LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

Article 1

Un crédit d'étude de 494 000 F (y compris TVA) est ouvert au Conseil d'Etat pour couvrir une partie des études du projet PROSPER pour la modernisation des applications informatiques du domaine perception de l'administration fiscale cantonale.

Art. 2

1 Ce crédit spécifique fait partie de l'enveloppe globale de 8 398 700 F inscrite au budget d'investissement 1997 sous la nature 53 du secrétariat du comité de pilotage de l'informatique (16.00.00).

2 Ce crédit spécifique est inscrit en principe en une tranche unique sous la rubrique 16.00.00.538.49.

Art. 3

Le montant mentionné à l'article 1 doit s'inscrire dans les limites du cadre directeur fixant à environ 250 millions de francs le maximum des investissements annuels dont les charges en intérêts et en amortissements sont à couvrir par l'impôt.

Art. 4

L'amortissement de l'investissement est calculé chaque année sur sa valeur résiduelle et est porté au compte de fonctionnement.

Art. 5

La présente loi est soumise aux dispositions de la loi sur la gestion administrative et financière de l'Etat de Genève, du 7 octobre 1993.

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Préambule

Le système d'information de l'administration fiscale cantonale (AFC) est un des plus importants systèmes d'information de l'Etat tant du point de vue du nombre des programmes informatiques et des bases de données concernés, de son ancienneté, que de son impact sur le fonctionnement de l'Etat.

L'AFC produit et collecte chaque année plus de 4,8 milliards de francs d'impôts, entretient des relations avec environ 285 000 contribuables et plus de 9 000 débiteurs de prestations imposables à la source, et livre des informations, notamment sur le revenu imposable et la situation de fortune des personnes physiques, à plusieurs offices et administrations publics, permettant ainsi à plus de 100 000 personnes d'obtenir une ou plusieurs allocations ou prestations particulières des services publics.

Le schéma ci-après illustre de manière schématique et non exhaustive le système d'information de l'AFC.

Bien que sommaire, ce schéma est suffisant pour comprendre l'interdépendance des systèmes d'information de l'Etat.

Les conséquences de cette interdépendance sont une nécessaire coordination des projets et des architectures techniques et une définition aussi cohérente que possible des données et des objets de gestion.

Le présent projet de loi ouvrant un crédit d'étude dans le cadre du projet de refonte du système Perception (PROSPER) à l'administration fiscale cantonale s'inscrit dans le plan informatique de l'AFC. Ce plan élaboré en 1991 prévoit la mise en oeuvre de quatre projets pour refondre et moderniser le système d'information de l'AFC:

1. production des impôts ordinaires;

2. production des impôts événementiels;

3. perception;

4. comptabilité et gestion interne.

La production des impôts ordinaires fait l'objet du projet IAO (impôts assistés par ordinateur) et consiste à informatiser le domaine de la taxation jusqu'alors entièrement manuel sauf pour ce qui est du calcul de l'impôt et la tenue des rôles des contribuables. Cette dernière tâche a été informatisée au début des années 90 et a mis le système de l'AFC en connexion directe avec la base de données CALVIN gérée par l'office cantonal de la population.

Le projet PROSPER propose de rénover la partie la plus ancienne du système d'information de l'AFC, celle qui «tourne» sur le système Unisys dont la conception remonte aux années 70. Les domaines suivants sont concernés: le «recouvrement» des impôts, le «contentieux» (fondé particulièrement sur la législation en matière de poursuites et faillite) et les «impôts à la source». Le site central Unisys accueille également le système de la comptabilité et la production des impôts personnes physiques.

Le développement des applications relatives aux impôts événementiels suit un cheminement propre, compte tenu de la spécificité de ces impôts. Leur intégration s'opère actuellement au niveau de la comptabilité.

A propos du système comptable, sa révision technique et fonctionnelle, également nécessaire, pourrait être, après validation de cette option, réalisée dans le cadre du projet de nouvelle application budgétaire, comptable et de gestion (projet NABUCO). Les autres outils de gestion de l'AFC ont donné lieu soit à des développements particuliers, soit à l'utilisation par cette administration des outils existant au niveau de l'Etat, ce qui est le cas par exemple dans le domaine de la gestion du personnel.

S'agissant de la perception, les études engagées depuis 1995, au sein de l'AFC, ont débouché sur le triple constat suivant:

1. L'ancienneté de la conception des applications supportées par le système Unisys et leur difficulté à «dialoguer» avec les nouvelles réalisations rendent nécessaire leur migration technique dans un environnement ouvert de type UNIX avant toutes autres actions. Ce projet de migration permettra d'harmoniser les plates-formes techniques, d'assurer une meilleure cohérence des données, et de réduire les charges internes et externes d'exploitation du système actuel. Cette migration technique fera l'objet d'un projet de loi spécifique.

2. Le système d'information de l'AFC a besoin impérativement d'un fil d'Ariane permettant de suivre sans équivoque l'ensemble des traitements relatifs à un contribuable (respectivement un débiteur). La constitution d'un registre fiscal fondé sur une identification univoque des contribuables s'impose. Identifié actuellement comme un sous-projet du projet PROSPER, le registre fiscal est appelé à devenir un élément clé de l'ensemble du système informatique de l'AFC.

3. La refonte des applications de la perception pourrait être réalisée soit par le développement de nouvelles applications, soit par l'acquisition d'un progiciel, soit par l'adoption d'une solution existant dans une autre administration ou une entreprise confrontée au même domaine d'activité.

Le crédit d'étude demandé de 494 000 F doit permettre d'engager les études préalables suffisantes pour répondre à ces questions.

A l'issue de cette première étape, soit d'ici à la fin de l'année 1997, un deuxième crédit sera demandé pour poursuivre si nécessaire des études préalables et engager les études de détail et la réalisation d'un premier lot du projet. Le Grand Conseil sera donc tenu au courant de l'avancement du projet et pourra donner le feu vert à sa poursuite.

2. Le projet PROSPER

Le projet PROSPER s'inscrit dans l'ensemble des activités de l'AFC, dont certaines ont déjà été modernisées ou sont en voie de l'être. Le tableau ci-après donne une vision synthétique de la subdivision globale des projets informatiques de l'AFC.

A l'heure actuelle, le domaine Gestion des personnes est géré avec des applications réseau et communique avec le site central Unisys par transferts de fichiers.

Le domaine Impôts événementiels est géré avec des applications réseau et communique avec le site central par saisie manuelle des agrégats comptables. Seul le secteur «contentieux» des impôts événementiels sera traité dans PROSPER, mais une «structure d'accueil» sera définie afin de permettre l'intégration des traitements liés à la perception des impôts événementiels lors de la migration des applications réseau sur la plate-forme standard de l'AFC.

Le domaine Production est géré pour partie par les applications IAO et pour partie par des applications site central Unisys qui communiquent entre elles par transferts de fichiers.

Les domaines Perception et Comptabilité sont entièrement supportés par le site central Unisys de l'AFC.

3. Objectifs du projet

Le projet PROSPER est un projet utilisateurs (nouvelles fonctionnalités et valeur ajoutée pour les collaborateurs et pour les «clients» de l'AFC).

Parmi les principales améliorations fonctionnelles attendues on peut citer les points suivants:

- mieux renseigner le contribuable en accélérant le traitement et l'enregistrement des mouvements afin d'obtenir un meilleur suivi par une vision des comptes «au jour le jour»;

- fournir une base de données et des outils de pilotage et de statistiques permettant un meilleur suivi et une meilleure maîtrise de la perception en vue de diminuer le reliquat ;

- diminuer les saisies manuelles en automatisant le traitement et les transferts d'informations entre les débiteurs de prestations imposables à la source ou les autres intervenants externes et l'AFC (attestations - quittances, listes récapitulatives, journées PTT ou caisse, etc.);

- automatiser et accélérer les transferts d'informations entre l'AFC et la Caisse de l'Etat (émission de mandats, etc.);

- diminuer les taxes postales en permettant notamment d'effectuer des remboursements automatiques par virements bancaires ou postaux (SOG-DTA);

- introduire un identifiant unique permettant la visualisation de l'ensemble des dettes et créances fiscales d'un contribuable quelle que soit la matière traitée;

- libérer les collaborateurs de l'AFC de certaines tâches en étudiant la prise en charge automatique de certains appels téléphoniques au moyen d'ordinateurs vocaux renseignant les contribuables sur leur situation fiscale (solde, etc.);

- maintenir le principe d'égalité de traitement tout en faisant face à l'augmentation des volumes de travail;

- diminuer le temps de cycle des processus afin d'assurer un meilleur recouvrement des créances dues;

- permettre de cibler des actions ponctuelles en fonction des tableaux de bord fournis.

4. Fonctionnalités et valeur ajoutée du projet

Un des objectifs du projet PROSPER est de fournir des données statistiques et des outils permettant de mieux contrôler le suivi du recouvrement des impôts afin de mieux cibler les actions à entreprendre pour assurer un encaissement optimal des créances.

En ce sens, il est difficile de chiffrer en francs la valeur ajoutée qu'apporteront les nouvelles fonctionnalités du projet PROSPER puisque les outils de suivi et de contrôle nécessaires à cet exercice font justement défaut dans le système actuel. De plus, une partie de cette valeur ajoutée n'est pas chiffrable puisqu'elle proviendra de l'amélioration de la qualité des prestations fournies. Cette valeur ajoutée peut cependant être illustrée et évaluée en reprenant les principaux objectifs du projet PROSPER.

· Obtenir une vision globale par contribuable, tous types d'impôts confondus

 Cette possibilité nouvelle sera possible à travers la notion de «registre fiscal» qui référencera l'ensemble des personnes intéressant l'AFC à un titre ou à un autre et qui permettra une interrogation par contribuable et non plus seulement par type d'impôt.

 La valeur ajoutée viendra de la possibilité d'avoir une vision globale de la situation fiscale d'un contribuable, tous types d'impôts confondus, permettant ainsi aux collaborateurs de l'AFC de mieux traiter les dossiers, notamment les demandes de remboursement.

· Tenir à jour de manière interactive les comptes pour tous les types d'impôts et pour tous les contribuables

 Cela se fera en utilisant les mêmes modules pour les encaissements, remboursements et calculs des intérêts pour tous les types d'impôts et en introduisant le concept de registre fiscal afin d'assurer les consolidations. Les bordereaux pourront être accompagnés d'un relevé de compte.

 La valeur ajoutée viendra d'une diminution des demandes de renseignement des contribuables sur leur situation fiscale et d'une information interne plus fiable sur la situation comptable globale du contribuable, tous types d'impôts confondus.

· Mettre en place un système de suivi largement automatisé des créances des contribuables

 Cette fonctionnalité fait suite à la précédente. Elle sera complétée par la mise en place d'un système d'échéancier et de gestion des événements.

 La valeur ajoutée viendra d'un suivi plus fiable des créances et de la possibilité de lancer les procédures plus rapidement. La gestion des événements évitera que des échéances soient dépassées.

· Automatiser le traitement des attestations - quittances et des listes récapitulatives

 Tout devra être mis en oeuvre pour encourager les débiteurs de prestations imposées à la source à saisir ces informations selon un format défini en vue de leur transmission à l'AFC.

 La valeur ajoutée viendra d'un traitement largement automatisé, plus rationnel et plus fiable de ces données.

· Suivi largement automatisé des procédures du contentieux

 Cette fonction utilisera les possibilités de l'échéancier et de la gestion des événements. Elle sera complétée par une gestion électronique des documents.

 La valeur ajoutée viendra d'un suivi plus fiable et systématique du contentieux et d'une amélioration des possibilités de sélection des affaires à suivre en priorité. Il est clair que cette valeur ajoutée ne sera optimisée que si une collaboration étroite peut être instaurée avec les offices des poursuites.

Bien que délicat, le chiffrage en francs de la valeur ajoutée du projet PROSPER fait apparaître les éléments suivants:

- La réaffectation des ressources humaines libérées par l'automatisation de certaines tâches (remboursements manuels, recherche des soldes par type d'impôts, etc.) permettra aux collaborateurs de l'AFC d'assurer un meilleur suivi des dossiers et de mieux répondre aux attentes des contribuables. Cette plus-value n'est pas chiffrable en francs; néanmoins, l'amélioration globale des fonctionnalités dans les sous-domaines recouvrement et contentieux devrait permettre aux utilisateurs de la division de la perception de faire face en particulier à l'accroissement du volume de travail résultant du passage, en 1999, au système annuel postnumerando pour l'impôt fédéral direct des personnes physiques. Il en résultera ainsi une non-dépense annuelle de 610 000 F pour les cinq postes de travail supplémentaires qui, autrement, devraient être sollicités dès l'année 1999.

- Le développement du système SOG-DTA, notamment pour remplacer le système de remboursement par BPR, devrait aboutir à un gain moyen annuel de 100 000 F au niveau des taxes postales.

- L'amélioration des encaissements découlant des nouvelles fonctionnalités attendues du projet devrait conduire à un accroissement de la trésorerie de l'Etat avec une réduction de charge d'environ un demi-million de francs par année.

5. Domaine de données

La modélisation des données est directement tributaire du concept de «registre fiscal» qui a pour objectif de permettre de connaître, identifier et gérer toutes les personnes ou entités intéressant l'AFC à un titre ou à un autre dans le cadre des traitements qui lui incombent.

C'est à travers cette notion de «registre fiscal», située en amont de toutes les applications et couvrant tous les domaines de gestion de l'AFC, que les utilisateurs pourront obtenir une vue d'ensemble de toutes les informations traitées par les différents secteurs de cette administration pour une personne donnée, tous types d'impôts confondus.

Dans la pratique, il s'agit de gérer un identifiant unique et invariant pour chaque personne (physique, morale ou autre) traitée sur le plan fiscal ou intervenant dans un tel traitement et de reprendre cet identifiant dans chaque application afin d'assurer un suivi tant vertical (même domaine de gestion) que transversal (différents domaines de gestion) de la situation de cette personne.

6. Approche du projet et stratégie de développement

L'étude des différents sous-domaines et des processus liés a mis en évidence l'existence d'un certain nombre de fonctionnalités et de besoins communs, tous types d'impôts confondus.

Afin de rationaliser, structurer, et assurer une cohérence globale des traitements, ces fonctionnalités communes à l'ensemble des processus seront regroupées dans des modules standard développés sur les serveurs centraux. Les traitements spécifiques développés dans chaque sous-projet et pour chaque processus feront appel à ces modules standard. Cette manière de faire permet de décharger les stations utilisateurs, assure un traitement et des règles de gestion identiques pour tous les processus et facilite les maintenances puisque ces modules sont uniques.

Ces modules standard sont au nombre de huit et leur développement a été inclus dans la définition des différents sous-projets. Il faut relever qu'ils pourront résulter de développements spécifiques ou d'acquisition de logiciels et que certains modules seront utilisés par l'ensemble des activités de l'AFC et deviendront ses standards (Gestion Bibliothèque de Lettres, Gestion Electronique de Documents, Gestion des Echéances, Echéancier-Contrôle Echéances).

Les adaptations nécessaires au fonctionnement des différents processus décrits seront prises en charge dans le cadre des traitements spécifiques faisant appel aux modules standard.

7. Définition des sous-projets

Les travaux du domaine Perception ont été découpés en sous-domaines et chacun de ces sous-domaines en processus, puis en sous-processus, selon une approche systémique.

Ces sous-processus ont chacun fait l'objet d'un visionnement (description de la situation idéale pour chaque sous-processus) effectué par les collaborateurs de chaque sous-domaine concerné. Une fois validés par l'audit de processus, terminé en mai 1996 au sein de la division de la perception, ils ont été regroupés pour former des sous-projets selon les priorités fixées par les utilisateurs.

Le concept de «registre fiscal» va bien au-delà des limites du projet PROSPER et ses objectifs seront pleinement atteints lorsque toutes les applications de l'AFC seront développées sur cette base. C'est la raison pour laquelle un concept de «registre fiscal» minimum a été étudié à ce stade dans le cadre de PROSPER.

8. Planification et coûts du projet

La planification générale et l'estimation de la charge globale de travail et des coûts afférents présentés dans le Plan directeur PROSPER ont été effectuées avec le concours de la société Atag, Ernst & Young. Il en ressort que l'ensemble des réalisations, y compris la migration qui fera l'objet d'un projet de loi distinct, devrait se dérouler sur quatre ans pour un coût total de développement estimé à un peu moins de six millions de francs.

Etant donné que la réalisation du plan global et la mise en oeuvre de la migration préalable des applications actuelles sur une nouvelle plate-forme peuvent avoir des incidences importantes sur la planification initialement prévue, les crédits demandés en 1997 ont été réduits à un montant de 494 000 F, TVA comprise, pour couvrir la seule réalisation d'une partie des études du projet PROSPER.

Ce découpage du projet PROSPER en plusieurs phases en fonction de la mise en oeuvre du projet MIGRATION permettra d'assurer une transition cohérente entre l'ancien et le nouveau système; il permettra aussi d'affiner les charges et les coûts nécessaires à sa réalisation complète, dont la couverture fera l'objet d'une demande de crédit ultérieure.

9. Organisation du projet

Un projet de l'ampleur du projet PROSPER a immanquablement un impact sur l'aspect humain et organisationnel des choses. Il est donc nécessaire de formaliser clairement son organisation et de l'accompagner par une bonne maîtrise de la gestion du changement.

On sait par expérience qu'un des facteurs essentiels de succès d'un tel projet est de disposer dès le départ d'une structure de parrainage ou de promoteurs adéquate qui permette d'impliquer très largement les collaborateurs directement concernés afin qu'ils puissent définir les réalisations à effectuer, contrôler leur développement, et se les approprier.

Un comité de pilotage a été constitué à cet effet. Il a la mission de fixer le cadre général du projet, d'établir un plan directeur, de présenter un projet de loi, de définir et mettre en place les groupes de travail pour les sous-projets puis d'en assurer le suivi.

10. Conclusion

Le projet PROSPER ne représente pas une simple évolution technologique ou une simple adaptation des applications existantes, mais répond tant aux impératifs légaux qu'aux besoins exprimés par les collaborateurs du domaine de la perception. Subordonnée à la migration préalable des applications informatiques sur une nouvelle plate-forme, sa réalisation engendrera une forte valeur ajoutée, non seulement au domaine de la perception des impôts, mais également à l'ensemble des activités de l'AFC.

Dans le cadre de la réforme informatique de l'Etat, le projet PROSPER a été retenu par le comité «gestion du portefeuille des projets» du comité de pilotage informatique de l'Etat et a été classé «opérationnel» pour 1997.

Telles sont les raisons pour lesquelles nous vous recommandons, Mesdames et Messieurs les députés, d'accepter ce projet de loi.

Annexes:  Tableau d'évaluation des charges financières moyennes

 Tableau d'évaluation de la dépense nouvelle et de la couverture financière

 Tableau des sept sous-projets de PROSPER

Le projet PROSPER a été découpé en 7 sous-projets

Sous-Projets

Couverture fonctionnelle

SP0 :

Registre fiscal minimum (RFM)

- Identification d'une créance, y c. les impôts événementiels

- Définition d'un compte débiteur

- Normes d'enregistrement

- Modèle Conceptuel des Données du RFM

- Adaptation des rôles au Registre fiscal

SP1 :

Suivi des créances

- Mises à jour des comptes débiteurs

- Relevés de compte avec bordereau

SP2 : Encaissement/Remboursement

- Module ENC (Encaissement)

- BVR à 9 chiffres : bordereaux IBO, ISR et ISE

- Encaissement d'un acompte

- Encaissement DP

- Encaissement Bordereau IBO

- Encaissement ISR

- Encaissement ISE

- Module CI (Calcul Intérêts)

- Module RBT (Remboursement)

- Remboursement IBO

- Remboursement ISR

- Remboursement ISE

SP3 : Echéancier

- Module GE (Gestion Echéances)

- Module ECE (Echéancier-Contrôle Echéances)

- Demande de délai

- Production mensualisation

- Barème et directives IS

- Envoi des DP

SP4 :

Contrôle des paiements

- Module GBL (Gestion bibliothèque de lettres)

- Module PRO (Procédure)

- Contrôle paiement acompte IBO

- Rappel d'échéance des DP

- Rappel paiement IBO

- Rappel LR

- Rappel paiement ISR

- Rappel paiement ISE

SP5 : Automatisation des AQ

- Saisie des AQ

- Traitement de la LR

- Rectification ISR

- Traitement des AQ

- Rectification ISE

- Rétrocession ISE

SP6 : Contentieux

- Module GED (Gestion Electronique de Doc.)

- Initiation poursuite

- Requête en mainlevée

- Réquisition de continuer

- Traitement PV de saisie

- Traitement état de collocation

- Traitement ADB

- Rachat ADB

- Encaissement contentieux

- Plainte pénale

- Faillites

- Hoiries / Décès

- Mise en irrécouvrable

- Reprise d'irrécouvrable

SP7 : Remises

- Traitement remise

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17

18

Ce projet est renvoyé à la commission des finances sans débat de préconsultation.