LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

Article unique

La loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 4 juin 1987, est modifiée comme suit :

Article 30 C (nouveau)

La plus-value d'un bien ou actif immobilier procurée par une mesure d'aménagement ou un avantage particulier résultant d'une autorisation de construire est taxée au moment où cette plus-value se concrétise, à savoir à l'occasion de la délivrance de l'autorisation de construire matérialisant cette mesure d'aménagement ou cet avantage constructif, sous réserve de la taxation provisoire prévue à l'article 30 F ci-après en cas de changement de propriétaire d'un bien-fonds ayant bénéficié d'une mesure d'aménagement.

Art. 30 D (nouveau)

La plus-value d'un bien ou d'un actif immobilier est soumise à taxation, lorsqu'elle résulte:

a)

soit d'une mesure d'aménagement portant sur l'adoption ou la modification d'un plan d'affectation du sol au sens de la présente loi ayant pour effet d'accorder à ce bien immobilier des droits à bâtir supplémentaires ou d'autres avantages ;

b)

soit d'une autorisation de construire ayant pour effet d'accorder un avantage particulier à un bien immobilier, notamment du fait de l'application des normes d'une zone de développement lorsque celles-ci ne correspondent pas aux normes de la zone de fond, ou du fait de la mise au bénéfice d'une dérogation aux normes de la zone, à un plan d'affectation du sol, à la loi sur les constructions et installations diverses ou à toute autre loi fixant des règles en matière de construction

Art. 30 E (nouveau)

1 La plus-value soumise à taxation est calculée sur la base des éléments déterminants existant au moment de la délivrance de l'autorisation de construire qui bénéficie de la mesure d'aménagement, de l'application des normes de la zone de développement ou de l'octroi de la dérogation. La plus-value équivaut à la différence de valeur du bien ou actif immobilier entre la valeur correspondant au volume qui aurait pu être construit ou l'affectation qui aurait été admise en l'absence d'une mesure d'aménagement ou d'un avantage particulier et la valeur correspondant au volume de la construction effectivement autorisée ou à l'affectation admise.

2 La valeur du volume constructif supplémentaire résultant de l'octroi de droits à bâtir supplémentaires, telle que fixée par l'autorité de taxation, se calcule en fonction du coût usuel de la construction au m3 SIA pour le genre de construction concernée ; le requérant doit présenter à cette fin un calcul indiquant la différence de volume en cause, qui est vérifié par l'autorité de taxation.

3 La valeur du changement d'affectation, telle que fixée par l'autorité de taxation, se calcule en fonction de la valeur usuelle du volume ou de la surface de plancher bénéficiant du changement d'affectation par rapport à la valeur du bien-fonds avant la délivrance de l'autorisation.

Art. 30 F (nouveau)

1 Lorsqu'un bien ou actif immobilier bénéficie d'une mesure d'aménagement, au sens de l'article 30 D, lettre a, lui accordant une plus-value, cette dernière fait l'objet d'une taxation provisoire au moment où la mesure projetée est mise à l'enquête publique. Cette taxation, calculée sur la base des critères énoncés à l'article 30 E, est notifiée au propriétaire foncier concerné et fait l'objet d'une annotation au registre foncier.

2 La taxe n'est pas exigible avant la délivrance de l'autorisation de construire concrétisant l'avantage consenti, à moins que le propriétaire foncier n'aliène auparavant son bien ou actif immobilier, dans quel cas elle est immédiatement exigible.

3 La taxation provisoire est remplacée par une taxation définitive au moment de la délivrance de l'autorisation de construire.

Art. 30 G (nouveau)

1 La taxation s'opère sur la base d'un bordereau établi par le département et notifié par ce dernier, sous réserve du cas de l'article 30 F, au moment de la délivrance de l'autorisation de construire. La décision de taxation fait l'objet d'une annotation au registre foncier. Elle peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif dans les 30 jours de sa notification.

2 Le paiement de la taxe doit intervenir au plus tard avant l'ouverture du chantier. La taxe est, toutefois, immédiatement exigible en cas de vente du bien ou actif immobilier. Lorsque plusieurs personnes sont propriétaires d'un immeuble, elles sont solidairement obligées envers l'Etat.

Art. 30 H (nouveau)

1 En cas de délivrance d'une autorisation préalable de construire, la notification du bordereau se fait simultanément à la notification de cette autorisation. Le paiement de la taxe est, toutefois, suspendu jusqu'à l'entrée en force de l'autorisation définitive, sauf en cas de vente du bien ou actif immobilier. Le montant de la taxe est revu lors de la délivrance de l'autorisation définitive en cas de modification des bases de calcul de la plus-value.

2 Au cas où, postérieurement à la décision de taxation, l'un des éléments entrant dans le calcul de celle-ci subit une modification, notamment en cas de modification du projet ou de vente du bien immobilier dans les deux ans de son achèvement à un prix ne correspondant pas à la plus-value calculée, le département peut, d'office ou à la demande du propriétaire, procéder à une révision du montant de la taxe.

Art. 30 I (nouveau)

Le taux d'imposition de la plus-value varie entre 20 et 40% selon l'importance de l'avantage concédé au bien ou actif immobilier en vertu des articles 30 C à 30 E. Le taux d'imposition est supérieur à 20%, notamment lorsque les avantages concédés portent sur l'octroi de droits à bâtir à des terrains inconstructibles, sur des changements d'affectation ou s'il y a cumul de droits à bâtir supplémentaires avec un changement d'affectation.

Art. 30 J (nouveau)

Le paiement des taxes prévues dans le présent titre est garanti par une hypothèque légale. L'hypothèque prend naissance, sans inscription, en même temps que la créance qu'elle garantit. Elle est en premier rang, en concours avec les autres hypothèques légales de droit public, et prime tout autre gage immobilier.

Art. 30 K (nouveau)

1 Les bordereaux définitifs relatifs au paiement des taxes, établis en application de l'article 30 G, sont assimilés à des jugements exécutoires au sens de l'article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, du 11 avril 1889. Le recouvrement est poursuivi à la requête du conseiller d'Etat chargé du département, représentant l'Etat, conformément aux dispositions de ladite loi.

2 Les poursuites sont exercées dans le canton, quel que soit le domicile du débiteur.

3 Le paiement de la taxe prévue à l'article 30 C ne dispense pas l'aliénateur ou ses ayants cause de tous autres impôts prévus par la loi générale sur les contributions publiques, du 9 novembre 1987.

Art. 30 L (nouveau)

Un fonds de compensation recueille le produit des taxes. Il finance :

a)

les indemnités versées en application de l'article 30 M ;

b)

des mesures d'aménagement prises par l'Etat ou les communes en accord avec le département ;

c)

d'autres mesures compensatoires, prises par la collectivité, destinées à pallier les conséquences résultant de l'urbanisation du territoire.

Art. 30 M (nouveau)

1 Une indemnité ne peut être accordée que lorsque les inconvénients provoqués par une mesure d'aménagement sont équivalents à une expropriation matérielle.

2 Mention est faite au registre foncier de tels versements.

Art. 34, al. 2 (nouveau)

2 En dérogation à l'alinéa 1, les décisions prises en application de l'article 30 G peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la commission cantonale de recours en matière d'impôts, instituée par la loi générale sur les contributions publiques, du 9 novembre 1887. Le Tribunal administratif, siégeant en plénum, connaît en réforme des recours interjetés contre les décisions de la commission cantonale de recours en matière d'impôts rendues en vertu du présent alinéa.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Le présent projet de loi vise à concrétiser l'initiative populaire 21 «Halte à la spéculation foncière» déposée en chancellerie le 8 février 1988 par le parti du travail (annexe 1). Cette initiative, non formulée, fut examinée par la commission législative, la commission de l'aménagement du territoire et la commission du logement du Grand Conseil. Elle fit l'objet d'un d'un rapport du 2 septembre 1992 de cette dernière concluant comme suit :

«Soucieuse de marquer le désir du Grand Conseil de répondre à la spéculation foncière, la commission du logement a décidé par 7 oui, 3 non et 1 abstention, de recommander au Grand Conseil de :

- déclarer irrecevable la troisième partie de l'initiative «Halte à la spéculation foncière» intitulée «contrôle et encadrement du crédit », ce pour les raisons exposées par la commission législative ;

- accepter l'initiative «Halte à la spéculation foncière» réduite à ses première, deuxième et quatrième invites («la fiscalité», «l'aménagement du canton» et «l'acquisition de terrains par les collectivités»)».

Lors de sa séance du 15 octobre 1992, le Grand Conseil adopta les conclusions de la commission. L'initiative, mise aux voix, fut déclarée recevable, à l'exception de sa troisième partie, et renvoyée à la commission du logement pour être concrétisée. Dès lors, le Grand Conseil, conformément aux dispositions applicables aux initiatives non formulées, avait l'obligation de la concrétiser sous forme de projets de lois qui devaient être soumis à l'approbation du peuple.

La commission du logement renvoya l'initiative à la commission de l'aménagement pour concrétiser la deuxième invite relative à l'aménagement du canton et plus particulièrement à «la mise en place d'un système de prélèvement d'une plus-value immobilière résultant de la simple délivrance de construire» pour reprendre les termes de cette partie de l'initiative 21.

Il n'est pas inutile de rappeler, comme le fait l'initiative, que la loi fédérale sur l'aménagement du territoire permet expressément aux cantons de prélever une taxe portant sur la plus-value résultant de mesures d'aménagement du territoire et que le canton de Neuchâtel a notamment légiféré en la matière.

L'initiative 21 a fait l'objet de longues discussions au sein de la commission d'aménagement. Certains députés ont prétendu que l'initiative ne serait plus d'actualité du fait qu'il n'y aurait à présent plus de spéculation foncière ! Même si tel était le cas, ce qui est formellement contesté, il est judicieux, face aux dégâts monstrueux que la spéculation a causé dans le secteur immobilier et par conséquent à notre économie, de légiférer «à froid» pour faire face à un retour de phénomènes économiques qui peuvent surgir en tout temps. Mais il suffit de lire la Feuille d'avis officielle pour se rendre compte qu'aujourd'hui encore la spéculation immobilière a toujours cours et que d'importantes plus-values sont encaissées par des propriétaires fonciers dans le cadre d'opérations immobilières.

Par ailleurs, des terrains, comme on l'a vu lors de projets de déclassements présentés par le Conseil d'Etat, peuvent bénéficier de ce fait d'importantes plus-values qui ne font l'objet d'aucune perception fiscale. On ne saurait toutefois limiter l'imposition de la plus-value aux seuls cas de déclassements de terrains agricoles, qui sont certes les cas plus patents, comme l'ont proposé certains députés. Non seulement l'initiative demande expressément que c'est la plus-value résultant de la délivrance d'autorisations de construire qui doit faire l'objet d'une taxation, injonction que le Grand Conseil a l'obligation de concrétiser sous forme d'un projet de loi, mais encore d'importantes plus-values peuvent effectivement résulter de dérogations, accordées maintenant de manière généreuse par le département des travaux publics et de l'énergie, ou en raison de l'application de certaines normes du droit de la construction. Il est donc parfaitement normal que cette plus-value résultant du fait de décisions émanant du libre pouvoir d'appréciation de l'Etat soit soumise à taxation.

En date du 9 novembre 1994, la commission de l'aménagement a soumis au Parti du travail un projet de loi visant à concrétiser la deuxième invite de l'initiative, lequel ne répondait pas manifestement aux objectifs de celle-ci, vu le caractère beaucoup trop restrictif de cette proposition, ce que la Parti du travail a expliqué dans une lettre du 6 février adressée à M. John Dupraz, président de la commission (annexe 2). Cette lettre fut suivie d'une seconde, du 13 mars 1995 (annexe 3), formulant un certain nombre de propositions de compléments au projet de loi élaboré par la commission de l'aménagement.

Depuis lors, la commission de l'aménagement n'a plus abordé cet objet, alors que les délais pour traiter l'initiative 21 sont dépassés depuis très longtemps. Ce refus du Grand Conseil de remplir le mandat constitutionnel qui lui a été conféré de concrétiser l'initiative 21 par des projets de lois devant être soumis en votation populaire est inadmissible, raison pour laquelle les auteurs du présent projet de loi soumettent à votre appréciation, Mesdames et Messieurs les députés, un projet de loi ayant pour but de concrétiser le deuxième volet de l'initiative 21, lequel est d'autant plus urgent en raison des projets de déclassement de terrains proposés par le Conseil d'Etat et des très importantes plus-values dont les heureux propriétaires fonciers sont susceptibles de bénéficier et qui aujourd'hui ne sont pas soumises à taxation.

ANNEXE 1

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ANNEXE 2

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ANNEXE 3

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Préconsultation

M. Jean Spielmann (AdG). Cette initiative, déposée en février 1988, a été précédée de toute une série de discussions et de débats sur la spéculation foncière et son traitement fiscal.

Lors du débat d'entrée en matière du Grand Conseil, beaucoup ont dit leur intérêt pour cette initiative déposée, je le rappelle, après l'adoption de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Celle-ci prévoyait plusieurs mesures pour lutter contre la spéculation et les plus-values réalisées lors de la délivrance des autorisations de construire, de déclassements ou de changements d'affectation des sols; je parle, bien sûr, des zones de développement et d'extension.

C'était nécessaire au niveau de l'aménagement, et surtout au niveau politique, étant donné les dégâts provoqués par la spéculation dans ce canton et la péjoration des locataires, victimes du coût des terrains et de l'augmentation des prix de la construction. D'autres facteurs sont intervenus, tels l'aménagement du territoire, le développement des zones de construction et, surtout, le coût de l'investissement immobilier trop lourd pour les jeunes entreprises, les artisans, voire certains bureaux, les activités pratiquées l'étant de plus en plus à la charnière des branches commerciales et industrielles.

Il est donc nécessaire de continuer à fixer des prix raisonnables pour la mise à disposition de ce type de locaux.

Lors des débats, le professeur Jean-François Aubert a déclaré qu'il n'était pas satisfaisant de voir une partie de la population tirer profit de l'industrie d'autrui sans rien apporter de concret à l'ensemble de la collectivité. C'était bien là le problème de fond, et ce n'est pas par hasard si cet argument a été développé dans le canton de Neuchâtel qui, en prenant des mesures en faveur de l'emploi et de la relance économique, a essayé de limiter les prises de plus-values lors de l'aménagement des espaces nécessaires aux activités professionnelles.

Après l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, le canton de Neuchâtel a donc fait oeuvre de pionnier en prenant une série de dispositions permettant de prélever les plus-values, non pour remplir les caisses de l'Etat mais pour dissuader les spéculateurs.

Bien sûr, ces lois ont fait l'objet de recours de la part de ceux qui profitent et vivent de la spéculation. Le Tribunal fédéral a tranché, sur deux points, en faveur des législateurs du canton de Neuchâtel :

1. Sur le principe du prélèvement sur les plus-values, à teneur des trois éléments que je viens de définir.

2. Un prélèvement fiscal dissuasif. Le Tribunal fédéral a été jusqu'à dire qu'il n'y avait pas de limite d'imposition, et que l'on pouvait saisir l'intégralité de la plus-value, dans certains cas, pour essayer d'empêcher le développement de cette pratique, véritable parasite sociologique.

Cela remonte à 1988, et l'initiative n'a toujours pas été soumise au peuple ! Elle est passée d'une commission à l'autre. Nous aurions pu saisir le Tribunal fédéral pour contraindre ce parlement à respecter les droits démocratiques élémentaires, subséquemment à soumettre en votation les initiatives ayant récolté le nombre légal de signatures.

Plutôt que d'en appeler au Tribunal fédéral, nous avons jugé plus utile de présenter un projet de loi qui concrétise les aspects les plus importants de cette initiative que ce Grand Conseil, à teneur de la constitution, aurait dû présenter à la population genevoise depuis longtemps déjà.

C'est donc pour pallier les manques de ce Grand Conseil que nous avons déposé ce projet de loi. Nous vous invitons à le renvoyer en commission, afin que le Grand Conseil puisse se prononcer sur le fond et faire des propositions concrètes à la population.

Si tel ne devait pas être le cas, l'initiative elle-même serait soumise au peuple, lequel se prononcera et sur le fond et sur la forme. Dès lors, vous serez contraints de légiférer. Il est donc plus intelligent de renvoyer le projet en commission.

Mme Sylvie Châtelain (S). Je n'interviendrai pas sur le fond, car nous le traiterons en commission d'aménagement. Je parlerai simplement de la forme et de quelques phrases de l'exposé des motifs. A la page 8, nous lisons qu'à partir du 13 mars 1995 la commission d'aménagement n'a plus abordé le sujet, exception faite d'un bref échange de correspondance entre sa sous-commission et le parti du Travail.

La sous-commission a traité de l'initiative 21 entre le 10 octobre 1994 et le 8 mai 1995. A plusieurs reprises, elle a invité les initiateurs à s'exprimer en son sein, en vue d'élaborer un projet de loi conforme à leurs intentions. Ces invitations n'ont jamais reçu de réponse. Tout s'est borné à un seul échange de correspondance pour présenter des propositions et en refuser d'autres. En son temps, nous avions vivement déploré cette attitude.

Il n'est pas exact de dire que plus rien n'a été fait en commission d'aménagement à partir du 13 mars 1995. Entre le 21 juin 1995 et le 31 janvier 1996, la commission d'aménagement a discuté du sujet à six reprises. Deux des auteurs du projet auraient pu transmettre les informations, parce que faisant partie de la commission.

Au début de janvier 1996, la commission d'aménagement s'est trouvée bloquée par des problèmes liés à la fiscalité, notamment celui de l'éventuelle interférence entre une taxe sur la plus-value et l'impôt sur les bénéfices et gains immobiliers. Elle a immédiatement requis l'avis de la commission fiscale qui lui a rendu son rapport le 28 novembre dernier. Je profite ici de l'occasion pour la remercier de son travail. Lors de la séance du 4 décembre, alors que j'avais repris la présidence de la commission d'aménagement, j'ai donc dit que nous pouvions nous remettre au travail et aller de l'avant.

Il n'est donc, pour le moins, pas exact de prétendre que la commission d'aménagement ne s'est plus occupée de cet objet depuis plus de deux ans et que le Grand Conseil refuse d'aborder la concrétisation de l'initiative 21.

Je terminerai mon intervention par un souhait, Madame la présidente. J'aimerais que les auteurs de ce projet de loi mettent autant d'énergie à participer aux prochains travaux de la commission sur ce sujet qu'ils en ont mis dans l'élaboration de leur projet de loi. (Applaudissements.)

M. Nicolas Brunschwig (L). A l'instar de Mme Châtelain, notre groupe s'étonne du dépôt de ce projet de loi par l'Alliance de gauche, notamment par les signataires membres de la commission fiscale. Je pense, en particulier, à M. Ecuyer.

En effet, comme l'a dit Mme Châtelain, la commission fiscale a été saisie par la commission d'aménagement pour traiter des aspects fiscaux de l'initiative. La commission fiscale a effectué de nombreux et importants travaux dans ce dossier particulièrement difficile. Nous avons longuement discuté pour bien comprendre comment les problèmes neuchâtelois et, sauf erreur, bâlois avaient été réglés.

Il est ressorti d'une étude approfondie que l'augmentation de l'impôt sur la plus-value immobilière, votée par notre Conseil il y a quelque temps, correspondait à la concrétisation de ce volet de l'initiative 21.

Je suis étonné que certains contestent cette donnée aujourd'hui, car le vote, dans le cadre de notre commission, a eu lieu à la quasi-majorité et dans un climat serein; preuve en est : il n'y a eu qu'un rapport et donc pas de rapport de minorité !

Dès lors, ledit rapport a été renvoyé à la commission d'aménagement qui devra formellement répondre à cette initiative 21.

La commission fiscale a donné son avis. Le travail a donc été fait, et bien fait, comme l'a souligné Mme Châtelain.

M. Daniel Ducommun (R). Nous considérons, nous aussi, cette opération fort confuse.

A priori, nous ne nous opposons pas aux propositions de l'initiative 21, notamment à celles touchant la fiscalité.

Il n'en demeure pas moins que le projet de loi amplifie les problèmes. Mme Châtelain a entièrement raison, et M. Ecuyer nous surprend énormément ! Il est l'un des auteurs du projet, il est répondant de l'initiative, siège à la commission fiscale, et l'exposé des motifs ne mentionne nulle part qu'à la suite du renvoi du volet fiscal par la commission d'aménagement à la commission fiscale celle-ci a travaillé deux mois, consacré quatre séances à ce dossier et transmis ses conclusions à la commission d'aménagement !

Il aurait été plus utile d'exploiter les résultats de ces travaux dans un nouveau projet législatif que de soumettre un projet en totale contradiction avec les conclusions de la commission fiscale, laquelle s'est prononcée contre un fonds de compensation qui immobiliserait inutilement des liquidités en période de pénurie de trésorerie.

D'autre part, la commission fiscale considère qu'une taxe de déclassement fait double emploi avec la nouvelle loi du 23 juin 1994 sur les impôts sur les bénéfices et gains immobiliers. (Exclamations.) Venez à la commission fiscale, pour qu'on vous l'explique !

Nous avons l'impression de jouer au jeu de l'oie et de revenir à la case départ, alors que nous approchions du but.

Nous souhaitons à nos collègues de la commission d'aménagement de traiter ce projet avec patience et bonne humeur ! (Rires.)

M. Philippe Joye, conseiller d'Etat. Le Conseil d'Etat a suivi attentivement les travaux des commissions fiscale, d'aménagement et du logement.

La taxation de la plus-value est traitée depuis quelques années par la commission d'aménagement, laquelle a fourni un travail approfondi et sérieux, comme l'a dit Mme Châtelain.

La commission d'aménagement a reçu les réponses de la commission fiscale sur la taxe et l'impôt sur les gains immobiliers, ainsi que sur la création d'un fonds de compensation. M. Ducommun vient de nous dire que la commission est contre la création d'un tel fonds.

La conclusion de la commission fiscale est que ce deuxième volet de l'initiative - et c'est cela qui importe - a été concrétisé par la loi du 23 juin 1994 modifiant la loi sur les contributions publiques.

On peut donc s'étonner que les auteurs du projet de loi n'aient pas présenté leurs propositions directement à la commission.

Cela étant, ces propositions revêtent un caractère bureaucratique et révèlent une grande méconnaissance des réalités de l'économie immobilière.

La volonté de clarté, d'efficacité et d'équilibre exprimée dans les textes de la commission parlementaire, doit être maintenue.

Nous devrons savoir si une taxe sur la plus-value doit être prélevée dans le cas unique d'un terrain passant d'une zone inconstructible, par exemple agricole, à une zone à bâtir, ou si le changement de zone provoque un important supplément de droits à bâtir.

Les autres solutions m'apparaissent lourdes, voire abusives, et probablement ingérables sur le plan administratif.

Mme Vesca Olsommer (Ve). Monsieur Ducommun, une majorité et une minorité sont représentées à la commission fiscale ! Et la minorité ne trouve pas que la loi, votée en 1994, remplace la taxe de déclassement.

D'autre part, nous étions plusieurs à estimer nécessaire la création d'un fonds de compensation, et qu'il fallait en discuter à la commission d'aménagement.

Nous sommes la minorité, mais nous existons quand même !

Ce projet est renvoyé à la commission d'aménagement du canton.