Séance du jeudi 19 septembre 1996 à 17h

53^e législature - 3^e année - 10^e session - 37^e séance

PL 7218-A

21. Rapport de la commission de l'environnement et de l'agriculture chargée d'étudier le projet de loi de Mmes et MM. Anne Briol, Hervé Burdet, Claire Chalut, Sylvie Châtelain, John Dupraz et Martine Roset instituant une commission cantonale consultative de la nature, regroupant les actuelles commissions consultatives de la faune, des forêts et de la pêche (M 8 15) ( -) PL7218

Mémorial 1995 : Projet, 1621. Commission, 1629.

Rapport de majorité de M. Roger Beer (R), commission de l'environnement et de l'agriculture

Rapport de minorité de M. Max Schneider (Ve), commission de l'environnement et de l'agriculture

RAPPORT DE LA MAJORITÉ

Introduction

Le projet de loi 7218 instituant une commission de la nature regroupant les actuelles commissions consultatives de la faune, des forêts et de la pêche (M 8 15) a été renvoyé à la commission de l'environnement et de l'agriculture lors de la séance du Grand Conseil du 30 mars 1995. Sous les présidences successives de M. Luc Barthassat et Mme Yvonne Humbert, députés, la commission a étudié ce projet de loi lors des séances des 28 septembre, 5 et 26 octobre, 16 novembre 1995, 18 janvier, 1er, 8, 15 février et 14 mars 1996.

MM. Claude Haegi, conseiller d'Etat chargé du département de l'intérieur, de l'environnement et des affaires régionales. André Joly, inspecteur cantonal des forêts, ont assisté aux travaux de la commission. Ils ont largement répondu aux différentes questions des députés. Qu'ils trouvent ici le témoignage de notre reconnaissance pour leur bienveillante et efficace collaboration.

Enfin, fidèle à son habitude, la commission a entendu les représentants des différents milieux intéressés, à savoir les commissions consultatives de la pêche, de la faune et des forêts, l'Association genevoise pour la protection de la nature (AGPN), le WWF, la Société de la protection de l'environnement, l'Association genevoise de sociétés de pêche (AGSP) et la Chambre genevoise d'agriculture.

Objet du projet de loi

L'objet de ce projet de loi est de regrouper diverses commissions consultatives dont les compétences sont proches et dont les sujets abordés ont une interdépendance prononcée. L'idée est que les commissions s'occupant de la faune, des forêts et de la pêche réunissent leurs forces et leurs compétences respectives.

La collaboration entre les spécialistes des différents domaines de la faune, de la forêt et de la pêche doit être favorisée. Il s'agit notamment de considérer la nature dans son ensemble et sans barrières. Ainsi, cette nouvelle commission de la nature permettra de dégager des synergies et des complémentarités en vue d'une meilleure protection de l'environnement naturel.

Le nombre de membres devrait passer d'une cinquantaine à une vingtaine de personnes. Par ailleurs, la nouvelle commission pourra s'entourer d'experts, provenant du secteur public ou privé, toutes les fois où elle estimera qu'un dossier nécessite une compétence particulière ou extérieure.

La commission unique conduit à une simplification du fonctionnement des institutions et de l'Etat et provoque une approche plus globale des problèmes touchant à la nature. Une meilleure efficacité dans les choix et les préavis est souhaitée et devrait même en découler.

Pour le département concerné, le DIER, cette simplification aurait même dû aller beaucoup plus loin. M. le conseiller d'Etat Claude Haegi rappelait à ce propos, au moment du dépôt du projet de loi (page 1629 du Mémorial de l'année 1995), qu'à la suite de la création du conseil de l'environnement, la suppression des commissions était dans l'air. C'est dans cette optique, semble-t-il, que M. Claude Haegi, conseiller d'Etat, adressa le 19 mai 1995 un projet de loi sur l'organisation du service de la protection de la nature et des paysages aux députés de la commission de l'environnement et de l'agriculture (qui étaient en charge du PL 7218 depuis le 30 mars 1996).

Ce projet propose notamment de regrouper toutes les commissions actuelles qui collaborent avec le département de l'intérieur, de l'environnement et des affaires régionales, plus précisément dans le cadre de la protection de la nature et des paysages. Ainsi, on ne regrouperait pas seulement les commissions consultatives de la faune, des forêts et de la pêche, mais bien les 7 commissions concernées, soit la commission constitutionnelle de la faune, les commissions consultatives des forêts, de la faune, de la pêche, celles du Moulin-de-Vert et des arbres et la commission du Rhône.

Les commissaires s'inspireront de quelques éléments évoqués dans la proposition émanant du département. Les députés estimeront toutefois que l'organisation du nouveau service de la protection de la nature et des paysages n'est pas liée au projet de loi 7218 des députés. Ils n'entreront donc pas en matière sur le projet du département.

Auditions

Quelques associations auditionnées ont remis aux commissaires un texte de leurs appréciations. Afin de faciliter ou d'améliorer dans leur intégralité la compréhension des différentes positions, ces documents, lorsqu'ils existent, sont annexés dans leur intégralité au présent rapport.

Commission consultative de la pêche: MM. Pierre Reichenbach et Alexandre Wisard, respectivement président et membre

Les représentants insistent sur leur travail dans le cadre de l'amélioration globale de l'état sanitaire des cours d'eau, principe fondamental à tout exercice de la pêche. C'est essentiellement dans cette optique de protection des rivières et des cours d'eau qu'ils interviennent. Ils soulignent l'important travail de la commission consultative de la pêche.

Ils rappellent qu'en tant qu'organe de protection des eaux, la compétence de la commission concerne surtout le règlement de la pêche, le repeuplement des cours d'eau ainsi que le préavis pour différents travaux.

Ils émettent d'office de sérieux doutes sur l'efficacité de la nouvelle commission, notamment en regard du travail effectué actuellement en matière de pêche et de cours d'eau. En insistant sur l'importance de la pêche en matière de préservation de l'environnement, ils rappellent que 2 700 permis de pêche sont vendus chaque année. A leurs yeux, la pêche et les pêcheurs gardent un impact prépondérant sur la problématique de l'environnement.

En fait, l'idée d'intégrer la commission consultative de la pêche dans une commission de la nature ne plaît pas du tout à ces représentants. Ils estiment au contraire que la qualité du travail n'atteindra pas le même niveau pour un coût vraisemblablement plus élevé.

Commission consultative de la faune: MM. Alain Rossier et Daniel Sulliger, membres

Ces messieurs commentent leur document «remarques générales du groupe de travail chargé d'étudier le projet de loi 7218» (annexe n° 1) en insistant sur le fait que le texte proposé par la nouvelle loi leur paraît restrictif.

Par ailleurs, ils souhaitent que les milieux universitaires soient représentés par une personne du Muséum d'histoire naturelle ainsi qu'une personne issue du Jardin botanique. D'une manière générale, ces représentants de la commission de la faune ne seraient pas fondamentalement opposés au regroupement général de toutes les commissions, hormis la commission constitutionnelle de la faune (art. 178A de la constitution). Notons que cette fusion n'est ni proposée ni envisagée par le projet de loi !

Enfin, parallèlement à l'étude de ce projet de loi, ils suggèrent de supprimer l'appellation «nature» contenue dans la commission des monuments, de la nature et des sites, la trop (!) fameuse CMNS, afin d'éviter toute confusion avec la future commission de la nature (PL 7218). Cette modification n'est pas non plus envisagée par ce projet de loi !

Commission consultative de la forêt: MM. Albert Maréchal et Alfred Necker, membres

Tout d'abord, il est intéressant de signaler que cette commission consultative est la seule qui soit présidée directement par le conseiller d'Etat chargé du département concerné, en l'occurrence par M. Claude Haegi. Il semble par ailleurs que cette commission soit convoquée à la demande de l'inspecteur cantonal des forêts.

A entendre ces messieurs, il semble avec regret que l'activité de leur commission ne soit pas débordante. A ce propos, il est rappelé que la qualité d'une commission ne se mesure pas au nombre de réunions qu'elle tient, mais à l'importance des sujets qu'elle traite! La création de la commission des forêts date des années 40 au moment où la politique d'acquisition de forêts a été lancée par le canton.

Les représentants craignent qu'avec le projet de loi les prérogatives purement forestières liées aux professionnels de la forêt et aux personnes fortement intéressées par la forêt (propriétaires, producteurs de bois, etc.) soient moins défendues et n'aient plus le même poids spécifique. Il leur semble qu'avec le regroupement des commissions, les problèmes plus particulièrement liés à la forêt ne seront plus étudiés avec le même soin.

Les représentants de la commission des forêts remettent un texte - dont leur commission s'inspire ! - intitulé «la sylviculture pro-silva» (annexe n° 2). Ce texte regroupe les stratégies de gestion des peuplements forestiers qui respectent les lois de la croissance, de la dynamique, de la défense et de la régénération des forêts naturelles.

Enfin, il est rappelé que la très grande majorité de la forêt genevoise appartient à l'Etat (2 400 ha appartiennent au canton et aux communes, contre près de 300 ha aux privés). De ce fait, l'ensemble de la gestion des forêts genevoises est assuré par le service compétent de l'Etat.

Société de protection de l'environnement (SPE): Mme Natacha Litzistorf, membre du comité

Bien que n'étant pas directement impliquée dans ce genre de commission, la SPE se préoccupe de la problématique d'ensemble. L'idée d'un secrétariat central de toutes ces commissions séduit la SPE. Elle y voit un gage d'efficacité. Une meilleure transparence devrait également en découler.

L'idée d'un regroupement avec la commission des monuments et sites est évoquée avec une proposition de subdivision en différents groupes de travail. Enfin, la représentativité des différents milieux concernés reste également un souci aux yeux de la SPE.

Association genevoise pour la protection de la nature: M. Bertrand Von Arx, président

M. Von Arx remet une synthèse qui a été élaborée avec ses collègues du comité de l'AGPN. En commentant ce document, il explique pourquoi l'AGPN est défavorable au regroupement des commissions tel que le propose le projet de loi 7218.

La nouvelle commission lui apparaît trop généraliste. Elle risque, à son avis, d'épuiser rapidement les rares représentants des commissions consultatives actuelles. Il redoute que le regroupement n'entraîne une perte de temps et une inefficacité accrue. Le regroupement des activités de tous les départements concernés par l'environnement semble aujourd'hui rencontrer de sérieuses réticences. Ces difficultés entraînent plutôt des dysfonctionnements.

L'AGPN propose au contraire de renforcer les commissions actuelles de la pêche et de la faune en les rebaptisant: l'une deviendrait une commission pour le milieu aquatique et l'autre une commission pour le milieu terrestre. Ainsi, en préconisant le renforcement en personnel et en compétence de deux commissions (terrestre et aquatique), l'AGPN ne peut s'associer à l'idée d'un regroupement sous prétexte d'une meilleure efficacité.

Chambre genevoise d'agriculture: M. Willy Streckeisen, directeur

Dans la mesure où ce projet de loi entraîne des simplifications administratives, une diminution des coûts et des gains de temps, la Chambre genevoise d'agriculture est favorable à la réunion de plusieurs commissions consultatives en une seule grande commission. La similitude des problèmes traités jusqu'ici par les diverses commissions constitue une raison sup-plémentaire à ce regroupement.

Quant à la composition de la commission elle-même, M. Streckeisen se dit relativement satisfait, tout en espérant que les représentants des communes partageront les préoccupations du monde rural. Par ailleurs, il souligne la difficulté de trouver les gens compétents qui acceptent de consacrer du temps à un tel travail en commission. Cette difficulté lui semble également aller dans le sens d'un regroupement des forces.

Enfin, M. Streckeisen ne pense pas que le regroupement de toutes les commissions existant actuellement - ce qui aurait été envisagé dans certains milieux ! - soit une bonne chose. En effet, le travail et le rôle de la commission des monuments, de la nature et des sites (CMNS) ne sont, selon lui, pas comparables à ceux des commissions touchées par le projet de loi.

Audition du WWF - section Genève: Mme Françoise Chappaz, secrétaire régionale

Le WWF a établi un imposant document présentant aussi bien des commentaires sur le projet de loi qu'une description des nombreuses commissions existantes dans le domaine touché par le projet de loi 7218 (annexe n° 4).

Dans ce document, il apparaît que le WWF - Section Genève n'est pas favorable au regroupement des différentes commissions. Notamment à cause du fait que, selon lui, les représentants des associations de protection de la nature seraient moins nombreux et que des spécialistes très qualifiés ne seraient plus consultés.

Pour le WWF, seules les commissions consultatives de la faune et de la forêt pourraient se regrouper au sein d'une nouvelle commission cantonale. Celle-ci pourrait également reprendre les compétences de la commission des arbres et celles de la commission consultative du Moulin-de-Vert.

En fait, le WWF, à l'instar d'autres groupements ou associations s'engageant en faveur de la nature et de l'environnement, estime que le nombre de personnes compétentes en matière de protection de la nature sera plus faible avec le regroupement des commissions. Le risque est donc grand que la représentation de ces milieux soit nettement moins importante.

Association genevoise des sociétés de pêche (AGSP): MM. Maxime Prevedello, président, et Gilbert Nicolet, président d'une société de pêche

D'entrée, ces messieurs expliquent que leur association n'est pas favorable au regroupement proposé de toutes les commissions consultatives. Ils estiment notamment que le travail effectué par la commission consultative de la pêche depuis 40 ans ne serait tout simplement plus possible. Ils pensent également que la solution actuelle est moins coûteuse.

En fait, ces deux représentants du monde des pêcheurs expliquent surtout quel est le travail effectué par la commission consultative de la pêche. En tout point, ils confirment l'audition des représentants de la commission consultative de la pêche. Ils rappellent que cette commission comprend 8 per-sonnes du monde de la pêche [6 sont déléguées par l'Association genevoise des sociétés de pêche (AGSP) et 2 viennent de la Fédération genevoise des sociétés de pêche (FGSP)].

Ils doutent qu'avec seulement 2 représentants dans la nouvelle commission, l'efficacité en faveur de la pêche et du monde aquatique soit la même. Ils restent résolument opposés à la suppression de la commission consultative de la pêche.

Commission des arbres

Bien que les membres de la commission des arbres n'aient pas été auditionnés et ne soient pas concernés par le projet de loi 7218, Mme Anne-Catherine Desprez, directrice du service de la protection de la nature et des paysages, a transmis aux commissaires leur préavis sur le projet de loi 7218 ainsi que le projet de loi dit du DIER sur l'organisation du service de protection de la nature et des paysages (annexe n° 5).

Ces commentaires insistent surtout sur les compétences techniques et très pointues en matière d'arbres qu'exerce cette commission des arbres. Enfin, les membres de cette commission apprécient que la nouvelle commission proposée par le projet de loi 7218 concerne les commissions consultatives et ne traite pas du tout d'une commission technique comme celle des arbres. Ils n'ont donc pas à se prononcer. Ils relèvent par ailleurs que dans le projet du DIER, les compétences de la commission des arbres seraient reprises par une sous-commission.

Travaux de la commission

Après les différentes auditions, les discussions de la commission de l'environnement et de l'agriculture sur ce projet de loi se sont articulées autour de deux axes principaux: les députés se sont, d'une part, demandé si le regroupement de ces trois commissions consultatives est opportun et d'autre part, ils ont discuté la composition et les compétences de cette future commission.

L'idée même d'une commission consultative n'a pas été remise en doute, tant elle illustre la démocratie participative connue et vécue à Genève depuis de nombreuses décennies. Même si avec la nomination de fonctionnaires compétents et spécialisés - nommés en toute connaissance de cause par le Conseil d'Etat ! -, la création d'une commission consultative, sur quelque sujet que ce soit, peut étonner !

Les commissaires ont décidé de s'en tenir strictement à la proposition du projet de loi 7218. De toute manière, l'intégration de la commission constitutionnelle de la faune nécessiterait une procédure très lourde (votation populaire) et c'est en pleine connaissance de cause que les auteurs du projet de loi n'ont pas proposé cette intégration.

De même, l'idée de la proposition de projet de loi dit du DIER de regrouper les autres commissions (arbres, Moulin-de-Vert et Rhône) a été écartée par les députés. Ils reconnaissent tout de même une certaine pertinence à cette proposition. Mais les députés ne tenaient pas à intégrer cette commission dans un service administratif.

Ils estiment qu'avant d'aller plus loin, il faudra évaluer le travail de la nouvelle commission pendant une législature. Ensuite, selon la qualité de son fonctionnement et suivant la valeur du travail effectué, il sera assez tôt pour envisager un élargissement des compétences de la commission de la nature en y englobant d'autres commissions précitées.

L'idée de l'AGPN, partiellement partagée par le WWF - Section Genève, de créer deux commissions distinctes et renforcées a fait l'objet d'intéressantes discussions. En effet, la proposition de la création d'une commission terrestre et d'une commission aquatique est compréhensible. Cette distinction ne va toutefois pas dans le sens de la concertation et de l'efficacité souhaitée par le projet de loi. Cette proposition a donc été écartée.

Enfin, la composition de la commission a fait l'objet d'un débat soutenu, entendu que tous les milieux concernés tenaient à être le mieux et le plus largement représentés. Finalement, seul le sort de la commission de la pêche a inquiété quelques députés. En effet, le travail de cette commission consultative a été largement reconnu et souligné. Cette «sous-représentation» des pêcheurs fait d'ailleurs l'objet du rapport de minorité.

En fin de compte, les députés ont estimé que c'était le rôle des associations de déléguer leurs meilleurs représentants en connaissance de cause, aussi bien du point de vue des connaissances techniques et spécifiques que par leur disponibilité et leur engagement.

Commentaires article par article

Art. 1

Composition

1 Il est créé une commission cantonale consultative de la nature (ci-après commission), dont les membres sont nommés pour une période de quatre ans, au début de chaque législature, à raison d'un représentant par parti siégeant au Grand Conseil et élu par lui et de quinze représentants nommés par le Conseil d'Etat.

2 Les membres nommés par le Conseil d'Etat doivent comprendre :

a) deux représentants des milieux de protection de la nature,

b) un représentant des Conservatoire et Jardin bota-niques,

un représentant du Muséum d'histoire naturelle,

un représentant du Laboratoire d'écologie et de biologie aquatiques de l'université de Genève,

c) deux représentants des milieux agricoles,

d) un représentant de l'Association des communes genevoises,

e) un représentant des Services industriels,

f) un représentant des milieux cynégétiques,

g) un représentant des milieux de protection des animaux,

h) deux représentants des milieux forestiers,

i) deux représentants des pêcheurs.

Le titre de la commission est complété par les adjectifs «cantonale consultative» afin de bien préciser quel genre de commission cette loi concerne.

La composition des quinze membres nommés par le Conseil d'Etat est légèrement modifiée par les commissaires. Le Jardin botanique, le Muséum d'histoire naturelle et le Laboratoire d'écologie et de biologie aquatiques de l'université de Genève auront chacun un représentant. L'Association des communes genevoises déléguera une personne.

Ainsi amendée, la composition de cette commission fait l'unanimité des commissaires moins une opposition (Ve) motivée par la sous-représentation des pêcheurs.

Art. 2

1 La commission est consultative. Elle assiste le Conseil d'Etat dans les différentes tâches relatives à l'application de la loi sur la faune, du 7 octobre 1993, de la loi sur les forêts publiques et privées, du 2 juillet 1954 et de la loi sur la pêche, du 20 octobre 1994.

2 Elle préavise notamment :

a) les mesures régulatrices de la faune,

b) les aménagements dans l'aire forestière,

c) les décisions relatives à l'exercice de la pêche, le coût des permis, les requêtes en vertu de l'article 8 de la loi fédérale sur la pêche, du 21 juin 1991.

3 Elle est consultée pour tous les projets susceptibles d'avoir une incidence majeure sur la faune et la flore indigènes.

4 Elle propose toute mesure appropriée à la protection et à l'aménagement de biotopes, à l'équilibre et au maintien de la faune et de la flore indigènes.

5 Elle veille à la bonne utilisation du fonds de compensation en faveur de la faune, du fonds forestier cantonal et du fonds piscicole.

Les députés préfèrent que cette commission assiste le Conseil d'Etat plutôt qu'un département (ou un service) particulier.

Pour des raisons pratiques et réalistes, les députés estiment que les projets doivent avoir une incidence majeure sur la faune et la flore pour que la commission soit consultée.

Enfin, la commission veille à la bonne utilisation des différents fonds existant dans les commissions regroupées. Aujourd'hui déjà, le département de l'intérieur, de l'environnement et des affaires régionales gère ces différents fonds et les commissions veillent à leur bonne utilisation.

Art. 3

Bureau

1 La commission organise son bureau.

2 Le président et les membres sont élus pour une période de 4 ans.

Pour laisser une certaine latitude à la nouvelle commission, la formulation est simplifiée et recueille l'unanimité des commissaires.

Art. 4

Organisation

1 Les représentants de l'administration cantonale assistent aux séances de la commission.

2 La commission peut désigner en son sein des sous-commissions ad hoc pour étudier de manière approfondie certains objets.

Les députés se demandent dans quelle mesure la participation du président au Conseil de l'environnement doit être inscrite dans la loi. Finalement, il est admis que l'arrêté du Conseil de l'environnement contiendra une clause disant que le président de la commission cantonale consultative de la nature en fait partie de droit.

Art. 5

Rapport d'activité

1 Pour chaque législature, le rapport d'activité est soumis au Conseil d'Etat qui le transmet au Grand Conseil.

2 Le Grand Conseil en prend acte après l'avoir étudié.

Cette procédure permet au Grand Conseil de prendre connaissance du travail de la commission et d'en évaluer la pertinence une fois par législature.

Art. 6

Entrée en vigueur

Le Conseil d'Etat fixe l'entrée en vigueur de la présente loi.

Sans commentaire.

Art. 7

Modifications à d'autres lois

(M 7 10)

1 La loi sur la pêche, du 20 octobre 1994, est modifiée comme suit:

Art. 7, al. 3 (nouvelle teneur)

La commission cantonale consultative de la nature (ci-après commission), instituée par la loi du .........., assiste le département dans sa tâche.

CHAPITRE VII

Commission consultative de la pêche (abrogé)

Art. 51 à 53 (abrogés)

* * *

(M 8 1)

2 La loi sur la faune, du 7 octobre 1993, est modifiée comme suit:

Art. 34 (nouvelle teneur)

La commission cantonale consultative de la nature, instituée par la loi du ..............., assiste le département dans sa tâche.

Art. 35 et 36 (abrogés)

Art. 38, al. 1 (nouvelle teneur)

1 Pour chaque législature, la commission constitu-tionnelle soumet au Grand Conseil un rapport sur son activité durant l'exercice écoulé.

* * *

(M 8 4 )

3 La loi sur la protection générale des rives du Rhône, du 27 janvier 1989, est modifiée comme suit:

Art. 4, al. 2 (nouvelle teneur)

2 L'aménagement de chemins pédestres et d'em-placements pour les promeneurs peut, sur préavis de la commune intéressée, de la commission des monuments, de la nature et des sites et de la commission cantonale consultative de la nature, être réalisé en dehors des réserves naturelles.

* * *

(M 8 5)

4 La loi sur les forêts publiques et privées, du 2 juillet 1954, est modifiée comme suit:

Art. 2, al. 2 et 3 (nouvelle teneur)

2 Le Conseil d'Etat, avec le concours de la commission cantonale consultative de la nature, fixe l'étendue et les limites de ses périmètres. Il édicte les prescriptions nécessaires à la conservation des limites de périmètres et fait établir un état de la nature des parcelles.

3 La commission cantonale consultative de la nature est complétée par des représentants locaux pour les questions intéressant leur région.

Art. 6 (abrogé)

Art. 13 B, al. 2 et 4 (nouvelle teneur)

2 Le département des travaux publics et de l'énergie peut, après consultation de la commune, de la commission des monuments, de la nature et des sites et de la commission cantonale consultative de la nature, accorder des dérogations pour :

a) des constructions ou installations d'intérêt général dont l'emplacement est imposé par leur destination,

b) l'agrandissement et la transformation des bâtiments existants.

4 Ces plans sont adoptés après consultation de la commune, de la commission des monuments, de la nature et des sites et de la commission cantonale consultative de la nature, conformément aux articles 5 et 6 de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités, du 9 mars 1929.

Cet article regroupe les modifications d'autres lois en adaptation au regroupement des différentes commissions.

En fait, la dérogation proposée pour les pêcheurs par un député est largement refusée.

Il est encore une fois rappelé que la commission constitutionnelle de la faune est indépendante de ce projet de loi. Par ailleurs, elle ne peut être supprimée qu'à la suite d'un scrutin populaire. Avec le présent projet de loi, elle subsiste.

Conclusion

Au terme de ces débats, la commission de l'environnement et de l'agriculture a accepté à l'unanimité moins une abstention (Ve) le projet de loi 7218 instituant une commission cantonale consultative de la nature, regroupant les actuelles commissions consultatives de la faune, des forêts et de la pêche (M 8 15).

En conséquence, nous vous invitons, Mesdames et Messieurs les députés, à suivre l'avis des commissaires et à accepter le présent projet de loi.

Annexes : - Annexe 1 : Commentaires de la commission consultative de la faune

- Annexe 2 : Commentaires de la commission consultative des forêts

- Annexe 3 : Commentaires de l'AGPN

- Annexe 4 : Commentaires du WWF - Section genevoise

- Annexe 5 : Commentaires de la commission des arbres.

PROJET DE LOI

instituant une commission cantonale consultative de la nature,regroupant les actuelles commissions consultatives de la faune,des forêts et de la pêche

(M 8 15)

LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

Article 1

Composition

1 Il est créé une commission cantonale consultative de la nature (ci-après: commission), dont les membres sont nommés pour une période de 4 ans, au début de chaque législature, à raison d'un représentant par parti siégeant au Grand Conseil et élu par lui et de 15 représentants nommés par le Conseil d'Etat.

2 Les membres nommés par le Conseil d'Etat doivent comprendre :

a) 2 représentants des milieux de protection de la nature;

b) 1 représentant des Conservatoire et Jardin botaniques;

c) 1 représentant du Muséum d'histoire naturelle;

d) 1 représentant du Laboratoire d'écologie et de biologie aquatiques de l'université de Genève;

e) 2 représentants des milieux agricoles;

f) 1 représentant de l'Association des communes genevoises;

g) 1 représentant des Services industriels;

h) 1 représentant des milieux cynégétiques;

i) 1 représentant des milieux de protection des ani-maux;

j) 2 représentants des milieux forestiers;

k) 2 représentants des pêcheurs.

Art. 2

2 Elle préavise notamment :

a) les mesures régulatrices de la faune;

b) les aménagements dans l'aire forestière;

c) les décisions relatives à l'exercice de la pêche, le coût des permis, les requêtes en vertu de l'article 8 de la loi fédérale sur la pêche, du 21 juin 1991.

3 Elle est consultée pour tous les projets susceptibles d'avoir une incidence majeure sur la faune et la flore indigènes.

4 Elle propose toute mesure appropriée à la protection et à l'aménagement de biotopes, à l'équilibre et au maintien de la faune et de la flore indigènes.

5 Elle veille à la bonne utilisation du fonds de compensation en faveur de la faune, du fonds forestier cantonal et du fonds piscicole.

Art. 3

Bureau

1 La commission organise son bureau.

2 Le président et les membres sont élus pour une période de 4 ans.

Art. 4

Organisation

1 Les représentants de l'administration cantonale assis-tent aux séances de la commission.

2 La commission peut désigner en son sein des sous-commissions ad hoc pour étudier de manière approfondie certains objets.

Art. 5

Rapport d'activité

1 Pour chaque législature, le rapport d'activité est soumis au Conseil d'Etat qui le transmet au Grand Conseil.

2 Le Grand Conseil en prend acte après l'avoir étudié.

Art. 6

Entrée en vigueur

Le Conseil d'Etat fixe l'entrée en vigueur de la présente loi.

Art. 7

Modifications à d'autres lois

(M 7 10)

1 La loi sur la pêche, du 20 octobre 1994, est modifiée comme suit:

Art. 7, al. 3 (nouvelle teneur)

3 La commission cantonale consultative de la nature (ci-après: commission), instituée par la loi du .........., assiste le département dans sa tâche.

CHAPITRE VII

Commission consultative de la pêche (abrogé)

Art. 51 à 53 (abrogés)

* * *

(M 8 1)

2 La loi sur la faune, du 7 octobre 1993, est modifiée comme suit:

Art. 34 (nouvelle teneur)

Commission consultativede la nature

La commission cantonale consultative de la nature, instituée par la loi du ..............., assiste le département dans sa tâche.

Art. 35 et 36 (abrogés)

Art. 38, al. 1 (nouvelle teneur)

Rapport d'activité

1 Pour chaque législature, la commission constitu-tionnelle soumet au Grand Conseil un rapport sur son activité durant l'exercice écoulé.

* * *

(M 8 4 )

3 La loi sur la protection générale des rives du Rhône, du 27 janvier 1989, est modifiée comme suit:

Art. 4, al. 2 (nouvelle teneur)

2 L'aménagement de chemins pédestres et d'empla-cements pour les promeneurs peut, sur préavis de la commune intéressée, de la commission des monuments, de la nature et des sites et de la commission cantonale consultative de la nature, être réalisé en dehors des réserves naturelles.

* * *

(M 8 5)

4 La loi sur les forêts publiques et privées, du 2 juillet 1954, est modifiée comme suit:

Art. 2, al. 2 et 3 (nouvelle teneur)

3 La commission cantonale consultative de la nature est complétée par des représentants locaux pour les questions intéressant leur région

Art. 6 (abrogé)

Art. 13 B, al. 2 et 4 (nouvelle teneur)

a) des constructions ou installations d'intérêt général dont l'emplacement est imposé par leur destination;

b) l'agrandissement et la transformation des bâtiments existants.

RAPPORT DE LA MINORITÉ

Le projet de loi 7218

Tant le projet de loi 7218 que le projet présenté par le Conseil d'Etat au cours des travaux de la commission de l'environnement partaient d'une idée intéressante: avoir une vision globale, une vision d'ensemble des problèmes relatifs à la protection de la nature. Pour suivre ce but, les auteurs nous proposent de fondre en une «supercommission» les commissions actuelles de la faune, des forêts et de la pêche.

Les travaux de la commission, tout particulièrement les auditions des milieux les plus concernés, à savoir les associations de protection de la nature et les commissions à regrouper, ont montré pourtant que cette idée, bonne sur le principe, se heurtait à un certain nombre d'objections importantes.

La commission n'en a cependant quasiment pas tenu compte. Fort malheureusement.

Une vue d'ensemble... partielle?!

Admettons que le postulat de départ soit juste: les problèmes relatifs à la protection de la nature doivent être envisagés de manière globale, car il y a interaction entre les différents milieux naturels; on ne peut agir dans un domaine sans être attentifs aux conséquences ailleurs.

Mais ce postulat devrait être appliqué partout, et en particulier en relation avec toutes les activités humaines et économiques qui ont souvent des implications non négligeables sur la nature. Peut-être faudrait-il nommer quelques représentants de la protection de la nature dans toute une série d'autres commissions extraparlementaires (aménagement du territoire, activités industrielles, transports, priorités budgétaires, etc.)?

D'autre part, pourquoi la commission n'a-t-elle pas voulu englober la commission des arbres ou la sous-commission nature de la CMNS?

La réponse donnée au cours des travaux était que la commission des arbres est une commission essentiellement technique. Mais la commission de la pêche ne l'est-elle pas tout autant lorsqu'elle s'occupe de donner des préavis à des travaux dans les cours d'eau, se prononce sur le plan de rem-poissonnement ou sur les types d'hameçons autorisés ou non?

Quant à la sous-commission nature de la CMNS, elle dépendrait d'un autre département (le département des travaux publics et de l'énergie), ce qui pose problème. La vision globale du début perd nettement de sa substance... La sous-commission nature aurait également un fonctionnement fort différent des autres commissions. Et pourtant, on s'apprête bien à fusionner trois commissions dont les rôles sont dissemblables et dont l'une se réunit mensuellement (pêche), l'autre trois ou quatre fois l'an (faune) et la troisième une fois par an ces dernières années (forêts).

Des économies de fonctionnement pour l'Etat?

L'autre argument invoqué, par le Conseil d'Etat en tout cas, consisterait en une économie de jetons de présence. Car il n'y aurait plus qu'une vingtaine de commissaires au lieu d'une cinquantaine. Cet argument n'est pas fondé, car les commissions actuelles se réunissent en fonction des besoins, et ont leur rythme de travail propre. Par le regroupement, on obligera par exemple les représentants des milieux forestiers à se réunir beaucoup plus souvent que nécessaire, au risque d'ailleurs de les désintéresser des autres sujets abordés.

Par ailleurs, l'objectif de l'efficacité devrait primer celui des économies. Ne risquons-nous pas de faire des économies mal placées et contre-productives en fin de compte?

Les trois risques du regroupement

Trois écueils guettent le fonctionnement de la supercommission: la perte de compétences, le risque de surcharge et par voie de conséquence le risque d'une commission peu utile, voire alibi, laissant les coudées trop franches à l'administration concernée.

Par une diminution du nombre de représentants divers, on risque de perdre des compétences, des idées ainsi qu'une représentation diversifiée au sein des milieux concernés, avec perte de communication. En effet, deux personnes ne peuvent prétendre être totalement représentatives ni penser à tous les problèmes possibles. Souvent les bonnes idées surgissent au cours des discussions, ce n'est pas pour rien qu'on parle souvent de «brainstorming» ou de remue-méninges.

La supercommission devra certainement multiplier les séances de sous-commission pour aborder l'ensemble des problèmes sans fonctionner de façon trop lourde, d'où une surcharge de travail pour les quelques commissaires particulièrement concernés. La multiplication des sous-commissions, payantes elles aussi, risque bien d'annuler les économies escomptées !

Enfin, cette commission risque de devenir tellement généraliste qu'elle ne fera qu'effleurer les sujets, sans les traiter avec le sérieux nécessaire. Et surtout, ce ne sont pas les milieux les plus directement concernés qui pèseront sur la décision de la commission.

Le rôle correct d'une commission consultative n'est-il pas de fournir un avis clair des milieux concernés aux autorités chargées de prendre les décisions? La composition de la nouvelle commission fera que, suivant le problème envisagé, seule une minorité de la commission donnera un avis indépendant des autorités politiques et de l'administration. Sans compter qu'au sein de cette minorité, tous les représentants ne tireront pas toujours à la même corde: naturalistes, agriculteurs, chasseurs, pêcheurs et protecteurs des animaux !

Pour cette dernière raison, le rôle dévolu à la supercommission nature risque bien d'être celui d'une commission alibi, peu fonctionnelle, mais pouvant être invoquée pour justifier au gré des besoins des décisions néfastes à la protection de la nature. Ce n'est pas ce que l'on est en droit d'attendre d'une commission de protection de la nature, et ce n'était certainement pas le but recherché par la grande majorité des signataires du projet de loi initial.

Un projet mal venu. Va-t-il à l'encontre des objectifs poursuivis?

Les auditions des milieux les plus concernés par le projet de loi ont clairement montré une certaine défiance par rapport à ce projet de regroupement.

L'Association genevoise pour la protection de la nature (AGPN) estime qu'il vaut mieux renforcer ce qui existe déjà et fonctionne plutôt bien. Une seule commission surchargée n'arrivera pas à tout gérer. L'AGPN propose, en cas de regroupement, de former deux commissions, à savoir une commission des milieux aquatiques (ancienne commission de la pêche), et une commission des milieux naturels terrestres (anciennes commissions de la faune et des forêts).

Le WWF-Genève a fourni, lors de son audition, un document de synthèse fort utile résumant aussi bien la composition et le fonctionnement actuels des commissions qu'une analyse et une critique du regroupement envisagé (voir annexe).

Voici un extrait des commentaires les plus marquants:

«Nous craignons cependant que les projets de loi déposés n'aboutissent à l'effet contraire de celui qui est souhaité par la mise en oeuvre d'une commission "mammouth" qui ne permettra plus aux organisations oeuvrant dans le domaine de la protection de la protection de la nature et du paysage d'être réellement associées à l'activité de l'administration dans ce domaine.»

«A tous égards, il apparaît que c'est la disparition de la commission consultative sur la pêche qui serait la plus préjudiciable si les projets de loi examinés par le Grand Conseil devaient être adoptés.»

Le WWF souligne encore que la commission constitutionnelle de la faune, dont la création a été votée par le peuple genevois, devra subsister de toute manière en raison de sa mention dans la constitution genevoise (art. 178 A).

«Enfin, s'agissant de l'état de la législation cantonale en matière de protection de la nature et d'environnement, le WWF se doit d'indiquer qu'il est plus préoccupé par l'absence totale d'une loi cantonale d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement que par les éventuels doubles emplois que pourraient faire certaines commissions consultatives en matière de protection de la nature.»

Quant à l'Association genevoise des sociétés de pêche (AGSP), elle s'est attachée à montrer le travail important de surveillance des pêcheurs au bord des rivières et le rôle fondamental que joue la commission de la pêche dans la gestion de la pêche et l'état sanitaire des rivières. Pour cette association, il est évident que 2 pêcheurs ne pourront assumer le même travail que les 8 pêcheurs actuels.

En résumé, les associations directement concernées par les problèmes de protection de la nature tout au long de l'année, et souvent actives dans les commissions concernées, ne voient pas l'opération d'un bon oeil. Le bon sens inviterait plutôt à suivre leur avis, au lieu de leur imposer une formule qu'elles désapprouvent.

Une réforme envers et contre tous...

Dans les grandes lignes, les commissions concernées sont, elles aussi, réticentes à la modification envisagée.

L'avis de la commission de la faune est le moins négatif. Son groupe de travail (voir annexe) préfère le projet des députés. Celui du Conseil d'Etat est trop restrictif quant aux compétences de la future commission. L'appellation de la CMNS devrait être revue afin d'éviter toute confusion. Pour le surplus, la commission constitutionnelle de la faune ne peut en aucun cas être supprimée, à moins d'une révision de la constitution genevoise.

Pour la commission des forêts, la limitation à un, voire deux représentants des milieux forestiers restreint par trop la palette des milieux intéressés. Cette restriction se ferait encore davantage sentir dans les sous-commissions.

Par ailleurs, il faut souligner que la commission des forêts, qui ne s'est pendant longtemps pas réunie plus qu'une fois par an, aura à jouer à nouveau un rôle actif ces prochains temps en raison de la révision de la loi fédérale sur les forêts.

Ce rôle a été souligné par M. Joly, ingénieur forestier du canton, lors de la séance de la commission des forêts du 9 octobre 1995. «La commission aura du pain sur la planche: loi cantonale d'application de la loi fédérale sur les forêts, plan directeur forestier cantonal (fonctions prioritaires), redéfinition de la zone forestière du canton.» D'ailleurs, la commission est d'ores et déjà convoquée pour le 12 juin prochain, avec à l'ordre du jour l'examen de la nouvelle loi forestière.

La commission de la pêche à l'eau ?

Quant aux délégués de la commission de la pêche, ils ont expliqué le travail de cette commission qui se préoccupe en particulier de:

- la réglementation sur l'exercice de la pêche dans nos cours d'eau (nombre de captures autorisées, tailles légales, mesures de protections parti-culières pour la sauvegarde d'espèces menacées, etc.);

- l'établissement de plans de repeuplement du lac et des cours d'eau, d'entente avec le service concerné, afin de maintenir et si possible améliorer la biodiversité piscicole;

- l'adoption de préavis concernant tous les travaux de génie civil envisagés sur le lac ou les cours d'eau, selon l'article 8 de la loi fédérale sur la pêche; à noter qu'il est fort rare que le département ne suive pas les préavis émis.

Tout en conservant depuis une quarantaine d'années d'existence les trois compétences précitées, la commission cantonale de la pêche a redéfini ses préoccupations, et élargi son champ d'investigation. Cette évolution a été particulière aux années 80: il n'était plus possible de dissocier les poissons de leur milieu, surtout avec la dégradation accélérée de la qualité des eaux genevoises au cours de cette décennie-là. On peut donc affirmer que la commission fonctionne aujourd'hui en quelque sorte comme une commission de gestion et de protection des milieux aquatiques. Pour en savoir plus sur les activités de cette commission, on lira avantageusement l'annexe intitulée «Rapport du président 1991-1994» daté du 21 mars 1994.

La plupart des personnes auditionnées l'ont relevé, c'est par rapport à la commission de la pêche que le regroupement envisagé serait le plus problématique. Il est en effet évident que, compte tenu de la médiocre qualité biologique de la plupart des cours d'eau, et des projets de l'Etat destinés à leur revitalisation («Dix ans pour sauver nos rivières»), nous pensons que cette commission serait appelée à jouer un rôle croissant au cours des années à venir.

Le projet de regroupement ne pourrait que nuire à cette dynamique indispensable. Raison pour laquelle l'idée a été émise lors de plusieurs auditions de constituer deux commissions, une des milieux aquatiques et l'autre des milieux terrestres.

L'état des rivières genevoises demande des mesures d'urgences.

Le risque de voir disparaître la «commission de la pêche», et avec elle une action de surveillance et de suivi très importante, a motivé ce rapport de minorité. Le défi prioritaire lancé par le département de l'intérieur, de l'environnement et des affaires régionales, de réhabiliter les rivières genevoises dans un espace de 10 ans est très louable, mais encore faut-il s'en donner les moyens. La commission de la pêche pourrait pendre d'autant plus d'importance dans le futur.

Dix ans pour réhabilitier les rivières genevoises c'est bien, n'attendons pas la 9e année pour s'en donner les moyens.

Une boutade avant la conclusion

Et si l'on créait une supercommission des vins ? En tant que profane, on peut s'étonner à la lecture du tout récent rapport du Conseil d'Etat sur les commissions extraparlementaires (M 961-A du 11 mars 1996) de découvrir à l'intérieur du département de l'économie l'existence de pas moins de 4 commissions relatives à la vigne et au vin, à savoir:

- la commission cantonale d'experts du cadastre viticole et de classi-fication des vignobles en zone viticole protégée (7 membres);

- la commission cantonale viticole (9 membres);

- la commission de surveillance pour le blocage des vins (5 membres);

- la commission de dégustation pour le blocage des vins (6 membres).

On peut s'étonner de cette profusion de commissions. N'y aurait-il pas lieu de procéder à un regroupement afin de faire des économies et de promouvoir une meilleure vision d'ensemble dans le domaine viticole?

A priori toutefois, nous osons espérer que l'existence de ces 4 commissions est justifiée par les tâches différentes auxquelles elles doivent faire face et par la nécessité de faire appel à des personnes particulières en fonction de leur spécialité. A défaut, peut-être que l'audit généralisé amènera à un regroupement...

En conclusion

Comme déjà expliqué, le projet part d'une bonne intention, mais sa mise sur pied se heurte à des problèmes divers qui nuiraient au bon fonctionnement et au rôle de cette supercommission, ainsi que l'ont révélé la plupart des auditions. Nous pensons que des commissions spécialisées ne doivent pas être considérées négativement, dans la mesure où la vision d'ensemble n'en est pas absente.

Or, dans les commissions actuelles, les représentants des milieux de protection de la nature sont précisément là pour assurer ce rôle, de même que les représentants du département de l'intérieur, de l'environnement et de l'agriculture qui doivent pouvoir faire la synthèse des enjeux et faire des choix dans l'intérêt général.

Pour toutes ces raisons, nous vous invitons, Mesdames et Messieurs les députés, à refuser l'entrée en matière sur le projet de regroupement, ou à défaut à instituer au moins deux commissions, tel que demandé lors de plusieurs auditions.

feuille A4 page 1234Premier débat

La présidente. Vu l'heure tardive, nous allons aborder le dernier point de cette séance, le point 94, concernant le projet de loi 7496 modifiant la loi en matière de chômage.

M. John Dupraz (R). Je trouve regrettable de ne pas traiter le point 80 ce soir, car les rapporteurs et les membres de la commission se sont mis d'accord pour retourner en commission afin de régler les problèmes techniques. Nous pourrions donc le renvoyer directement en commission. (Brouhaha.)

Ce projet est renvoyé à la commission de l'environnement et de l'agriculture.

République et canton de Genève

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Séance du jeudi 19 septembre 1996 à 17h

53^e législature - 3^e année - 10^e session - 37^e séance

PL 7218-A