Séance du vendredi 23 janvier 2015 à 17h
1^re législature - 2^e année - 1^re session - 4^e séance

Premier débat

Le président. Nous traitons l'urgence suivante, à savoir les objets liés PL 11305-A et M 2227. Nous sommes en catégorie II, cinquante minutes. Monsieur le rapporteur Christian Dandrès, vous avez la parole.

M. Christian Dandrès (S), rapporteur. Merci, Monsieur le président. Le projet de loi que nous traitons ce soir trouve sa source dans l'adoption du plan directeur cantonal en septembre 2013, lequel a opéré un changement d'approche - vous vous souvenez sans doute des débats qui ont eu lieu. Il s'agit maintenant de procéder par le biais d'une urbanisation par grands projets, une approche qui peut poser un certain nombre de problèmes auxquels la loi générale sur les zones de développement dans sa version actuelle a quelque difficulté à répondre. Le principal obstacle est la durée de réalisation des quartiers. En effet, ce ne sont plus de petits secteurs mais des périmètres d'importance, de plusieurs dizaines d'hectares. Ce nouveau mode d'urbanisation se fait ainsi dans le temps, au fil des projets. Dès lors, il n'est plus possible, d'entrée de cause, de prévoir l'image précise d'un projet une fois que le PLQ a été adopté. Le Conseil d'Etat a soumis au Grand Conseil un projet de loi initial que la commission d'aménagement a traité et trouvé insatisfaisant justement parce qu'il allait trop loin dans une approche très souple, où le projet était mal défini.

Je pense qu'il faut procéder à un petit rappel pour mieux comprendre les enjeux qui entourent ce PL 11305. Dans sa version actuelle, le PLQ est difficile à élaborer mais il a tout de même une vertu: une fois adopté, il règle définitivement son contenu, ce qui fait que lorsqu'une autorisation est demandée par un promoteur ou un propriétaire et qu'elle respecte le plan localisé de quartier, la marge de manoeuvre pour des recours est relativement faible. Avec le projet de loi initial du Conseil d'Etat, dans la mesure où le contenu du PLQ est quasiment vide, toutes les questions sont réglées au stade de l'autorisation de construire. C'est peut-être commode pour le Conseil d'Etat de présenter un projet assez ronflant mais vide de contenu et de laisser ensuite les juges régler un certain nombre de questions qui, pour la commission, apparaissent pourtant d'importance politique et doivent être traitées principalement par le Conseil d'Etat. Celui-ci a accepté les critiques que le Grand Conseil et la commission lui ont faites et a retravaillé le projet avec l'aide de Me Bellanger, dont on peut d'ailleurs saluer le travail. Ces critiques ont été intégrées dans un projet d'amendement général qui a été traité par la commission et qui remanie en profondeur le projet de loi initial. La solution trouvée permet une forme d'assouplissement quant au contenu des PLQ tout en garantissant une certaine prévisibilité pour la personne qui fait une requête en autorisation de construire. C'est la raison pour laquelle ce projet a fait l'unanimité, ce qui est à saluer dans ce domaine.

Sans vouloir être trop long, j'aimerais rappeler quelques nouveautés importantes, en commençant par la notion d'aire d'implantation. L'aire d'implantation est la surface qui fait l'objet du PLQ et dans laquelle va être construit le bâtiment sans pour autant que le dessin de celui-ci soit figé d'emblée, c'est-à-dire que le bâtiment pourra être déplacé dans une certaine fourchette, ce qui permet une certaine souplesse ainsi qu'une adaptation à de futurs projets d'architecture. L'autre avantage, c'est celui de l'aire d'implantation des parkings: on indiquera quelle est leur zone d'accès sans toutefois préciser au mètre près où ils se trouveront. Un nouvel élément supplémentaire lié à ces grands projets, c'est qu'en plus des grands périmètres, le PLQ pourra prévoir des sous-périmètres, qui ne seront pas définis d'entrée de jeu de manière précise. Seuls seront réglés les surfaces brutes de plancher, les droits à bâtir et la participation aux frais d'équipement, le reste devant être établi dans le cadre de PLQ ultérieurs. La dernière nouveauté intéressante, c'est l'instrument de la cession fiduciaire des droits à bâtir. Cela permettra d'éviter, principalement lorsqu'on densifiera la couronne péri-urbaine - qui est aujourd'hui composée de petites parcelles de propriétaires de villas - que l'un de ces propriétaires ne puisse bloquer l'ensemble du projet avec cette cession. Il sera possible pour l'Etat de demander au propriétaire qu'il exerce ses droits à bâtir et, s'il ne les utilise pas, l'Etat pourra se substituer à lui et utiliser ses droits à bâtir sur d'autres sous-périmètres. Voilà en quelques mots quelles sont les grandes avancées de ce projet de loi qui, je le rappelle, a fait l'unanimité de la commission d'aménagement. C'est la raison pour laquelle cette commission vous propose de l'accepter. Je vous remercie.

Le président. Merci, Monsieur le député. Je propose à M. Benoît Genecand, l'auteur de la motion 2227, de nous la présenter maintenant.

M. Benoît Genecand (PLR). Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs les députés, je profite de l'occasion de la présentation de cette motion pour remercier M. Dandrès qui, aidé de M. Jean-Charles Pauli, a fait un travail substantiel sur ce rapport - et il s'agit d'une thématique compliquée. La trace historique des débats et le commentaire article par article seront très importants pour ceux qui vont utiliser cette réforme.

Cette motion, qui aurait dû être une motion de commission sans une maladresse de votre serviteur qui l'a d'abord fait signer à son groupe - mais c'est une erreur de jeunesse... (Remarque.) ...de jeunesse parlementaire ! - ne fait que prolonger la réflexion juridique du PLQ. En fait, de l'avis de tous ceux qui se sont penchés sur cette question - le Conseil d'Etat, la Cour des comptes, la «task force» qui s'est occupée de cela - il y a deux volets dans la réforme: le premier passe par la modification législative qui nous est présentée maintenant et le second, que tout le monde s'accorde à trouver important, consiste en la modification des pratiques du département. Cette motion invite ainsi le département, dans le cadre de la modification de ses pratiques, à faire certaines choses, notamment à mieux clarifier les rôles dans une procédure qu'on sait parfois longue - trop longue ! - à confier le pilotage des PLQ à une seule personne identifiée pendant toute la durée du processus afin de permettre à tous d'avoir un interlocuteur unique au sein de l'Etat ainsi qu'à déterminer dans les grandes lignes les solutions à apporter aux questions foncières. Il s'agit d'ailleurs là d'une dimension fondamentale de cette modification: certains paramètres permettent à l'Etat d'être un peu plus libre s'agissant de la dimension foncière, ce qui lui donne aussi des responsabilités dans ce domaine - on y reviendra. Nous demandons également davantage de transparence vis-à-vis des communes, notamment dans le déroulement du processus, et enfin l'amélioration de la coordination transversale dans la mise en oeuvre des politiques publiques qui touchent l'aménagement. Toutes choses qui, en définitive, vont un peu de soi. Mesdames et Messieurs, j'espère que vous soutiendrez très largement cette motion; mais celle-ci n'a de sens que si vous apportez également un soutien très large au projet de modification de la loi sur les PLQ.

M. Rémy Pagani (EAG). Mesdames et Messieurs les députés, on revient de loin, de très loin ! Il y a quatre ans, il était en effet question de liquider les plans localisés de quartier, d'instaurer des plans guides - c'était la mode de cette période. En fait, on a toujours compris - la commission a d'ailleurs fait droit à cette nécessité absolue - qu'il fallait faire en sorte que les plans localisés de quartier suivent l'objectif auquel ils sont destinés, c'est-à-dire répartir les droits à bâtir, poser un certain nombre d'options et de blocs d'immeubles. Ici, on a affaire à de très grands plans localisés de quartier, alors qu'il s'agissait avant - c'est vrai que la critique était justifiée - de micro-PLQ, qu'on appelait d'ailleurs des timbres-poste. Maintenant, on arrive à essayer d'envisager l'avenir dans de plus grands espaces. Cela nous convient parfaitement, ce d'autant plus que les demandes de la Ville de Genève en ce qui concerne l'établissement des plans localisés de quartier ont été pour l'essentiel satisfaites - je n'interviens pas là au nom de la Ville de Genève mais en tant que député qui connaît relativement bien ces procédures. J'insiste sur le fait que l'outil d'aménagement urbain est extrêmement compliqué mais nécessaire et, une fois scellé dans le marbre, si j'ose dire, permet d'évoluer très rapidement dans les autorisations de construire et les constructions.

Toujours est-il que - et c'est d'ailleurs l'un des paradoxes de cette loi, elle est tellement... Il n'y a même pas de tiret ! Je me suis penché dessus dans le détail, et le détail m'a fait supposer que le droit de référendum, s'agissant de l'établissement des plans localisés de quartier, n'existait plus pour les communes, ce qui n'est pas le cas. Il faut vraiment se reporter en plus à l'exposé des motifs et au commentaire article par article pour comprendre que ce qui a été changé, c'est la procédure sur le droit d'initiative municipale. Avant, celle-ci ouvrait un droit de référendum; aujourd'hui, elle permet simplement à la municipalité - ce qui me paraît tout à fait normal - de faire une demande auprès du Conseil d'Etat sans que celle-ci soit forcément soumise au droit de référendum. En conséquence, je retire ma proposition d'amendement dans la mesure où il est garanti que les plans localisés de quartier sont de toute façon soumis au Conseil municipal dès le moment où ils sont adoptés, et ça me paraît l'essentiel. Puisque l'essentiel a été sauvegardé, je retire, Monsieur le président, cet amendement. Je vous remercie de votre attention.

Le président. Je vous remercie, Monsieur le député, et prends note de ce retrait. La parole revient à Mme la députée Christina Meissner.

Mme Christina Meissner (UDC). Merci, Monsieur le président. Evidemment, le groupe UDC accueille très favorablement le projet de loi tel que sorti de commission ainsi que la motion de commission qui l'accompagne. Il est clair que cette réforme des plans localisés de quartier était une nécessité. Trop d'endroits ont malheureusement subi cette espèce de vision figée des PLQ que nous avions l'obligation de suivre, même s'ils dataient d'il y a vingt ans. La forme des bâtiments avait déjà été dessinée alors, et on se retrouvait avec des aberrations. Je ne vous en citerai qu'une, qui se trouve au croisement entre la route de Chancy et celle du Pont-Butin, où cinq villas ont été remplacées par un immeuble de deux étages parce qu'on subissait la fixation d'un plan localisé de quartier vieux de vingt ans. Nous sommes donc extrêmement contents de cet assouplissement, qui permet dans un premier temps de montrer la généralité de l'emplacement des bâtiments, puis de les fixer précisément au moment où un vrai projet est mis en route. Cela offre un assouplissement absolument indispensable, qui permet de suivre l'évolution de notre urbanisation de manière contemporaine.

Nous sommes également très contents par rapport à un autre aspect de ce projet de loi, à savoir la concertation. Monsieur Dandrès, vous avez fait un travail absolument fabuleux, et je vous en remercie, en résumant quinze séances de commission dans votre rapport - ce n'était pas facile. Je rappellerai simplement que le PL 11112 de l'UDC, qui demandait l'introduction de la concertation dans la procédure des PLQ, a pu être inséré dans le projet de loi du Conseil d'Etat grâce à la bonne volonté de la commission et du département, que je remercie. Cette concertation, Mesdames et Messieurs les députés, est fondamentale, et plus elle se fait en amont, mieux c'est. Ici, on l'a introduite au niveau de l'avant-projet, quand les choses ne sont pas encore figées, et c'est bien là que la négociation peut encore se faire. Pour ma part, je suis convaincue que si les habitants participent à la construction et à l'évolution de leur quartier, ils iront de l'avant; jusqu'à présent, on les mettait devant le fait accompli avec des processus de PLQ figés. Je salue donc l'introduction de la concertation dans ce projet de loi. Il va de soi que l'UDC retirera son projet de loi - enfin, on ne vend pas la peau de l'ours avant de l'avoir tué, donc sitôt le projet de loi du Conseil d'Etat adopté, nous retirerons le nôtre dans la foulée.

Un dernier mot sur la motion: au-delà d'assouplir l'image des plans localisés de quartier et d'introduire la concertation, il fallait aussi travailler sur le processus administratif. Le fait d'obtenir - enfin ! - un interlocuteur d'un bout à l'autre de la procédure est une amélioration qui, sans nul doute, permettra de pouvoir construire non seulement sur le papier mais aussi dans la réalité. Jusqu'à présent, en effet, le Conseil d'Etat était très fier d'annoncer combien de plans localisés de quartier étaient adoptés, mais aucun logement n'était créé sur le terrain. Alors allons-y, adoptons ce projet de loi ! Je crois que nous sommes sur la bonne voie, et je vous remercie de montrer ce signe tous ensemble par une adoption à l'unanimité - si c'était possible, une fois dans ce Grand Conseil - du projet de loi 11305.

Le président. Je vous remercie, Madame la députée. Le cas échéant, vous redemanderez la parole après le vote pour annoncer le retrait de votre projet de loi, en nous indiquant le numéro du point. Je donne maintenant la parole à M. le député François Lefort.

M. François Lefort (Ve). Merci, Monsieur le président. Un peu d'histoire en préambule: beaucoup de choses ont été rappelées, mais il faut se souvenir que cette réforme découle des critiques récurrentes formulées à l'encontre des PLQ. Au nombre de ces critiques, citons la pauvreté architecturale des nouveaux quartiers - je mentionnerai les Semailles, par exemple - le manque de diversité des logements, le manque de concertation, la lenteur de réalisation et enfin le manque d'adaptation des PLQ aux réalités d'aujourd'hui. La Cour des comptes avait d'ailleurs émis des recommandations qui mettaient particulièrement en exergue les principales améliorations nécessaires en matière de concertation, d'information, de coordination des services, d'arbitrage politique et surtout de processus d'élaboration des PLQ. Et c'est ce que propose ce projet de loi, qui a été déposé par le Conseil d'Etat et amélioré en commission.

Ce projet de loi, c'est le pas nécessaire pour la réforme des plans localisés de quartier, c'est plus de souplesse, plus de concertation entre les différents acteurs, le tout avec un but annoncé et soutenu par la commission: améliorer la qualité architecturale et la rapidité des procédures en limitant les risques de recours. Ce sont des bases fondamentales qui sont fixées, des périmètres avec des surfaces constructibles annoncées, des droits à bâtir, des surfaces d'équipement public mais, en même temps, de la souplesse dans les PLQ pour qu'ils puissent évoluer dans le temps. Les notions de périmètre et sous-périmètre sont la nouveauté de ce projet de loi. Nous, les Verts, partageons évidemment ces objectifs, notamment celui, majeur, d'éviter la standardisation architecturale. La réforme introduit également la possibilité de faire circuler les droits à bâtir d'un sous-périmètre à un autre - chose nouvelle - afin de construire par exemple un bâtiment plus grand. Voilà une façon de résoudre harmonieusement les blocages et les recours et de gagner du temps. Enfin - cela a été noté par Mme Meissner, et les Verts y tiennent beaucoup - il y a la concertation entre les communes, les voisins, les promoteurs et les associations d'habitants lors de l'élaboration du plan localisé de quartier. Cette concertation était initialement proposée par le projet de loi mais a été considérablement renforcée par la commission. C'est là une garantie que la réforme des PLQ portera ses fruits et sera largement bien accueillie et acceptée par la population, qui pourra en voir les effets. Les Verts voteront donc ce projet de loi avec plaisir.

Pour terminer, quelques mots sur la motion 2227. Celle-ci était initialement une motion de commission rédigée à plusieurs mains, mais une erreur de jeunesse en a fait une motion PLR. Or les invites consensuelles sont encore là, et il faut reconnaître qu'elles complètent la réforme PLQ du projet de loi par une proposition rationnelle et une doctrine de fonctionnement que nous, les Verts, ne pouvons que soutenir. Nous voterons donc également la motion 2227. Je vous remercie.

Mme Martine Roset (PDC). Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les députés, en préambule, je souhaite aussi remercier M. Dandrès pour le travail considérable qui a été effectué dans le cadre de la rédaction de ce rapport. Après des années de pratique, l'outil PLQ a montré ses limites. La Cour des comptes - on l'a déjà dit - et le groupe de travail en ont fait le constat, sans compter les communes, les constructeurs ainsi que les utilisateurs au final. Ce projet de loi, abondamment remanié par la commission, propose d'adapter cet outil pour qu'il ne soit plus un ralentisseur mais un facilitateur de création de logements. Des notions, notamment l'espace public, l'implantation et la concertation, ont été ajoutées.

Quant à la motion, nous avons constaté que si l'aspect légal est certes important, cela ne sert à rien sans une mise en oeuvre coordonnée au sein de l'administration. C'est pourquoi le but de cette motion est d'adapter les pratiques internes aux aspects des modifications légales. Le PDC votera ces deux objets, et nous ne pouvons que vous encourager à faire de même.

Mme Caroline Marti (S). En préambule et une fois n'est pas coutume, je vais joindre ma voix à celles de M. Genecand, de Mme Meissner et de Mme Roset et remercier le travail exemplaire du rapporteur. Dans le cadre des travaux de la commission, nous avons dû travailler entre deux écueils. Le premier, c'était la nécessité évidente de réformer l'outil du plan localisé de quartier pour répondre aux exigences du plan directeur cantonal 2030, lequel prévoit une urbanisation par grands projets. De grands périmètres, donc, qui s'urbanisent sur plusieurs années, voire dizaines d'années, et il était de ce fait important d'instaurer une certaine flexibilité dans l'outil du PLQ.

Le deuxième écueil, c'était d'éviter d'y amener une trop grande flexibilité pour ne pas vider le PLQ de sa substance et préserver sa vocation de planification urbaine. Le projet de loi déposé initialement par le Conseil d'Etat était, aux yeux des socialistes, trop proche de ce deuxième écueil, parce que nous sommes très attachés à une vision planifiée de l'aménagement. Pour que ces nouveaux quartiers répondent non seulement aux attentes des futurs habitants mais également, de manière générale, aux besoins en construction de logements, il était nécessaire de conserver la vocation planificatrice du PLQ. En commission, les travaux se sont orientés de manière à répondre à nos préoccupations. De ce fait, les socialistes ont accepté cette réforme des PLQ en commission et vous invitent à faire de même en plénière. Je vous remercie.

M. Antonio Hodgers, conseiller d'Etat. Mesdames et Messieurs les députés, ce projet de loi a été déposé par mon prédécesseur M. Longchamp dans un double objectif: le premier, celui d'accompagner le plan directeur cantonal 2030, un plan directeur ambitieux qui prévoit un potentiel de 50 000 logements d'ici une quinzaine d'années; et le second - c'était le credo de mon prédécesseur et un héritage que je chéris dans ma fonction - celui de la qualité dans l'urbanisme et l'architecture. Mesdames et Messieurs, quand on construit, on doit le faire bien, on doit le faire comme il faut, de manière à répondre aux besoins de la population. Là, je ne parle pas uniquement du logement à l'intérieur, mais bien évidemment aussi de l'extérieur. Le quartier définit nos identités, l'activité économique, les interactions entre les personnes et les générations. Au moment où l'on sait que beaucoup de personnes âgées restent seules chez elles, nous devons penser le quartier comme un lieu d'échange, qui doit être organisé très en amont: c'est à cela que servent les PLQ.

Or l'outil tel qu'il figure aujourd'hui dans la loi n'est pas adapté à cette ambition. D'une part, il est dimensionné pour de petits périmètres alors que le plan directeur nous enjoint de muter en ville des dizaines et des dizaines d'hectares. Nous devrons travailler sur des périmètres bien plus grands que par le passé si nous avons l'ambition de rattraper un tant soit peu la crise du logement. D'autre part, il est parfois absurde, et on se retrouve alors dans une situation regrettable où nous devons appliquer un PLQ adopté il y a une dizaine ou une quinzaine d'années; alors que tous les acteurs sont d'accord pour dire qu'on devrait plutôt faire autrement, ce n'est pas possible parce que le PLQ a été défini comme tel et qu'il est rigide, figé. Mesdames et Messieurs, il faut considérer l'urbanisme comme un être vivant: il évolue, il change, il s'adapte. La réforme qui vous est soumise aujourd'hui correspond à cette vision de l'urbanisme, à savoir une vision qui n'est pas figée, qui doit certes offrir certaines garanties mais aussi pouvoir s'adapter aux acteurs, à l'évolution du souhait des communes et des riverains, au génie des architectes et des urbanistes, lesquels peuvent repenser les choses autrement. La réforme fait la part belle à cette liberté que nous appelons de nos voeux.

Mesdames et Messieurs, davantage de lois et de règlements ne signifie pas davantage de qualité urbanistique. Le processus mis en place en 2013 a amené le département à travailler avec des acteurs privés; c'était un processus participatif, il y a eu une «task force» pour réformer le PLQ, ce qui a abouti à la première proposition du Conseil d'Etat déposée fin 2013. Cette proposition prenait le contre-pied d'un PLQ tellement précis qu'il avait presque le niveau de détail d'une demande définitive. Or pourquoi demander aux gens de faire une demande définitive - une DD, dans notre jargon interne - alors que le PLQ possède déjà ce niveau de détail ? Le premier projet de loi du Conseil d'Etat donnait beaucoup plus de liberté et de souplesse, trop, selon certains. C'est pourquoi nous avons pu, en partenariat avec la commission de l'aménagement, remettre l'ouvrage sur le métier et redonner un peu plus d'ossature, de rigidité à cette réforme, ceci afin de trouver le bon équilibre: un outil PLQ souple, pas trop mou mais pas trop rigide non plus. Cette réforme laisse la place aux urbanistes, je l'ai dit, mais aussi au processus de concertation, elle l'institue même. Car l'identité d'un quartier ne peut pas juste être décrétée par des experts, aussi bons soient-ils. L'identité d'un quartier répond avant tout à l'air d'une époque et à l'aspiration des gens qui y vivent ou des riverains qui habitent autour. Ainsi, la concertation fait et façonne l'urbanisme.

La conclusion de ce travail est ce projet de loi, voté unanimement par la commission - je l'en remercie au passage, tout comme je remercie le rapporteur pour son rapport très complet - et qui vous est soumis aujourd'hui pour approbation, en sachant qu'un autre volet de cette réforme est celui de l'administration. Dans ce sens-là, la motion évoquée par M. Genecand est la bienvenue: elle va dans le sens du travail que nous devons accomplir au sein de l'administration, à savoir changer notre méthode, je dirais même changer nos moeurs. C'est un changement culturel que nous devons mener à travers cette réforme si nous voulons relever le défi de la réalisation du plan directeur cantonal. Mesdames et Messieurs, j'annonce déjà que le Conseil d'Etat a adopté, par extrait de PV, une des invites de la motion, soit celle qui donne aux chefs de projet de l'office de l'urbanisme, qui travaillent au sein de mon département, le DALE, les capacités de leadership et d'arbitrage nécessaires à l'interface entre différentes politiques publiques. Voilà déjà l'un des effets de la réforme que le vote du projet de loi 11305 par votre Grand Conseil viendra compléter ce soir. Merci encore pour l'excellent travail ainsi que l'excellente collaboration que nous avons eue en commission: c'est vraiment exemplaire et cela augure de bons résultats sur le terrain.

Le président. Merci, Monsieur le conseiller d'Etat. Nous allons d'abord nous prononcer sur le PL 11305-A.

Mis aux voix, le projet de loi 11305 est adopté en premier débat par 89 oui (unanimité des votants).

La loi 11305 est adoptée article par article en deuxième débat et en troisième débat.

Mise aux voix, la loi 11305 est adoptée en troisième débat dans son ensemble par 89 oui (unanimité des votants).

Loi 11305

Le président. Et nous votons maintenant sur la M 2227.

Mise aux voix, la motion 2227 est adoptée et renvoyée au Conseil d'Etat par 53 oui contre 16 non et 18 abstentions.

Motion 2227