La commission des affaires communales et régionales a étudié le projet de loi du Conseil d'Etat modifiant la loi sur les cimetières, lors de ses séances des 1er octobre, 15 octobre et 29 octobre 1996.

La commission a procédé à l'audition de l'Association des communes genevoises, soit MM. Hiltpold, président, Rutschi, secrétaire adjoint, ainsi que M. Masset, maire d'Anières, et à l'audition de M. Michel Rossetti, conseiller administratif de la Ville, assisté de M. Jean-Claude Schaulin, chef du service des pompes funèbres et cimetières.

Le Conseil d'Etat n'a pas participé aux travaux de la commission.

Historique de la loi

La loi actuelle date du 20 septembre 1876 et n'a subi qu'une modification mineure en son article 8, le 15 novembre 1958.

Il convient d'analyser cette loi afin de percevoir les nécessités de l'amender aujourd'hui.

L'article 53, alinéa 2, de la constitution fédérale précise: «Le droit de disposer des lieux de sépulture appartient à l'autorité civile. Elle doit pourvoir à ce que toute personne décédée puisse être enterrée décemment.» Cette disposition fait partie d'une série de dispositions dites de sécularisation ou de laïcisation qui furent introduites dans la constitution fédérale lors de la révision de 1874. Diverses tâches importantes, accomplies jusque-là par l'Eglise, ont été à cette occasion transférées aux autorités étatiques.

La première phrase de l'article 53, alinéa 2, ne confère pas un droit de propriété à l'autorité civile sur les lieux de sépulture, mais un droit d'y imposer ses règles, s'agissant notamment du maintien de l'ordre public, de la surveillance des conditions d'hygiène et de la vérification que chacun puisse bénéficier d'un enterrement décent. Le Tribunal fédéral a par ailleurs admis la validité des dispositions cantonales visant à sauvegarder l'esthétisme des cimetières, s'agissant en particulier de la taille ou du genre des monuments.

Le droit de toute personne décédée à être enterrée décemment est un droit constitutionnel qui produit ses effets au-delà de la mort et qui repose sur l'idée que le corps humain, même mort, mérite le respect. Les recherches paléoanthropologiques les plus récentes tendent à prendre la prise de conscience de la mort, et par conséquent l'institution de rituels funéraires, comme l'un des tout premiers stades de l'hominisation.

La loi du 20 septembre 1876 a été adoptée deux ans après la modification de la constitution fédérale que les soubresauts de la guerre du Sonderbund avaient rendue nécessaire.

Les débats furent extrêmement longs pour l'époque et se déroulèrent les 9 septembre (Mémorial 1876, pages 638 à 670), 13 septembre (Mémorial 1876, pages 731 à 748), 16 septembre (Mémorial 1876, pages 754 à 768), et 20 septembre (Mémorial 1876, pages 781 à 791).

Je crois nécessaire de reprendre brièvement les principaux arguments avancés en 1876, car la problématique n'a somme toute que peu changé, même si la revendication de laïcité de l'époque s'exprimait surtout à l'égard de l'Eglise catholique, alors que la laïcité est aujourd'hui invoquée plutôt à l'égard de l'islam et de certaines sectes, chrétiennes ou non, qu'à l'égard des principales confessions chrétiennes. Le rapporteur de majorité, M. Pelletier, commence son intervention en rappelant l'unanimité de la commission «à reconnaître l'opportunité et l'utilité d'une loi sur cette matière» page 639, indiquant que les députés éprouvent «le besoin de consacrer légalement le droit des communes à la possession et à l'administration complète de leurs cimetières et de soumettre ceux-ci à un régime uniforme pour tout le canton». C'est l'article 1 de la loi, dont la modification n'est pas proposée aujourd'hui, qui place les cimetières sous l'autorité communale et l'article 2 de la loi, qui demeure également inchangé, qui soumet les lieux de sépulture à la surveillance du département de justice et police.

Comme de nos jours, le débat portera également sur l'aspect financier et il avait été prévu à l'époque que les frais de sépulture seraient gratuits pour toutes les personnes décédées sur le territoire communal, pour les ressortissants desdites communes, ainsi que pour les personnes qui y sont nées, domiciliées ou propriétaires. La commission des affaires communales et régionales vous propose de conserver ces catégories de personnes qui ont tout à la fois un droit à être enterrées dans le cimetière de la commune et un droit à ce que les frais de sépulture, soit les frais de creusage, de comblement d'une fosse et de mise à disposition d'une tombe, ou d'une urne cinéraire en cas d'incinération, soient pris en charge par la commune.

On verra plus loin que la liste des bénéficiaires du droit à être enterrés gratuitement a fait l'objet des mêmes controverses en 1876 qu'au sein de la commission des affaires communales et régionales en 1996.

La question du cimetière israélite sera bien évidemment soulevée et grâce à l'intervention des conseillers d'Etat Cambessedes, Héridier et Carteret, le Grand Conseil de 1876 refusera d'inscrire dans la loi une exception. M. Cambessedes rappellera qu'«il faut que les cimetières soient civils, municipaux et laïcs» (page 653) et le député Grosselin ajoutera: «Il est évident que dans nos idées, ce serait une véritable réhabilitation pour la population juive que d'être admise dans nos cimetières, dont elle a été séparée pour les mêmes raisons qui excluaient les juifs de la vie sociale.»

Comme toujours devant le Grand Conseil genevois, de nombreux problèmes d'aménagement seront disputés en 1876, s'agissant en particulier de la hauteur des murs devant entourer les cimetières et de la distance qui doit les séparer des groupes d'habitations. Ces délicats problèmes d'aménagement du territoire n'ayant pas été soulevés en commission, le rapporteur veut croire qu'ils ne sont plus d'actualité aujourd'hui.

En fin de deuxième débat, le conseiller d'Etat Héridier dira: «Nous sortons d'un état de chose où les cimetières étaient purement confessionnels, eh bien, c'est pour marquer la transition. Dans les cimetières catholiques, on enterrait les suicidés dans un coin, et les enfants morts sans baptême dans un autre, et nous voulons rompre ces usages et établir le même droit pour tout le monde sans distinction quelconque» (page 767).

Raisons invoquées à l'appui d'une modification de la loisur les cimetières

La modification principale du projet de loi soumis par le Conseil d'Etat est «la suppression de la prise en charge, par la Ville de Genève, des frais de funérailles des personnes ne remplissant pas les conditions de gratuité de la Ville» (exposé des motifs) et l'instauration, par conséquent, d'un système d'avance de frais.

En effet, dès lors que la majorité des décès ont lieu sur territoire de la Ville, et en particulier les cas de décès de personnes de passage, la Ville assure seule des frais qu'elle ne souhaite pas continuer à assumer.

La volonté de la Ville recoupe d'ailleurs les préoccupations de certaines petites communes où par suite de catastrophes un grand nombre de décès pourraient survenir sur le territoire de ladite commune, allant par exemple au-delà des capacités du cimetière communal. La préoccupation de la Ville peut être réglée par le présent projet de loi, mais le cauchemar d'un crash aérien sur Gy ne peut pas l'être par la loi, mais le serait, le cas échéant, par une décision politique adéquate.

On rappellera à ce stade que la loi cantonale sur les cimetières est une loi-cadre qui pose des normes de compétences et des minimaux que doivent respecter les communes, celles-ci ayant par ailleurs l'obligation d'édicter un règlement pour régler toutes les questions de leur compétence, ainsi que l'exécution des tâches que leur confie la législation cantonale.

Audition de l'Association des communes genevoiseset de la Ville de Genève

L'assemblée générale de l'Association des communes genevoises s'est prononcée à la quasi-unanimité en faveur du projet de loi modifiant la loi sur les cimetières, dans la mesure où les obligations imposées à chaque commune sont acceptées et où la faculté pour la commune de se faire rembourser les frais de funérailles est une innovation bienvenue.

M. Rossetti, conseiller administratif de la Ville de Genève, a tout d'abord rappelé l'importance du principe de la laïcité des cimetières. Il a relevé que le projet de loi faisait suite à un problème d'interprétation survenu entre la Ville de Genève et le département de justice et police et des transports s'agissant des personnes de passage, des personnes sans famille, et de certains autres cas particuliers. Dans la pratique, eu égard à la présence sur territoire de la Ville de l'Hôpital cantonal, les cas particuliers sont en définitive pour l'essentiel à charge de la Ville. Il ne faut pas non plus perdre de vue que la Ville et certaines communes pourraient être tentées de restreindre au strict minimum légal les cas où elles assurent la gratuité, alors même qu'aujourd'hui elles se montrent plus généreuses. Comme toutefois le minimum requis par la loi de 1876 n'est pas modifié par la loi de 1996, la commission des affaires communales et régionales, tout en souhaitant que les communes ne restreignent pas leurs pratiques actuelles, n'a pas voulu introduire dans la novelle de nouvelles contraintes à l'égard des communes.

Commentaire article par article

Article 4

1 Dans la règle, chaque commune doit avoir un ou plusieurs cimetières afin de pourvoir à la sépulture décente:

a)  de toute personne décédée sur son territoire;

b) de ses ressortissants;

c) des personnes nées, domiciliées ou propriétaires sur son territoire;

d) les emplacements sont attribués sans distinction d'origine ou de religion.

2 Le Conseil d'Etat peut autoriser plusieurs communes à avoir un cimetière commun.

3 Les frais de creusage, de comblement d'une fosse et de mise à disposition d'un emplacement d'une tombe pendant 20 ans, ou, en cas d'incinération, de mise à disposition d'un emplacement pour l'urne cinéraire pendant 20 ans, sont à la charge de chaque commune pour les personnes visées à l'alinéa 1. Le règlement communal fixe le tarif des frais dans les autres cas.

L'article 4, alinéa 1, nouvelle version est pratiquement identique à l'article 4, alinéa 1, ancienne version, si ce n'est l'ajout de la deuxième phrase précisant que «les emplacements sont attribués sans distinction d'origine ou de religion».

Tout le débat sur la laïcité en 1876 a porté en réalité sur l'article 1, alinéas 1 et 2, et sur l'article 2, dès lors que le législateur de l'époque considérait que l'expression de la laïcité des cimetières se trouvait dans ces dispositions. La commission des affaires communales et régionales a tenu, dans les termes en usage à la fin du XXe siècle, à réaffirmer le principe de la laïcité et dès lors que les articles 1 et 2 de la loi de 1876 ne peuvent être compris dans le sens que le législateur de l'époque leur a donné sans avoir lu les travaux préparatoires, elle a tenu à incorporer à l'article 4 la règle d'un cimetière laïc.

Tout comme en 1876, le débat a été très vif sur la question de savoir si les personnes propriétaires dans une commune avaient le droit d'y être enterrées avec les avantages de gratuité des frais de sépulture. Le député Necker avait tenté en 1876 d'obtenir la suppression des droits des personnes propriétaires dans la commune, en arguant du fait qu'une personne qui se trouvait par hasard propriétaire d'un marais ou de quelque autre bien-fonds, sans avoir jamais mis les pieds dans la commune, ne devait pas disposer du droit d'être enterrée à la charge de la commune.

Pratiquement dans les mêmes termes, le député Meyll a repris la proposition d'amendement du député Necker. En donnant pour exemple un propriétaire d'un bois, situé dans une commune où le défunt n'a jamais résidé, les députés Necker et Meyll ont raison. En donnant en revanche l'exemple d'un propriétaire d'une maison qu'il a habitée pendant cinquante ans, mais qu'il a dû quitter deux ans avant son décès pour finir ses jours dans une pension de retraite située dans une commune voisine, on constatera à l'évidence que ledit propriétaire a les meilleures raisons du monde d'être enterré dans la commune où se situe sa maison. Certes, dira-t-on, le cas qui précède favorise le propriétaire par rapport au défunt qui aurait été locataire pendant cinquante ans dans la même commune, pour aller passer les deux années précédant son décès dans une maison de retraite située dans une commune voisine. Un tel locataire, de par les liens qu'il a noués avec la commune où il résidait, doit manifestement pouvoir être enterré dans ladite commune. La proposition de supprimer le cas du propriétaire est un nivellement par le bas et l'on pourrait envisager, comme l'avait proposé le député Hess, en 1876, d'étendre le droit d'être enterré aux personnes qui auraient résidé plus de 10 ans dans la commune. On en arrive là à la définition des liens que le défunt a entretenus avec un endroit déterminé et des limites à fixer au droit que ces liens entraînent à se faire enterrer sur le territoire de la commune.

Toute distinction en la matière court le risque, dans une loi, de laisser pour compte des exceptions regrettables, de sorte qu'en définitive, la commission a renoncé à modifier la liste établie en 1876, tout en insistant vivement pour que les communes continuent à faire preuve de la plus large ouverture possible à l'égard de toutes les personnes qui souhaitent être enterrées dans le cimetière communal, en raison des liens qu'elles ont avec le lieu.

L'article 4, alinéa 2, nouvelle teneur, est inchangé par rapport à la législation de 1876.

L'article 4, alinéa 3, précise quels sont les frais pris en charge par la commune, soit les frais de sépulture au sens large, ainsi que la durée de mise à disposition des emplacements.

L'article 4, alinéa 3, nouvelle teneur, reprend en la codifiant la pratique actuelle.

On ajoutera encore que par rapport au projet soumis en préconsultation la commission a pu synthétiser à l'article 4 ce que le Conseil d'Etat avait dispersé aux articles 4 a et 4 b, et qu'elle a supprimé le système proposé par le Conseil d'Etat qui voulait que l'avance des frais de funérailles soit effectuée par la commune de domicile du défunt, subsidiairement par la commune où le défunt était propriétaire, etc., étant précisé que ce système est administrativement difficile à gérer dans un délai rapide et qu'il impose, de surcroît, à une commune d'un autre canton suisse une obligation que le législateur genevois n'est pas compétent pour lui imposer.

Article 5

1 Les frais de funérailles comprennent la fourniture d'un cercueil, la mise en bière et le transfert au cimetière ou au crématoire et, le cas échéant, la fourniture d'une urne.

2 Le règlement communal détermine les cas où la commune assure la gratuité des frais de funérailles et fixe le tarif des frais dans les autres cas.

3 Au besoin, la commune est tenue d'avancer les frais de funérailles dans les limites fixées par le règlement.

4 La commune qui a fait l'avance des frais de funérailles visés à l'article 3 peut produire sa créance dans le cadre de la succession du défunt, lorsqu'il ne s'agit pas d'un cas où le règlement communal prévoit la gratuité.

L'article 5, alinéa 1, décrit les opérations funéraires dont la commune est tenue d'avancer les frais conformément à l'article 5, alinéa 3.

Le stade minimum de l'intervention de la commune consiste donc à avancer les frais nécessaires à un enterrement décent dans un délai raisonnable et à pouvoir produire sa créance dans le cadre de la succession du défunt, conformément à l'article 5, alinéa 4.

La commune peut également assurer la gratuité des frais de funérailles pour les catégories de personnes qui lui plairont et qui seront très probablement dans la majorité des cas, comme à l'heure actuelle, les personnes décrites à l'article 4 de la loi, avec quelques variantes. Enfin, la commune peut prévoir, à des conditions financières qu'elle est libre de déterminer, de recevoir dans son cimetière d'autres personnes encore.

La commission a pris note que la Ville de Genève n'entend pas de manière générale supprimer la gratuité des frais de funérailles qu'elle accorde et ne souhaite que modifier les situations particulières que la Ville n'a, en bonne logique, pas de raison d'assumer.

Les frais de sépulture sont ainsi à charge des communes, ce qui est la contrepartie légitime de la seule existence de cimetières laïcs. Les frais de funérailles peuvent être pris en charge par les communes, selon leur règlement communal, et doivent toujours être avancés par lesdites communes lorsque l'exigence d'un enterrement décent dans un délai raisonnable l'implique, étant précisé que, dans cette dernière hypothèse, la créance ainsi en main de la commune peut être produite dans la succession.

La commission souhaite vivement que la gratuité accordée par les communes reste la plus large possible et elle a catégoriquement exclu des systèmes de tarification en fonction de l'état de revenus ou de fortune, dès lors que les complications administratives qui en découlent sont malséantes à l'occasion d'un décès et que, si les inégalités dans la vie sont nombreuses, nous sommes en revanche égaux devant la mort.

L'article 5 de la loi de 1876 devient l'article 6, de même que l'article 6 devient l'article 7.

Article 7

L'article 7 de la loi de 1876 est abrogé. Il réglait les droits des communes s'agissant des frais et précisait que «les revenus du cimetière font partie des recettes communales», ce qui est une évidence s'agissant du montant déterminé par un règlement communal, mais que le législateur de 1876 avait tenu à préciser, afin de manifester clairement que l'Eglise, même propriétaire d'un cimetière, ne pouvait percevoir aucune rémunération pour la mise à disposition d'un emplacement ou tout autre prestation liée à la sépulture.

Au bénéfice des explications qui précèdent, la commission des affaires communales régionales, à l'unanimité, vous recommande d'adopter le présent projet de loi dans sa teneur à l'issue des travaux de la commission, à savoir:

PROJET DE LOI

modifiant la loi sur les cimetières

(K 1 21)

LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

Article unique

La loi sur les cimetières, du 20 septembre 1876, est modifiée comme suit :

Art. 4 (nouvelle teneur)

1 Dans la règle, chaque commune doit avoir un ou plusieurs cimetières afin de pourvoir à la sépulture décente:

a)  de toute personne décédée sur son territoire;

b) de ses ressortissants;

c) des personnes nées, domiciliées ou propriétaires sur son territoire;

d) les emplacements sont attribués sans distinction d'origine ou de religion.

2 Le Conseil d'Etat peut autoriser plusieurs communes à avoir un cimetière commun.

3 Les frais de creusage, de comblement d'une fosse et de mise à disposition d'un emplacement d'une tombe pendant 20 ans, ou, en cas d'incinération, de mise à disposition d'un emplacement pour l'urne cinéraire pendant 20 ans, sont à la charge de chaque commune pour les personnes visées à l'alinéa 1. Le règlement communal fixe le tarif des frais dans les autres cas.

Art. 5 (nouvelle teneur, les art. 5 et 6 anciensdevenant les art. 6 et 7)

1 Les frais de funérailles comprennent la fourniture d'un cercueil, la mise en bière et le transfert au cimetière ou au crématoire et, le cas échéant, la fourniture d'une urne.

2 Le règlement communal détermine les cas où la commune assure la gratuité des frais de funérailles et fixe le tarif des frais dans les autres cas.

3 Au besoin, la commune est tenue d'avancer les frais de funérailles dans les limites fixées par le règlement.

4 La commune qui a fait l'avance des frais de funérailles visés à l'article 3 peut produire sa créance dans le cadre de la succession du défunt, lorsqu'il ne s'agit pas d'un cas où le règlement communal prévoit la gratuité.

Premier débat

M. Laurent Moutinot (S), rapporteur. Après le dépôt de ce rapport, nous avons reçu une lettre de l'Association des communes genevoises se plaignant du manque de considération témoigné à sa position. Le département de justice et police nous a aussi notifié certaines remarques sur le projet, tout en précisant qu'il n'avait pas été invité à partager les travaux de la commission.

J'hésite entre l'exaspération que me causent ces interventions tardives et le respect que je porte à l'avis de chacun. Après avoir pris l'avis des membres de la commission, je suggère le renvoi de ce projet en commission des transports, afin d'entendre les uns et les autres à propos de leurs ultimes remarques.

M. Bénédict Fontanet (PDC). En relation avec le renvoi en commission proposé par M. Moutinot, j'exprime le souhait personnel que l'on y examine la problématique liée à la laïcité des cimetières.

Au siècle passé, cette problématique avait soulevé, à Genève, des débats passionnés, voire exacerbés, entre catholiques et protestants.

Aujourd'hui, force est de constater que tous les citoyens ne sont pas égaux devant la mort, et j'estime inadmissible que les citoyens israélites et musulmans doivent être enterrés à l'étranger s'ils souhaitent l'être conformément aux préceptes de leur religion.

Cela me dérange, car nombreux sont les israélites et musulmans qui contribuent au bon fonctionnement de notre cité, paient des impôts et sont des citoyens exemplaires. Il est malheureux que leur enterrement doive avoir lieu en France voisine pour que leurs dernières volontés soient respectées.

Nonobstant la qualité de votre rapport, il semble, Monsieur Moutinot, que cette question a été évoquée trop rapidement par la commission, et je lui saurais gré de vouloir bien l'étudier à nouveau si le projet de loi devait lui être renvoyé.

M. Laurent Moutinot (S), rapporteur. Monsieur Fontanet, nous étudierons la problématique dont vous faites état. Vous aurez constaté que ce rapport est issu d'une décision unanime de la commission basée sur le principe de la laïcité.

Ce principe, appliqué aux cimetières genevois, a permis d'éviter - depuis cent vingt ans - certaines difficultés.

Personnellement, je pense que si nous sommes tous d'accord de condamner les ghettos pour les vivants, il n'est pas opportun d'en créer pour les morts.

M. Max Schneider (Ve). Monsieur Fontanet, nous avons passé une ou deux heures à discuter de la laïcité en commission, et plusieurs personnes ont été auditionnées à son propos.

La commission a été présidée par M. Olivier Lorenzini, démocrate-chrétien; peut-être est-ce à lui que vous auriez dû adresser vos remarques ? Quoi qu'il en soit, la commission a été unanime à approuver le rapport, et son auteur a été chaudement félicité.

Nous entrerons en matière sur la lettre de l'Association des communes genevoises, mais nous ne pourrons pas revenir sur le principe de la laïcité.

M. Gérard Ramseyer, conseiller d'Etat. Je vais tenter de tempérer l'exaspération de M. Moutinot, dont le rapport est d'une qualité exemplaire.

Il faut savoir que le projet a été élaboré par mon département, la Ville de Genève ayant souhaité son intervention.

S'agissant d'un objet mettant en relation l'Etat et les communes, le projet a été transmis au DIER, et c'est là qu'il a été «concocté», en collaboration avec les parlementaires.

Quand nous l'avons vu inscrit à l'ordre du jour, alors même que nous n'avions pas été auditionnés par la commission, nous nous sommes aperçus qu'un article ôtait aux communes la faculté de fixer des prix, des concessions et des durées.

C'est pourquoi j'ai jugé utile de déposer un amendement ou de demander le renvoi du projet en commission, ce que M. le rapporteur a bien voulu accepter.

La question évoquée par M. Fontanet a le don d'agiter singulièrement les communes. M. Fontanet doit, d'ores et déjà, s'attendre à des discussions extrêmement nourries et ardues.

Je suis partisan de régler ce qui peut l'être et de renvoyer le problème de la laïcité à un autre projet de loi, sinon nous ne satisferons jamais aux demandes de la Ville de Genève dans les années à venir.

Je ne m'oppose donc pas au renvoi en commission, parce que je souhaite que mon département y soit auditionné.

Mise aux voix, la proposition de renvoyer ce projet à la commission des affaires communales et régionales est adoptée.