La motion M 918 a été renvoyée au Conseil d'Etat le 26 mai 1994. Comme c'est l'usage, s'agissant du fonctionnement d'une juridiction, le gouvernement l'a transmise au Pouvoir judiciaire, soit au procureur général, en le priant de bien vouloir se déterminer.

1. Avis de M. le Procureur général

M. .

«Toute approche de la situation du Ministère public suppose que soient préalablement rappelées les nombreuses fonctions que notre juridiction doit assumer et qui, trop souvent, sont ignorées des observateurs. A cette fin, je vous remets en annexe un tableau contenant quelques extraits des statistiques publiées dans le rapport de gestion du Pouvoir judiciaire, ainsi qu'une liste des tâches auxquelles notre juridiction doit faire face. La simple consultation de ces documents devrait suffire à convaincre tout un chacun qu'il est humainement impossible à huit magistrats, même assistés d'un greffier-juriste, de mener à bien leur mission sans négliger, faute de temps, certains aspects de celle-ci.

S'agissant tout d'abord du nombre des procédures pénales, il faut certes se réjouir de sa diminution, sensible depuis l'an dernier. La cause en réside sans doute dans un fléchissement - que l'on n'espère pas purement conjoncturel - de la criminalité dans le canton. Elle constitue aussi la conséquence des mesures ordonnés depuis 1990, avec la collaboration des entreprises ou institutions concernées, pour traiter certains comportements qui peuvent être sanctionnés sans intervention nécessaire du Parquet (vols à l'étalage de peu d'importance, usage abusif des transports publics) ou qui peuvent être prévenus par des mesures adéquates (usage abusif des comptes de chèques postaux). On ne peut ignorer cependant que, dans le même temps, les efforts entrepris pour intervenir plus efficacement en matière de criminalité économique ou dans la protection des victimes d'infractions à l'intégrité corporelle ou sexuelle, le sont au prix d'un investissement extrêmement important de la part des magistrats responsables.

Les non-spécialistes ignorent trop souvent la multiplicité des actes que les magistrats du Ministère public sont appelés à accomplir dans un même dossier pénal:

- conduite de l'enquête préliminaire;

- participation à l'instruction;

- participation aux audiences de la Chambre d'accusation;

- rédaction des ordonnances de classement, des ordonnances de condamnations, des réquisitions ou des feuilles d'envoi;

- assistance aux audiences de jugement;

- rédaction des écritures et assistance aux audiences devant les autorités de recours ou d'appel, y compris le Tribunal fédéral;

- rédaction des actes et écritures relatifs à toutes les actions connexes (confiscation, révocation de sursis, action en allocation aux lésés, demande d'indemnisation, réalisation ou destruction des objets confisqués, etc.);

- exécution des peines (écrous, suspensions, grâce, conversions d'amendes, etc.),

cela sans compter les multiples tâches annexes, fort mobilisatrices de temps (correspondance des détenus, droits de visite, préavis sur les taxations d'honoraires dus par l'assistance judiciaire, et autres tâches du même ordre).

A cela s'ajoute que le Ministère public, premier responsable de la poursuite pénale, ne peut ignorer la surcharge chronique dont souffrent d'autres juridictions. Il s'est donc attelé à assumer lui-même toutes les causes qui pouvaient l'être sans recourir à d'autres magistrats: s'en est suivie une augmentation considérable des ordonnances de condamnation du Parquet (50 en 1989, 1448 en 1992 !), dans le même temps où les renvois au Tribunal de police d'une part, les ouvertures d'information d'autre part, ont pu être notablement diminués.

L'impossibilité de faire face simultanément à toutes ces obligations conduit effectivement le Ministère public à négliger certains aspects de sa charge: les ordonnances de classement ne sont pas toutes notifiées, la participation aux audiences d'instruction, bien que plus régulière, reste largement insuffisante, la présence devant le Tribunal de police n'est que ponctuelle. D'une manière plus générale, les dossiers ne peuvent tous être traités avec une attention et une énergie suffisantes.

Du point de vue de l'organisation de la juridiction, la surcharge a pour conséquence:

- que le procureur général ne peut réserver assez de temps à la direction de la juridiction et doit assumer personnellement la conduite de trop nombreuses causes particulières;

- que les procureurs ne peuvent se consacrer à temps plein à la conduite des dossiers complexes auxquels ils sont prioritairement destinés;

- que les substituts sont trop souvent mobilisés pour des audiences ou des permanences, ce qui les empêche de faire face raisonnablement aux trop nombreuses causes qui leur sont confiées.

C'est dire en conclusion que, malgré tous les efforts entrepris, notamment dans le domaine de la rationalisation des tâches répétitives ou dans l'instauration d'une certaine spécialisation, un véritable renforcement du Parquet, conforme à la volonté du législateur en 1991, devrait nécessairement passer par le rétablissement des deux postes de substituts supprimés à cette époque.

Cela dit, les difficultés financières de l'Etat de Genève, qui avaient dicté ce dernier choix, restent plus que jamais d'actualité, comme vous le savez mieux que moi encore. Cette situation m'avait conduit jusqu'à ce jour à m'abstenir de joindre ma voix au choeur, déjà bien étoffé, des serviteurs de l'Etat qui répugnent à tout sacrifice. La récente décision du Grand Conseil, selon laquelle 3 millions de francs supplémentaires seront consacrés, dès l'an prochain, à la prévention de la toxicomanie, me fait douter d'avoir fait le bon choix.

Quoi qu'il en soit, vous savez qu'il existe un moyen financièrement accessible pour résoudre les problèmes évoqués plus haut: il s'agit de la fusion entre le Ministère public et l'Instruction, selon des modalités qu'il appartient à la commission que vous avez nommée de définir. A cet égard, il vous intéressera peut-être de savoir que, si mes renseignements sont exacts, le demi-canton de Bâle-Ville dispose de 26 procureurs qui instruisent et requièrent, pour une population de 160 000 habitants.

Si la fusion était réalisée à Genève, sans augmentation du nombre des titulaires, le canton disposerait de 23 magistrats chargés de la poursuite pénale (15 juges d'instruction actuels, 8 magistrats du Parquet) pour une population de plus du double de celle de Bâle-Ville et dans un canton qui, de surcroît, constitue une place financière importante. Même si comparaison n'est pas toujours raison, vous conviendrez que la proposition évoquée plus haut tient largement compte des difficultés financières de notre canton.»

2. Point de vue du Conseil d'Etat

Le Conseil d'Etat rappelle qu'un groupe de travail mis sur pied par le département de justice et police et des transports a reçu mandat d'étudier notamment la possibilité de réunir en une seule juridiction le Parquet et l'Instruction, sous l'autorité du procureur général. Ce groupe de travail, présidé par M. Pierre Marquis, président du Collège des juges d'instruction, est formé de magistrats (MM. Pierre Marquis, Pierre Heyer, président de la Cour de justice, et Salvatore Aversano, procureur), d'avocats (Mes François Canonica et Pierre De Preux, membres de l'Ordre des avocats, et Laurent Moutinot, membre de l'Association des juristes progressistes) et de hauts fonctionnaires du département de justice et police et des transports.

Lors du second semestre de 1994, un groupe de praticiens animé par Me Charles Poncet, avocat et conseiller national, a soumis au Conseil d'Etat un avant-projet de loi visant à instaurer une procédure particulière pour réprimer le crime organisé et la criminalité complexe.

Il s'agissait de fusionner les fonctions de procureur et de juge d'instruction pour le traitement des infractions se rattachant à ce type de criminalité.

Dans l'esprit de leurs auteurs, ces dispositions, dont la rédaction était pratiquement achevée, présentaient notamment l'avantage de pouvoir être adoptées rapidement, contrairement au projet de fusion complète du Parquet et de l'Instruction à l'étude devant le groupe de travail officiel.

Le département de justice et police et des transports a soumis cet avant-projet de loi en consultation et renoncé à répondre dans l'intervalle à la motion, en accord avec ses auteurs.

Les milieux intéressés suivants se sont exprimés:

- Collège des jusges d'instruction;

- Ministère public;

- Cour de justice;

- Association des magistrats du pouvoir judiciaire;

- Commission judiciaire du parti radical genevois;

- Ordre des avocats;

- Association des juristes progressistes.

A l'exception de l'Association des juristes progressistes, les réactions ont été unanimement négatives.

En résumé, il a été principalement reproché à cet avant-projet de:

- créer des inégalités de traitement entre catégories de justiciables par l'introduction de deux procédures différentes;

- conférer des pouvoirs exorbitants aux magistrats du Parquet, qui décideront seuls du choix de la procédure;

- proposer un système vraisemblablement contraire à la CEDH en conférant à une seule et même juridiction (la Chambre d'accusation) les pouvoirs de décerner le mandat d'arrêt et de se prononcer sur la prolongation de la détention;

- faire totalement l'impasse sur les coûts qu'entraînerait son application, étant précisé qu'à elle seule, l'augmentation des tâches conférées à la politice judiciaire entraînerait, selon les estimations du chef de la sûreté, l'engagement et la formation de 12 à 15 personnes supplémentaires, ainsi que la mise sur pied de l'infrastructure nécessaire à la tenue d'audiences importantes dans les locaux de la police.

En outre, il a été fréquemment relevé que le passage, même partiel, à un système de type accusatoire inspiré de celui en vigueur dans les pays anglo-saxons constituait une remise en cause fondamentale de notre procédure et qu'une telle réforme devait être précédée d'une réflexion de fond.

Le département de justice et police et des transports a soumis ces divers avis au groupe de travail.

Le Conseil d'Etat a donc renoncé à vous soumettre l'avant-projet du groupe animéa par Me Charles Poncet et le groupe mandaté par le département de justice et police et des transports a été invité à poursuivre ses travaux.

3. Conclusion

A l'instar de M. le Procureur général, le Conseil d'Etat est d'avis qu'il importe de connaître les résultats des travaux du groupe présidé par M. Pierre Marquis sur une éventuelle fusion du Parquet et de l'Instruction avant d'envisager une quelconque augmentation du nombre des substituts du Ministère public.

Le Conseil d'Etat ne manquera pas de revenir sur ce sujet lorsqu'il sera en possession du rapport du groupe de travail mandaté par le département de justice et police et des transports.

Annexes: extraits des statistiques du Ministère public

 liste des tâches assumées par le Ministère public

(M 918)

LE GRAND CONSEIL,

considérant :

- la modification de l'article 38 de la loi sur l'organisation judiciaire (LOJ) intervenue le 28 novembre 1991 prévoyant la création de deux postes de procureurs;

- l'abaissement du nombre de substituts de deux unités ayant été opéré en vue de concilier ce qui précède avec les impératifs budgétaires de l'époque;

- les dysfonctionnements résultant de la situation actuelle au sein du Parquet;

- le réexamen de l'ensemble de ces problèmes en fonction de l'évolution du nombre des causes à traiter expressément réservé dans le rapport de la commission judiciaire à l'origine de la modification précitée;

- la nécessité de s'assurer que les buts clairement exprimés à l'occasion de la modification de la LOJ du 28 novembre 1991 soient concrètement atteints,

invite le Conseil d'Etat

- à rendre, en 1994 encore, un rapport sur la situation prévalant actuellement au sein du Parquet, principalement à la lumière des buts qu'a entendu poursuivre le Grand Conseil en décidant de la modification de la LOJ du 28 novembre 1991, qui permette notamment de décrire dans quelle mesure les deux procureurs ont actuellement la possibilité de mener leur mission, et d'évaluer l'incidence concrète de l'abaissement du nombre des substituts sur le fonctionnement du Parquet;

- à proposer le cas échéant divers remèdes aux dysfonctionnements constatés, en envisageant notamment la possibilité de faire remonter le nombre des substituts de 5 à 7.

ANNEXE 1

ANNEXE 2

page 10Débat

M. Bénédict Fontanet. Je tiens à remercier le Conseil d'Etat pour son rapport, mais je dirais qu'il s'agit presque d'un rapport du procureur général au Grand Conseil plutôt que d'un rapport du Conseil d'Etat.

M. John Dupraz. Des preuves !

M. Bénédict Fontanet. Oh, des preuves, mon cher Dupraz ! Il suffit de lire ! Les trois quarts du rapport sont constitués par une lettre de M. le Procureur général au Conseil d'Etat !

En l'occurrence, s'agissant de la surcharge et des dysfonctionnements constatés au sein du Parquet, malgré les modifications législatives votées en 1991, il n'y a pas de grand changement. On nous parle d'une réforme partielle et privée qu'avait initiée notre excellent ancien collègue Charles Poncet et on nous indique que cette réforme, émanant de milieux privés publics, a été abandonnée. On nous dit également qu'une étude est en cours, sous la houlette du président du Collège des juges d'instruction, Pierre Marquis, pour savoir si oui ou non nous allons procéder à une fusion complète du Parquet et de l'Instruction. Mais il s'agit d'une oeuvre de longue haleine, parce que, si cela prend autant de temps que la dernière fois que l'on a dû modifier le code de procédure pénale, soit vingt ans, nous ne serons pas encore sortis de l'auberge pour savoir si oui ou non ces dysfonctionnements et ces difficultés constatés au Parquet pourront être résolus ou non.

Nous aurions bien aimé obtenir des réponses plus précises aux questions que nous nous posons. Elles sont d'autant plus d'actualité qu'aujourd'hui les deux procureurs, qui avaient été nommés pour assurer une certaine stabilité aux magistrats se trouvant au Parquet, sont tous les deux démissionnaires, alors que nous avions tous, et sur tous les bancs de ce Grand Conseil, souhaité qu'ils restent plus longtemps et que ces deux mêmes procureurs semblent avoir, outre cela, un certain nombre d'états d'âme. Mais, j'en suis certain, sur les bancs des partis de ce Grand Conseil on saura leur trouver, le cas échéant, des remplaçants !

La situation au Parquet n'est actuellement pas satisfaisante, puisque ces deux procureurs qui devaient assurer une certaine stabilité à l'Accusation et au Parquet partent.

Nous avons aussi le sentiment, Monsieur le président, Mesdames et Messieurs, à lire M. le Procureur général, que la juridiction est surchargée. Il est vrai que, pour fréquenter le Palais de justice, il n'y a pas de juridiction dans laquelle les magistrats n'expliquent pas être surchargés, même dans celles qui ne le sont notoirement pas ! Nous avons également le sentiment qu'un certain nombre de dysfonctionnements pourraient résulter du fait que, même s'il est tout à fait légitime que nos magistrats et, en particulier, le procureur se préoccupent de corruption et de répression de la criminalité internationale, certains magistrats sont plus intéressés par les infractions susceptibles d'être commises par des ministres au fin fond du Brésil, de l'Espagne, du Portugal ou encore de la France, que par la sécurité des citoyens genevois !

Voilà, Mesdames et Messieurs, les quelques remarques que je souhaitais faire, et j'espère que le second rapport, qui devrait légitimement suivre celui qui nous est adressé aujourd'hui par le Conseil d'Etat, nous parviendra avant vingt ans, soit le temps qu'il avait fallu pour modifier le code de procédure pénale, voilà un certain nombre d'années.

M. Max Schneider (Ve). Je déplore évidemment également la démission de ces deux magistrats. Ce qui nous inquiète c'est ce que le procureur nous signale tout en haut de la page 4 : «La récente décision du Grand Conseil, selon laquelle 3 millions de francs supplémentaires seront consacrés, dès l'an prochain, à la prévention de la toxicomanie, me fait douter d'avoir fait le bon choix.» Alors, évidemment, si un procureur écrit de tels propos et envoie une lettre au président de la commission du département des finances, pour demander que les frais d'enquêtes, lors des saisies d'argent sur la drogue, soient d'abord pris sur la somme totale des frais qui s'élève à 300 000 F pour l'année 1995 avant d'être partagée. C'est bien évidemment inacceptable ! Ce n'est pas comme cela qu'un procureur doit travailler dans cette République.

Si le procureur a besoin d'aide, de moyens financiers et de personnes pour travailler, il est évident qu'il doit pouvoir en disposer. Il y a bien des problèmes d'argent sale dans notre République, aussi nous devons lui donner les moyens d'y mettre un frein.

Je profite de ce rapport intermédiaire, Mesdames et Messieurs, pour soulever ce point. Je demanderai tout simplement au Conseil d'Etat de ne pas tergiverser sur les décisions qui ont été prises, pratiquement à l'unanimité dans notre Grand Conseil, sur cet argent de la drogue qui devait être partagé de manière équitable et que l'on puisse verser ces fonds, sans plus attendre, au lieu de faire traîner ce dossier en commission judiciaire, laquelle a déjà bien des questions à traiter en ce moment. Dans les mois à venir, si la commission judiciaire décidait, à la majorité, de faire les décomptes des frais d'enquêtes, il faudra que ces frais soient déduits en 1996. Mais, pour l'année 1995, nous devons verser ces fonds, comme cela avait été décidé.

En conclusion, les remarques de M. le procureur, tant dans ce rapport que dans la lettre qu'il a écrite à notre Grand Conseil, ne me semblent pas très pertinentes. Si M. le procureur a besoin de fonds et de plus de moyens pour pouvoir travailler il faut les lui offrir, mais pas par ce biais !

M. Gérard Ramseyer, conseiller d'Etat. Je n'ai pas grand-chose à ajouter à ce qui vient d'être dit.

D'abord, je relève que cette diminution ne me paraît pas être une certitude, si je lis la déclaration des procureurs à la presse. Cette affaire les concerne et n'est pas de notre ressort.

Quant au rapport du Conseil d'Etat qui serait, selon M. Fontanet, le rapport du procureur général, je me demande simplement pourquoi cette prévention contre le procureur général venant de milieux qui, par ailleurs, prônent le rôle d'arbitre du Conseil d'Etat. Je constate simplement que, depuis la page 4 de ce rapport, nous avons clairement évoqué ce qui était en cours et où les choses en étaient. Le prochain rapport qui vous sera fourni, Monsieur le député - avant vingt ans - vous précisera à quel stade en est le travail du deuxième groupe. Je vous rappelle qu'un groupe de travail sur la fusion Parquet et Instruction a proposé une réforme réduite et que cette proposition n'a eu, en somme, qu'un écho unanimement négatif. Le groupe officiel qui prévoit une réforme beaucoup plus en profondeur travaille sur ce sujet. Nous avons des soucis importants, car ce travail plus en profondeur bute sur les mêmes préavis négatifs. C'est une affaire à suivre.

Enfin, à la remarque de M. Schneider à propos du premier paragraphe de la page 4, je réponds - comme à Mme Elisabeth Reusse-Decrey - qu'il n'est pas question de «tergiverser» ou de «faire traîner». Nous avons toujours dit, et les chiffres le prouvent, qu'il s'agit de recettes totalement aléatoires, avec des années creuses et d'autres non. Nous espérons bien sûr tous que les années abondantes soient pour bientôt. Le fond du problème est de savoir si par «ressource» on entend ressource nette ou ressource brute. L'amertume de M. le Procureur général vient simplement du fait qu'en plus des fonds qui ont été soustraits, en quelque sorte, à la justice, on lui laisse, en plus, les frais pour l'obtention des ressources, ce qui ajoute à son amertume. Je répondrai sur ce point à Mme Reusse-Decrey tout à l'heure.

Le Grand Conseil prend acte de ce rapport.