9. Rapport de la commission judiciaire chargée d'étudier les objets suivants:

Les quatre objets traités dans le présent rapport ont pour point commun de remettre en cause la clause de besoin applicable en matière d'octroi de licence d'alcool aux propriétaires de débit de boissons.

La commission judiciaire s'est réunie à seize reprises pour examiner ces objets, soit à l'occasion de douze séances de commission et de quatre séances de sous-commission.

Les séances de commission ont eu lieu en date des 24 et 27 mai 1993, 3, 7, 14, 17 et 21 juin 1993, 2 et 20 septembre 1993, 11 et 21 octobre 1993 et 2 novembre 1993. La sous-commission s'est essentiellement réunie en été, soit les 16, 23 et 26 août 1993 ainsi que le 13 septembre 1993.

Commission et sous-commission étaient présidées par M. Michel JACQUET à qui revient, entre autres mérites, celui d'avoir donné les impulsions nécessaires pour que la commission judiciaire termine ses travaux avant la fin de la législature. M. Bernard ZIEGLER, conseiller d'Etat, chef du Département de justice et police, a assisté aux travaux de la commission accompagné de M. Nicolas BOLLE, secrétaire adjoint du Département de justice et police, lequel s'est fait occasionnellement remplacé par M. Bernard DUPORT, également secrétaire adjoint du Département de justice et police.

Il est à relever que les travaux de la commission judiciaire quant à la clause de besoin s'inscrivent dans le cadre d'un examen plus large encore de la loi sur la restauration, le débit de boissons et l'hébergement du 17 décembre 1987 (ci-après LRDBH).

Quant aux autres travaux de la commission relatifs à la LRDBH, il convient de se référer à l'excellent rapport déposé le 6 septembre 1993 par Mme Jacqueline DAMIEN, lequel porte sur le projet de loi 6917 et les pétitions 964 et 967. Le présent rapport et celui de Mme DAMIEN doivent être considérés comme complémentaires dans la mesure où, dans un premier temps, la commission judiciaire a étudié conjointement toutes les propositions de modification de la LRDBH.

I. Les travaux de la commission

Le projet de loi 6765, renvoyé à la commission judiciaire lors de la séance du 19 décembre 1991 du Grand Conseil (mémorial des séances du Grand Conseil, 1991, p. 5576) a tout naturellement conduit la commission judiciaire à se poser la question du bien fondé du maintien de la clause de besoin.

Il convient de rappeler que ce projet de loi proposait une modification de l'article 43 LRDBH de telle sorte qu'une demi-licence d'alcool soit délivrée à tous les établissements qui ne réunissent pas les conditions leur permettant d'obtenir une licence d'alcool. Il s'agit d'une modification importante par rapport à la situation actuelle dans la mesure où l'article 43 LRDBH, dans sa teneur actuelle, prévoit que le département «peut» accorder des demi-licences d'alcool uniquement «dans les zones urbaines et suburbaines dans lesquelles le nombre d'emplois est supérieur à la moyenne de la ville». Pour le surplus, les auteurs du projet de loi ne touchaient pas aux autres conditions liées à l'octroi d'une demi-licence d'alcool, savoir que celle-ci ne permet que le service de boissons fermentées (à l'exclusion de boissons alcoolisées), qu'elle est liée à l'obligation d'assurer un service de restauration chaude et qu'il ne peut en être fait usage que de 11h30 à 14h00 et de 18h30 à 21h30.

Dès la première séance des travaux de la commission, les principaux arguments relatifs au maintien ou à la suppression de la clause de besoin furent évoqués.

Ces arguments sont bien connus, ils ont été longuement développés lors des débats qui ont précédé l'adoption de la LRDBH, le 17 décembre 1987.

En substance, les membres de la commission judiciaire se sont tous accordés sur le fait que la clause de besoin, sensée prévenir l'alcoolisme, était une disposition passablement hypocrite dès lors que l'essentiel de l'alcool consommé est acheté dans des commerces qui ne sont soumis à aucune mesure de restriction en matière de vente d'alcool.

A cet égard, les dispositions incitatives de la LRDBH, telle l'obligation de proposer un choix de boissons non alcoolisées pour un prix moins élevé, à quantité égale, que celui de la boisson alcoolisée la moins chère, apparaissent plus efficaces que la mesure de prohibition que représente la clause de besoin. On relèvera ici que la commission judiciaire a profité de ses travaux pour renforcer, dans un but de lutte contre l'alcoolisme, les mesures incitatives prévues par la loi.

Finalement, le rôle essentiel que joue actuellement la clause de besoin est celui de la protection d'un monopole dont bénéficient les cafetiers dont les établissements sont au bénéfice de patentes d'alcool.

Au point de vue de l'exercice de la profession, l'existence de ce monopole n'est pas sans représenter un certain nombre d'inconvénients.

Ainsi, les cafetiers et les restaurateurs les plus dynamiques voient l'évolution de leur entreprise entravée en raison de la clause de besoin. En effet, la licence d'alcool étant accordée au bénéfice d'un établissement déterminé, notamment en fonction du nombre de m2 sur lesquels le service de boissons alcoolisées est assuré, il n'est pas possible à un établissement public se trouvant dans une zone dite «saturée» en débit de boissons d'augmenter sa surface. Ainsi, un restaurateur qui a du succès et qui se trouverait dans une telle zone est contraint de déménager dans un autre secteur où le nombre de m2 qui lui sont nécessaires est disponible, s'il entend répondre à l'accroissement de sa clientèle. Il peut s'agir d'une entrave majeure au développement d'un établissement.

Par ailleurs, l'existence de la clause de besoin a pour effet de rendre le titulaire de la licence d'alcool extrêmement dépendant de son bailleur. Quand bien même la LRDBH prévoit que, en cas de résiliation de bail sans faute du titulaire, le cafetier est autorisé à créer, dans le même secteur, un établissement de catégorie et de surface identiques, il n'en demeure pas moins que, fréquemment, les meilleures possibilités d'une continuation de l'exploitation impliquent un changement de secteur. Dans de telles hypothèses, la LRDBH prévoit que seuls des cas de rigueur permettent au département de délivrer une nouvelle licence d'alcool.

A cela s'ajoute que l'existence de la licence d'alcool et du monopole qu'elle représente n'a pas préservé les cafetiers et les restaurateurs de la crise.

Le fait d'être au bénéfice d'une licence d'alcool n'a pas empêché un certain nombre d'établissements de faire faillite ces dernières années de telle sorte que la valeur que l'on peut attribuer à la titularité d'une licence d'alcool apparaît de plus en plus aléatoire.

S'exprimant au sujet de l'opportunité de maintenir la clause de besoin, Monsieur le Président ZIEGLER releva que, à plus ou moins long terme, la disparition de la clause de besoin était planifiée.

Un premier pas en ce sens a été fait par l'introduction de la demi-licence. Entre le 1er janvier 1989, date de l'entrée en vigueur de la LRDBH, et le mois de mai 1993, environ 180 demi-licences ont été octroyées par le Département de Justice et Police ce qui a permis de répondre, approximativement, à la demande de la moitié des établissements publics qui étaient dépourvus de toute licence avant l'entrée en vigueur de la LRDBH. C'est dire que l'existence de la demi-licence a créé une brèche sérieuse dans le monopole que représente la clause de besoin.

La question se pose donc de savoir s'il faut progressivement, tout d'abord par une distribution plus large des demi-licences (ce qui représenterait déjà une première modification de la loi), puis par une transformation de ces demi-licences en licences entières (ce qui exigerait une seconde modification de la loi), aboutir à la suppression de la clause de besoin ou si elle devrait être abolie immédiatement. Comme on le verra, entre ces deux possibilités, la commission judiciaire a choisi une solution médiane consistant à adopter le principe de la suppression de la clause de besoin mais à différer l'exécution de cette décision jusqu'au 1er janvier 1997 étant précisé que, dans l'intervalle, des demi-licences d'alcool seront octroyées à tous les établissements publics qui en feraient la demande.

Par ailleurs, aux yeux du chef du Département de Justice et Police, toute suppression de la clause de besoin devrait s'accompagner d'un renforcement des dispositions de la LRDBH relatives à la protection de la tranquillité publique. En effet, la clause de besoin permet actuellement au Département de Justice et Police de refuser d'octroyer des licences d'alcool dans des quartiers saturés, ce qui représente une contribution à la lutte contre le bruit. En cas de suppression de la clause de besoin, la sauvegarde de la tranquillité publique exigerait que la loi soit complétée en ce sens.

Outre les considérations évoquées ci-dessus, le précédent représenté par la votation populaire sur les taxis a convaincu bon nombre de députés de ce que la population souhaitait une certaine libéralisation des activités économiques et qu'elle n'était pas prête à supporter que le désir d'entreprendre de certains soit entravé par des mesures protectionnistes dont la justification n'est pas clairement établie.

Un mouvement général se dessine d'ailleurs dans toute la Suisse en faveur de la suppression de la clause de besoin. Concernant les cantons romands, Neuchâtel a déjà renoncé à la clause de besoin et les cantons de Vaud et du Valais en étudient la suppression.

C'est dire que, à l'issue d'un premier examen, la plupart des membres de la commission judiciaire ont été convaincus qu'il convenait d'envisager sérieusement la possibilité de supprimer la clause de besoin. Vu l'importance de la décision à prendre, la commission judiciaire a cependant voulu s'assurer de ce que le Grand Conseil était prêt à la mandater à cette fin.

C'est la raison pour laquelle, le 11 juin 1993, une proposition de motion concernant l'abolition de la clause de besoin (M 867) a été déposée. Cette motion, qui invite la commission judiciaire à étudier la possibilité de supprimer la clause de besoin et à faire un projet de loi allant dans ce sens avant la fin de la législature, était signée par un représentant par parti, à l'exception du représentant du MPG, hostile à toute libéralisation dans ce domaine. La proposition de motion a été renvoyée sans débat à la commission judiciaire lors de la séance du 25 juin 1993 du Grand Conseil (mémorial des séances du Grand Conseil, 1993, p. 4127).

Saisie formellement par le Grand Conseil du mandat d'étudier la suppression de la clause de besoin, la commission judiciaire a procédé à un grand nombre d'auditions, qui seront rapportées ci-dessous.

Par ailleurs, une sous-commission, présidée par M. Michel JACQUET, constituée par Mme Françoise SAUDAN et par MM. Robert CRAMER, Bénédict FONTANET, René ECUYER, Hermann JENNI et David LACHAT a été constituée.

Cette sous-commission a procédé à une relecture complète de la LRDBH en vue d'examiner les dispositions qu'il y avait lieu de supprimer ou de modifier dans la perspective de la suppression de la clause de besoin. Elle s'est interdit de modifier d'autres dispositions, quand bien même, dans son examen de la LRDBH, la sous-commission a eu des doutes sérieux quant à l'opportunité de maintenir toutes les catégories d'établissements mentionnés aux articles 16 et ss LRDBH et qu'elle a jugé extrêmement restrictives les dispositions relatives à la danse et aux spectacles figurant aux articles 59 et ss et 62 et ss LRDBH. La tâche de revoir ces dispositions de la LRDBH reviendra, peut-être, ultérieurement à la commission judiciaire pour autant qu'elle soit saisie d'un projet de loi allant dans ce sens.

Il n'y a pas lieu de relater ici dans le détail les travaux de la sous-commission dès lors que ceux-ci ont abouti à un certain nombre de propositions qui seront commentées ci-après, article par article.

II. Résumé des auditions

La commission judiciaire a procédé à sept reprises à des auditions, au cours desquelles un grand nombre de personnes intéressées, de représentants d'associations, d'établissements, de départements ou de services ont été entendus.

Les auditions qui seront relatées ici recoupent, pour partie, celles auxquelles il a été procédé dans le cadre de l'examen du projet de loi 6917 et dont il est fait état dans le rapport déposé le 6 septembre 1993 par Mme Jacqueline DAMIEN. Dans le cadre du présent rapport, seules les interventions relatives à la clause de besoin seront évoquées.

La commission judiciaire a été attentive à ce que les personnes auditionnées puissent largement exposer leur point de vue. Ce travail préliminaire a été fort utile pour la suite des travaux et un certain nombre de propositions des personnes auditionnées ont pu être prises en compte dans le cadre de la rédaction du projet de loi. Les observations et commentaires des personnes auditionnées peuvent se résumer comme suit:

1. MM. Michel DE BOCCARD (exploitant du dancing sans alcool «La Pirogue») et Hanspeter SCHWEIZER (exploitant du dancing sans alcool «Le Midnight») ont été auditionnés le 27 mai 1993. Ils se sont exprimés au sujet de la pétition 982 par laquelle 2017 signataires ont sollicité que le dancing «La Pirogue» soit mis au bénéfice d'une licence d'alcool. MM. DE BOCCARD et SCHWEIZER ont remis à la commission un important dossier dont il résulte qu'ils se considèrent victimes d'une discrimination injustifiée. En effet, les personnes auditionnées exploitent toutes deux des dancings sans alcool et sont confrontées, depuis 1985, à une très vive concurrence puisque, depuis cette date, de nombreuses autorisations d'exploiter des dancings auraient été délivrées, notamment pour des établissements situés à proximité de l'aéroport, avec la conséquence que la surface totale des dancings aurait doublé à Genève.

De plus de nombreuses buvettes permanentes et temporaires, au bénéfice d'une autorisation de servir des boissons alcoolisées, auraient été autorisées, ces buvettes remplissant la même fonction que les dancings (UGDO, CPM, Palladium, salle du Faubourg, ancien Palais des expositions, etc). A cela s'ajoute que le Département de Justice et Police tolérerait, malgré la clause de besoin, des dizaines d'exploitations avec débit d'alcool dans différents immeubles squattés. Face à cette concurrence, deux des dancings sans alcool existant en 1989 ont dû fermer (Byblos et Old Star), les deux établissements restant étant menacés de disparition. Aux yeux des personnes auditionnées, la façon dont l'administration distribue les licences d'alcool dans le domaine des dancings est sans rapport avec le souci de limiter la consommation de boissons alcoolisées. Il s'agirait, en réalité, d'utiliser le moyen que représente la clause de besoin à d'autres fins, notamment en vue d'assurer la tranquillité publique.

Les personnes auditionnées ont dès lors eu le sentiment que l'administration souhaiterait voir disparaître leurs établissements, situés respectivement dans la Vieille-Ville et à la rue de la Terrassière, de telle sorte que les dancings se concentrent dans la zone de l'aéroport, moins sensible quant au bruit. Les personnes auditionnées s'insurgent contre le détournement qui serait ainsi fait de la clause de besoin et relèvent que, depuis plusieurs années, elles prennent toutes les mesures nécessaires pour que leur clientèle ne dérange pas le voisinage. Au nom de l'égalité de traitement, dès lors que de nombreuses autorisations pour la création de nouveaux dancings ont été délivrées ces dernières années, elles sollicitent qu'une licence

d'alcool leur soit également attribuée. A leurs yeux, soit la clause de besoin devrait être appliquée strictement, soit elle doit être supprimée, ce à quoi elles se déclarent favorables.

A l'issue de l'audition, un commissaire a observé que le nombre de dérogations accordées ou tolérées (buvettes, squatts) montrait que la clause de besoin était devenue inapplicable et que, comme dans d'autres cas, la pratique préfigurait l'évolution de la loi. Pour sa part, le chef du Département de Justice et Police a confirmé que la division du canton en quatre cercles dans chacun desquels le besoin de dancings est apprécié permettait d'éviter la concentration de ces établissements à certains endroits. Plusieurs commissaires ont fait observer que cela se faisait au détriment de l'animation de la ville. En conclusion, il s'est confirmé que la question de la tranquillité publique devait être sérieusement examinée en cas de suppression de la clause de besoin.

2. M. Michel JORDAN, président du syndicat patronal des cafetiers, restaurateurs et hôteliers du canton de Genève a été auditionné le 3 juin 1993. M. JORDAN a déclaré que, quitte à être taxé de partisan d'un protectionnisme économique, il était totalement défavorable à la suppression de la clause de besoin. A ses yeux, les demi-licences d'alcool sont actuellement accordées de façon beaucoup trop généreuse de telle sorte qu'il serait partisan d'une pratique plus restrictive, notamment en exigeant des bénéficiaires des demi-licences qu'ils disposent d'une cuisine équipée. M. JORDAN est opposé au projet de loi permettant d'octroyer des demi-licences à tous les établissements qui ne remplissent pas les conditions pour obtenir une licence d'alcool et, a fortiori, il est opposé à la suppression de la clause de besoin qu'il qualifie de libéralisme sauvage.

Répondant aux questions qui lui ont été posées par les commissaires, M. JORDAN a eu l'occasion de préciser qu'il ne s'exprimait pas à titre personnel mais au nom du syndicat dont il est le président. Il a également confirmé que le domaine de la restauration traversait une crise actuellement et que, sur les mille restaurants genevois, 800 sont vides le soir de telle sorte qu'il est difficile de trouver des personnes intéressées à reprendre un fonds de commerce. Dans le même temps, M. JORDAN a indiqué qu'une libéralisation du secteur de la restauration entérinerait la condamnation de ceux qui ont payé cher la possibilité d'exploiter un établissement avec alcool. Quant aux pertes essuyées par le secteur de la restauration, M. JORDAN a été en mesure de donner quelques chiffres : depuis 4 ans, la perte dans le secteur de la restauration et du débit de boissons se monte à 30 millions de francs, soit 10 % de la marge salariale, le chiffre d'affaires global ayant chuté de 30 à 40 %. Le prix des fonds de commerce n'est pas seulement en baisse mais il s'est effondré. En conclusion, M. JORDAN indique que, en tant que représentant syndical de la branche, il est contraint de défendre une attitude protectionniste.

3. MM. Yves MORI et Claude SCHUTHE, président et secrétaire de l'association genevoise des cabarets-dancings, ainsi que Mme Nicole CODOUREY («Arthur's Club») et MM. François RICHNER («La Garçonnière») et Michel GAVILLET («Le Moulin Rouge»), membres du comité de l'association, ont également été auditionnés le 3 juin 1993. Pour l'essentiel, l'audition a porté sur les horaires d'ouverture des dancings et des cabarets-dancings. A cet égard, il y a lieu de se reporter au rapport de Mme Jacqueline DAMIEN. Bien qu'il ne s'agissait pas là du principal objet de l'audition, la commission judiciaire a cependant profité de la présence des personnes auditionnées pour leur demander ce qu'elles pensaient de la suppression de la clause de besoin.

Les responsables du comité de l'association des cabarets-dancings ont indiqué que, à leurs yeux, une telle suppression n'était pas souhaitable car elle conduirait à un durcissement de la concurrence et à un risque de dérapage du fait de nouveaux exploitants de cabarets-dancings qui ne seraient pas suffisamment préparés à l'exercice de cette profession. Mme CODOUREY a toutefois émis un avis différent en indiquant qu'une concurrence accrue pourrait favoriser la création de nouveaux emplois, quoique le secteur de l'hôtellerie rencontre actuellement des difficultés dans le recrutement du personnel. Enfin, les personnes auditionnées ont indiqué qu'elles considéraient que la politique actuelle consistant à disséminer les cabarets-dancings, notamment en favorisant leur implantation à la périphérie de la ville, n'est pas satisfaisante. Au contraire, les personnes auditionnées préconisent un regroupement des dancings et des cabarets-dancings afin d'en favoriser le dynamisme et les interactions.

4. M. Jaques VERNET, avocat, ancien conseiller d'Etat, a demandé à être auditionné pour faire part à la commission judiciaire de ses réflexions quant à la clause de besoin; il a été entendu le 14 juin 1993.M. VERNET précisa tout d'abord que c'est dans le cadre de son activité d'avocat qu'il en a été amené à s'intéresser au système des licences d'alcool dans la mesure où il a été mis en oeuvre par deux établissements, titulaires d'une demi-licence, qui souhaitent la transformation de celle-ci en licence d'alcool. Le Département de Justice et Police ayant refusé cette transformation, des procédures judiciaires sont actuellement en cours devant le Tribunal administratif.

De façon toute générale, M. VERNET a indiqué à la commission que, à ses yeux, le système des demi-licences ne représente pas un moyen de lutte contre l'alcoolisme dans la mesure où elles ne fixent aucune limite quant aux quantités d'alcool qui peuvent être consommées. C'est dire qu'il est tout aussi facile de consommer avec excès des boissons alcooliques dans un établissement titulaire d'une demi-licence que dans un établissement au bénéfice d'une licence d'alcool. En outre, le système des demi-licences, par les restrictions horaires qui y sont attachées, représente une entrave considérable dans l'exploitation d'un café-restaurant. C'est la raison pour laquelle M. VERNET préconise, si l'on entend conserver le système des demi-licences, de s'inspirer du modèle suédois et de lier la consommation d'alcool à la prise d'un repas, sans limitation d'horaires. M. VERNET est toutefois conscient de ce que sa proposition ne représente qu'un pis aller dans la mesure où il est tout à fait possible qu'un consommateur commande un repas, tel un sandwich, dans le seul but de consommer de l'alcool.

Pour sa part, M. VERNET est favorable à l'abolition de la clause de besoin qu'il considère comme désuète. Il relève notamment qu'il n'est pas acceptable que l'on fasse jouer à la clause de besoin, sensée représenter une mesure de lutte contre l'alcoolisme, un autre rôle que le sien, en s'en servant notamment pour lutter contre le bruit. Concernant la lutte contre l'alcoolisme, M. Jaques VERNET, ancien président du Département de la Prévoyance Sociale et de la Santé Publique, a indiqué que les tendances actuelles en matière de prophylaxie visent à abandonner les mesures répressives au profit de la mise en place d'appuis sociaux. M. VERNET préside d'ailleurs une fondation qui oeuvre en ce sens.

5. M. Georges ADAMINA, directeur de la division des personnes morales du Département des Finances et Contributions, a été entendu par la sous-commission mise en place par la commission judiciaire lors de sa séance du 23 août 1993. Le but de l'audition de M. ADAMINA était d'examiner le type de problèmes auxquels les exploitants d'établissements publics pourraient être confrontés en cas d'abolition de la clause de besoin. M. ADAMINA a tout d'abord indiqué à la commission que, en procédant par sondage, il avait examiné plusieurs dizaines de déclarations fiscales de cafés-restaurants, examinant aussi bien des cafés-restaurants exploités par des personnes physiques que par des sociétés. Il résulte de cet examen que les licences d'alcool n'apparaissent quasiment jamais dans les bilans. Les seuls cas où M. ADAMINA a vu des licences d'alcool portées au bilan sont des déclarations fiscales de personnes morales, les licences étant d'ores et déjà amorties et figurant au bilan pour le montant de Fr. 1.. C'est dire que, en cas de suppression de la clause de besoin, l'administration fiscale ne pourrait pas entrer en matière sur une quelconque demande d'amortissement de la licence d'alcool dans la mesure où la valeur représentée par une telle licence n'était pas préalablement comptabilisée.

Les recherches faites par M. ADAMINA ont été de nature à rassurer la commission judiciaire quant à l'impact qu'aurait la suppression de la clause de besoin dans la mesure où, la valeur de licence d'alcool n'étant pas comptabilisée, les personnes morales exploitant des cafés-restaurants n'auront pas à procéder à un amortissement brutal qui pourrait conduire à ce que la société soit contrainte de demander sa faillite, en application des exigences du Code des obligations. Pour le surplus, M. ADAMINA a indiqué que les transactions relatives aux cafés-restaurants sont conclus généralement sur la base du chiffre d'affaires, le prix de vente équivalent à un montant de l'ordre de 80 à 120 % du chiffre d'affaires annuel. Un membre de la commission a relevé qu'une telle évaluation correspondait aux transactions pratiquées en période de haute conjoncture. Actuellement, les cafés-restaurants se négocieraient à un montant inférieur à 50 % du chiffre d'affaires annuel.

En fin de compte, la titularité d'une licence d'alcool n'apparaît dans la comptabilité que de façon indirecte. D'une part, elle exerce une influence sur le chiffre d'affaires dans la mesure où les établissements qui servent des boissons alcoolisées ont généralement un chiffre d'affaires plus élevé que les autres. La suppression de la clause de besoin ne saurait pénaliser ces établissements si ce n'est par le jeu de la concurrence dans la mesure où aucun des avantages dont ils bénéficient actuellement ne sera remis en cause et qu'ils pourront, comme par le passé, continuer à servir des boissons alcoolisées.

D'autre part, la licence d'alcool apparaît de façon indirecte comme un des éléments du goodwill, taxé à l'occasion des remises de commerces. Sur ce point, il est apparu qu'il était extrêmement difficile d'évaluer si la titularité d'une licence d'alcool jouait réellement un rôle quant au goodwill, celui-ci étant essentiellement constitué par l'attrait que représente l'établissement en cause, sa clientèle, etc. M. ADAMINA a cependant insisté sur le fait que, aux yeux de l'administration fiscale, le rôle joué par la licence d'alcool quant au goodwill était une question dénuée de pertinence dans la mesure où le fisc est tenu par le mode de procéder des administrés : si ceux-ci n'ont pas jusqu'ici fait figurer une valeur pour la licence d'alcool dans leur bilan, le fisc ne peut que l'ignorer. En conclusion, il est apparu à la commission judiciaire qu'il n'y avait pas lieu d'envisager des mesures fiscales spécifiques à l'occasion de la suppression de la licence d'alcool. De telles mesures ne pourraient être que cause d'inégalités supplémentaires, notamment entre les établissements situés dans des secteurs saturés et ceux situés dans d'autres zones, alors même que la législation fiscale n'exige nullement que des dispositions soient prises en cas d'abolition de la clause de besoin.

6. M. Albert RODRIK, directeur de cabinet du Département de la Prévoyance Sociale et de la Santé Publique, le Docteur Daniel SORG et Mme Laurence FEHLMANN, respectivement président et secrétaire général de la Fédération Genevoise de la Prévention de l'Alcoolisme (FEGPA) ont été entendus lors de la séance du 20 septembre 1993 de la commission judiciaire. M. RODRIK a tout d'abord présenté la FEGPA, en indiquant qu'il s'agit du bras armé du Département de la Prévoyance Sociale et de la Santé Publique en matière de lutte contre l'alcoolisme, la FEGPA étant subventionnée par l'Etat de Genève et recevant des autorités l'assistance nécessaire à son action. Les personnes auditionnées ont d'emblée relevé que, si elles n'étaient pas enchantées par la perspective de l'abolition de la clause de besoin, elles devaient admettre que le lien entre la clause de besoin et la lutte contre l'alcoolisme est devenu tellement ténu que la question de l'abrogation peut légitimement se poser. Aux yeux des personnes auditionnées, la lutte contre l'alcoolisme ne passe pas tant par la clause de besoin que par d'autres mesures, telles l'information et la restriction de la publicité pour les boissons alcoolisées.

Concernant la LRDBH, les personnes auditionnées ont déclaré qu'elles n'étaient pas réellement préoccupées par la perspective de l'abolition de la clause de besoin mais que, en revanche, elles trouvaient problématique l'application faite de l'article 48 LRDBH. En effet, l'obligation de servir un choix de boissons non alcoolisées à des prix avantageux qui représente une mesure réelle de lutte contre l'alcoolisme semble être extrêmement peu respectée par les établissements publics. Les personnes auditionnées le déplorent et ont demandé à la commission que, dans le même temps que la clause de besoin serait abolie, un message clair soit donné pour manifester le souci de lutter efficacement contre l'alcoolisme.

Suite à cette audition, la commission judiciaire, totalement acquise au point de vue exprimé par la FEGPA, a décidé d'amender l'article 48 LRDBH de façon à renforcer l'efficacité de cette disposition. On le verra ci-après dans le commentaire article par article du projet de loi 6765-A.

III. Commentaires du projet de loi 6765et des propositions d'amendement

Le projet de loi 6765, dont le texte figure en annexe, a servi de point de départ aux discussions de la commission judiciaire quant à la suppression de la clause de besoin.

Dès lors que la commission judiciaire, après en avoir référé au Grand Conseil en lui soumettant la motion 867, a décidé de légiférer en ce sens, le cadre tracé par le projet de loi 6765 a été considérablement élargi.

Quant à la façon dont la commission judiciaire a procédé, celle-ci a déjà été évoquée brièvement au début de ce rapport, sous le titre «les travaux de la commission».

Rappelons que l'essentiel des propositions d'amendement soumises à la commission judiciaire ont été préparées par une sous-commission qui s'est réunie durant l'été 1993.

Par ailleurs, à la fin du mois d'août 1993, le Département de Justice et Police a demandé un avis de droit au Professeur MANFRINI, essentiellement dans le but de déterminer si les mesures de lutte contre le bruit envisagées par les amendements du Conseil d'Etat reposaient sur une base constitutionnelle suffisante.

L'avis de droit du Professeur MANFRINI a été porté à la connaissance de la commission judiciaire lors de sa séance du 11 octobre 1993. La commission s'est bien sûr conformée aux recommandations de l'expert lorsqu'elle a adopté les amendements qui seront commentés ci-dessous.

Ajoutons que les travaux de la commission judiciaire ont été facilités par le fait que, lors des travaux qui ont précédé l'adoption de la LRDBH, la suppression de la clause de besoin avait déjà été envisagée, raison pour laquelle les dispositions relatives à la licence d'alcool ont été regroupées dans une partie distincte de la loi (section 1 du chapitre V).

C'est dire que l'amendement le plus important fait à la LRDBH consiste en la suppression des articles 39 à 47 LRDBH, quelques autres modifications étant faites du texte de la loi, soit pour donner des compétences supplémentaires à l'administration en matière de lutte contre le bruit soit pour reprendre certaines dispositions se trouvant dans les articles 39 à 47 LRDBH et qui doivent pouvoir continuer à être appliquées. La commission judiciaire a cependant voulu, pour des motifs qui seront évoqués ci-dessous, que la clause de besoin ne soit définitivement abolie que le 1er janvier 1997. Dans l'intervalle, des demi-licences d'alcool seront octroyées aux établissements publics qui en feront la demande, conformément à ce que prévoyait le projet de loi déposé par MM. DUPONT et FONTANET.

Par ailleurs, le Conseil d'Etat a profité des travaux de la commission pour proposer quelques modifications de la loi, tenant compte de certains problèmes rencontrés lors de l'application de cette législation.

Ajoutons que, avant de passer à l'examen article par article des amendements, la commission a procédé à un vote consultatif quant à l'opportunité de supprimer la clause de besoin.

La suppression a été adoptée à l'unanimité moins une voix, celle du représentant du MPG qui, regrettant la libéralisation intervenue en matière de taxis, ne souhaite pas que l'on s'engage sur une voie semblable dans le domaine du débit de boissons.

La commission judiciaire propose dès lors que la LRDBH soit modifiée dans le sens suivant :

Article 2

La lettre b) de l'alinéa 1 de l'article 2, qui indique qu'un des buts de la loi est «de limiter le nombre des débits d'alcool pour contribuer à la lutte contre l'alcoolisme» est abrogée.

Par ailleurs, l'alinéa 1 est complété par une référence à «la santé» publique. En effet, la LRDBH continuera à contenir un certain nombre de dispositions visant à prévenir l'alcoolisme, certaines d'entre elles ayant même été renforcées par la commission judiciaire. Il convenait de le marquer par une référence à la santé publique dans l'article 2, alinéa 1. Une telle référence s'inscrit par ailleurs totalement dans le cadre de l'article 31, alinéa 2 de la Constitution fédérale dès lors qu'il s'agit d'un cas classique de restriction de police.

Une modification formelle a été apportée à l'article 2, alinéa 2 pour tenir compte de l'abrogation de l'article 2, alinéa 1, lettre b.

C'est à l'unanimité que la commission judiciaire a accepté la nouvelle formulation de l'article 2.

Article 4, alinéa 3

Cette disposition, nouvelle, est introduite dans la LRDBH dans le but de renforcer le pouvoir d'intervention du Département de Justice et Police de façon à ce qu'il dispose de compétences supplémentaires qui lui permettent d'assurer la tranquillité publique. Par ailleurs, par cette disposition, la commission judiciaire entend mettre fin à un vide juridique dès lors que les terrasses situées sur le domaine privé ne font actuellement l'objet d'aucune forme d'autorisation.

La commission judiciaire a accepté l'article 4, alinéa 3 par 8 oui et 2 abstentions.

Article 6, alinéa 1, lettre a

La modification de l'article 6 a fait l'objet de longues discussions au sein de la commission judiciaire.

En effet, le Département de Justice et Police souhaitait, dans le but de préserver la tranquillité publique, avoir la possibilité de refuser l'autorisation d'exploiter s'il apparaît que l'établissement projeté est de nature à troubler la tranquillité du voisinage.

Plusieurs commissaires se sont montrés très réticents à suivre cette proposition estimant que, s'il est nécessaire qu'un perturbateur soit réprimé et, à cet égard, la LRDBH offre une panoplie de sanctions très étendue , toute forme de «censure préalable» est inacceptable. Ces commissaires considèrent en effet que l'on ne peut pas présumer de quelqu'un qu'il sera un perturbateur. A leurs yeux, il faudrait que chacun puisse avoir la possibilité de prouver qu'il est capable d'exploiter un établissement public sans causer une gêne inacceptable pour le voisinage : si tel ne devait pas être le cas, mais seulement à ce moment-là, il appartiendrait à l'autorité publique d'intervenir pour sanctionner, la sanction pouvant aller jusqu'à la fermeture de l'établissement.

Par ailleurs, et cela était une préoccupation largement partagée par les commissaires, une législation donnant de larges pouvoirs à l'administration pour refuser une autorisation d'exploiter pourrait avoir pour conséquence de réintroduire une clause de besoin fondée sur le bruit. Ainsi, on substituerait «le droit de faire du bruit» au «droit de servir de l'alcool», ce qui serait totalement contraire à la libéralisation recherchée par la commission judiciaire.

Finalement, la commission judiciaire a accepté de donner au Département de Justice et Police la compétence de refuser l'autorisation d'exploiter un établissement à la condition restrictive que les locaux de cet établissement «ne soient pas susceptibles de troubler concrètement l'ordre public, en particulier la tranquillité publique, du fait de sa construction, de son aménagement et de son implantation manifestement inappropriés».

Il s'agit d'une limitation à l'exercice de la liberté du commerce et de l'industrie fondée sur l'article 31 de la Constitution fédérale qui ne peut intervenir que dans des cas exceptionnels, ce que la commission judiciaire a voulu marquer en exigeant que l'on soit dans une situation où l'ordre public puisse être «concrètement» troublé par le fait d'une construction, d'un aménagement et d'une implantation «manifestement inappropriés».

En d'autres termes, l'autorisation d'exploiter pourrait être refusée dans un cas précis (l'exemple d'un établissement public s'ouvrant dans les locaux d'un hôpital a été évoqué). En revanche, la disposition adoptée par la commission judiciaire ne saurait en aucun cas permettre à l'administration d'interdire des implantations d'établissements publics dans un quartier résidentiel au motif que celles-ci seraient susceptibles de troubler la tranquillité publique.

Le Département de Justice et Police ayant encore précisé dans la discussion que seuls des motifs graves, intervenant dans des cas concrets, pourraient amener l'administration à refuser l'autorisation d'exploiter, l'article 6, alinéa 1, lettre a a été accepté par 8 oui et 2 abstentions.

En revanche, la commission judiciaire n'a pas voulu introduire un article 6, alinéa 3 dans la LRDBH permettant au Conseil d'Etat de fixer des valeurs limites d'émission de bruit dues à l'exploitation d'un établissement.

Une telle disposition aurait en effet été concevable, en application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement et de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit.

Il est cependant apparu à la commission judiciaire qu'une telle disposition serait extrêmement difficile à appliquer dans la mesure où l'on ne voit guère comment il est possible aisément de calculer les émissions de bruit provenant d'un seul établissement public.

Par ailleurs, la commission judiciaire a également considéré qu'il n'y a pas lieu de légiférer pour un seul type d'installation susceptible d'émettre du bruit, les établissements publics, alors que de nombreuses autres activités sont bruyantes. Une telle réglementation devrait donc faire l'objet d'un projet de loi plus général.

La préoccupation d'éviter de créer une nouvelle clause de besoin fondée sur le bruit a également été évoquée, de même que le fait que la clause de délégation de compétences proposée apparaissait extrêmement large et que, avant de prendre une décision, il aurait à tout le moins convenu que la commission judiciaire puisse avoir connaissance du projet de règlement que le Conseil d'Etat aurait pu être amené à édicter si une telle compétence lui était attribuée.

C'est par 2 oui, 7 non et 2 abstentions que la commission judiciaire a estimé qu'il n'était pas opportun, dans le cadre de la LRDBH, de conférer au Conseil d'Etat la compétence de fixer les valeurs limites d'émission de bruit produit par les établissements publics.

Enfin, l'article 6, alinéa 1, lettre a adopté par la commission a eu pour conséquence que les anciennes lettres a et b de l'article 6, alinéa 1 sont dorénavant les lettres b et c de cette disposition.

Article 8 A

Cette disposition reprend la substance de l'article 45 alinéas 1 et 2 en supprimant la référence au besoin du service de boissons alcoolisées et en permettant aux créateurs de tous les établissements de requérir une autorisation de principe auprès du Département de Justice et Police.

Il est en effet à relever que l'article 45, situé dans la partie de la loi relative à la clause de besoin, est abrogé.

Commentant cette disposition, le Département de Justice et Police a eu l'occasion d'expliquer que l'article 45 rendait de grands services aux administrés dans la mesure où ceux-ci, avant d'engager des frais importants, pouvaient être fixés quant à leurs droits. Il a été précisé que la voie du recours était ouverte contre les décisions de l'administration de telle sorte qu'un contrôle judiciaire pouvait s'exercer sur les décisions du Département de Justice et Police.

Certains députés ont cependant été réticents à l'idée de réintroduire l'article 45 LRDBH dans la loi, estimant que ce n'est pas le rôle de l'administration que d'intervenir au stade où un établissement public est projeté. Au cas où il devrait s'avérer que le projet ne répond pas aux prescriptions légales, la sanction devrait intervenir au moment de l'exploitation et non a priori.

L'article 8 A a été accepté par 8 oui, 2 non, 1 abstention.

Article 15, alinéa 3

La modification adoptée est purement formelle, il s'agit de supprimer dans cette disposition le renvoi qu'elle fait à des articles de loi qui ont été abrogés.

Cette modification de l'article 15, alinéa 3 a été adoptée à l'unanimité.

Article 20 A

L'article 20 A reprend le texte de l'article 40, alinéa 3 qui se trouve dans la partie de la loi relative à la clause de besoin, que la commission judiciaire a décidé d'abroger.

Le maintien de cette disposition est apparu indispensable à la commission judiciaire dès lors qu'il s'agit de permettre à l'administration de connaître l'identité des propriétaires des établissements publics. Une telle disposition s'impose, notamment dans le cadre de la lutte contre le crime organisé, l'expérience montrant que, si aucun contrôle n'est opéré, il existe de fortes probabilités que la pègre devienne propriétaire d'un certain nombre d'établissements publics.

L'article 20 A a été accepté à l'unanimité.

Article 27

La modification de cette disposition, sans rapport avec la clause de besoin, a été proposée par le Département de Justice et Police dans la mesure où celui-ci a constaté qu'il arrive fréquemment qu'il ne soit pas informé de la cessation d'exploitation.

Il en résulte des complications administratives pour l'administré. En effet, la taxe d'exploitation étant calculée pro rata temporis, si la cessation d'exploitation n'est pas annoncée au département, celui-ci réclame une taxe qui n'est pas due.

La modification de l'article 27 permet ainsi tout à la fois de simplifier la tâche de l'administration et de calculer de façon plus précise la taxe d'exploitation, ce qui est à l'avantage de l'administré.

C'est à l'unanimité que la commission judiciaire a accepté cette disposition.

Articles 39 à 47

La suppression de la clause de besoin implique la suppression des articles 39 à 47 LRDBH, lesquels figurent sous le titre «clause de besoin».

La suppression de la totalité de la «section 1» du chapitre V de la loi implique également la suppression d'une référence à une «section 2» dès lors que les dispositions qui sont maintenues en matière de lutte contre l'alcoolisme, soit les articles 48 et 49, peuvent être regroupés sous le titre «service de boissons alcooliques».

L'abrogation des articles 39 à 47 LRDBH, par laquelle la clause de besoin a été supprimée, a été adoptée par la commission judiciaire à l'unanimité.

Article 48

Suite à l'audition du Département de la Prévoyance Sociale et de la Santé Publique et de la FEGPA (cf. ci-dessus la partie du présent rapport consacrée aux auditions), la commission judiciaire a voulu compléter l'article 48 de façon à manifester sa préoccupation d'une lutte efficace contre l'alcoolisme, passant par des mesures préventives.

La modification de l'article 48 est par ailleurs rendue nécessaire par un arrêt du Tribunal administratif qui a considéré que les précisions figurant dans le règlement d'exécution de la LRDBH ne reposaient pas sur une base légale suffisante.

C'est ainsi que l'article 48, alinéa 1 a été complété pour que figure dans la loi l'exigence que le choix de boissons sans alcool proposé à un prix inférieur, à quantité égale, à celui de la boisson alcoolique la moins chère doit comporter trois boissons au moins. De façon à ce qu'aucune contestation ne soit plus possible, la nature de ces boissons a également été fixée dans la loi, référence étant faite à l'ordonnance fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels du 26 mai 1936.

Quant à l'article 48, alinéa 2, il a été adopté après que les représentants des milieux liés à la prévention de l'alcoolisme aient fait observer à la commission judiciaire que la plupart des établissements publics ne respectaient pas l'article 48 LRDBH.

Après avoir envisagé d'imposer l'affichage du choix de boissons non alcoolisées, la commission judiciaire a renoncé à cette possibilité de façon à tenir compte des différents types d'établissements, le caractère de certains d'entre eux ne se prêtant pas à des communications par voie d'affiches.

Cela étant, quel que soit le moyen employé, il importe, pour des raisons tenant à la prévention de l'alcoolisme, que tous les établissements publics fassent clairement savoir à leur clientèle qu'elle a à sa disposition un choix de boissons non alcoolisées plus avantageuses que la boisson alcoolisée la moins chère.

La commission judiciaire n'a pas voulu inscrire dans la loi que le Département de Justice et Police est tenu de faire respecter l'article 48 LRDBH, une telle précision semblant inutile.

C'est à l'unanimité que la commission judiciaire a adopté l'article 48.

Article 50

L'article 50, relatif au temps d'exploitation minimal des établissements publics au bénéfice d'une licence d'alcool, n'a plus sa raison d'être, une fois la clause de besoin abandonnée.

C'est à l'unanimité que la commission judiciaire a accepté l'abrogation de l'article 50.

Article 53

La suppression de la clause de besoin permet également l'abrogation de l'article 53 relatif au service de restauration et de débit de boissons dans l'hôtellerie.

C'est à l'unanimité que la commission judiciaire en a ainsi décidé.

Article 54

Cette disposition a été complétée par un renvoi à l'article 20 A.

C'est à l'unanimité que ce rajout a été accepté.

Article 67, alinéa 1

La référence aux établissements dans lesquels «un service de boissons alcooliques est assuré, en dépit d'un avertissement, sans la licence d'alcool nécessaire» est supprimée en raison de l'abolition de la clause de besoin.

Par ailleurs, le texte de l'article 67 ayant ainsi été simplifié, la césure de l'article 67, alinéa 1 en lettres a et b est inutile.

C'est à l'unanimité que la commission judiciaire a adopté l'article 67, alinéa 1, nouvelle teneur.

Article 72

Tout en modifiant l'article 72, de façon à tenir compte de l'abrogation de la clause de besoin, la commission judiciaire a estimé utile de conserver une sanction spécifique aux infractions à la LRDBH en rapport avec le service des boissons alcoolisées.

L'article 72 sanctionnera ainsi essentiellement d'éventuelles infractions aux articles 48 et 49 et permettra de garantir la publicité nécessaire pour les boissons non alcoolisées.

Dans la discussion au sujet de cette disposition, la commission judiciaire a décidé que l'article 72 devait dorénavant exclusivement sanctionner les infractions en rapport avec le service de boissons alcoolisées, les autres violations de la loi, notamment celles qui peuvent se produire en matière de moeurs, ne devant plus être réprimées par l'interdiction de débiter des boissons alcoolisées.

L'article 72 a été adopté par 8 oui, 2 non et 1 abstention.

Article 76

La lettre b de l'article 76 qui prévoit le montant de l'émolument exigé pour la délivrance d'une licence d'alcool est abrogée en raison de la suppression de la clause de besoin.

La lettre c relative à l'accord préalable de licence d'alcool se référera dorénavant à l'accord de principe de création d'un établissement, le seuil minimum de l'émolument étant abaissé pour tenir compte du caractère plus simple des accords de principe qui pourraient être donnés.

Les modifications de l'article 76 ont été adoptées à l'unanimité.

Article 78, alinéa 2

La précision introduite à l'article 78, alinéa 2 a pour effet que le propriétaire de l'établissement ne peut se soustraire au paiement de la taxe d'exploitation si l'exploitant est salarié et qu'il ne s'acquitte pas de la taxe.

Dans un tel cas, le lien de dépendance entre le propriétaire et l'exploitant est tel que l'on peut exiger du propriétaire qu'il réponde des taxes qui frappent l'établissement.

Cette disposition a été acceptée à l'unanimité.

Article 79, alinéa 2

Cette disposition a été modifiée de façon à ce que n'y apparaisse plus de référence à la licence d'alcool.

Ainsi formulée, elle a été adoptée à l'unanimité.

Article 85, alinéas 4 et 5

Ces deux dispositions transitoires, qui se réfèrent à la licence d'alcool et à la clause de besoin, deviennent sans objet en raison des autres modifications de la loi.

L'abrogation des alinéas 4 et 5 de l'article 85 a été acceptée à l'unanimité par la commission judiciaire.

Dispositions transitoires

La question de savoir si la suppression de la clause de besoin impliquait des dispositions transitoires a longuement occupé la commission judiciaire.

En effet, bien que l'édiction de dispositions transitoires ne soit pas indispensable, comme le montre le précédent du canton de Neuchâtel qui a supprimé la clause de besoin sans aucune mesure d'accompagnement, elles apparaissent de nature à calmer l'inquiétude d'une partie de la profession, telle qu'elle s'est exprimée à l'occasion de l'audition de M. JORDAN et de celle des membres du comité de l'association genevoise des cabarets-dancings.

C'est dire que la commission judiciaire a examiné la question d'éventuelles dispositions transitoires en ayant exclusivement en vue des questions d'opportunité politique, dès lors qu'elle est convaincue que, juridiquement, l'abrogation de dispositions visant à lutter contre l'alcoolisme ne saurait permettre à quiconque d'élever la moindre prétention contre l'Etat.

Comme cela a été évoqué ci-dessus, la commission judiciaire a, entre autres, envisagé des dispositions transitoires sur le plan fiscal. Après avoir examiné cette question de façon approfondie, notamment en procédant à l'audition d'un responsable de l'administration fiscale cantonale, elle est arrivée à la conclusion que des mesures fiscales seraient inopérantes, car inapplicables par l'administration fiscale, outre le fait qu'elles seraient de nature à provoquer des litiges en raison des inégalités de traitement dont elles pourraient être la cause.

S'est alors posée la question de savoir s'il ne conviendrait pas de différer l'entrée en vigueur de la loi.

Plusieurs arguments ont été évoqués en ce sens.

D'une part, certaines indications données par des représentants du Conseil d'Etat et de l'administration ont pu laisser comprendre aux professionnels que l'introduction de demi-licences dans la LRDBH ne constituait qu'une première étape, l'objectif étant la suppression de la clause de besoin sur une période de dix ans. Il convient à cet égard de se référer plus particulièrement à la déclaration faite par Monsieur le Président ZIEGLER lors du débat de préconsultation dont le projet de loi 6765 a fait l'objet (mémorial des séances du Grand Conseil, 1991, p. 5575-5576).

D'autre part, une mise en vigueur différée de la loi pourrait mieux permettre aux cafetiers et restaurateurs de s'adapter de façon à tenir compte d'un nouvel environnement professionnel.

Enfin, bien que le problème semble théorique, une mise en vigueur différée de la loi pourrait permettre aux propriétaires qui ont comptabilisé la valeur de la licence d'alcool, ce qui serait totalement contraire à la LRDBH dès lors que la licence d'alcool est intransmissible, de procéder aux amortissements nécessaires.

A ces divers arguments plusieurs commissaires ont répondu que le canton de Genève devait s'inspirer du précédent intervenu dans le canton de Neuchâtel et qu'il n'était guère concevable, dès lors que le législateur estime que la clause de besoin n'est pas un moyen efficace de lutte contre l'alcoolisme, de la maintenir pour des raisons sans rapport avec le but poursuivi par cette institution.

C'est cependant le point de vue contraire qui a prévalu.

La commission judiciaire a décidé par 7 oui, 3 non et 1 abstention de différer l'entrée en vigueur des diverses modifications de la loi évoquées ci-dessus.

Dans le même temps, sans opposition, la commission judiciaire a décidé que la loi devait entrer en vigueur le 1er janvier 1997, estimant que cette période de trois ans devrait permettre aux intéressés de s'adapter au nouveau droit, ce d'autant que la LRDBH a été adoptée le 17 décembre 1987 et que, depuis cette date, les professionnels savent que la clause de besoin est en voie d'abrogation.

Article 43 (disposition transitoire)

A titre de disposition transitoire, la commission judiciaire a adopté l'article 43 proposé par le projet de loi 6765. En d'autres termes, de façon à marquer immédiatement la volonté du Grand Conseil d'abroger la clause de besoin et, également, de façon à favoriser l'adaptation au droit nouveau, tous les établissements qui ne sont pas au bénéfice d'une licence d'alcool pourront obtenir une demi-licence, à la condition qu'ils assurent un service de restauration chaude.

Par ailleurs, tenant compte des réflexions faites par M. VERNET lors de son audition, la commission judiciaire a prolongé l'horaire durant lequel le service de boissons fermentées peut être assuré par les titulaires de demi-licence.

L'article 43 tel qu'adopté par la commission judiciaire est destiné à s'appliquer depuis la date de la promulgation de la loi jusqu'au 1er janvier 1997. Dès cette dernière date, l'article 43 qui figure dans la partie de la loi consacrée à la clause de besoin sera abrogé dans le même temps que le seront les autres dispositions relatives à la licence d'alcool.

C'est à l'unanimité moins 1 abstention que la commission judiciaire a adopté la nouvelle teneur de l'article 43.

Article 85, alinéa 7 (disposition transitoire)

L'audition de MM. de BOCCARD et SCHWEIZER a convaincu la commission judiciaire de ce qu'il n'était pas possible d'attendre le 1er janvier 1997 pour régler la situation des dancings sans alcool.

C'est la raison pour laquelle l'article 85 de la loi, qui traite des dispositions transitoires, a été complété de telle sorte que les dancings sans alcool puissent bénéficier immédiatement d'une licence d'alcool.

L'article 85, alinéa 7 a été adopté par 8 oui et 3 abstentions.

** *

Au vote final, le projet de loi 6765 a été adopté par 10 oui (L, S, DC, R, E) et 1 opposition, celle du représentant du MPG, lequel a motivé son vote par les raisons évoquées ci-dessus, au début du commentaire du projet de loi 6765.

IV. La motion 867

Les divers amendements au projet de loi 6765 adoptés par la commission judiciaire répondent en tous points à la motion 867.

La commission judiciaire propose dès lors au Grand Conseil, à l'unanimité, de prendre acte du présent rapport.

V. La pétition 915-A

La pétition 915-A a été renvoyée à la commission judiciaire lors de la séance du 13 mars 1992 du Grand Conseil (mémorial des séances du Grand Conseil, 1992, p. 1115).

Par cette pétition, les 284 signataires sollicitent qu'une demi-licence d'alcool soit accordée à l'établissement «Le Restaurant Français».

Le présent rapport répond à cette demande dans la mesure où il propose, à titre transitoire, que des demi-licences soient accordées aux établissements qui en feraient la demande.

Satisfaction ayant été donnée aux pétitionnaires, la commission judiciaire propose que la pétition 915 soit déposée sur le Bureau du Grand Conseil, à titre de renseignement.

VI. La pétition 982

La pétition 982, demandant une égalité de traitement pour les dancings sans alcool, déposée le 18 février 1993, a été renvoyée à la commission judiciaire le 1er avril 1993 (mémorial des séances du Grand Conseil, 1993, p. 1848).

Satisfaction a été donnée aux 2017 pétitionnaires dans la mesure où la commission judiciaire propose que, à titre de disposition transitoire, la LRDBH prévoie que la licence d'alcool soit accordée aux dancings sans alcool qui existaient en 1989.

La pétition 982 peut dès lors être déposée sur le Bureau du Grand Conseil, à titre de renseignement.

VII. Conclusions

L'abolition de la clause de besoin à Genève est l'aboutissement d'un long processus législatif, qui trouve son origine au milieu des années 80 lorsque le Grand Conseil a commencé d'étudier la réforme de la loi sur les auberges, débit de boissons et autres établissements analogues, du 12 mars 1892.

A cette occasion, quelques députés, dont le présent rapporteur et M. Jean-Michel GROS dont l'ombre tutélaire a plané sur les travaux de la commission se sont opposés à ce que la clause de besoin soit maintenue dans la LRDBH.

Les temps n'étaient pas encore mûrs.

C'est finalement dix ans plus tard que la modification souhaitée est intervenue ce qui montre, une fois encore, que la ténacité est la première vertu en politique.

La commission judiciaire s'est imposé un rythme de travail soutenu de façon à éviter au Grand Conseil nouvellement élu d'avoir à reprendre une réflexion qui se poursuit depuis déjà deux législatures.

Elle vous invite, Mesdames et Messieurs les députés, à accepter le projet de loi dans la version issue de ses travaux, de prendre acte du rapport sur la motion et de déposer les pétitions sur le Bureau du Grand Conseil à titre de renseignement.

PROJET DE LOI

modifiant la loi sur la restauration,le débit de boissons et l'hébergement

(I 3 20)

LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

Article 1

La loi sur la restauration, le débit de boissons et l'hébergement, du 17 décembre 1987, est modifiée comme suit:

Art. 2 (nouvelle teneur)

But

1 La présente loi a pour but d'assurer qu'aucun établissement qui lui est soumis ne soit susceptible de troubler l'ordre public, en particulier la tranquillité, la santé et la moralité publiques, du fait de son propriétaire ou de son exploitant, ainsi qu'en raison de sa construction, de son aménagement, de son implantation.

2 Toute autorisation prévue par la présente loi ne peut être délivrée que si le but énuméré à l'alinéa 1 est susceptible d'être atteint.

Art. 4, al. 3 (nouveau)

3 Elle doit également être requise pour l'exploitation, sur domaine public ou privé, d'une terrasse saisonnière ou permanente, en plein air, couverte ou fermée, accessoire à un établissements. L'accord de la commune, pour les terrasses situées sur domaine public, et celui du propriétaire du terrain, pour les terrasses situées sur domaine privé, sont réservés.

Art. 6, al. 1 (nouvelle teneur)

Conditions relatives à l'établissement

1 L'autorisation d'exploiter est délivrée à condition que les locaux de l'établissement:

a) ne soient pas susceptibles de troubler concrètement l'ordre public, en particulier la tranquillité publique, du fait de sa construction, de son aménagement et de son implantation manifestement inappropriée;

b) soient conformes à la vocation de la catégorie à laquelle il appartient;

c) répondent, le cas échéant, aux dispositions particulières prévues par la présente loi pour certaines catégories d'établissements.

Art. 8 A (nouveau)

Accord de principe de création

1 Tout créateur d'un établissement justifiant d'un intérêt digne de protection peut demander au département de se prononcer sur le principe même de la création d'un établissement d'une catégorie et d'une superficie déterminées à l'endroit d'implantation prévu.

2 Le département statue sous forme d'accord de principe de création limité dans le temps et précisant la catégorie et la superficie de l'établissement, ainsi que, le cas échéant, d'autres charges et conditions.

Art. 15, al. 3 (nouvelle teneur)

3 Les autorisations prévues par la présente loi sont délivrées à une personne physique, pour une catégorie d'établissements et de locaux déterminés. Elles sont intransmissibles.

Art. 20 A (nouveau)

Identité des sociétaires

Lorsque l'établissement est propriété d'une société commerciale ou d'une personne morale, l'identité des sociétaires doit, sur requête, être communiquée au département. Les sociétés anonymes ne peuvent émettre que des actions nominatives.

Art. 27 (nouvelle teneur)

Annonce des changements de proprié-taires et des cessations d'exploitation

L'exploitant est tenu d'informer le département:

a) de tout changement de propriétaire d'établissement;

b) lorsqu'il cesse d'assurer l'exploitation de l'établissement.

CHAPITRE V

Service de boissons alcooliques

SECTION 1

CLAUSE DE BESOIN (abrogée)

Art. 39 à 47 (abrogés)

SECTION 2

AUTRES RESTRICTIONS (abrogée)

Art. 48 (nouvelle teneur)

Boissons sans alcool

1 Les établissements dans lesquels des boissons alcooliques sont servies doivent offrir, en verre ou en bouteille, un choix de trois boissons au moins, comprenant une eau minérale naturelle, un jus de fruit et une boisson lactée au sens de l'ordonnance fédérale sur les denrées alimentaires

et les objets usuels, du 26 mai 1936, à un prix inférieur, à quantité égale, à celui de la boisson alcoolique la moins chère.

2 L'attention des consommateurs doit être attirée sur cette offre de boissons sans alcool.

Art. 50 (abrogé)

Art. 53 (abrogé)

Art. 54 (nouvelle teneur)

Renvoi

Le propriétaire est soumis aux obligations prévues par les articles 19, 20 et 20 A de la présente loi.

Art. 67, al. 1 (nouvelle teneur)

Fermeture pour défaut d'autorisation

1 Le département intime l'ordre de cesser immédiatement l'exploitation de tout établissement exploité sans autorisation en vigueur.

Art. 72 (nouvelle teneur)

Interdiction de débiter des boissons alcooliques

Le département peut prononcer une interdiction de débiter des boissons alcooliques pour une durée de 10 jours à 6 mois en cas d'infraction, grave ou réitérée, à la législation, qui soit en rapport avec le service de boissons alcooliques.

Art. 76, al. 1, lettre b (abrogée)

lettre c (nouvelle teneur)

c) accord de principe de création (art. 8 A) 10 à 500

Art. 78, al. 2 (nouvelle teneur)

2 La taxe est exigible dès le 1er janvier pour l'année civile en cours. Elle est perçue auprès de la per-sonne autorisée à exploiter l'établissement à cette date.

Toutefois, lorsque l'exploitant est salarié du propriétaire du fonds de commerce, ce dernier répond solidairement du paiement de la taxe.

Art. 79, al. 2 (nouvelle teneur)

2 La taxe est doublée pour les cafés-restaurants et les dancings pratiquant des prix supérieurs aux prix usuels de leur catégorie.

Art. 85, al. 4 et 5 (abrogés)

Art. 2

1 La présente loi entre en vigueur le 1er janvier 1997.

2 Dès la promulgation de la loi, l'article 43 de la loi sur la restauration, le débit de boissons et l'hébergement, du 17 décembre 1987, est modifié comme suit:

Art. 43 (nouveau)

Demi-licence

1 Lorsque l'octroi de la licence d'alcool ne se justifie pas, au regard des critères indiqués à l'article 42, le département accorde une demi-licence aux cafés-restaurants à la condition qu'ils assurent un service de restauration chaude.

2 Ces demi-licences permettent uniquement le service de boissons fermentées de 11 h 30 à 14 h 30 et de 18 h 30 à 23 heures.

Art. 85, al. 7 (nouveau)

7 Le département accorde la licence d'alcool aux dancings sans alcool qui existaient le 1er janvier 1989 et qui sont toujours exploités.

ANNEXE 1

ANNEXE 2

ANNEXE 3

ANNEXE 4

Premier débat

Mme Françoise Saudan (R), rapporteuse ad interim. En préambule, je tiens à rendre hommage à trois de nos anciens collègues, M. Michel Jacquet, président de la commission judiciaire, M. David Lachat et M. Robert Cramer, auteurs du présent rapport qui, grâce à leur ténacité et à leur volonté de faire aboutir les travaux sur cet objet nous ont permis de vous présenter ce soir ce rapport.

J'aimerais ajouter également qu'il faut garder à l'esprit que la motion 867, présentée par l'ensemble des partis de ce Grand Conseil à l'exception du MPG et renvoyée à la commission judiciaire, nous demandait expressément d'étudier la suppression de la clause de besoin, cela dans un contexte où un fait nouveau politique important s'était produit, à savoir l'acceptation par le peuple à une large majorité de l'initiative dite «Pour des taxis égaux». Cette volonté populaire nous a amenés à réfléchir sur la nécessité de maintenir la clause de besoin tant il est vrai que le peuple avait manifesté clairement qu'il ne voulait plus d'entrave à la liberté de commerce et d'industrie.

Dans le même ordre d'idées, les auditions auxquelles nous avons procédé, en particulier l'audition de la FEGPA (Fédération Genevoise de protection pour l'alcoolisme) a mis clairement en évidence les rapports extrêmement ténus existant entre la lutte contre l'alcoolisme et la clause de besoin. Cela ne signifie pas que la commission judiciaire n'ait pas été sensible aux arguments qui nous ont été développés par les représentants de l'association des cafetiers. Nous étions parfaitement conscients des conséquences qui vont résulter de la suppression de la clause de besoin. C'est pourquoi nous avons introduit une disposition transitoire sur laquelle je reviendrai ultérieurement.

J'aimerais encore, pour terminer, remercier le chef du département de justice et police qui n'avait pas manifesté un enthousiasme délirant lorsque nous lui avons renvoyé à l'unanimité cette motion, mais qui, néanmoins, s'est attelé à la tâche que nous lui avions fixée et, dans un délai record, nous a fourni tous les renseignements que nous lui avions demandés. Soyez-en remercié, Monsieur Bernard Ziegler, ainsi que votre collaborateur, M. Nicolas Bolle, pour les efforts et le soutien dont vous avez fait preuve tout au long de ces travaux.

M. Bénédict Fontanet (PDC). Je tiens tout d'abord à rendre ici hommage à M. Robert Cramer qui a quitté - Dieu soit loué, pas de manière définitive - ce Grand Conseil à l'issue de la précédente législature. Il a rédigé là un excellent rapport sur une matière particulièrement difficile qu'il connaît néanmoins bien. Lorsque M. Bernard Dupont et moi-même avions déposé le projet de loi qui a été à l'origine du rapport et de la loi qui est soumise ce soir à vos suffrages, nous avions pour seule ambition d'ouvrir la pratique en matière de demi-patentes, puisqu'à Genève les demi-patentes étaient ainsi faites que sur le côté pair de la rue des Pâquis on pouvait ouvrir un établissement avec débit d'alcool et, sur le côté impair, cela n'était pas possible en raison de considérations juridiques, au demeurant, un peu fumeuses.

Finalement, cette réflexion sur les demi-patentes a amené la commission judiciaire du Grand Conseil à se poser la question de la légitimité de l'existence des patentes en tant que telles et de cette fameuse clause de besoin qui a pour effet que, même si vous êtes doués des plus grandes qualités comme cafetier, même si vous avez une volonté tenace de chef d'entreprise, si vous souhaitez un restaurant à la place du Bourg-de-Four, on vous dira que cela n'est pas possible parce qu'il y en a assez. Dans un premier temps, je n'étais pas très chaud quant à la suppression pure et simple de la clause de besoin, mais l'évolution de nos débats a été telle qu'elle nous a conduits à vous suggérer cette suppression de la clause de besoin.

Cette clause de besoin, c'est la survivance d'une législation du XIXème siècle, une disposition constitutionnelle adoptée qui avait pour but la lutte contre l'alcoolisme. Aujourd'hui, cette disposition n'a pas beaucoup de sens, elle est même hypocrite parce que, s'il est vrai qu'il y a de cela cinquante ou soixante ans l'on s'approvisionnait en alcool avant tout dans les établissements publics, aujourd'hui il n'est pas très compliqué d'aller dans quelques supermarchés et d'en ressortir avec tout ce que l'on souhaite consommer sous le bras. La consommation d'alcool n'est pas proportionnelle au nombre de débits de boissons et au nombre de cafés-restaurants puisque l'on peut librement se fournir ailleurs, si vous voulez bien me passer cette expression. En fait de lutte contre l'alcoolisme, cette clause de besoin est devenue une sorte de protection de la situation acquise de quelques-uns qui, parce qu'ils étaient au bénéfice d'une autorisation de vendre de l'alcool, étaient protégés contre la venue d'autres concurrents sur le marché, en ce sens qu'au centre-ville à Genève aujourd'hui il n'est pas possible, sauf à créer peut-être un immense nouveau centre commercial, de solliciter et d'obtenir une patente d'alcool complète en vertu de la pratique qui est celle du département et des dispositions relatives à la clause de besoin.

Alors, pourquoi ne pourrait-on pas ouvrir un restaurant, si l'on en a la volonté, alors que le nombre d'avocats, hélas, n'est pas limité à condition d'avoir le brevet, que le nombre de médecins n'est pas limité non plus, que l'on peut ouvrir autant de boulangeries que l'on veut, autant de magasins de meubles que l'on veut ? Mais, pour les cafés-restaurants, il n'en va pas de même. Cette clause de besoin est aussi choquante parce que, durant les belles périodes d'une certaine spéculation, cela a permis à certains de spéculer sur un avantage économique conféré par l'Etat. Malgré la chasse que faisait efficacement le département à la spéculation, on empêchait pas tout à fait la spéculation, et je trouve choquant que l'on puisse en quelque sorte vendre, en réalisant un bénéfice important, un avantage économique conféré par l'Etat.

Enfin, et c'est là le dernier argument qui milite en faveur de la suppression de la clause de besoin, les moeurs et les temps évoluent. En Suisse, de manière générale, la législation sur les cafés-restaurants dans les autres cantons tend à aller vers la suppression de la clause de besoin. C'est ainsi que cela a été récemment fait à Neuchâtel. Je crois que c'est à l'étude dans les cantons de Vaud et du Valais, qui n'est pas réputé pour ne pas protéger ses cafés-restaurants et ses hôtels. C'est également le cas dans d'autres cantons de Suisse alémanique et la tendance dans ce domaine est à la libéralisation en se disant qu'à condition que l'on remplisse les conditions légales, que l'on ait le certificat de capacité et que l'on soit à même de gérer convenablement l'établissement, il n'y a pas de raison de limiter en tant que tel le nombre de cafés-restaurants.

Ce sont là les considérations qui ont amené la commission judiciaire de votre Grand Conseil à proposer purement et simplement la suppression de la clause de besoin, étant entendu que, par ailleurs, nous avons voulu renforcer la lutte contre le bruit, car il va de soi que ce n'est pas parce que l'on supprime la clause de besoin que l'on va ouvrir un café-restaurant pour les amateurs de rock au milieu d'un asile pour personnes âgées et que l'on pourra ouvrir n'importe où un café-restaurant. On dit aussi que notre ville manque d'animation, c'est une bonne chose que de permettre la création d'établissements publics nouveaux et nous avons renforcé dans la loi, notamment, les dispositions tendant à protéger et à permettre au département d'intervenir en matière de lutte contre le bruit.

Enfin, nous n'avons pas voulu non plus supprimer du jour au lendemain la clause de besoin, et avons jugé souhaitable, pour les raisons expliquées dans le rapport et que je ne reprendrais pas puisque nous avons déjà eu de longs débats ce soir, de prévoir une période intermédiaire de trois ans pour que les gens puissent s'adapter. Cette période, d'une part, permettrait aux gens qui ont acquis récemment un établissement public et qui, par hypothèse, dans leur compte auraient eu à l'actif un poste patente d'alcool, goodwill, d'avoir le temps de l'amortir comptablement et, d'autre part, permettrait à la profession de se préparer, le cas échéant, à cette ouverture. Pendant cette période de trois ans que nous vous proposons de mettre en place et au terme de laquelle il n'y aurait plus de clause de besoin, nous vous suggérons, par contre, d'autoriser le département de justice et police à délivrer très largement des demi-licences et d'élargir les horaires durant lesquels ces demi-licences peuvent être utilisées.

C'est pour cela que je vous invite à approuver le projet qui a fait l'objet de travaux intenses devant la commission judiciaire qui siégeait deux fois par semaine pour arriver au terme de ces travaux. Vous avez reçu sur vos tables un certain nombre de lettres nous demandant d'attendre. Venant de la part des patrons de café-restaurant, c'est très simple. Ces gens souhaitent tout simplement le maintien de la situation acquise. Ils ne souhaitent pas la suppression de la clause de besoin. On peut les comprendre mais la commission judiciaire connaît leurs arguments, on les a entendus. Elle a travaillé dans la transparence puisque, lorsqu'elle a voulu supprimer la clause de besoin, elle a décidé au préalable de saisir le Grand Conseil d'une motion qui a été renvoyée à la commission judiciaire. C'est pour cela que cette affaire a suffisamment mûri et tous les «pour» et les «contre» ont été pesés, et c'est pour cela que je vous invite à voter le projet tel qu'il ressort des travaux de la commission.

M. Anne Chevalley (L) (L). En tant que rescapée de la commission judiciaire, en tout cas en ce qui concerne le groupe libéral qui a travaillé sur cette nouvelle loi, j'aimerais remercier M. Robert Cramer du rapport très complet qu'il nous a présenté, ainsi que M. Michel Jacquet qui a été un remarquable président au cours de ces travaux.

J'aimerais remercier les commissaires qui, pendant l'été, ont travaillé en sous-commission pour déblayer le terrain si je puis dire, parce que les problèmes liés à la suppression de cette clause de besoin posaient tellement de questions qu'il était indispensable qu'un petit groupe s'y consacre. Les craintes exprimées par rapport à la suppression de cette clause de besoin, notamment par plusieurs députés qui étaient, entre autres, les auteurs du projet de loi 6765 au sujet des conséquences fiscales d'une abolition, notamment au 1er janvier 1994, ont été examinées lors de l'audition de M. Adamina, directeur de la division des personnes morales du département des finances et contributions.

Il s'avère que ces craintes ne sont pas fondées pour les raisons qui ont été exposées aux pages 10 et 11 et sur lesquelles je ne vais pas revenir. C'est la raison pour laquelle les commissaires libéraux n'étaient pas d'accord avec les dispositions transitoires partant de l'idée que, finalement, il était beaucoup mieux de faire entrer en vigueur cette suppression de clause le plus vite possible, c'est-à-dire dès le 1er janvier 1994. Ayant été minorisés en commission, nous accepterons les amendements que Mme Saudan vous présentera tout à l'heure et qui vont dans le fond vers la suppression définitive de la clause de besoin en permettant la délivrance immédiate de demi-licences dans le cadre des nouvelles dispositions. Au nom du groupe libéral, je vous invite à accepter et le projet de loi et les amendements qui vous seront présentés par Mme Saudan.

M. Chaïm Nissim (Ve). Je n'ai pas grand-chose à ajouter à tous les aspects techniques, juridiques, d'autant plus que je ne faisais pas partie de cette commission. J'étais très content d'entendre que tous mes préopinants aient mentionné le nom de Robert Cramer comme étant l'un des pionniers en matière de suppression de la clause de besoin. Il y a un autre pionnier qui, il y a huit ans, était un fer de lance de cette bagarre, c'était Jean-Michel Gros, c'est un nom qu'il ne faut pas oublier. Ensuite Jean-Michel Gros est parti au National et Robert a continué. Mais il est intéressant de voir que Jean-Michel Gros partageait déjà cette idée de la convivialité, des bistrots ouverts, etc.

PL 6765-A

Ce projet est adopté en premier débat.

Deuxième débat

Le titre et le préambule sont adoptés.

Art. 1 (souligné)

Art. 6, al. 1 (nouvelle teneur)

Mme Françoise Saudan (R), rapporteuse ad interim. Vous avez sur votre bureau un amendement purement formel consistant à modifier la rédaction de la lettre a) et de remplacer «du fait de sa construction, de son aménagement et de son implantation.» par «du fait de leur construction, de leur aménagement et de leur implantation.».

Mis aux voix, l'amendement de Mme Saudan est adopté.

L'article 1 (souligné) ainsi amendé est adopté.

Art. 2 (souligné)

Art. 85, al. 7 (nouveau)

M. Jean Spielmann (T). Dans le cadre des travaux de cette commission, il a certainement été discuté à plusieurs reprises de l'entrée en vigueur des délais d'application de la loi et en particulier de la suppression de cette clause de besoin. Dans les amendements présentés par Mme Saudan, il est prévu une entrée en vigueur de la loi dans un délai de trois ans, ce qui permettra de mettre, dans la mesure du possible, les compteurs à zéro.

Un des problèmes évoqué à l'article 85 concerne les dancings sans alcool. On a précisé que ceux auxquels on accorderait la licence d'alcool devaient être ouverts depuis le 1er janvier 1989 et devront toujours être exploités au moment de l'entrée en vigueur de la loi. Les cafés-restaurants auxquels on a accordé une demi-licence ont également, dans cette période de récession, des difficultés considérables car celle-ci leur permet de vendre de l'alcool seulement dans un délai précisé à l'article 43 (nouveau) de votre loi. Ils ont beaucoup de difficultés à répondre à ces exigences puisque le nombre des repas, notamment le soir, a considérablement diminué face aux difficultés de la conjoncture.

Il semble légitime, dans la mesure où ce parlement entend supprimer la licence d'alcool qui ne se justifie pas au nom de certains critères énumérés à l'article 42 et 43, de faire aussi une exception pour les cafés-restaurants ayant obtenu la demi-licence et de ne pas leur faire attendre ce délai de trois ans jusqu'à la suppression de la licence. C'est pour cela que je propose, à l'article 85, alinéa 7, un sous-amendement aux amendements présentés par Mme Saudan visant à accorder immédiatement une licence d'alcool aux restaurateurs qui exploitaient déjà leur café-restaurant le 1er janvier 1989, comme cela sera le cas pour les dancings sans alcool.

Il ne s'agit donc pas de libéraliser complètement, et les cafetiers-restaurateurs doivent bien sûr, lors de l'entrée en vigueur de la présente loi, avoir fait preuve d'une certaine capacité à gérer leur établissement. Cette disposition, et j'en suis conscient, touchera plus d'établissements. L'article 85, si je ne fais erreur, touchera entre deux et cinq dancings sans alcool alors que la proposition que je vous fais pourrait concerner, avec les dispositions prévues, une centaine voire deux cents cafés-restaurants étant actuellement au bénéfice d'une demi-licence. Je pense qu'il est nécessaire de procéder à cette modification légale par étapes et, parmi ces étapes, d'accorder la licence d'alcool aux cafés-restaurants qui sont en exploitation depuis le 1er janvier 1989.

M. Bénédict Fontanet (PDC). Je vous demanderai de ne pas suivre la proposition qui vous est faite par M. Spielmann parce qu'elle revient à annuler l'effet des dispositions transitoires que nous voulions introduire. Je ne veux pas refaire le très long débat qui a eu lieu en commission à propos de la nécessité ou non de ces dispositions transitoires. Sachez, Monsieur Spielmann, que dans la question des dancings sans alcool, il ne s'agit que de deux établissements spécifiques qui avaient des problèmes et pour qui, comme ils se trouvaient hors normes - si je puis me permettre de parler ainsi - il a fallu trouver un moyen de régler et de régulariser leur situation.

S'agissant de donner systématiquement une licence à tous les cafés-restaurants au bénéfice d'une demi-licence depuis le 1er janvier 1989 cela fait en tout cas cent à deux cents établissements et ça revient, Monsieur Spielmann, à mettre à néant les effets de la disposition transitoire que nous vous suggérions d'adopter. Je ne veux pas refaire le débat quant à la nécessité de cette disposition transitoire ce soir. A une très large majorité la commission judiciaire - je crois qu'il n'y avait que deux oppositions libérales - a dit qu'il fallait que ces dispositions transitoires soient adoptées. C'était aussi la volonté et le souci du département et c'est pourquoi je vous invite tout simplement à rejeter cette proposition d'amendement.

Mme Françoise Saudan (R), rapporteuse ad interim. Je ne peux que confirmer les propos de M. Fontanet. Il y a toute une longue réflexion derrière la proposition relative à des mesures transitoires. En effet, la disposition de l'article 85, alinéa 7, répond expressément à la pétition 982 parce qu'il nous est apparu qu'il y avait une inégalité de traitement choquante. Il est évident qu'étendre ce bénéfice aux cent quatre-vingt établissements qui ont pu bénéficier d'une demi-licence depuis 1989, date d'entrée en vigueur de la dernière modification de la loi, nous semble aussi un peu excessif. On a voulu vraiment tenir compte des préoccupations de l'association des cafetiers-restaurateurs et je préférerais que M. Spielmann retire son amendement.

M. Pierre Kunz (R). J'aimerais, contrairement à M. Fontanet et à Mme Saudan, vous recommander d'adopter l'amendement de M. Spielmann et ce pour une raison très simple. C'est que demi-licence ou licence, comme le disait un des prédécesseurs célèbres de M. Spielmann, c'est bonnet blanc et blanc bonnet ! Il faut savoir qu'exploiter un établissement avec une demi-licence revient, dans la pratique, à bénéficier des conditions d'exploitation d'un établissement au bénéfice d'une licence, et c'est pour cela que je vous recommande d'adopter l'amendement de M. Spielmann me réservant, si vous le voulez bien, de revenir sur cette question à l'article 43 qui, lui, pose un problème beaucoup plus fondamental.

M. Anne Chevalley (L) (L). Je ne vais pas revenir sur ce qu'ont expliqué M. Fontanet et Mme Saudan. Au nom du groupe libéral, je vous invite à ne pas accepter l'amendement proposé par M. Spielmann qui reviendrait, dans le fond, à vider de leur substance les dispositions transitoires que nous avons acceptées.

Mme Françoise Saudan (R), rapporteuse ad interim. Je crois qu'il n'y a pas lieu de refaire tous les débats qui ont abouti à l'introduction de la demi-licence. Contrairement à ce que vient d'affirmer mon collègue, Pierre Kunz, il y a une sérieuse différence entre les demi-licences et les licences. Je l'invite à se référer à l'excellent rapport de Jean-Michel Gros qui avait été traité par ce Grand Conseil il y a quatre ans et demi.

M. Bernard Ziegler, conseiller d'Etat. Le Conseil d'Etat vous demande vraiment d'en rester aux travaux de la commission. Nous avons étudié de près la sortie du régime actuel, qui n'est pas simple. Il est vrai que l'on a dit qu'il fallait inventer la clause de besoin pour créer ces difficultés, mais on l'a inventée, il y a un siècle, et maintenant, pour en sortir, il faut en sortir de manière graduelle. C'est l'option qu'avait prise ce Grand Conseil lorsqu'il a voté la nouvelle loi. Il s'était fixé comme horizon une dizaine d'années pour sortir en bon ordre du régime actuel. La commission s'en est tenue à cette perspective de 1997 et cela pour plusieurs raisons, dont la moindre n'est pas le respect du principe de la bonne foi. Car il a été dit aux exploitants, lors du vote de la loi actuelle, que nous envisagions une dérégulation sur une période de dix ans.

Pourquoi envisagions-nous une dérégulation sur une période de dix ans ? C'était pour limiter les risques. On a parlé des risques fiscaux. Il faut aussi parler des risques d'actions en dommages et intérêts contre l'Etat. Sur le plan juridique, j'ai toujours trouvé qu'il n'y avait pas de droits acquis dans ce domaine. Toujours est-il que vous savez ce qui s'est passé avec l'adoption de l'initiative sur les taxis. On est sorti du jour au lendemain d'un régime régulé pour entrer dans un régime dérégulé. Le risque pour M. Vodoz, ce sont des dizaines de millions de francs de dommages et intérêts qu'il pourrait être appelé à payer, s'il plaisait aux tribunaux de condamner l'Etat de Genève.

Ici, le problème est fondamentalement le même. Ce n'est pas par hasard que la commission, après avoir examiné très soigneusement cette question, vous propose de sortir du régime actuel à l'échéance d'une période de trois ans. L'amendement de M. Spielmann, comme cela vient d'être dit, aboutirait en réalité à sortir d'un coup de la situation actuelle, parce que ce sont l'essentiel des établissements concernés - il y en a à peu près deux cents - qui ont une demi-licence d'alcool. Il vaudrait mieux, à ce moment-là, dire que le Conseil d'Etat fixe l'entrée en vigueur de la loi et ne pas prévoir cette période de trois ans, car, de toute façon, l'on n'arriverait pas à délivrer deux cents autorisations dans les jours qui suivraient l'entrée en vigueur immédiate d'une telle disposition.

Je pense d'ailleurs que vous vouliez présenter cet amendement à l'article 85, alinéa 7, tout à la fin du projet dans la disposition transitoire et pas en haut dans l'article 1 souligné, mais enfin cela est un détail technique. Sur le fond, ce serait sortir immédiatement du régime actuel, exposer l'Etat à des masses d'actions en dommages et intérêts, faire fi du principe de la bonne foi, mettre le département dans l'impossibilité technique de délivrer d'un seul coup, à l'expiration du délai référendaire de quarante jours, deux cents autorisations et de mettre les dossiers en ordre. Il faut de toute façon adopter un règlement d'application, ce qui prend un certain nombre de semaines. En résumé, si vous deviez suivre la proposition de M. Spielmann, il vous faudrait renoncer à la disposition transitoire et déléguer l'entrée en vigueur de la loi au Conseil d'Etat, pour qu'il puisse organiser la sortie en bon ordre du régime actuel.

M. Jean Spielmann (T). Lorsque l'on n'est pas d'accord avec une idée, on peut toujours prêcher le pire. Dans le cas particulier, il n'est pas exact de dire que l'amendement que je propose consiste simplement à vider de sa substance le délai transitoire. Je rappelle que l'amendement que je propose ne vise que les cafés-restaurants avec une demi-licence fonctionnant depuis le 1er janvier 1989 et qui sont encore en activité aujourd'hui. Il ne s'agit pas du tout d'abolir la clause de besoin permettant à tout un chacun d'ouvrir un restaurant. Il s'agit là de gens qui ont, au cours des années précédentes, fait la démonstration de leur capacité à gérer et qui sont aujourd'hui, face à la conjoncture, je le répète, dans une situation toute particulière puisque, vous le savez aussi bien que moi, les restaurants sont beaucoup moins fréquentés le soir et ne fournissent que peu de repas. Cela leur pose des problèmes quasiment de survie pour ceux qui ont la demi-licence.

Il s'agit d'une mesure transitoire qui propose d'accorder la licence d'alcool à certains établissements, comme vous le faites pour les dancings même s'ils ne sont que deux. Mon amendement concerne un nombre limité de restaurants et, par conséquent, je trouve tout à fait justifié et légitime de permettre une introduction de cette nouvelle loi par palier et, en 1997, de supprimer cette clause de besoin à la fin de la période transitoire. Permettez-moi juste une parenthèse : il est assez rare que l'on soit plus libéral que les libéraux et que tous ceux des bancs d'en face, qui régissent, réclament et se font élire en demandant la suppression des règlements, des carcans et des interdictions, tout d'un coup, viennent plaider ici pour défendre les intérêts privés.

M. Bénédict Fontanet (PDC). Même vous, Monsieur Spielmann, vous vous convertissez aux vertus indéniables du libéralisme...

M. Jean Spielmann. J'ai toujours été... mais jusqu'au bout !

M. Bénédict Fontanet. Le fait est suffisamment rare pour qu'il mérite d'être souligné. Enfin, vous êtes peut-être un cryptolibéral qui s'ignore, ce qui est intéressant. Vous comprenez, Monsieur Spielmann, tous ces débats, nous les avons eus pendant des heures et des heures en commission. C'était intéressant, mais il fallait venir participer à nos débats. Nous avons été guidés, et le président Ziegler l'a rappelé tout à l'heure, par le souci d'éviter d'importantes actions en dommages et intérêts contre l'Etat, qui pourraient, le cas échéant, se concrétiser. L'affaire des taxis n'est d'ailleurs pas encore

tranchée. Il convient d'être prudent et d'aller dans cette affaire de manière graduelle.

Cela fait un siècle que nous vivons avec ça, les gens, qui ont aujourd'hui des cafés-restaurants avec des demi-licences, dans trois ans auront de toute manière une licence complète. Ils peuvent encore attendre trois ans, ça ne pose pas de problème. Faisons cela de manière graduelle et raisonnable et évitons-nous les désagréments des procédures judiciaires. Je vous invite par conséquent à refuser cet amendement.

Mme Françoise Saudan (R), rapporteuse ad interim. Outre le principe de la bonne foi auquel nous avons été très attentifs, nous avons voulu aussi en procédant par étape, ne pas créer d'inégalité de traitement supplémentaire. C'est pourquoi nous avons adopté la disposition de l'article 85, alinéa 7, et il nous apparaissait choquant de mettre immédiatement sur le même pied ceux qui bénéficient d'une licence complète et les gens au bénéfice d'une demi-licence. Nous avons voulu, dans un premier temps, permettre d'obtenir une demi-licence à tous ceux qui le désiraient, mais nous ne voulions pas faire le saut supplémentaire. Cela dit, je comprends vos soucis, Monsieur Spielmann, mais je ne crois pas que, dans les conditions actuelles, il suffise d'octroyer une licence pour résoudre les problèmes économiques auxquels non seulement les cafetiers sont confrontés mais bien d'autres entreprises et commerçants de ce canton.

Le président. Nous allons mettre aux voix l'amendement de M. Spielmann. Je vous le relis. Il s'agit d'un alinéa 7 nouveau à l'article 85 :

«Le département accorde la licence d'alcool aux cafés-restaurants au bénéfice d'une demi-licence et aux dancings sans alcool pour autant que ces établissements existaient le 1er janvier 1989 et soient toujours exploités lors de l'entrée en vigueur de la présente loi.»

Mis aux voix, cet amendement est rejeté.

Mis aux voix, l'article 85, al. 7 (nouveau) est adopté.

Art. 43 (nouveau)

M. Pierre Kunz (R). On nous a dit qu'il s'agissait de sortir de l'ordre établi d'une manière - comme le disait M. Fontanet - raisonnable. Cet article 43 pose problème. Il dérange parce qu'il porte en lui une contradiction. Nous venons de décider l'adoption de l'article 2 de la loi, article qui reporte au 1er janvier 1997 la mise en vigueur de la suppression de la clause de besoin, donc la libéralisation de la profession. Nous avons suivi en cela les recommandations de la commission judiciaire qui désirait mieux permettre aux cafetiers et restaurateurs de s'adapter à leur nouvel environnement professionnel.

Ne serions-nous pas en contradiction totale avec cet objectif si nous introduisions maintenant un article 43 prévoyant, de facto, la libéralisation totale de la profession en date du 1er janvier prochain, date de promulgation de la loi ? Parce que - je le répète - les demi-patentes correspondent, dans la pratique, à l'exploitation d'un commerce au bénéfice d'une patente. Tous les spécialistes de la branche pourront vous l'expliquer : exploiter un établissement avec une demi-patente correspond, dans la pratique, à exploiter à 90 ou 95 % la même chose qu'un établissement au bénéfice d'une patente. Si vous désirez vraiment laisser à la profession trois ans pour s'adapter vous ne devez pas autoriser simultanément la distribution illimitée de demi-patentes.

C'est ce que je vous invite à faire. Refusez l'article 43 et vous pourrez ainsi montrer que nous savons, tous ensemble, sortir en bon ordre d'une situation de cartel à laquelle il faut manifestement mettre un terme. Mais nous devons aussi prendre en compte les aspects économiques d'une profession et c'est ce que vous avez voulu faire en reportant de trois ans la mise en vigueur de la nouvelle loi.

Mme Françoise Saudan (R), rapporteuse ad interim. Je regrette cette proposition d'amendement. Je n'en dirai pas plus et je vous invite à la rejeter.

M. Bénédict Fontanet (PDC). Je crois que M. Pierre Kunz n'a pas compris quel était le but que nous poursuivons. Les demi-licences existent aujourd'hui, on souhaite élargir petit à petit ce régime sur trois ans et c'est justement pour cela que nous vous proposons - après en avoir débattu très longuement - ces dispositions transitoires et l'élargissement des demi-licences pendant cette période transitoire. Tout cela est mûrement réfléchi et je vous

invite à rejeter l'amendement de M. Kunz et à voter la loi telle qu'elle ressort des débats de la commission.

M. Jean Spielmann (T). L'amendement que j'ai présenté tout à l'heure avait pour but d'essayer de limiter les conséquences qu'auront ces modifications pour les restaurants au bénéfice d'une demi-licence. Je trouve tout à fait injuste cette façon de traiter différemment ces restaurateurs qui ont dû faire leurs preuves durant une période difficile et vous allez leur donner le coup de grâce avec cette disposition, puisque vous allez libéraliser complètement les demi-licences.

Vous n'avez pas accepté ce que je proposais tout à l'heure et qui me semblait être positif. Il y a visiblement une inégalité de traitement. Je ne souhaitais pas supprimer cet article 43. Je trouvais plus intelligent de laisser, à ceux qui ont fait leurs preuves, la possibilité d'avoir la licence d'alcool. C'est pour cela que j'avais fait cette démarche qui a été refusée. La proposition de M. Kunz a toute sa valeur dans le cas particulier, mais il s'agit d'une mesure qui va dans le sens d'un protectionnisme que vous avez l'air de vouloir supprimer. Alors, il faut vraiment vous mettre en face de vos propres contradictions. L'intelligence, la cohérence avec votre philosophie et les arguments que vous développez à l'extérieur auraient été de suivre mon amendement tout à l'heure. Vous vous êtes à nouveau pris dans votre propre contradiction, je vous laisse vous débattre avec elle ! (Rires.)

M. Anne Chevalley (L) (L). Je ne vais pas revenir sur tout ce qui a été expliqué, notamment par M. Fontanet. Nous avons travaillé pendant des mois sur ces projets. M. Spielmann a pris connaissance de ce projet cet automne. Il aurait pu remplacer le député de son parti qui siégeait en commission avec nous. Il n'est pas question maintenant de revenir et d'accepter l'amendement que M. Kunz nous a présenté. Je vous informe que le parti libéral s'y opposera.

M. Pierre Kunz (R). J'aimerais simplement faire remarquer qu'à l'époque où nous avons discuté des taxis on nous a dit la même chose. Nous avons eu 22 ou 23 séances en commission, cela n'a pas empêché le contreprojet d'être balayé par le peuple.

Mis aux voix, l'amendement de M. Kunz visant à supprimer l'article 43 (nouveau) est rejeté.

Mis aux voix, l'art. 2 (souligné), amendé, est adopté.

Troisième débat

Ce projet est adopté en troisième débat, par article et dans son ensemble.

La loi est ainsi conçue:

LOI

modifiant la loi sur la restauration,le débit de boissons et l'hébergement

(I 3 20)

LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

Article 1

La loi sur la restauration, le débit de boissons et l'hébergement, du 17 décembre 1987, est modifiée comme suit:

Art. 2 (nouvelle teneur)

But

1 La présente loi a pour but d'assurer qu'aucun établissement qui lui est soumis ne soit susceptible de troubler l'ordre public, en particulier la tranquillité, la santé et la moralité publiques, du fait de son propriétaire ou de son exploitant, ainsi qu'en raison de sa construction, de son aménagement, de son implantation.

2 Toute autorisation prévue par la présente loi ne peut être délivrée que si le but énuméré à l'alinéa 1 est susceptible d'être atteint.

Art. 4, al. 3 (nouveau)

3 Elle doit également être requise pour l'exploitation, sur domaine public ou privé, d'une terrasse saisonnière ou permanente, en plein air, couverte ou fermée, accessoire à un établissements. L'accord de la commune, pour les terrasses situées sur domaine public, et celui du propriétaire du terrain, pour les terrasses situées sur domaine privé, sont réservés.

Art. 6, al. 1 (nouvelle teneur)

Conditions relatives à l'établissement

1 L'autorisation d'exploiter est délivrée à condition que les locaux de l'établissement:

a) ne soient pas susceptibles de troubler concrètement l'ordre public, en particulier la tranquillité publique, du fait de leur construction, de leur aménagement et de leur implantation manifestement inappropriée;

b) soient conformes à la vocation de la catégorie à laquelle il appartient;

c) répondent, le cas échéant, aux dispositions particulières prévues par la présente loi pour certaines catégories d'établissements.

Art. 8 A (nouveau)

Accord de principe de création

1 Tout créateur d'un établissement justifiant d'un intérêt digne de protection peut demander au département de se prononcer sur le principe même de la création d'un établissement d'une catégorie et d'une superficie déterminées à l'endroit d'implantation prévu.

2 Le département statue sous forme d'accord de principe de création limité dans le temps et précisant la catégorie et la superficie de l'établissement, ainsi que, le cas échéant, d'autres charges et conditions.

Art. 15, al. 3 (nouvelle teneur)

3 Les autorisations prévues par la présente loi sont délivrées à une personne physique, pour une catégorie d'établissements et de locaux déterminés. Elles sont intransmissibles.

Art. 20 A (nouveau)

Identité des sociétaires

Lorsque l'établissement est propriété d'une société commerciale ou d'une personne morale, l'identité des sociétaires doit, sur requête, être communiquée au département. Les sociétés anonymes ne peuvent émettre que des actions nominatives.

Art. 27 (nouvelle teneur)

Annonce des changements de proprié-taires et des cessations d'exploitation

L'exploitant est tenu d'informer le département:

a) de tout changement de propriétaire d'établissement;

b) lorsqu'il cesse d'assurer l'exploitation de l'établissement.

CHAPITRE V

Service de boissons alcooliques

SECTION 1

CLAUSE DE BESOIN (abrogée)

Art. 39 à 47 (abrogés)

SECTION 2

AUTRES RESTRICTIONS (abrogée)

Art. 48 (nouvelle teneur)

Boissons sans alcool

1 Les établissements dans lesquels des boissons alcooliques sont servies doivent offrir, en verre ou en bouteille, un

choix de trois boissons au moins, comprenant une eau minérale naturelle, un jus de fruit et une boisson lactée au sens de l'ordonnance fédérale sur les denrées alimentaireset les objets usuels, du 26 mai 1936, à un prix inférieur, à quantité égale, à celui de la boisson alcoolique la moins chère.

2 L'attention des consommateurs doit être attirée sur cette offre de boissons sans alcool.

Art. 50 (abrogé)

Art. 53 (abrogé)

Art. 54 (nouvelle teneur)

Renvoi

Le propriétaire est soumis aux obligations prévues par les articles 19, 20 et 20 A de la présente loi.

Art. 67, al. 1 (nouvelle teneur)

Fermeture pour défaut d'autorisation

1 Le département intime l'ordre de cesser immédiatement l'exploitation de tout établissement exploité sans autorisation en vigueur.

Art. 72 (nouvelle teneur)

Interdiction de débiter des boissons alcooliques

Le département peut prononcer une interdiction de débiter des boissons alcooliques pour une durée de 10 jours à 6 mois en cas d'infraction, grave ou réitérée, à la législation, qui soit en rapport avec le service de boissons alcooliques.

Art. 76, al. 1, lettre b (abrogée)

lettre c (nouvelle teneur)

c) accord de principe de création (art. 8 A) 10 à 500

Art. 78, al. 2 (nouvelle teneur)

2 La taxe est exigible dès le 1er janvier pour l'année civile en cours. Elle est perçue auprès de la per-sonne autorisée à exploiter l'établissement à cette date. Toutefois, lorsque l'exploitant est salarié du propriétaire du fonds de commerce, ce dernier répond solidairement du paiement de la taxe.

Art. 79, al. 2 (nouvelle teneur)

2 La taxe est doublée pour les cafés-restaurants et les dancings pratiquant des prix supérieurs aux prix usuels de leur catégorie.

Art. 85, al. 4 et 5 (abrogés)

Art. 2

1 La présente loi entre en vigueur le 1er janvier 1997.

2 Dès la promulgation de la loi, les articles 43, 48 et 85, alinéa 7, de la loi sur la restauration, le débit de boissons et l'hébergement, du 17 décembre 1987, sont modifiés comme suit:

Art. 43 (nouveau)

Demi-licence

1 Lorsque l'octroi de la licence d'alcool ne se justifie pas, au regard des critères indiqués à l'article 42, le département accorde une demi-licence aux cafés-restaurants à la condition qu'ils assurent un service de restauration chaude.

2 Ces demi-licences permettent uniquement le service de boissons fermentées de 11 h 30 à 14 h 30 et de 18 h 30 à 23 heures.

Art. 48 (nouvelle teneur)

Boissons sansalcool

1 Les établissements dans lesquels des boissons alcooliques sont servies doivent offrir, en verre ou en bouteille, un choix de trois boissons au moins, comprenant une eau minérale naturelle, un jus de fruit et une boisson lactée au sens de l'ordonnance fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels, du 26 mai 1936, à un prix inférieur, à quantité égale, à celui de la boisson alcoolique la moins chère.

2 L'attention des consommateurs doit être attirée sur cette offre de boissons sans alcool.

Art. 85, al. 7 (nouveau)

7 Le département accorde la licence d'alcool aux dancings sans alcool qui existaient le 1er janvier 1989 et qui sont toujours exploités.

M 867-A

Mme Françoise Saudan (R), rapporteuse ad interim. J'annonce le retrait de la motion 867 qui est devenue sans objet.

P 915-B

Mises aux voix, les conclusions de la commission (dépôt de la pétition sur le bureau du Grand Conseil à titre de renseignement) sont adoptées.

P 982-B

Mises aux voix, les conclusions de la commission (dépôt de la pétition sur le bureau du Grand Conseil à titre de renseignement) sont adoptées.