Il sera également procédé à une lecture article par article du concordat en séance plénière, au cours de laquelle des amendements pourront être proposés.

4. En cas de divergence entre les deux parlements ou avec les gouvernements, la commission interparlementaire se réunira à nouveau avant la dernière lecture du projet de loi, respectivement de décret d'adhésion au concordat, afin d'éliminer ces divergences.

2.5.6 Le projet de loi relatif au concordat instituant le réseau hospitalo-universitaire de la Suisse occidentale

Le 10 mars 1997, les 2 Conseils d'Etat, vaudois et genevois, ont déposé devant leur parlement respectif le projet de loi relatif au concordat instituant le réseau hospitalo-universitaire de la Suisse occidentale.

Ces textes sont examinés par une commission parlementaire Vaud-Genève, formée de 15 députés genevois et de 15 députés vaudois.

2.6 Les EMS et le moratoire

A la suite du vote populaire du 16 février 1992, adoptant la nouvelle législation sur l'aide et les soins à domicile, le Conseil d'Etat a décidé, le 15 juin 1992, un moratoire sur la construction de nouveaux EMS destinés aux personnes âgées.

Cette décision a été confirmée par le Conseil d'Etat, le 18 décembre 1996, à la suite du vote du 5 décembre 1996 du Grand Conseil, adoptant le 2e crédit quadriennal (1997-2000) du développement de l'aide et des soins à domicile: compte tenu du développement des soins à domicile, les 3 576 lits disponibles dans les EMS devraient permettre de couvrir les besoins jusqu'en 2002.

3. LES DONNÉES DÉMOGRAPHIQUES DU VIEILLISSEMENT

3.1 L'évolution générale depuis 1920

3.1.1 Généralités

L'évolution démographique genevoise a connu, en gros, trois périodes, de 1920 à 1990:

- 1920 à 1940: stagnation et vieillissement;

- 1940 à 1970: développement et rajeunissement;

- 1970 à 1990: maintien du développement et vieillissement.

3.1.2 La composition de la population

Tableau n° 2 Chiffres absolus

1920

1941

1970

1980

1990

0-19 ans

45 000

35 000

80 000

82 000

81 000

20-39 ans

64 000

58 000

117 000

114 000

121 000

40-64 ans

52 000

63 000

95 000

107 000

129 000

65-79 ans

9 400

16 000

32 000

36 000

37 000

+ 80 ans

1 100

2 000

6 600

10 000

14 800

Total

171 500

174 000

330 600

349 000

382 800

Tableau n° 3 Chiffres relatifs (répartition d'un groupe de 1000 personnes)

1920

1941

1970

1980

1990

0-19 ans

263

201

242

235

211

20-39 ans

373

334

354

327

317

40-64 ans

304

362

287

306

337

65-79 ans

103

+ 80 ans

Total

1 000

Le tableau n° 3 montre bien le vieillissement de 1920 à 1941, suivi, grâce au flux migratoire des années d'après-guerre, par un net rajeunissement de 1941 à 1970.

Après 1970, le vieillissement l'emporte:

- les moins de 40 ans étaient 63% en 1920. Ils baissent à 53% en 1941, remontent à 59% en 1970 et se retrouvent en 1990 à 53%, niveau de 1941;

- les plus de 65 ans connaissent une progression constante: 6% en 1920, 13,5% en 1990;

- les plus de 80 ans connaissent une progression encore plus spectaculaire: leur proportion, dans la population, a été multipliée par 6 depuis 1920.

La part de la population potentiellement active dans l'ensemble reste stable: 68% en 1920, 65% en 1990. Mais sa composition change:

- les moins de 40 ans représentaient 55% des actifs en 1920 et en 1970;

- ils ne représentent plus que 48% en 1990, pourcentage identique à celui de 1940, atteint au terme de 20 années de dépression et de vieillissement démographique.

3.1.3 Les facteurs du vieillissement

Trois phénomènes déterminent le rajeunissement ou le vieillissement d'une population:

a) le taux de natalité (% d'excédent de naissances sur les décès);

b) l'espérance de vie;

c) le flux migratoire.

Tableau n° 4 Evolution du gain naturel (chiffre absolu)

1950-59

1960-69

1970-79

1980-89

Excédent de nais-

sances sur les décès

dont

1 852

16 204

10 692

5 875

Suisses

97%

17%

-30%

-35%

Etrangers

83%

+130%

+135%

Tableau n° 5 Evolution de l'espérance de vie

1929-32

1959-62

1969-72

1979-82

1989-92

hommes

0 an

58.0 ans

69.0 ans

71.1 ans

72.3 ans

74.5 ans

60 ans

13.7 ans

16.6 ans

17.1 ans

18.0 ans

19.8 ans

70 ans

8.5 ans

10.4 ans

10.8 ans

11.4 ans

12.8 ans

1929-32

1959-62

1969-72

1979-82

1989-92

femmes

0 an

63.0 ans

75.3 ans

77.5 ans

79.6 ans

81.5 ans

60 ans

15.6 ans

20.0 ans

21.4 ans

23.2 ans

24.6 ans

70 ans

9.6 ans

12.5 ans

13.4 ans

15.1 ans

16.3 ans

Tableau n° 6 Evolution du flux migratoire

1950-59

1960-69

1970-79

1980-89

gain migratoire net

+44 000

+59 000

+7 000

+18 000

A la lecture de ces 3 tableaux, on constate que:

a) la population est passée de 1950 à 1990 de 203 000 à 379 000 habitants, soit 87% de croissance;

b) le gain migratoire a contribué à cet accroissement pour 71% et l'excédent de naissances pour 20%, celui-ci étant essentiellement alimenté par la population étrangère: depuis 1970, il y a un déficit de plus de 30% de naissances pour la population suisse;

c) le gain migratoire est très important entre 1950 et 1970. Dès 1970, il fléchit considérablement sous l'effet combiné de mesures fédérales prises à l'égard des étrangers et du ralentissement de la croissance économique.

3.1.4 L'évolution du groupe des personnes âgées (65 ans et plus)

Tableau n° 7 Population totale et population âgée

1920

1941

1970

1990

Population totale

171 000

174 000

331 000

383 000

+ 65 ans

10 500

18 200

38 600

51 800

% population + 65 ans (par rapport à la population totale)

6,1%

10,4%

11,7%

13,5%

Tableau n° 8 Population âgée (65 - 79 ans) et population très âgée (+ 80 ans)

1920

1941

1970

1990

65-79 ans

9 400

16 200

32 000

37 000

+ 80 ans

1 100

2 000

6 600

14 800

% + 80 ans (par rapport à la population de + 65 ans)

10,5%

11%

17%

28,5%

A la lecture de ces 2 tableaux, on peut faire les 3 constatations suivantes:

a) en dehors du phénomène déjà relevé de l'augmentation du nombre de personnes âgées, les tableaux n° 7 et n° 8 font ressortir un aspect particulier de cette croissance : celle du nombre des plus de 80 ans;

b) de 1970 à 1990, la population âgée s'accroît de quelque 13 000 personnes. Pour plus de 60%, cette croissance est commandée par l'accroissement du nombre d'octogénaires et de nonagénaires. Les 65-79 ans augmentent de 5 000 personnes et les plus de 80 ans de 8 000 personnes;

c) on observe, dans les projections présentées ci-après, sous chiffre 3.2.2, un phénomène inverse, c'est-à-dire un net tassement de la croissance du nombre de plus de 80 ans.

3.1.5 La situation au 31 décembre 1995

Au 31 décembre 1995, le canton de Genève comptait 399 081 habitants.

Sur les 399 081 habitants, 55 234 (soit 13,8%) étaient âgés de plus de 65 ans, dont 15 713 (soit 4%) étaient âgés de plus de 80 ans.

On peut dire de ces chiffres et de leur comparaison avec les données nationales que Genève est un canton jeune et vieux à la fois:

- jeune parce que la part des personnes âgées de 65 ans et plus (13,8% en 1995) est inférieure à la moyenne suisse (14,7%);

- vieux parce que les personnes âgées de 80 ans et plus (4% en 1995) sont en plus grand nombre qu'en Suisse (3,9%).

3.2 Les perspectives démographiques

L'office cantonal de la statistique (OCSTAT) a publié, en novembre 1995, une étude prospective sur l'évolution démographique du canton de Genève jusqu'en 2020 (Publication n° 21 de l'OCSTAT, novembre 1995).

Il a retenu 5 scénarios pour l'évolution démographique du canton.

Le présent exposé des motifs se limite aux prévisions jusqu'en 2005. Il retient le seul scénario B de l'étude de l'OCSTAT, qui est le plus plausible (voir étude de l'OCSTAT, novembre 1995, p. 34).

Les hypothèses démographiques retenues dans ce scénario sont les suivantes:

Tableaux n° 9 et n° 10 Evolution démographique de 1980 à 2005

En chiffres absolus

1980

1990

2000

2005

Pop. totale

349 000

383 000

413 000

431 000

0-19 ans

82 000

81 000

91 000

98 000

20-39 ans

114 000

121 000

129 000

40-64 ans

107 000

129 000

135 000

141 000

65-79 ans

36 000

37 000

43 000

45 000

+ 80 ans

10 000

15 000

18 000

En chiffres relatifs(répartition d'un groupe de 1000 personnes)

1980

1990

2000

2005

0-19 ans

235

211

221

227

20-39 ans

327

317

312

299

40-64 ans

306

337

326

328

65-70 ans

103

104

105

+ 80 ans

Total

1 000

A la lecture de ces 2 tableaux, on constate que, de 1990 à 2005, la population augmente de 12,5%, soit de 48 000 personnes. L'augmentation démographique est très différenciée selon les groupes:

- les 0-19 ans augmentent de 21%;

- les 20-64 ans (+ 20 000) augmentent de 8% mais l'âge moyen du groupe s'élève;

- les 65-79 ans (+ 8 000) augmentent de 21,67% (c'est-à-dire près de deux fois plus vite que la population totale);

- les plus de 80 ans (+ 2 900) augmentent de 18%.

Le groupe des actifs est celui qui augmente le moins (8%). En proportion, rapportés à l'ensemble de la population, les actifs passent de 65,3% à 62,6%, en réduction de 2,7%.

Le groupe des personnes âgées (+ 65 ans) est celui qui augmente le plus (+ 20,7%). Il représente, en 2005, 14,5% de la population; il représentait 13,5% en 1990.

La progression du groupe des personnes âgées de 1990 à 2005 est très contrastée par rapport à la progression de 1980 à 1990: ce sont les 65-79 ans qui progressent (+ 21,6%) plus vite que les plus de 80 ans, contrairement à ce qui se passait dans les décennies précédentes. Le tassement de la progression des personnes de plus de 80 ans est le reflet de divers phénomènes qui ont affecté la population genevoise entre 1915 et 1925: tarissement de l'immigration française et italienne lié à la guerre de 1914, épidémie de grippe espagnole en 1917-1918, stagnation démographique au cours de la décennie.

De 1980 à 1990, les 65-70 ans n'ont progressé que de 1 000 personnes (+ 2,77%) alors que les plus de 80 ans ont progressé de 48%.

4. LES CONSÉQUENCES ÉCONOMIQUES DU VIEILLISSEMENT

Dans le cadre de cet exposé des motifs, le Conseil d'Etat n'entend pas faire l'analyse exhaustive de l'ensemble des répercussions économiques à long terme du vieillissement de la population. En limitant la perspective à 2005, il n'envisage qu'une partie des répercussions qu'amène ce phénomène.

Ainsi, par exemple, l'alimentation en ressources de financement du 2e pilier ne devrait pas poser de problème jusqu'en 2005: ce système de prévoyance n'aura pas encore d'ici là atteint son régime de croisière. Il devrait engendrer toujours plus de ressources (cotisations) qu'il ne devrait verser de prestations. A plus long terme par contre, il pourrait se poser un véritable problème d'équilibre financier tout comme dans le régime fondé sur la répartition de l'AVS.

Dans ces limites, on peut tirer des observations faites dans les paragraphes précédents les principales conclusions suivantes :

a) les ressources disponibles, notamment sous forme de contributions fiscales et sociales, pour financer les besoins seront produites par un nombre d'actifs relativement moins importants. La réduction de 2,7% mentionnée ci-dessus est probablement inférieure à ce que devrait être la réalité: elle néglige, d'une part, l'allongement des études post-secondaires et, d'autre part, le risque de voir s'établir un chômage structurel comparable à ce qui s'est produit dans tous les pays voisins;

b) les revenus de transfert vont se développer : globalement le groupe des plus de 65 ans va augmenter de 20,7% d'ici à 2005 alors qu'il n'avait augmenté que de 12% durant la période 1980-90. La charge pesant directement sur les actifs (AVS) va donc se développer sensiblement. On peut cependant penser que les prestations AVS-PC ne connaîtront plus les revalorisations nettes, hors inflation, qu'elles ont connues entre 1980 et 1990. Si l'effort d'amélioration du revenu des retraités se poursuit, il résultera probablement de l'accroissement des ressources du 2e pilier plutôt que du premier;

c) les charges des personnes âgées vont continuer à se développer mais sous des formes différentes de celles que l'on a connues au cours de la décennie précédente (80-90). Contrairement à ce qui avait été observé de 1980 à 1990, la proportion du groupe des plus de 80 ans se développera moins vite d'ici à 2005, marquant même une sorte de stagnation entre 1990 et 2000 pour croître à nouveau ensuite. Cet «accident» démographique est à coup sûr l'élément le plus spectaculaire qui a l'effet le plus positif pour les finances cantonales.

Les dépenses de caractère médico-social propres aux personnes très âgées vont donc connaître un tassement marqué. L'équipement en institutions d'accueil de ces personnes devrait être suffisant. Le moratoire décrété en 1992, prolongé en 1996, devrait pouvoir être prorogé, sous la seule réserve de dépenses d'aménagement ou de restauration des maisons existantes. Globalement, le nombre de journées en institutions ne devrait pas connaître de développement significatif.

Par contre, la forte croissance du groupe des 65-79 ans va entraîner un développement sensible des prestations complémentaires, des charges de l'assurance-maladie et de soins à domicile.

5. LE RÉSEAU SOCIO-GÉRONTOLOGIQUE

5.1 La définition du réseau socio-gérontologique

Dans cette perspective, le réseau socio-gérontologique a été défini comme l'ensemble des services ou institutions d'aide ou de soins aux personnes âgées. La statistique prend en considération les personnes âgées de 65 ans ou plus, autant pour les femmes que pour les hommes.

Ce réseau de services et d'institutions peut se subdiviser en six sous-domaines selon le genre d'activité :

a) hospitalisation (établissements publics médicaux);

b) hébergement (établissements médico-sociaux pour personnes âgées);

c) structures intermédiaires (foyers de jour);

d) aide à domicile (services d'aide et de soins à domicile);

e) immeubles (immeubles à encadrement pour personnes âgées);

f) services sociaux.

Seuls les services et institutions, publics ou privés, financés totalement ou partiellement par des fonds publics sont pris en considération. De ce fait, les cliniques et hôpitaux privés sont exclus, de même que les médecins libre-praticiens et autres professionnels de la santé exerçant de manière privée. D'autre part, seuls les services et institutions dispensateurs effectifs de prestations sanitaires et/ou sociales sont retenus, à l'exclusion des organes distributeurs de prestations financières uniquement, comme l'OCPA.

On notera aussi qu'il ne s'agit pas d'un relevé individuel mais de données agrégées qui rendent impossibles certains croisements d'informations. Une enquête qualitative permettant de suivre les trajectoires individuelles de la clientèle du réseau s'est achevée en 1994 et a fait l'objet d'une publication.

Il faut également relever qu'une personne âgée peut demander l'intervention de plusieurs services durant l'année, soit simultanément, soit successivement. Dans les deux cas, cette personne sera comptabilisée comme client de chacun des services concernés. Par conséquent, la statistique actuelle permet de connaître l'effectif de chaque institution prise isolément. La statistique administrative est une agrégation de la clientèle par service. Elle ne permet donc pas de connaître le nombre total des clients du réseau, ni la part de ceux recevant des prestations de plusieurs institutions.

Malgré ces limites, les informations disponibles renseignent sur l'état du réseau socio-gérontologique genevois et son évolution. Les chiffres ci-après proviennent du recueil de données portant sur 1995.

5.2 Les établissements médico-sociaux (EMS)

Sur les 62 EMS au bénéfice d'une autorisation d'exploiter en 1995, 60 établissements ont participé au relevé: ils représentent 3 536 lits des 3 576 lits autorisés.

Ces 60 établissements ont totalisé 1 211 839 journées, dont 58,4% sont des journées OCPA et 41,6% sont des journées privées.

Par «journées OCPA», on entend les journées des pensionnaires au bénéfice de l'assistance de l'OCPA. Par «journées privées», on entend les journées des pensionnaires qui ne sont pas au bénéfice de l'assistance de l'OCPA.

L'effectif des établissements est de 3 338 pensionnaires (20% d'hommes et 80% de femmes) au 31 décembre 1995, soit un taux d'occupation de 94,4%.

Le 80% des pensionnaires ont 80 ans ou plus.

La durée moyenne de séjour est d'environ deux ans et demi (31 mois).

Les établissements médico-sociaux ont enregistré 954 entrées, dont 61% en provenance d'un EPM, 29% du domicile, et 898 sorties, dont 77% sont des décès, 15% des hospitalisations.

L'effectif du personnel au 31 décembre 1995 était de 3 138 personnes, représentant 2 675,6 postes équivalent plein temps, sans tenir compte des entreprises extérieures (198,6 postes).

Le montant des charges s'élève à 287 667 719 F, celui des produits à 286 771 937 F, soit un déficit de 1 224 763 F. Le bénéfice de 1994 (2 961 789,80 F) a fait revoir à la baisse certains prix de pension, raison pour laquelle l'activité des établissements pour personnes âgées se solde, en 1995, par un déficit. L'intervention financière de l'Etat s'est élevée à 150,3 millions (soit 52% des dépenses) se décomposant en

a) 95,6 millions au titre des prestations complémentaires;

b) 54,7 millions au titre des prestations d'assistance.

5.3 Les foyers de jour

Il y a 7 foyers de jour dans le canton qui ont tous participé au relevé (Butini, Caroubier, les Cinq Colosses, Livada, Oasis, Soubeyran, Relais Dumas).

L'effectif des clients s'élève au 31 décembre 1995 à 268 personnes.

La majorité (61%) des personnes qui fréquentent les foyers ont 80 ans ou plus.

Les clients entrés durant l'année proviennent à 71% de leur domicile. Quant aux clients sortis, 50% cessent de fréquenter le foyer en raison d'une hospitalisation.

L'effectif du personnel au 31 décembre 1995 était de 60 personnes, représentant 30,2 postes équivalent plein temps.

Les dépenses totales des foyers de jour s'élèvent à 3 622 744 F, dont 80% représentent les charges salariales. La subvention de l'Etat s'élève à 1 663 397 F (soit 45,91% des dépenses).

5.4 Les services d'aide et de soins à domicile

Les 5 principaux services subventionnés ont participé au relevé (AGAD, CSI, SASCOM, APADO-Repas, APADO-Télécontact).

L'effectif au 31 décembre 1995 s'élève à 16 621 clients, dont la majorité (51,9%) a au moins 80 ans.

70% des clients ont recours à des prestations d'aide à domicile sans qu'il s'agisse d'un besoin consécutif à une hospitalisation.

Les services d'aide à domicile ont enregistré une hausse de 26% du nombre de clients entre 1992 et 1995.

L'effectif du personnel au 31 décembre 1995 était de 1 465 personnes, représentant 1 004,8 postes à plein temps.

Le montant des dépenses totales des services d'aide à domicile s'élève à 88 516 086 F, celui des produits se monte à 88 555 464 F. La subvention de l'Etat s'élève à 49 600 000 F (soit 56% des dépenses).

5.5 Les immeubles avec encadrement pour les personnes âgées

Il existe 16 immeubles D2 (Ansermet, Arenières, Avanchets, Bernex, Arc-en-Ville, Carouge Centre, Chapelly, Chêne-Bourg, Florimontaine, Franchises, Jumelles, Lignon, Onex III, Palettes, Rasses, Reposa).

Les locataires recensés au 31 décembre 1995 dans les 16 immeubles D2 sont au nombre de 1 132, dont 74% de femmes et 26% d'hommes.

Les immeubles D2 ont enregistré 105 nouveaux locataires contre 116 sorties, réparties pour 41% à destination d'un EMS, pour 27% à destination d'une hospitalisation de longue durée, pour 20% pour une autre destination et pour 12% en raison de décès.

La statistique du personnel ne porte que sur le personnel lié par un contrat de travail à la fondation qui gère l'immeuble. Il serait erroné d'établir un tableau de la statistique du personnel qui ne serait pas le reflet de l'encadrement réel existant.

Sur l'ensemble des 16 établissements D2, le montant des charges s'élèvent à 9 366 847 F.

6. LES ÉTABLISSEMENTS MÉDICO-SOCIAUX (EMS)

6.1 L'évolution du nombre de lits offerts

6.1.1 Les instruments de mesure

Afin de suivre et d'anticiper l'évolution des EMS, la direction générale de l'action sociale dispose de divers instruments de mesure, soit:

a) des données démographiques traitées non seulement globalement mais également par secteur, en fonction de la sectorisation utilisée par les services d'aide à domicile;

b) des informations sur le nombre de lits et d'établissements;

c) une liste hebdomadaire des places vacantes annoncées par les établissements sur une base volontaire;

d) le relevé des attentes hospitalières, soit le pointage à un jour donné des personnes hospitalisées et en attente d'un placement;

e) une information périodique sur les listes d'attente des établissements;

f) une information annuelle par le relevé de la statistique administrative (Philémon et Baucis), qui renseigne sur l'effectif de la clientèle et ses mouvements (entrées et sorties), sur l'effectif du personnel et ses mouvements, et ce dans l'ensemble du réseau socio-gérontologique (aide à domicile, accueil institutionnel, etc.).

6.1.2 La situation avant 1995

Au cours de ces dernières années, le nombre de lits offerts par les EMS a évolué de la manière suivante:

Tableau n° 11 Evolution du nombre de lits EMS

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Evolu-tion

88-95

Nombre de lits

2 832

2 933

3 106

3 410

3 545

3 628

3 591

3 576

+ 744lits

Taux de lits (65 ans et plus)

5,6%

5,8%

6,0%

6,6%

6,7%

6,8%

6,6%

6,5%

+0,9%

Indice

100.0

103.6

107.1

117.9

119.6

121.4

117.9

116.1

+16.1

Taux de lits (80 ans et plus)

20,3 %

20,4 %

21 %

22,8 %

23,3 %

23,4%

22,8 %

+2,5%

Indice

100.0

100.5

103.4

112.3

114.8

115.3

112.3

+12.3

A la lecture de ce tableau, on remarque que le déficit en lits institutionnels des années 80 est comblé par de nouvelles constructions réalisées au début des années 90. Depuis 1994, le moratoire déploie ses effets: on constate une diminution du taux de lits institutionnels, qui reste cependant supérieur au taux de référence de 6%.

6.1.3 La situation après 1995

L'office cantonal de la statistique (OCSTAT), dans une récente publication (voir chiffre 3.2.1), a envisagé 5 scénarios pour l'évolution démographique du canton. Le scénario B est le scénario qui a l'une des plus fortes probabilités de réalisation.

Sur la base de ce scénario, la population âgée (65 ans ou plus) et très âgée (80 ans ou plus) du canton évoluerait de la manière suivante :

Tableau n° 12

Population de plus de 65 ans

% / Pop. totale

Population de plus de 80 ans

% / Pop. totale

1995

55 234

13,8

15 713

3,9

1996

55 177

13,8

15 659

3,9

1997

55 882

13,9

15 490

3,8

1998

56 730

14,0

15 389

3,8

1999

57 579

14,1

15 234

3,7

2000

58 383

14,1

15 326

3,7

2001

59 255

14,2

15 761

3,8

2002

60 122

14,3

16 245

3,9

2003

60 983

14,4

16 664

3,9

2004

61 938

14,5

17 123

4,0

2005

62 893

14,6

17 576

4,1

2006

63 953

14,7

18 093

4,2

2007

65 131

14,9

18 514

4,2

2008

66 639

15,1

19 029

4,3

2009

68 220

15,4

19 542

4,4

Sur la base de ces projections démographiques, on peut estimer comme suit les besoins en lits dans les EMS, en se basant sur le nombre de personnes de plus de 65 ans (taux de lits 6 %) ou sur le nombre de personnes de plus de 80 ans (taux de lits 22 %):

Tableau n° 13

Population de plus de 65 ans

Nombre de lits requis(à 6%)

Population de plus de 80 ans

Nombre de lits requis(à 22%)

1995

55 234

3 576

15 713

3 576

1996

55 177

3 311

15 659

3 445

1997

55 882

3 353

15 490

3 408

1998

56 730

3 404

15 389

3 386

1999

57 579

3 455

15 234

3 351

2000

58 383

3 503

15 326

3 372

2001

59 255

3 555

15 761

3 467

2002

60 122

3 607

16 245

3 574

2003

60 983

3 659

16 664

3 666

2004

61 938

3 716

17 123

3 767

2005

62 893

3 774

17 576

3 867

6.2 Les moratoires de 1992 et 1996

6.2.1 Le moratoire de 1992

Sur la base des prévisions démographiques de l'OCSTAT, une étude détaillée de la situation des EMS a été faite en prenant en compte les éléments suivants:

a) découpage du canton en secteurs socio-sanitaires, sur le modèle de l'aide à domicile;

b) analyse de la population de chaque secteur;

c) détermination du taux d'institutionnalisation acquis de chaque secteur (rapport nombre de lits / nombre de personnes âgées);

d) recensement des places vacantes dans les établissements de chaque secteur;

e) indice d'attente (nombre d'inscriptions sur liste d'attente).

Cette étude a conduit le Conseil d'Etat à décider, en juin 1992, un moratoire sur la construction et la mise en exploitation de nouveaux EMS en tenant compte:

a) du fait que le nombre de lits avait augmenté les années précédant le moratoire plus rapidement que le nombre d'octogénaires;

b) du fait que le taux d'institutionnalisation s'établissait à 6,5% (taux de référence 6%);

c) du fait que des places étaient en permanence disponibles depuis 1992;

d) du fait que la population s'était prononcée en faveur du développement de l'aide à domicile.

6.2.2 Les effets du moratoire de 1992

Les effets du moratoire sur le nombre de lits à disposition se sont déployés dès 1994. Jusque-là, le nombre de lits a augmenté, bien que le moratoire ait été décrété en 1992 déjà. L'explication réside dans le décalage entre la décision de construction et la mise à disposition des lits: les maisons inaugurées en 1994 correspondaient à des projets qui avaient vu le jour 2, 3 voire 4 ans auparavant.

A l'issue des 4 ans du moratoire décrété en juin 1992, on observe les phénomènes suivants :

a) des places vacantes continuent d'être enregistrées, mais en nombre moins important qu'au début du moratoire;

b) l'âge d'inscription en établissement est passé de 82 ans à 84 ans entre 1993 et 1995 en raison du développement de l'aide à domicile. Les clients sont donc de plus en plus dépendants lors de l'entrée en institution;

c) le taux de lits institutionnels, bien que diminuant légèrement, reste largement supérieur au taux de référence admis de 6%. La situation est cependant toujours disparate à travers le canton;

d) l'attente hospitalière et l'évolution des listes d'attentes dans les établissements ne varient pas de manière significative.

6.2.3 Le moratoire de 1996

A l'heure actuelle, le nombre de lits existants répond aux besoins. Pour les années à venir, les projections de l'OCSTAT permettent de constater que le nombre de lits devrait être suffisant jusqu'en l'an 2001-2002 environ (voir chiffre 6.1.3).

En effet, en se basant sur le nombre de personnes âgées de 65 ans ou plus et sur le taux de référence de 6%, on voit que les 3 576 lits actuels permettent de couvrir les besoins jusqu'en 2001 y compris.

En se basant sur le nombre d'octogénaires - parmi lesquels se recrutent le 80% des résidants des institutions - on constate que les lits actuels permettent de couvrir les besoins jusqu'en 2002.

Les résultats varient peu, que l'on se réfère aux personnes de plus de 65 ans ou aux octogénaires: les lits actuels, toutes autres choses étant égales par ailleurs, permettent donc de couvrir les besoins cantonaux jusqu'en 2001-2002.

C'est pourquoi le Conseil d'Etat a décidé, le 18 décembre 1996, de prolonger le moratoire jusqu'en l'an 2000. Il faut cependant garder à l'esprit qu'un certain nombre d'établissements non reconnus par le Conseil d'Etat au sens de la LAMal connaissent des difficultés financières importantes depuis l'entrée en vigueur de cette nouvelle législation fédérale. Il n'est pas exclu que l'un ou l'autre d'entre eux soit contraint de fermer ses portes. Le nombre de lits pourrait donc légèrement diminuer. Cette diminution pourrait cependant être compensée par la réalisation des derniers projets acceptés dans le cadre du moratoire de 1992.

6.3 Les statistiques 1995

Sur les 62 établissements en activité au 31 décembre 1995, 60 ont retourné la formule statistique, soit un taux de réponse de 97% (91,9% en 1994) des établissements, représentant 99 % des lits du dispositif.

6.3.1 Les lits

Tableau n° 14

Tous les tableaux ci-après comprennent des informations calculées sur la base des 3536 lits des 60 établissements répondants.

6.3.2 Les clients

L'effectif des clients dans les 60 établissements au 31 décembre 1995 est de 3338 pensionnaires, soit un taux d'occupation de 94,4%. Il se répartit en 651 hommes et 2687 femmes, soit respectivement 19,5% d'hommes et 80,5% de femmes.

Tableau n° 15 Effectif des clients selon l'âge et le sexe, au 31.12.95 dans 60 établissements

hommes

femmes

total

0-59 ans

60-64 ans

< 1%

65-69 ans

70-74 ans

155

75-79 ans

235

304

80-84 ans

118

517

15%

635

19%

85-89 ans

185

836

25%

1 021

31%

90-94 ans

664

20%

761

23%

95-99 ans

188

213

100 ans ou +

< 1%

Total

651

20%

2 687

80%

3 338

100%

Tableau n° 16 Effectif des clients par âge et sexe au 31.12.1995

La répartition par âge des clients indique clairement la prédominance de la classe d'âge située entre 85-89 ans: 1 021 personnes, soit 32% de l'effectif âgé de 65 ans ou plus. Dans la population résidante, cette tranche d'âge représente 10% de la population âgée de 65 ans et plus. D'autre part, 80% des clients ont 80 ans et plus.

Les hommes représentent 18,1% des personnes entre 85 et 89 ans, alors que les femmes y sont plus nombreuses 81,9 %. Dans la population résidante, les hommes représentent 27,6% du total des personnes dont l'âge est compris entre 85 et 89 ans et les femmes 72,4%. Les femmes sont donc sur-représentées dans cette tranche d'âge, au sein des établissements pour personnes âgées.

On constate que les femmes ont encore 20,6% de leur effectif dans la tranche d'âge supérieure, située entre 90-94 ans, alors que seuls 3% des hommes se trouvent dans cette tranche d'âge. Dans la population résidante, les femmes de cette tranche d'âge représentent 2,9% du total respectif âgé de 65 ans ou plus et les hommes 0,8%.

Seuls 3,6 % (121 personnes) de l'effectif sont âgés de moins de 65 ans et se trouvent principalement dans les établissements de catégorie B2.

Comme le représente le tableau n° 17, seuls 9,7% des clients des établissements sont mariés, alors que 46% de la population résidante le sont. Les personnes veuves en âge AVS représentent 5,3% de la population résidante, alors qu'en établissement elles atteignent 60,6%. Le fait de vivre seul semble donc être un facteur important de l'entrée en établissement.

Tableau n° 17 Effectif des clients selon l'état civil et le sexe, au 31 décembre 95

homme

femme

total

marié/e

158

4,7%

166

5,0%

324

9,7%

célibataire

152

4,6%

476

14,3%

628

18,8%

veuf/ve

259

7,8%

1 764

52,8%

2 023

60,6%

divor./sépa.

2,5%

280

8,4%

362

10,8%

inconnu

0,0%

0,1%

total

651

2 687

3 338

La clientèle entrée dans les établissements en 1995 se chiffre à 954 personnes. Les données relatives à la provenance montrent l'importance des hospitalisations précédant les entrées en établissement. En effet, si 29% des personnes entrées proviennent de leur domicile (logements pour personnes âgées compris), 61% proviennent d'un EPM.

Tableau n° 18 Répartition des entrées en établissements selon la provenance en 1995

Si l'on observe la provenance des entrées des clients en fonction de la taille des établissements, on constate que 13% des entrées se font dans des établissements de 1 à 30 lits, 19% dans des établissements de 31 à 60 lits, 32% dans les établissements de 61 à 100 lits et 36% dans ceux de plus de 100 lits.

Les EPM placent les personnes âgées de préférence dans les établissements dont le nombre de lits est supérieur à 31 et plus particulièrement dans les catégories allant de 61 à plus de 100 lits.

Pour les personnes provenant de leur domicile, leur choix porte principalement sur des établissements de plus de 30 lits.

On notera que les établissements de petite dimension souffrent, pour bon nombre d'entre eux, de barrières architecturales, obstacles à la prise en charge de personnes lourdement handicapées.

La durée moyenne de séjour des client sortis durant l'année, y compris les clients décédés, est proche de 31 mois.

On parle de sorties lorsque le mouvement présente un caractère définitif. Les hospitalisations ne sont pas considérées comme sorties.

La différence entre les entrées (954) et les sorties définitives (898) est, comme en 1994, beaucoup plus faible que les années précédentes (1 002 entrées pour 779 sorties). Cette diminution s'explique par le fait que le nombre d'établissements pour personnes âgées a diminué d'une unité en 1994. Par ailleurs, le moratoire sur toute nouvelle construction d'établissement pour personnes âgées ne laissant pas présager d'ouverture nouvelle à court terme, l'écart entre les entrées et les sorties pourrait donc tendre à disparaître.

Tableau n° 19 Destination des personnes sorties des établisse- ments en 1995

En ce qui concerne les sorties des établissements, 77% sont des décès, 15% des hospitalisations, 5% sont des transferts dans un autre établissement et 3% des retours à domicile ou dans un immeuble pour personnes âgées.

6.3.3 Le personnel

Les données ci-dessous concernent l'effectif au 31 décembre 1995.

Afin de dénombrer plus précisément l'effectif du personnel, depuis 1995 le personnel «extérieur» est recensé dans la statistique. En effet, une trentaine d'établissements ont recours au DSR, à des services traiteurs et/ou à des entreprises de nettoyage. Ce personnel extérieur représente, pour les 60 établissements, 198,6 postes équivalent plein temps, soit 7% de la totalité. Ces postes ne sont pas comptabilisés dans les calculs ci-dessous.

Le personnel se compose de 19% d'hommes et 81% de femmes sur un total de 3 138 personnes occupées au 31 décembre 1995. Ces 3 138 personnes occupent 2 675,6 postes équivalent plein temps. La dotation moyenne en personnel est de 0,8 poste par lit répartie à 0,5 pour les soins et 0,3 pour l'administratif et l'hôtelier.

Tableau n° 20 Répartition selon la fonction

Tableau n° 21 Répartition du personnel dans les établissements, par taille d'établissement et selon le secteur de travail au 31.12.95

Il apparaît que ce sont les établissements de 61 à 100 lits qui ont la plus forte dotation en personnel. Les établissements de 1 à 30 lits ont un nombre de postes administratifs et hôteliers plus bas que les autres établissements.

Tableau n° 22 Mobilité du personnel selon la fonction

ENTRÉES

SORTIES

diffé-rence

hommes

femmes

total

hommes

femmes

total

entrées/ sorties

personnel médical

personnel infirmier

126

152

115

personnel soignant aux.

189

238

167

207

personnel paramédical

personnel social

total personnel de soins

341

425

277

345

personnel administratif

personnel hôtelier

112

personnel technique

total personnel administratif

109

159

102

total

134

450

584

353

447

137

Durant l'exercice 1995, 584 personnes (22,9% d'hommes et 77,1% de femmes) ont été engagées alors que 447 personnes (21% d'hommes et 79% de femmes) ont quitté leur employeur.

Tableau n° 23 Mouvement du personnel dans les établissements par fonction en 1995

On constate que le personnel soignant auxiliaire représente 41,7% de l'effectif du personnel. De manière générale, la mobilité du personnel de soins est plus importante que celle du personnel administratif et hôtelier.

Globalement, le nombre de personnes a augmenté de 137 personnes. Cette augmentation s'observe particulièrement dans le domaine des soins (+ 80 personnes). Toutefois, on ne peut conclure, au vu de cette observation, à une augmentation de postes: il s'agit de personnes.

6.3.4 Les coûts

Sur l'ensemble des 60 établissements, les résultats 1995 sont les suivants:

- les charges sont de:

- les recettes sont de:

- les comptes hors exploitation sont de:

- le déficit net est de:

287 664 719 F

286 771 937 F

-331 954 F

-1 224 763 F

Le bénéfice de 1994 (2 961 789,80 F) a fait revoir à la baisse certains prix de pension, raison pour laquelle l'activité des établissements pour personnes âgées se solde, en 1995, par un déficit.

Pour calculer les coûts par journée, c'est le nombre de journées réalisées par ces 60 établissements qui a été utilisé, soit un total de 1 211 839 journées. Le tableau suivant donne ainsi, globalement, les coûts journaliers moyens en 1995.

Tableau n° 24 Répartition des coûts en francs, en 1995

montants

coût journalier

en % des charges

Nombre de journées 1 211 839

frais de personnel

autres charges d'exploitation

total des charges

total des produits

bénéfice brut

résultat comptes hors exploitation

déficit net

208 946.19

78 718.541

287 664.719

286 771.937

892.794

-331.954

-1 224.763

172.42

64.96

237.38

236.64

-0.74

-0.27

-1.01

72,6%

27,4%

100,0%

99,7%

-0,3%

-0,1%

-0,4%

Pour déterminer le salaire moyen, la masse salariale des 60 établissements a été divisée par le nombre de postes au 31 décembre 1995, sans le personnel des entreprises extérieures (type DSR, nettoyage, etc.):

- salaires et charges sociales:

- postes plein temps:

- salaire moyen:

194 103 495 F

2 676

74 670 F

Il faut préciser que le salaire moyen calculé comprend les charges sociales financées par l'employeur (IIe pilier, AVS, participation caisse-maladie, accidents, etc.).

La présentation graphique des coûts journaliers, bien que simplifiée (comptes de charges, de produits et résultat net), renseigne sur les divers résultats obtenus.

Tableau n° 25 Répartition des comptes 1995 par coût de journée et par catégorie d'établissement

On constate que seuls les établissements multi-catégories ne sont pas en déficit. A relever que le résultat largement négatif des établissements de catégorie A, ne concerne qu'un établissement et doit donc être interprété avec prudence.

Tableau n° 26 Répartition détaillée des comptes 1995 par coût de journée et par statut juridique d'établissement

Tableau n° 27 Répartition détaillée des comptes 1995 par coût de journée et par taille d'établissement

Les graphiques précédents suscitent les observations suivantes:

- Dans la répartition par catégorie (tab. n° 25), on observe que l'ensemble des différentes catégories sont déficitaires mis à part les établissements multi-catégories. Ceci s'explique, en partie, par le fait que les établissements multi-catégories sont souvent plus adaptés aux besoins de la clientèle et ont un taux d'occupation plus élevé.

- La répartition par statut juridique (tab. n° 26) fait apparaître des déficits tant pour les établissement à but lucratif que ceux sans but lucratif.

- La répartition par taille (tab. n° 27) montre que seuls les établissements entre 61 à 100 lits ne sont pas en déficit. Pour les petits établissements, le déficit peut s'expliquer par le fait que la plupart d'entre eux ne font pas partie de la convention passée entre la Fédération genevoise des caisse-maladie (FGCM) et l'Association genevoise des institutions avec encadrement médico-sociaux (AGIEMS).

On constate que seuls les établissements multi-catégories ne sont pas en déficit. A relever que le résultat largement négatif des établissements de catégorie A ne concerne qu'un établissement et doit donc être interprété avec prudence.

6.3.5 Les indicateurs d'activité

Les pensionnaires recensés au 31 décembre 1995 étaient au nombre de 3 338 pour 3 536 lits autorisés, soit un taux d'occupation de 94,4%. Pour les 60 établissements recensés, le nombre de journées réalisées en 1995 est de 1 211 839.

La répartition du nombre de journées est la suivante:

- sur la nature de la facturation :

- journées privées (sans prestations complémentaires,

ni prestations d'assistance) 288 024 (24%)

- journées avec prestations complémentaires 231 085 (19%)

- journées avec prestations complémentaires

et avec prestations d'assistance 692 730 (57%)

- la nature de la catégorie.

Tableau n° 28

privées ou avec PC

assistées

total

journées A

116 280

22,4%

27 363

143 643

12%

journées B

225 812

43,5%

287 725

41,5%

513 537

42%

journées C

177 017

34,1%

377 642

54,5%

554 659

46%

total

519 109

43%

692 730

57%

1 211 839

100,0%

En 1995, 8 587 journées d'accueil temporaires ont été réalisées dans 15 établissements, concernant 405 personnes, soit une moyenne de durée de séjour de 21 jours.

6.3.6 L'évolution de la clientèle

Le nombre d'établissements pour personnes âgées remplissant le recueil de données a augmenté entre 1991 et 1995, la comparaison temporelle des résultats de l'ensemble des établissements est ainsi délicate et ne peut être réalisée que partiellement. Il sera ainsi privilégié une approche par pourcentage plutôt que par chiffres absolus.

Il est possible d'observer une certaine stabilité de l'effectif des pensionnaires par tranche d'âge. Toutefois, on remarque que de 1991 à 1995 la part des personnes hébergées de moins de 84 ans a diminué de 3% alors que la part âgée de 85 ans et plus a augmenté de 3%. On assiste à un vieillissement de la population âgée hébergée, à mettre en relation avec le retardement de l'âge d'entrée provoqué par la prise en charge à domicile plus importante.

On observe une stabilisation des pensionnaires en âge non-AVS. Cependant, avec la diminution observée ces dernières années des places vacantes dans les institutions, du fait du moratoire sur toute nouvelle construction, on aurait pu s'attendre à une pression de la demande de la part de la population âgée au détriment de la demande de la population n'ayant pas atteint l'âge AVS, ce qui n'est pas le cas. On notera que les places vacantes touchent particulièrement et chroniquement les établissements de catégorie B2 dans lesquels la population non-AVS est hébergée.

La proportion selon le sexe des clients ne s'est presque pas modifiée ces cinq dernières années (entre 18 % et 20 % d'hommes pour 80 % à 82 % de femmes).

Tableau n° 29 Evolution de l'effectif clients selon l'âge du 31.12.91 au 31.12.95

1991

1992

1993

1994

1995

Diff.

Total

en %

Total

en %

Total

en %

Total

en %

Total

en %

91-95

De 0 à 59 ans

2,1

1,9

2,2

0,1

60 à 64 ans

1,1

0,8

1,4

0,3

65 à 69 ans

2,4

2,2

2,4

2,6

2,8

0,4

70 à 74 ans

115

3,9

141

5,0

146

4,5

143

4,3

155

4,6

0,7

75 à 79 ans

305

10,2

252

8,9

286

8,7

291

8,8

304

9,1

- 1,1

80 à 84 ans

672

22,6

646

22,9

697

21,3

724

21,9

635

19,0

- 3,6

85 à 89 ans

887

29,8

808

28,7

975

29,8

993

30,0

1 021

30,6

0,8

90 à 94 ans

604

20,3

633

22,5

746

22,8

729

22,0

761

22,8

2,5

95 à 99 ans

208

7,0

184

6,5

217

6,6

203

6,1

213

6,4

- 0,6

100 ans et +

0,6

0,5

0,6

1,0

0,4

inconnu

0,1

0,0

- 0,1

% hommes

19%

20%

19%

18%

% femmes

81%

80%

81%

82%

L'évolution de la répartition des clients selon l'état civil indique également une stabilité des effectifs respectifs. Seule une très légère augmentation des personnes divorcées au détriment des personnes mariées est à signaler.

Tableau n° 30 Evolution en % de l'effectif clients selon l'état civil de 1991 à 1995

1991

1992

1993

1994

1995

Mariés

9,7

9,8

10,2

10,4

9,7

Célibataires

19,5

19,4

19,0

17,9

18,8

Veufs

60,3

61,0

59,8

61,4

60,6

Divorcés

10,2

9,5

10,9

10,2

10,8

inconnu

0,3

0,1

La répartition des journées d'hébergement, selon le mode de financement, indique une légère augmentation du nombre de clients dont les ressources financières personnelles sont suffisantes pour couvrir les coûts d'hébergement, du fait de la participation des caisses-maladie.

Tableau n° 31 Evolution en % du mode de financement des journées d'hébergement de 1992 à 1995

19921

1993

1994

1995

Journées privées et PC

41,1

40,7

40,1

Journées avec assistance

58,9

59,3

59,9

1 Ces données n'étaient pas recensées en 1991.

Depuis 1988, à périodicité régulière, les établissements pour personnes âgées transmettent au CICPA des données concernant le degré d'autonomie de leurs résidants. Ces données sont reprises dans le tableau suivant, qui illustre l'évolution des différentes catégories de 1991 à 1995.

Tableau n° 32 Evolution en % des catégories a, b, et c des clients de 1991 à 1995

1991

1992

1993

1994

1995

Catégorie A

17,3

15,2

14,2

12,3

11,6

Catégorie B

44,2

43,9

43,7

41,3

42,4

Catégorie C

38,5

40,9

42,1

46,5

46,0

On remarque sur ces cinq dernières années une diminution progressive des clients dont le handicap est considéré comme léger ou moyen sur un plan physique ou psychique (catégorie A et B). Cette diminution s'effectue parallèlement à une forte augmentation des personnes lourdement handicapées (catégorie C: + 7,5% de 1991 à 1995).

6.3.7 L'évolution du personnel

La tendance au niveau du personnel sur ces quatre dernières années est au renforcement des soins, ainsi que l'illustre le tableau suivant. Il est bien entendu que ces chiffres sont indicatifs, étant donné que le taux d'occupation peut fluctuer d'une année à l'autre et selon le type d'établissement (taille, statut et catégorie).

Tableau n° 33 Evolution du nombre de lits, de postes de soins par lit et de postes hôteliers et administratifs par lit, de 1991 à 1995

1991

1992

1993

1994

1995

nombre de lits

2 963

2 969

3 471

3 465

3 536

postes de soins

1 409.8

1 342.9

1 660.5

1 669.6

1 715.28

postes de soins/lit

0.47

0.45

0.47

0.48

0.49

postes hôteliers et administratifs

795.3

831.2

935.5

925.7

960.32

postes hôteliers et administratifs/lit

0.26

0.27

0.26

0.27

total postes/lit

0.74

0.73

0.74

0.76

6.3.8 L'évolution des coûts

Comme l'indiquent les chiffres ci-dessous, le prix moyen d'une journée d'hébergement reconnu par l'Etat (CICPA/OCPA) a légèrement baissé pour 1995 par rapport aux quatre dernières années. Cette baisse est due principalement à la participation des caisses-maladie dans les frais d'hébergement d'une quarantaine d'EMS.

1995 (62 établissements) Prix moyen CICPA: 173,09 F

1994 (63 établissements) Prix moyen CICPA: 181,15 F

1993 (62 établissements) Prix moyen CICPA: 180,15 F

1992 (62 établissements) Prix moyen CICPA: 174,65 F

Ce prix moyen recouvre cependant des réalités très différentes: les prix évoluant de 96 F à 296 F en 1995.

6.3.9 L'évolution des indicateurs d'activité

L'évolution des indicateurs d'activité concernant la répartition entre les modes de financement et les différentes catégories d'hébergement ont été présentés sous chiffre 6.3.6.

L'observation de l'évolution du nombre de journées d'accueil temporaires réalisées par les établissements pour personnes âgées, indique une augmentation sensible du nombre de personnes accueillies en Unité d'Accueil Temporaire (UAT). On observe une augmentation de 41% des séjours en UAT entre 1993 et 1995. Cette augmentation peut être due à l'augmentation des EMS participant au relevé statistique.

La durée moyenne de séjour en UAT tend par contre à diminuer au cours des années (-56 jours de 1992 à 1995). Cette diminution peut s'expliquer de différentes manières. On peut penser que le caractère de «dépannage» des UAT se renforce. Mais on peut également se demander si, au vu de la crise actuelle, le coût d'hébergement ne devient pas trop élevé pour certaines personnes qui écourtent leur séjour.

Tableau n° 34 Evolution de la durée moyenne de séjour des journées d'accueil temporaire, de 1992 à 1995

1992

1993

1994

1995

Durée moyenne de

séjour

77 jours

30 jours

27 jours

21 jours

7. LA LÉGISLATION ACTUELLE

7.1 La législation actuelle

Les textes légaux et réglementaires qui régissent les établissements médico-sociaux sont actuellement les suivants:

a) la loi concernant l'attribution de subventions pour la construction et la transformation de maisons d'accueil et d'immeubles avec encadrement médico-social pour personnes âgées, du 30 juin 1967 (J 7 25) et son règlement d'application, du 3 juin 1969 (J 7 25.01);

b) la loi sur les garanties que doivent présenter les personnes exploitant des institutions, pensions, homes, foyers d'accueil destinés spécialement aux personnes âgées, du 3 février 1967 (J 7 20) et son règlement d'application, du 29 février 1984 (J 7 20.01);

c) les textes légaux et réglementaires régissant la prise en charge financière des frais de placement dans les EMS, soit :

- la loi sur les prestations complémentaires fédérales, du 14 octobre 1965 (J 7 10) et son règlement (J 7 10.01);

- la loi sur les prestations complémentaires cantonales, du 25 octobre 1968 (J 7 15) et son règlement (J 7 15.01);

- la loi sur l'assistance publique, du 19 septembre 1980 (J 4 05);

- la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal), du 18 mars 1994, et son ordonnance du 29 septembre 1995.

7.2 La construction d'un établissement médico-social

Selon la loi J 7 25, le canton peut subventionner la construction, la reconstruction, la transformation, l'agrandissement et la modernisation de maisons d'accueil et d'immeubles locatifs avec encadrement médico-social pour personnes âgées (art. 1).

Les subventions - accordées à des communes, des personnes morales à but non lucratif et des propriétaires de maisons d'accueil (art. 2) - peuvent atteindre le 60% des dépenses entrant en ligne de compte (art. 3).

Ces subventions sont accordées sous certaines conditions, telles que:

a) les institutions doivent répondre à un besoin et s'intégrer dans le cadre de la politique en faveur des personnes âgées (art. 5, al. 3);

b) les institutions doivent accueillir des personnes âgées (art. 5, al. 2, lettre a);

c) les responsables des institutions doivent remplir les conditions de la loi du 3 février 1967, sur les garanties que doivent présenter les personnes exploitant des institutions pour personnes âgées (art. 5, al. 1);

d) les responsables des institutions doivent fournir tous les renseignements sur leurs activités, leur personnel et les personnes accueillies (art. 5, al. 3).

Si les subventions ne sont pas utilisées conformément aux conditions posées, le Conseil d'Etat peut ordonner le remboursement de la totalité des subventions (art. 10, al. 1). A cet effet, l'Etat est au bénéfice d'une hypothèque légale (art. 11).

Compte tenu des moratoires de 1992 et 1996, cette législation n'a plus été appliquée depuis 1990, à l'exception de la Résidence du Mandement (loi du 28 juin 1996).

7.3 Le fonctionnement d'un établissement médico-social

Selon la loi J 7 20, les personnes, physiques ou morales, qui exploitent une institution pour personnes âgées doivent obtenir une autorisation du département de l'action sociale et de la santé (art. 2, al. 1).

Cette autorisation est accordée sous certaines conditions, telles que:

a) les responsables des institutions doivent présenter toutes les garanties relatives à leur santé, physique et mentale, et à leur moralité (art. 3, al. 1, lettre a). Ils doivent avoir suivi des cours de formation (art. 3, al. 1, lettre g);

b) les locaux des institutions doivent répondre aux conditions légales d'hygiène, de salubrité et de sécurité. En outre, ils doivent permettre aux personnes âgées de vivre dans la tranquillité et de participer à une vie collective normale (art. 3, al. 1, lettre d);

c) les personnes âgées doivent recevoir une alimentation saine et variée, adaptée à leur état de santé (art. 3, al. 1, lettre e). En cas de nécessité, elles doivent recevoir une aide médico-sociale adéquate (art. 3, al. 1, lettre c);

d) le personnel des institutions doit être suffisant en nombre et en qualité (art. 3, al. 1, lettre d);

e) enfin, l'institution doit s'assurer le concours d'un médecin responsable, qui organise le service médical et soignant (règlement J 7 20.01; art. 7).

La surveillance du fonctionnement des institutions est assurée par le département de l'action sociale et de la santé (loi J 7 25, art. 7).

7.4 Le financement d'un établissement médico-social

7.4.1 Les éléments du financement

Le financement du fonctionnement d'un EMS est assuré par deux sources de recettes:

a) le prix de pension;

b) la participation des caisses-maladie.

7.4.2 Le prix de pension

Le prix de pension est calculé par l'établissement et vérifié par le département de l'action sociale et de la santé, qui l'accepte ou le modifie.

Le prix de pension reconnu par l'Etat est appliqué aux personnes âgées qui reçoivent des prestations complémentaires et/ou des prestations d'assistance de l'OCPA.

Les personnes âgées dont les ressources personnelles, à l'exclusion des prestations complémentaires, sont suffisantes peuvent se voir appliquer un tarif égal ou supérieur au prix reconnu par l'Etat.

Au cours de cette même année 1995, 1 900 personnes placées ont, en outre, reçu des prestations d'assistance s'ajoutant aux prestations complémentaires (soit le 56 % des personnes hébergées en EMS).

Pour ces pensionnaires d'EMS, l'OCPA a donc versé en 1995:

a) des prestations complémentaires, à hauteur de 95 000 000 F;

b) des prestations d'assistance publique, à hauteur de 55 000 000 F.

7.4.3 La participation des caisses-maladie

A la suite de la modification de l'ordonnance 7 sur l'assurance-maladie, intervenue le 23 décembre 1992, les caisses-maladie doivent assumer la couverture d'interventions médicales et soignantes.

Après une période de douze mois durant laquelle la tarification s'est faite à l'acte, il a été possible d'introduire un forfait journalier.

En 1995, ce forfait journalier s'est élevé à 17 F.

La participation totale des caisses-maladie s'est élevée, en 1995, à 18 682 372 F.

7.4.4 Les défauts du système actuel

Sur les 3370 personnes âgées résidant dans les EMS, près des deux tiers sont prises en charge par l'assistance publique pour couvrir une partie de leurs frais d'hébergement. Seules les personnes non dépendantes (les cas «A») peuvent en général couvrir leurs frais par leurs ressources personnelles (rentes AVS, PC et autres), tandis que près de 75% des personnes dépendantes (cas «B» et «C») sont aidés par l'OCPA.

7.4.5 Le rapport Duquenne

C'est pourquoi le Conseil d'Etat a nommé, en février 1993, une commission extraparlementaire chargée, notamment, d'étudier cette question.

Le rapport final de cette commission - dit rapport Duquenne, du nom de son auteur - a été mis en consultation en automne 1994.

Selon les résultats de la procédure de consultation, connus en été 1995, deux propositions ont été accueillies favorablement par tous les milieux consultés:

b) la suppression du recours à l'assistance publique individuelle pour le financement partiel des séjours en EMS pour autant que soit maintenue la récupération des contributions versées par les autres cantons et les Etats étrangers pour leurs ressortissants.

Sur cette base, le Conseil d'Etat a donc décidé de préparer et de déposer le présent projet de loi, bien que les dépenses mises à la charge des caisses-maladie par la nouvelle législation sur l'assurance-maladie, entrée en vigueur le 1er janvier 1996, ne puissent pas être exactement évaluées, les décisions du Conseil fédéral sur les tarifs 1996 n'étant pas encore connues.

8. LA NOUVELLE LÉGISLATION

8.1 Les caractéristiques de la nouvelle législation

- d'une part, elle modifie fondamentalement les modalités de l'intervention financière de l'Etat au titre de l'assistance publique - qui s'est élevée à 55 millions en 1995 - en passant de la prise en charge du prix de pension des personnes au subventionnement des institutions des EMS sous certaines conditions assurant tant la qualité des prestations que la qualité de la gestion. Cette transformation, proposée par le rapport Duquenne, acceptée lors de la procédure de consultation, correspond aux nouvelles dispositions de la législation fédérale sur l'assurance-maladie;

- d'autre part, elle supprime le recours à l'assistance publique individuelle pour le financement partiel des séjours en EMS tout en réservant l'application de la législation fédérale, des conventions intercantonales et des conventions internationales (récupération des contributions versées par les autres cantons et par les Etats étrangers pour leurs ressortissants).

Indépendamment de ces deux innovations majeures, la nouvelle législation sur les EMS se distingue de la législation actuelle en vigueur sur les sept points suivants:

a) elle remplace les dénominations anciennes (homes, foyers, pensions) par la dénomination en vigueur dans les autres cantons (établissements médico-sociaux);

b) elle inscrit les EMS dans le cadre de la politique de santé et de la planification sanitaire, quantitative et qualitative;

c) sur le modèle de la Fédération des services d'aide et de soins à domicile, elle exige que les EMS se réunissent en une Fédération genevoise des EMS;

d) conformément à la législation fédérale sur l'assurance-maladie, elle exige que les EMS soient au bénéfice d'un mandat de prestations, donné par l'autorité cantonale;

e) elle demande que les relations entre les EMS et leurs pensionnaires soient réglées par un contrat-type d'accueil;

f) sur le modèle de la législation sur l'aide et les soins à domicile, elle exige que les EMS - qui emploient 3 138 personnes soit 2 675,6 postes à plein temps - poursuivent une politique salariale conforme aux conventions collectives ou, à défaut, aux normes appliquées dans le canton aux professions concernées;

8.2 Principes généraux et définitions

Selon l'article 1, «l'Etat encourage, dans le cadre de la politique de la santé et de la planification sanitaire cantonale, la construction et l'exploitation d'établissements médico-sociaux destinés à l'accueil et à l'hébergement de personnes âgées qui ne peuvent plus vivre à domicile».

Renonçant aux anciennes dénominations (homes, foyers, pensions, etc.) pour introduire la dénomination utilisée dans les autres cantons, l'article 2 indique que «les établissements médico-sociaux accueillent, pour des séjours temporaires ou durables, des personnes âgées dont l'état de santé, physique ou mentale, sans justifier un traitement hospitalier, exige des aides, des contrôles ou des soins». Ils sont «soumis à autorisation cantonale et placés sous la responsabilité d'un directeur et d'un médecin-répondant».

Le champ d'application de la loi est défini à l'article 4: il s'agit des EMS situés sur le territoire du canton, qui accueillent à titre onéreux plus de 5 personnes âgées.

8.3 Les autorités compétentes

8.3.1 Le Conseil d'Etat

«Afin d'assurer à toutes les personnes âgées des conditions d'accueil de qualité à des conditions financièrement supportables», le Conseil d'Etat doit, selon l'article 5:

«a) veiller à la planification quantitative et qualitative des places offertes par les établissements médico-sociaux;

b) s'assurer de la complémentarité et de la coordination des activités des établissements médico-sociaux avec les autres modes, hospitalier et domiciliaire, publics et privés, de prise en charge des personnes âgées;

c) contribuer, par des subventions cantonales, au bon fonctionnement des établissements d'utilité publique;

d) organiser la surveillance et le contrôle des établissements médico-sociaux;

e) prendre toute mesure utile à l'amélioration de la qualité des prestations fournies par les établissements médico-sociaux.»

8.3.2 La commission cantonale

Sur le modèle de la commission cantonale de l'aide à domicile, l'article 6 met en place une commission cantonale des EMS. Présidée par le conseiller d'Etat chargé du département de l'action sociale et de la santé (art. 6, al. 3), la commission se compose de 14 membres, réunissant les divers milieux intéressés (art. 6, al. 2).

Selon l'article 7, les compétences de la commission sont les suivantes:

«a) assister le Conseil d'Etat dans l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique relative aux établissements médico-sociaux;

b) veiller au bon fonctionnement des établissements médico-sociaux;

c) s'assurer du respect des conditions mises à l'octroi des subventions;

d) donner son préavis sur les documents soumis à l'approbation du Conseil d'Etat;

e) proposer toute mesure utile à l'amélioration des prestations offertes par les établissements médico-sociaux».

8.3.3 Le département de l'action sociale et de la santé

Le département de l'action sociale et de la santé veille à ce que les établissements soient visités aussi souvent que nécessaire, mais au moins 3 fois par an. Il se renseigne sur la marche des établissements, l'état des pensionnaires et la manière de s'occuper d'eux. Il s'assure que les conditions dont dépend l'autorisation d'exploitation soient remplies en tout temps. Enfin, il procède à l'instruction des plaintes qui lui sont adressées.

Sur le plan des sanctions, le département peut prendre toutes les mesures propres à prévenir ou à faire cesser un état de fait contraire à la loi (art. 28). Il peut prononcer les sanctions administratives suivantes :

a) l'avertissement;

b) l'amende jusqu'à 60 000 F;

c) la limitation de l'autorisation d'exploiter;

d) le retrait, temporaire ou définitif, de l'autorisation d'exploiter (art. 29).

Enfin, les décisions du département prises en application de la présente loi peuvent faire l'objet d'une réclamation (art. 30), puis d'un recours auprès du Tribunal administratif (art. 31).

8.4 L'autorisation d'exploitation

8.4.1 Les conditions d'octroi

Selon l'article 8, «tout établissement médico-social doit être au bénéfice d'une autorisation d'exploitation». Celle-ci est accordée sous certaines conditions relatives:

a) aux locaux et aux responsables;

b) aux pensionnaires;

c) au personnel.

8.4.2 Les locaux

Les locaux doivent être appropriés, répondant aux conditions légales d'hygiène, de salubrité et de sécurité, permettant aussi bien de vivre dans la tranquillité que de participer à une vie communautaire (art. 9, lettre c).

8.4.3 Le directeur de l'EMS

Le directeur de l'EMS doit, selon l'article 14:

a) présenter toutes les garanties relatives à sa moralité et à sa santé;

b) posséder le titre professionnel ou l'expérience pratique requis pour la fonction.

Responsable de la gestion administrative et financière de l'EMS, il veille, en particulier, selon l'article 14, alinéa 2, à ce que:

a) le personnel possède les compétences et les autorisations nécessaires, reçoive les instructions nécessaires, exécute les tâches qui lui sont confiées et bénéficie d'un encadrement approprié;

b) l'établissement dispose en tout temps de l'équipement et des locaux requis et respecte les règles de sécurité;

c) les pensionnaires reçoivent en tout temps les prestations requises par leur état de santé, dans le respect de leur dignité et de leur indépendance.

8.4.4 Le médecin-répondant de l'EMS

Le médecin-répondant de l'EMS doit, selon l'article 15, alinéa 1, «être au bénéfice d'un droit de pratique dans le canton».

Chargé de la direction médicale de l'établissement, il est, selon l'article 15, alinéa 2, responsable de la bonne organisation des activités médicales et des soins. En particulier, il doit:

a) organiser, en collaboration directe avec le directeur de l'établissement, le service médical, les soins et les mesures préventives;

b) s'assurer que les pensionnaires bénéficient en tout temps de la prise en charge que leur état de santé requiert et exercent librement le droit de faire appel à tout moment au médecin de leur choix.

8.4.5 Les pensionnaires

Les relations entre l'EMS et les pensionnaires sont réglées par un contrat-type d'accueil (art. 9, lettre b) dont un exemplaire figure en annexe. Les pensionnaires doivent recevoir une alimentation, saine et variée, et des prestations hôtelières correspondant à leur état de santé (art. 9, lettre c). Une animation et des activités de loisirs leur sont proposées (art. 9, lettre e). Selon les nécessités, ils reçoivent une surveillance, des soins et une aide aux actes de la vie courante (art. 9, lettre d). Enfin, l'EMS leur offre une aide pour les actes courants de la vie quotidienne, comprenant notamment un appui administratif pour la gestion de leurs affaires et, en particulier, pour l'obtention de toutes les prestations sociales auxquelles ils peuvent prétendre (art. 9, lettre d).

8.4.6 Le personnel

Le personnel doit être suffisant en nombre et en qualification. Il est rémunéré conformément aux conventions collectives ou, à défaut, aux normes appliquées, dans le canton, aux professions concernées. Il reçoit une formation et un perfectionnement adéquats (art. 9, lettres h et i).

8.4.7 L'autorisation d'exploitation

Selon l'article 10, l'autorisation d'exploitation est délivrée, contre émolument, à la personne, physique ou morale, qui en fait la demande et qui remplit les conditions de la loi (art. 10, al. 1).

Selon l'article 10, alinéa 2, l'autorisation d'exploiter comporte:

a) la raison sociale de l'établissement;

b) le nom du titulaire de l'autorisation;

c) le nom du directeur;

d) le nom du médecin-répondant;

e) le nombre maximum de places d'accueil;

f) la classification des places d'accueil, établie en fonction de l'intensité de l'encadrement médico-social;

g) les différents types d'accueil, durables ou temporaires, possibles.

Faisant l'objet d'une publication officielle, l'autorisation d'exploitation est inscrite dans un registre public (art. 10, al. 3).

Enfin, les décisions accordant, refusant, retirant ou limitant l'autorisation d'exploitation sont écrites et motivées (art. 12, al. 1). Le refus, le retrait ou la limitation de l'autorisation d'exploitation peut être attaqué par la voie d'un recours auprès du Tribunal administratif.

8.5 Le financement

8.5.1 Les principes

Conformément aux propositions du rapport Duquenne, acceptées dans la procédure de consultation, les charges financières des EMS sont couvertes, selon l'article 17:

a) pour la part hôtelière, par les prix de pension facturés aux pensionnaires;

b) pour la part médico-sociale, par les assureurs-maladie et, sous certaines conditions, par les subventions cantonales.

8.5.2 Les assureurs-maladie

Selon la nouvelle législation fédérale sur l'assurance-maladie, les assureurs-maladie participent à la prise en charge des soins et des frais médico-pharmaceutiques remboursables selon le catalogue des prestations (art. 18, al. 1).

En outre, le Conseil d'Etat encourage la conclusion d'accords entre les assureurs-maladie et les établissements, fixant une participation financière forfaitaire aux soins et aux frais médico-pharmaceutiques (art. 18, al. 2).

8.5.3 L'aide financière de l'Etat

L'aide financière de l'Etat s'exprime par le versement de subventions cantonales, qui sont, selon l'article 19:

a) des subventions d'investissement, destinées à encourager la construction et la rénovation d'établissements;

b) des subventions de fonctionnement, destinées à participer au financement des frais d'encadrement médico-social.

8.6 Les subventions cantonales

8.6.1 Les conditions à remplir

Les subventions cantonales sont versées aux EMS qui sont au bénéfice d'une autorisation d'exploitation d'un mandat de prestations qui sont au bénéfice d'une subvention communale et qui disposent de fonds propres suffisants (art. 22).

En outre, pour bénéficier de l'aide financière de l'Etat, les EMS doivent, selon l'article 20, remplir diverses conditions dont les principales sont:

- soumettre leur budget et leurs comptes à l'autorité cantonale;

- tenir leur comptabilité et leurs statistiques conformément aux exigences de la législation fédérale sur l'assurance-maladie et aux directives de l'autorité cantonale;

- appliquer les prix de pension agréés par l'autorité cantonale;

- appliquer les conventions conclues entre les assureurs-maladie et les établissements, fixant une participation financière forfaitaire aux frais remboursables par l'assurance-maladie.

Les subventions cantonales sont, en principe, accordées aux établissements sans but lucratif (art. 20, al. 1, lettre g). Toutefois, à titre exceptionnel, les établissements ayant un but lucratif peuvent, selon l'article 21, bénéficier de l'aide financière de l'Etat, pour autant que :

a) le rendement des fonds investis n'excède pas la limite fixée par l'autorité cantonale en appliquant, par analogie, les dispositions de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 décembre 1977 (art. 27);

b) toutes les autres conditions posées par la loi soient remplies.

8.6.2 Les subventions d'investissement

Les subventions d'investissement sont accordées afin d'encourager la construction et la rénovation d'EMS (art. 22). Elles ne peuvent dépasser 50% des dépenses effectuées pour l'acquisition du terrain, pour la construction ou la rénovation et pour certains équipements spéciaux (art. 23). Lorsque l'établissement cesse son activité ou change de destination, le Conseil d'Etat peut ordonner le remboursement de toute la subvention. A cet effet, l'Etat est au bénéfice d'une hypothèque légale (art. 24).

8.6.3 Les subventions d'exploitation

Les subventions d'exploitation sont accordées pour participer au financement des frais d'encadrement médico-sociaux (art. 26). Le montant de la subvention est fixé en tenant compte du nombre de places d'accueil, du taux d'occupation et de l'intensité de l'encadrement médico-social (art. 27).

8.7 Les aspects budgétaires et fiscaux

Sur le plan du budget de l'Etat, le passage de la prise en charge du prix de pension des personnes au subventionnement des EMS n'entraîne pas une augmentation des dépenses cantonales: comme cela a déjà été exposé sous chiffre 1.2.3, les sommes versées au titre de l'assistance publique (législation actuelle) et les sommes versées au titre des subventions cantonales (nouvelle législation) sont identiques. En outre, dans la durée, la prise en charge par l'assurance-maladie devrait augmenter, conformément aux dispositions de la nouvelle législation fédérale. Toutefois, en raison des recours déposés auprès du Conseil fédéral, il n'est pas possible d'indiquer actuellement l'ampleur et le calendrier de ce transfert de charges de l'Etat à l'assurance-maladie.

Sur le plan des recettes fiscales, la nouvelle législation sur les EMS n'entraîne pas de modifications :

a) en ce qui concerne les pensionnaires, le passage des prestations d'assistance au subventionnement cantonal n'entraîne pas de perte de recettes fiscales au titre de l'impôt sur le revenu des personnes physiques: les prestations d'assistance ne sont en effet pas imposables;

b) en ce qui concerne les EMS sans but lucratif qui sont, dans la législation actuelle comme dans la nouvelle législation, reconnus d'utilité publique (art. 20, al. 2), ils bénéficient d'une exonération fiscale au titre de l'utilité publique;

c) en ce qui concerne les EMS à but lucratif - qui ne sont pas mis au bénéfice d'une reconnaissance d'utilité publique -, leur situation fiscale reste inchangée.

9. CONCLUSION

Afin de mieux maîtriser les coûts de la santé, le Conseil d'Etat a engagé, ces dernières années, plusieurs démarches politiques et législatives, dont les principales sont :

a) l'élaboration et la mise en place du réseau hospitalo-universitaire de la Suisse occidentale;

b) l'élaboration et la mise en oeuvre de la législation sur l'aide et les soins à domicile;

c) la réforme hospitalière et la mise en plan des Hôpitaux universitaires de Genève.

Aujourd'hui, il s'agit d'engager la réforme des établissements médico-sociaux, dans l'esprit de la nouvelle législation fédérale sur l'assurance-maladie et du rapport Duquenne, qui traitait notamment du nouveau mode de financement des EMS.

Sans entraîner de nouvelles dépenses pour l'Etat, la nouvelle législation proposée:

a) transforme les modalités de l'intervention financière de l'Etat, en passant de la prise en charge du prix de pension au subventionnement des EMS, sous certaines conditions assurant tant la qualité des prestations que de la gestion;

b) supprime le recours à l'assistance publique individuelle que le financement partiel des séjours en EMS.

Tels sont les motifs pour lesquels le Conseil d'Etat vous prie, Mesdames et Messieurs les députés, d'accepter le présent rapport et le projet de loi qui suit.

Projet de loi

relative aux établissements médico-sociaux accueillant des personnes âgées qui ne peuvent plus vivre à domicile

(J 7 20)

LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

CHAPITRE I

PRINCIPES GÉNÉRAUX ET ORGANISATION

Article 1

L'Etat encourage, dans le cadre de la politique de la santé et de la planification sanitaire cantonale, la construction et l'exploitation d'établissements médico-sociaux destinés à l'accueil et à l'hébergement de personnes âgées qui ne peuvent plus vivre à domicile.

Art. 2

Soumis à autorisation cantonale et placés sous la responsabilité d'un directeur et d'un médecin-répondant, les établissements médico-sociaux accueillent, pour des séjours temporaires ou durables, des personnes âgées dont l'état de santé, physique ou mentale, sans justifier un traitement hospitalier, exige des aides, des contrôles ou des soins.

Art. 3

La présente loi a pour buts de définir:

a) l'organisation générale et la surveillance des établissements médico-sociaux;

b) les conditions de délivrance des autorisations d'exploitation;

c) les conditions d'octroi des subventions d'investissement et de fonctionnement;

d) la composition et les compétences de la commission cantonale des établissements médico-sociaux.

Art. 4

Sont soumis à la présente loi les établissements médico-sociaux accueillant à titre onéreux plus de 5 personnes âgées, qui sont situés sur le territoire du canton.

Art. 5

Afin d'assurer à toutes les personnes âgées des conditions d'accueil de qualité à des conditions financièrement supportables, le Conseil d'Etat :

a) veille à la planification quantitative et qualitative des places offertes par les établissements médico-sociaux;

b) s'assure de la complémentarité et de la coordination des activités des établissements médico-sociaux avec les autres modes, hospitalier et domiciliaire, publics et privés, de prise en charge des personnes âgées;

c) contribue, par des subventions cantonales, au bon fonctionnement des établissements d'utilité publique;

d) organise la surveillance et le contrôle des établissements médico-sociaux;

e) prend toute mesure utile à l'amélioration de la qualité des prestations fournies par les établissements médico-sociaux.

Art. 6

1 Dans l'accomplissement de ses tâches, le Conseil d'Etat est assisté par une commission cantonale des établissements médico-sociaux (ci-après : la commission).

2 La commission se compose de 14 membres, soit:

a) 2 représentants de l'administration cantonale (département de l'action sociale et de la santé et département des travaux publics et de l'énergie);

b) 2 représentants de la Fédération genevoise des établissements médico-sociaux;

c) 2 représentants du personnel employé par les établissements médico-sociaux, élus en appliquant par analogie les dispositions relatives à l'élection des représentants du personnel au conseil d'administration des Hôpitaux universitaires de Genève;

d) 2 représentants des associations réunissant des personnes âgées;

e) 1 représentant de l'Association des médecins de Genève;

f) 1 représentant de la Fédération des services privés d'aide et de soins à domicile de Genève;

g) 1 représentant du comité de direction des Hôpitaux universitaires de Genève;

h) 1 représentant de la Fédération genevoise des assureurs-maladie;

i) 2 représentants des services sociaux, privés et publics, s'occupant de personnes âgées.

3 La commission est présidée par le conseiller d'Etat chargé du département de l'action sociale et de la santé.

4 Les membres de la commission sont nommés par le Conseil d'Etat pour la durée de la législature.

5 La commission élit un bureau, chargé des affaires courantes, formé, outre le président, d'un vice-président, d'un secrétaire et d'un membre. Elle peut créer des groupes de travail ayant une mission limitée dans le temps. En outre, elle peut également s'adjoindre des experts avec voix consultative.

6 Le secrétariat de la commission est assuré par le département.

Art. 7

La commission:

a) assiste le Conseil d'Etat dans l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique relative aux établissements médico-sociaux;

b) veille au bon fonctionnement des établissements médico-sociaux;

c) s'assure du respect des conditions mises à l'octroi des subventions;

d) donne son préavis sur les documents soumis à l'approbation du Conseil d'Etat;

e) propose toute mesure utile à l'amélioration des prestations offertes par les établissements médico-sociaux.

CHAPITRE II

AUTORISATION D'EXPLOITATION

Art. 8

Tout établissement médico-social soumis à la présente loi doit être au bénéfice d'une autorisation d'exploitation.

Art. 9

L'autorisation d'exploitation est délivrée au requérant qui, en conformité avec la planification sanitaire cantonale:

a) met à disposition des locaux appropriés, répondant aux conditions légales d'hygiène, de salubrité et de sécurité, permettant aussi bien de vivre dans la tranquillité que de participer à une vie communautaire;

b) applique le contrat-type d'accueil des pensionnaires fixé par le département;

c) fournit une alimentation, saine et variée, et des prestations hôtelières correspondant à l'état de santé des pensionnaires;

d) offre aux pensionnaires, selon les nécessités, une surveillance, des soins et une aide aux actes de la vie quotidienne, comprenant notamment un appui administratif pour la gestion de leurs affaires et, en particulier, pour l'obtention de toutes les prestations sociales auxquelles ils peuvent prétendre;

e) offre une animation et propose des activités de loisirs;

f) engage un directeur remplissant les conditions de l'article 14;

g) nomme un médecin-répondant remplissant les conditions de l'article 15;

h) affecte à la prise en charge des pensionnaires un personnel, suffisant en nombre et en qualification, rémunéré conformément aux conventions collectives ou, à défaut, aux normes appliquées, dans le canton, aux professions concernées;

i) offre au personnel une formation et un perfectionnement adéquats;

j) fournit au département un rapport annuel sur le fonctionnement de l'établissement.

Art. 10

1 L'autorisation d'exploitation est délivrée, contre émolument, par le département à la personne, physique ou morale, qui en fait la demande et qui s'engage à remplir les conditions de la présente loi.

2 L'autorisation d'exploiter comporte :

a) la raison sociale de l'établissement;

b) le nom du titulaire de l'autorisation;

c) le nom du directeur;

d) le nom du médecin-répondant;

e) le nombre maximum de places d'accueil;

f) la classification des places d'accueil, établie en fonction de l'intensité de l'encadrement médico-social;

g) les différents types d'accueil, durables ou temporaires, possibles.

3 Faisant l'objet d'une publication officielle, l'autorisation d'exploitation est inscrite dans un registre public tenu par le département.

4 Le titulaire de l'autorisation est tenu d'informer préalablement le département de tout fait pouvant entraîner une modification de l'autorisation et de l'inscription dans le registre.

Art. 11

L'autorisation d'exploitation peut être retirée ou limitée par le département pour des motifs d'intérêt public, en particulier lorsque les conditions de sa délivrance ne sont plus réalisées.

Art. 12

Les décisions du département accordant, refusant, retirant ou limitant l'autorisation d'exploitation sont écrites et motivées.

Art. 13

1 La fermeture, provisoire ou définitive, d'un établissement décidée par l'exploitant doit être annoncée préalablement au département, qui veille à ce que les pensionnaires soient accueillis dans d'autres établissements.

2 Elle entraîne la caducité de l'autorisation d'exploitation, constatée par le département.

Art. 14

1 Le directeur de l'établissement doit:

a) présenter toutes les garanties relatives à sa moralité et à sa santé;

b) posséder le titre professionnel ou l'expérience pratique requis pour la fonction.

2 Chargé de la direction de l'établissement et travaillant à plein temps, il est responsable de sa gestion administrative et financière. Il veille, en particulier, à ce que:

b) l'établissement dispose en tout temps de l'équipement et des locaux requis et respecte les règles de sécurité;

c) les pensionnaires reçoivent en tout temps les prestations requises par leur état de santé, dans le respect de leur dignité et de leur indépendance.

Art. 15

1 Le médecin-répondant de l'établissement doit être au bénéfice d'un droit de pratique dans le canton.

2 Chargé de la direction médicale de l'établissement, il est responsable de la bonne organisation des activités médicales et des soins. En particulier, il doit:

a) organiser, en collaboration directe avec le directeur de l'établissement, le service médical, les soins et les mesures préventives;

3 Le médecin-répondant se rend dans l'établissement aussi souvent que nécessaire. Il est tenu au courant de tout fait pouvant avoir une incidence sur son activité.

4 Le médecin-répondant s'entretient librement avec les pensionnaires, leur entourage et le personnel.

5 Sa fonction fait l'objet d'un cahier des charges écrit, dont la forme est déterminée par le département, fixant notamment le mode de rémunération de son activité.

Art. 16

1 Le département veille à ce que les établissements soient visités aussi souvent que nécessaire, mais au moins 3 fois par an.

2 Il se renseigne sur la marche des établissements, l'état des pensionnaires et la manière de s'occuper d'eux.

3 Il s'assure que les conditions dont dépend l'autorisation d'exploitation soient remplies en tout temps.

4 Il procède à l'instruction des plaintes écrites qui lui sont adressées.

CHAPITRE III

FINANCEMENT ET PRINCIPES DE SUBVENTIONNEMENT

Art. 17

Les charges financières des établissements reconnus d'utilité publique sont couvertes:

a) pour la part hôtelière, par les prix de pension facturés aux pensionnaires;

b) pour la part médico-sociale, par les assureurs-maladie et, sous certaines conditions, par les subventions cantonales.

Art. 18

1 Les assureurs-maladie participent à la prise en charge des soins et des frais médico-pharmaceutiques remboursables selon la législation fédérale sur l'assurance-maladie.

2 Le Conseil d'Etat encourage la conclusion d'accords entre les assureurs-maladie et les établissements, fixant une participation financière forfaitaire aux soins et aux frais médico-pharmaceutiques.

Art. 19

Les subventions cantonales sont:

a) des subventions d'investissement, destinées à encourager la construction et la rénovation d'établissements;

b) des subventions de fonctionnement, destinées à participer au financement des frais d'encadrement médico-social.

Art. 20

1 Pour bénéficier de l'aide financière de l'Etat, les établissements doivent:

a) jouir de la personnalité juridique;

b) faire approuver leurs statuts par l'autorité cantonale;

c) être au bénéfice d'un mandat de prestations, donnée par l'autorité cantonale, conformément à la législation sur l'assurance-maladie;

d) assurer des prestations de qualité, accessibles à chacun, sans distinction de sexe, d'âge, de nationalité ou de confession;

e) être membre de la Fédération genevoise des établissements médico-sociaux;

f) avoir une autorisation d'exploitation;

g) être sans but lucratif;

h) soumettre leur budget et leurs comptes à l'autorité cantonale;

i) tenir leur comptabilité et leurs statistiques conformément aux exigences de la législation fédérale sur l'assurance-maladie et aux directives de l'autorité cantonale;

j) appliquer les prix de pension agréés par l'autorité cantonale;

k) appliquer les conventions conclues entre les assureurs-maladie et les établissements, fixant une participation financière forfaitaire aux frais remboursables par l'assurance-maladie;

l) fournir au département tous les renseignements nécessaires à l'application de la loi;

m) respecter les charges et les conditions fixées à l'octroi et à l'emploi des subventions cantonales.

2 Les établissements qui répondent aux conditions posées par l'alinéa 1 sont reconnus d'utilité publique.

Art. 21

A titre exceptionnel, les établissements ayant un but lucratif peuvent bénéficier de l'aide financière de l'Etat pour autant:

a) que le rendement des fonds investis n'excède pas la limite fixée par l'autorité cantonale en appliquant, par analogie, les dispositions de l'article 27 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 décembre 1977;

b) que toutes les autres conditions posées par la présente loi soient remplies.

CHAPITRE IV

SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT

Art. 22

Afin d'encourager la construction et la rénovation d'établissements, l'Etat peut accorder une subvention d'investissement pour autant que l'établissement:

a) réponde aux conditions relatives à l'autorisation d'exploitation, posées à l'article 9;

b) réponde aux conditions de subventionnement, posées à l'article 20;

c) réponde aux autres conditions posées par la législation genevoise, notamment en matière d'aménagement du territoire et de police des constructions;

d) dispose de fonds propres suffisants;

e) bénéficie d'une subvention communale appropriée.

Art. 23

1 Sur la base du programme de construction et du plan financier présentés, le Conseil d'Etat propose au Grand Conseil d'accorder, par une loi, une subvention d'investissement dont le montant ne peut dépasser 50 % des coûts pris en considération.

2 Les coûts pris en considération sont les dépenses effectuées :

a) pour l'acquisition du terrain;

b) pour la construction ou la rénovation de l'établissement;

c) pour certains équipements spéciaux.

Art. 24

1 Au cas où certains frais font l'objet de subventions en vertu d'autres législations, ces montants sont portés en déduction de la subvention.

2 Le Conseil d'Etat peut ordonner, dans les 25 ans, le remboursement de toute la subvention, déduction faite de 4 % de son montant par année d'activité, lorsque l'établissement cesse son activité ou change de destination.

3 Si la subvention a été obtenue sur la base d'allégations inexactes ou si elle n'a pas été utilisée conformément à la destination pour laquelle elle a été accordée, elle doit être remboursée immédiatement.

4 En garantie des restitutions prévues ci-dessus, l'Etat est au bénéfice d'une hypothèque légale assimilée à celle prévue à l'article 80, alinéa 1, lettre d 3°, de la loi d'application du code civil et du code des obligations, du 7 mai 1981. Cette hypothèque prend naissance sans inscription dès l'exigibilité des créances. Elle suit immédiatement les gages immobiliers conventionnels dont le montant ne doit toutefois pas excéder 80 % de la valeur de l'immeuble à dire d'expert. Elle peut être inscrite au Registre foncier à titre déclaratif.

Art. 25

Le Conseil d'Etat fixe la procédure en matière de demande de subvention d'investissement.

CHAPITRE V

SUBVENTIONS D'EXPLOITATION

Art. 26

Afin de participer au financement des frais d'encadrement médico-sociaux, l'Etat peut accorder une subvention d'exploitation pour autant que l'établissement:

a) réponde aux conditions légales relatives à l'autorisation d'exploitation;

b réponde aux conditions légales de subventionnement;

c) réponde aux autres conditions posées par la législation genevoise.

Art. 27

Sur la base du budget et des comptes présentés, le Conseil d'Etat inscrit au budget de l'Etat de Genève une subvention d'exploitation dont le montant est fixé en tenant compte du nombre de places d'accueil, de leur taux d'occupation et de l'intensité de l'encadrement médico-social.

CHAPITRE VI

SANCTIONS

Art. 28

Le département peut prendre toutes les mesures propres à prévenir ou à faire cesser un état de fait contraire à la présente loi. En cas de besoin, il peut requérir l'intervention de la force publique.

Art. 29

1 Les sanctions administratives suivantes peuvent être prononcées par le département:

a) l'avertissement;

b) l'amende jusqu'à 60 000 F;

c) la limitation de l'autorisation d'exploiter;

d) le retrait, temporaire ou définitif, de l'autorisation d'exploiter.

2 L'amende est cumulable avec les autres sanctions.

3 Sont passibles des sanctions prévues à l'alinéa 1:

a) les titulaires de l'autorisation d'exploiter;

b) les directeurs d'établissements;

c) les médecins-répondants.

Art. 30

1 Les décisions du département prises en application de la présente loi peuvent faire l'objet d'une réclamation, adressée par écrit, dans les 30 jours qui suivent la notification, au département.

2 La décision sur réclamation du département est écrite et motivée. Elle est rendue dans le délai d'un mois au maximum à partir de la réception de la réclamation. Elle mentionne expressément dans quel délai, sous quelle forme et auprès de quelle autorité il peut être formé recours.

Art. 31

Les décisions sur réclamation du département, prises en application de la présente loi, peuvent faire l'objet d'un recours, adressé par écrit et dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision sur réclamation, auprès du Tribunal administratif.

Art. 32

Celui qui aura contrevenu à la présente loi et à ses règlements est passible des peines de police, au sens de la loi pénale genevoise, du 20 septembre 1941.

Art. 33

Le Tribunal de police connaît des infractions à la présente loi.

CHAPITRE VII

DISPOSITIONS FINALES ET TRANSITOIRES

Art. 34

Le Conseil d'Etat fixe par règlement les dispositions nécessaires à l'application de la présente loi.

Art. 35

Dans le cadre de l'application de la présente loi, demeurent réservées:

a) les dispositions des conventions internationales relatives à l'assistance aux indigents;

b) les dispositions de la loi fédérale du 26 juin 1977 sur la compétence en matière d'assistance aux personnes dans le besoin;

c) les dispositions des concordats et directives intercantonaux relatifs à l'assistance aux personnes dans le besoin.

Art. 36

Jusqu'au 31 décembre 2013, le Conseil d'Etat peut ordonner le remboursement des subventions accordées en application de la loi concernant l'attribution de subventions pour la construction et la transformation de maisons d'accueil et d'immeubles avec encadrement médico-social pour personnes âgées, du 30 juin 1967, déduction faite de 4% du montant des subventions par année d'activité, lorsque:

a) la subvention n'a pas été utilisée conformément à la destination pour laquelle elle a été accordée;

b) la maison d'accueil ou l'immeuble locatif avec encadrement médico-social change de destination ou cesse son activité;

c) la subvention a été obtenue sur la base d'allégations inexactes.

Art. 37

1 Les autorisations d'exploiter une institution pour personnes âgées accordées conformément à l'article 2 de la loi sur les garanties que doivent présenter les personnes exploitant des institutions, pensions, homes, foyers d'accueil, destinés spécialement aux personnes âgées, du 3 février 1967, restent valables pendant une période de six mois commençant à la date de mise en vigueur de la présente loi.

2 Les demandes d'autorisation prévues à l'article 8 doivent être présentées dans le délai fixé par le département.

Art. 38

Les lois suivantes sont abrogées:

a) loi sur les garanties que doivent présenter les personnes exploitant des institutions, pensions, homes, foyers d'accueil, destinés spécialement aux personnes âgées, du 3 février 1967;

b) loi concernant l'attribution de subventions pour la construction et la transformation de maisons d'accueil et d'immeubles avec encadrement médico-social pour personnes âgées, du 30 juin 1967.

Art. 39

1 La loi d'application du code civil et du code des obligations, du 7 mai 1981, est modifiée comme suit:

Art. 80, al. 1, lettre d, chiffre 11° (nouvelle teneur)

11° de la loi relative aux établissements médico-sociaux accueillant des personnes âgées qui ne peuvent plus vivre à domicile, du ............. 1997 (art. 25);

** *

2 La loi sur le Tribunal administratif et sur le Tribunal des conflits, du 29 mai 1970, est modifiée comme suit :

Art. 8, al. 1, chiffre 74° (nouveau)

74° décisions du département rendues en application de la loi relative aux établissements médico-sociaux accueillant des personnes âgées qui ne peuvent plus vivre à domicile (J 7 20, art. 31);

3 La loi sur la restauration, le débit de boissons et l'hébergement, du 17 décembre 1987, est modifiée comme suit:

Art. 3, al. 1, lettre d (nouvelle teneur)

d) dans des établissements médico-sociaux soumis à la loi relative aux établissements médico-sociaux accueillant des personnes âgées qui ne peuvent plus vivre à domicile, du .............., ainsi que dans des immeubles avec encadrement médico-social destinés aux personnes âgées, conformément à la vocation de ces établissements;

Art. 40

La présente loi entre en vigueur le 1er janvier 1998.

ANNEXE 1

ANNEXE 2

100

RD 273

Ce rapport divers est renvoyé à la commission des affaires sociales.

PL 7602

Ce projet est renvoyé à la commission des affaires sociales sans débat de préconsultation.

République et canton de Genève

Grand Conseil

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Séance du jeudi 24 avril 1997 à 17h

53^e législature - 4^e année - 5^e session - 15^e séance

RD 273 et objet(s) lié(s)