Séance du jeudi 29 août 2002 à 8h
55^e législature - 1^re année - 10^e session - 53^e séance

Premier débat

Mme Laurence Fehlmann Rielle (S). Rappelons que ce projet de loi est issu d'une motion socialiste qui demandait de revoir la répartition des compétences entre le canton et les communes, dans le sens d'un léger rééquilibrage en faveur des communes. Ce projet de loi instaure en fait des plans directeurs communaux et il est le fruit d'une intense collaboration entre le DAEL et les communes, représentées par l'Association des communes genevoises. Lors de son audition, l'Association des communes nous a rappelé que certaines communes attendaient ce projet de loi depuis bientôt dix ans. Il est donc temps de l'adopter. Ce projet offre une base juridique aux plans directeurs localisés, ce qui permet aux communes d'anticiper l'aménagement de leur territoire. Le projet prévoit également de résoudre en amont des problèmes de voirie, d'acquisition de terrains ou d'aménagement et d'équipement, en instaurant une concertation qui permet de gagner du temps et qui informe à l'avance les constructeurs de la façon dont une commune sera aménagée. Il faut rappeler en effet que les plans directeurs communaux ont force obligatoire pour les autorités et non pour les particuliers. Précisons aussi qu'un assouplissement a été accepté à la demande de certains députés: les communes de moins de 1 000 habitants peuvent être dispensées de faire un plan directeur communal si elles n'en ont pas les moyens ou si cela est trop compliqué - mais il faut qu'elles puissent le justifier. Pour toutes ces raisons, je vous demande d'accepter ce projet de loi.

Mme Anita Frei (Ve). Cela fait déjà quelque temps que les communes qui font l'effort de mettre sur pied un plan directeur communal demandent que celui-ci ait un statut légal. Les Verts soutiennent pleinement cette démarche, qui prévoit une approche plus nuancée de l'aménagement, plus proche des populations concernées. Les écologistes sont très attachés au principe de décentralisation, qui permet aux décisions d'être prises là où elles exerceront leurs effets. Cela signifie que l'aménagement ne doit pas être l'apanage de spécialistes - aussi compétents soient-ils - travaillant en cercle fermé, mais qu'il doit se rapprocher de ceux qui vivent et pratiquent tous les jours le territoire. Les plans directeurs localisés - communaux ou de quartier - sont un moyen d'opérer ce rapprochement indispensable pour une conception plus créative de l'aménagement du territoire, qui respecte l'environnement et préserve l'avenir. C'est pourquoi, Mesdames et Messieurs les députés, les Verts vous invitent à adopter sans ambages ce projet de loi indispensable.

M. Pierre-Louis Portier (PDC). Au nom du groupe démocrate-chrétien, je me félicite à mon tour de l'arrivée sur nos bancs de ce projet de loi. Il faut en effet saluer à cette occasion l'excellente collaboration entre le département et l'association des communes, pour parvenir à un tel résultat et répondre ainsi au souhait maintes fois exprimé d'une meilleure collaboration en matière d'aménagement du territoire. De bons arguments en faveur de ce projet ont déjà été évoqués, mais il m'appartient de souligner combien il est important pour une commune de pratiquer l'exercice du plan directeur localisé. A cet égard, je me suis d'abord fait tirer l'oreille pour voter l'assouplissement concernant les communes de moins de 1 000 habitants. Je pense en effet qu'une obligation complète aurait été une bonne chose. L'exercice du plan d'aménagement est extrêmement important pour tous les élus locaux, qui - je le constate dans mon activité de magistrat communal - se font parfois élire pour une défense de pré carré. A mon avis, un mandat communal ne se conçoit pas sans la prise en compte des problèmes régionaux et cantonaux - voire intercommunaux - c'est-à-dire sans un maximum de concertation. Or, la concertation permet de se mettre à l'abri d'un certain nombre de surprises. Lorsque le canton fait des propositions, les communes ont l'habitude de mal réagir, mais à travers ces plans directeurs communaux, on peut anticiper ces problèmes. Pour toutes ces raisons, le groupe démocrate-chrétien votera ce projet de loi avec enthousiasme. Je reprendrai la parole ultérieurement.

M. Gabriel Barrillier (R). Le groupe radical votera également ce projet de loi, aboutissement d'une large discussion en commission. Je pense que le projet qui vous est proposé offre un juste équilibre entre l'autonomie communale et l'obligation de rester cohérent en matière d'aménagement du territoire, sur le plan cantonal. Ce projet permettra aux communes d'affiner le plan directeur et de donner leur avis sur un certain nombre d'équipements qui les concernent directement. En fait, ce projet réconciliera en partie les communes et leurs habitants avec l'aménagement et la construction. Mais le groupe radical insiste sur le maintien d'une cohérence cantonale - objectif atteint par ce projet de loi, puisque le plan directeur aura, dans tous les cas, la primauté. Pour ces raisons, le groupe radical votera ce projet de loi.

M. Olivier Vaucher (L). Quelques mots pour expliquer l'abstention du groupe libéral concernant ce projet de loi. Sur le fond, bien entendu, nous rejoignons totalement ce projet. Il permet une meilleure autonomie communale. Nous estimons cependant - et cela a été évoqué dans le rapport - que la volonté du légataire n'est pas entièrement respectée..

M. Gabriel Barrillier. Mais non, ce n'est pas cela !

M. Olivier Vaucher. Oui, Monsieur !

M. Gabriel Barrillier. Mais non !

Le président. Monsieur Barrillier, s'il vous plaît, vous réglerez vos différends tout à l'heure. Poursuivez, Monsieur Vaucher, mais êtes-vous bien sur le bon projet de loi ?

M. Olivier Vaucher. Apparemment pas, Monsieur le président, je m'en excuse... (Rires.)

Le président. Je rappelle donc à M. Vaucher que nous sommes au point 26 de notre ordre du jour ! La parole n'étant plus demandée, je fais voter l'entrée en matière...

Mis aux voix, ce projet est adopté en premier débat.

Deuxième débat

Mis aux voix, le titre et le préambule sont adoptés, de même que les articles 1 et 2 soulignés.

Le président. M. Portier dépose un amendement à l'article 3 souligné. Monsieur Portier, vous avez la parole.

M. Pierre-Louis Portier (PDC). En compagnie de quelques collègues députés, nous avons déposé un amendement qui concerne les modifications à d'autres lois, notamment à la loi sur l'extension des voies de communication. Nous proposons de modifier ainsi l'article 15C de ladite loi: «Les règlements d'application définissent les taux de répartition dans les différents secteurs, afin d'assurer notamment un équilibre entre l'habitat et l'artisanat, le commerce, l'administration, tant publique que privée, et les secteurs de détente».

Il s'agit en l'occurrence de supprimer la mention actuelle des «indices d'utilisation du sol». En effet - le rapporteur a déjà fait allusion à un débat sur le sujet - nous souhaiterions alléger cette partie de la loi, donnant aux communes l'occasion de préciser certaines choses. Nous ne voulons pas multiplier les «couches» de législation en matière d'aménagement, au contraire nous désirons les assouplir. C'est pourquoi nous vous présentons cet amendement.

Mme Michèle Künzler (Ve). Apparemment, j'ai souvent de quoi me fâcher ce matin ! (Brouhaha.)En l'occurrence, cet amendement n'est vraiment pas sérieux. Les PUS sont un sujet conflictuel - on peut être d'accord ou non avec leur application - mais il n'est pas question de voter un amendement de dernière minute pour supprimer une partie des PUS sans en discuter au préalable. Le problème a seulement été évoqué en commission. Ce n'est vraiment pas sérieux ! Il faut refuser cet amendement. Si vous voulez changer ou supprimer les PUS, faites un projet de loi. On en discutera démocratiquement, mais certainement pas comme ça ! (Applaudissements.)

M. Rémy Pagani (AdG), rapporteur. Sur ce projet de loi, alors que tout le monde semble unanime pour accorder une meilleure autonomie aux communes, on a pourtant assisté, tout au long des travaux, à une véritable guérilla d'amendements qui n'avaient rien à voir avec l'objet de la loi. Je vous rappelle que la loi vise à donner plus d'autonomie aux communes s'agissant de leurs plans d'aménagement. Nous avons reçu les délégués communaux et il est apparu que cette loi est souhaitée par la majorité des communes. Il avait d'abord été question, en commission, de supprimer purement et simplement les PUS. Or, si j'ai bien compris, on revient maintenant en arrière, en proposant non pas de supprimer les PUS, mais les indices d'utilisation du sol dans les PUS.

Je vous rappelle que ce débat a déjà eu lieu au sujet du plan directeur cantonal. Nous nous sommes longtemps demandé s'il fallait conserver ou non des indices d'utilisation du sol. Et nous avions finalement décidé à l'unanimité - moi y compris, en me faisant violence - de les maintenir, ceci parce qu'en l'absence d'indices d'utilisation du sol il n'y aura plus de critères, on ne pourra plus citer tel indice d'utilisation du sol, telle densité de logement: ce sera la foire d'empoigne. Chacun fera valoir sa notion personnelle de l'urbanisme, en avançant, pour l'ensemble des zones constructibles, son propre taux d'utilisation du sol...

Nous étions pourtant d'accord de maintenir le régime d'indices d'utilisation du sol dans les PUS, afin qu'il y ait une règle du jeu. Or, voici que M. Portier - ou la majorité, je ne sais pas s'il y en a une - vient nous rendre service, si j'ose dire. En effet, les associations que vous décriez tant - le WWF, la Fédération des associations de quartier ou autres - ne trouveront plus, à l'intérieur des plans d'utilisation du sol, cet obstacle à franchir, qui leur permettait de se faire les dents sur la règle, si j'ose dire. Désormais, les associations pourront, devant le Tribunal fédéral, affirmer qu'en l'absence de règles tout est aléatoire, et les recours pourront se multiplier.

Je nous croyais d'accord, au sein de ce parlement, pour définir une règle du jeu et donner une orientation relative aux indices d'utilisation du sol. Je déplore vraiment qu'en dernière minute, sur un projet qui n'a rien à voir avec cette question politique essentielle, vous tentiez d'introduire par la bande un tel flou juridique et d'ouvrir la boîte de Pandore, avec un amendement rédigé sur un coin de table. Ainsi, je vous demande très sérieusement, contre les intérêts de ceux que je défends mais pour les intérêts de la République, de renvoyer cet amendement en commission.

Le président. Monsieur Muller, vous avez la parole... (Commentaires.)Ah, vous avez demandé le renvoi en commission: nous sommes donc en procédure de renvoi en commission. Monsieur Muller, sur le renvoi en commission...

M. Mark Muller (L). Nous sommes opposés au renvoi en commission. Nous sommes en deuxième débat et nous traitons d'un amendement qui, contrairement à ce qu'affirment Mme Künzler et M. Pagani, a été largement discuté en commission. Ce n'est donc ni une nouveauté, ni une surprise. Le groupe libéral - ainsi que M. Vaucher a essayé de vous le dire tout à l'heure, avec beaucoup d'empressement... (Rires)- est favorable à un projet de loi qui permet aux communes d'adopter des plans directeurs dotés d'une force contraignante. En revanche - les députés de l'Entente et de l'UDC l'ont répété à maintes reprises - nous souhaitions profiter de ce projet, qui alourdit tout de même les procédures en matière d'aménagement du territoire, pour régler d'autres problèmes. Un de ces problèmes concerne les compétences concurrentes - voire les conflits de compétence - entre les communes et l'Etat. Or, la fixation des indices d'utilisation du sol représente un cas de conflit possible. Vous savez parfaitement, Monsieur Pagani, qu'aujourd'hui les indices d'utilisation du sol sont essentiellement fixés dans les PLQ adoptés par le Conseil d'Etat - donc par une instance cantonale. Imaginer que les communes puissent elles aussi fixer des indices d'utilisation du sol nous paraissait particulièrement contre-indiqué. Et c'était à la condition de pouvoir adopter cet amendement que le groupe libéral était prêt à voter ce projet de loi. Si vous relisez le rapport de la commission, vous verrez d'ailleurs que les libéraux se sont abstenus sur tous les articles du projet de loi. Ils ne se sont pas abstenus au vote final, puisqu'ils n'étaient pas là - comme d'ailleurs un certain nombre d'autres groupes.

Deux précisions complémentaires s'imposent, s'agissant de l'impact de cet amendement sur les communes. Tout d'abord, vous savez bien que seule la Ville de Genève dispose actuellement d'un plan d'utilisation du sol, et même dans le règlement en vigueur on ne parle pas d'indices d'utilisation du sol. Les plans d'utilisation actuels ne réglementent pas la question des indices. En revanche, la Ville projette l'introduction des indices d'utilisation du sol. En fait, nous vous proposons cet amendement pour prévenir ce nouveau règlement de la Ville et prévenir de nouveaux conflits de compétence entre la Ville de Genève et l'Etat - problème récurrent de la République, s'il en est. Enfin, sachez que l'Association des communes genevoises est favorable à cet amendement. Je vous invite donc à le voter aujourd'hui.

Mme Laurence Fehlmann Rielle (S). J'abonde dans le sens de Mme Künzler et de M. Pagani. Je crois qu'il est proprement inadmissible d'essayer d'introduire «par la bande» un débat tel que celui sur les PUS. En commission, nous avons plutôt tâché de faire entendre raison aux députés de l'Entente, en leur expliquant qu'il ne s'agissait pas de refuser le débat sur les PUS, mais qu'il était hors de question de le mêler à un projet de loi approuvé à l'unanimité et qui avait fait l'objet d'une très longue concertation. Quant à dire que l'Association des communes genevoises accepte cet amendement, c'est aller un peu vite. Certes, nous avons auditionné un certain nombre de personnes, mais il n'était pas encore question de faire cet amendement à l'époque. Je pense que les règles du jeu ne sont vraiment pas respectées. Et si la droite veut la guerre, elle finira par l'avoir. Je demande donc instamment que cet amendement soit rejeté, sinon j'accepterai le renvoi en commission.

M. Gabriel Barrillier (R). Le parti radical s'oppose au renvoi en commission. Je me bornerai à répéter qu'il ne s'agit pas d'une déclaration de guerre. Nous avions proposé en commission de supprimer tout bonnement les PUS et nous y avons renoncé, voyant bien que la manoeuvre était un peu grosse. Ici, il s'agit simplement d'alléger les PUS, de façon à laisser aux communes une certaine latitude. Vous savez très bien qu'il y a actuellement, en matière de législation, une collision de compétences entre l'Etat et les communes. Par ce projet de loi, on donne des compétences supplémentaires aux communes - et nous y sommes favorables -, mais il faut aussi simplifier et alléger cette législation. Nous sommes donc favorables à cet amendement et opposés à un renvoi en commission.

Mme Michèle Künzler (Ve). Nous continuons de soutenir un renvoi en commission, d'autant plus qu'à la fin des séances de commission la moitié des commissaires étaient absents. Il n'est pas judicieux de lancer un tel missile. Je voudrais donner un conseil à la majorité: faites un projet de loi sur les PUS, engagez un débat démocratique, bon sang ! Mais ne venez pas en dernière minute changer des lois existantes et mélanger des sujets qui n'ont rien à voir... (Brouhaha.)Cette méthode du cheval de Troie est inacceptable. Il faut renvoyer cela en commission, y travailler sérieusement et ensuite on pourra voter.

M. Rémy Pagani (AdG), rapporteur. Est-il possible de réfléchir sereinement ? On nous fait de grandes déclarations sur l'autonomie des communes mais en réalité on enlève d'une main ce qu'on offre de l'autre. Finalement, les possibilités pour les communes d'avoir une prise réelle sur l'aménagement du territoire seront très réduites. Et l'enjeu sous-jacent est très simple: la seule commune à utiliser des PUS est la Ville de Genève - c'est-à-dire la moitié de la population du canton. Bien que Carouge essaie actuellement de mettre en place des PUS, Genève a été, au cours de ces trente ou quarante dernières années, la seule municipalité à tenter de réguler les combats sur l'aménagement urbain. Cette régulation a été rendue possible par la règle qui fixe des taux d'utilisation du sol et qui définit des indices d'utilisation. En proposant cet amendement, vous supprimez cette possibilité, vous coupez les bras de la Ville et, de ce fait-là, vous rallumez la guerre urbaine au parlement, mais également l'ensemble des conflits jusqu'ici régulés par la Ville de Genève. Je pense notamment au compromis concernant les immeubles sur les voies CFF à Saint-Jean, à d'autres dossiers encore qui ont vu un dénouement heureux au lieu de finir en votation référendaire. Aussi, prenez vos responsabilités: en votant cet amendement, vous enlevez aux autorités de la Ville de Genève la possibilité de réguler les conflits de l'aménagement urbain.

Cette question nécessite un débat et une prise de conscience plus large. Il faut en tout cas auditionner la Ville de Genève, de façon à évaluer le degré d'incidence de cet amendement sur ces outils appréciés et appréciables que sont les PUS. Je rappelle que ce problème touche la moitié de notre population - voire plus puisque l'aménagement urbain en Ville de Genève a des effets conséquents sur l'ensemble du canton. De ce point de vue, je vous demande soit de renvoyer cet amendement en commission, soit de déposer un projet de loi qu'on discutera. Le problème est donc simple: voulez-vous mettre en péril le projet de loi que nous sommes en train d'accepter à l'unanimité ? Préférez-vous que nous nous battions devant le peuple - nous pensons sérieusement à un référendum - afin que le corps électoral se prononce sur les PUS et sur le fait que vous les videz de leur substance ? A moins que vous ne décidiez enfin de donner aux municipalités la possibilité d'élaborer les plans qu'elles réclament depuis de nombreuses années. Voilà !

M. Laurent Moutinot, conseiller d'Etat. Le 6 avril 2001, vous nous demandiez de donner un statut légal aux plans directeurs communaux. Le 3 août 2001, nous répondions positivement en déposant ce projet de loi. Pendant les mois qui ont suivi, tout le monde a été entendu et le résultat des travaux était généralement admis - en particulier par l'Association des communes genevoises. Je prends connaissance à 9 h 15 aujourd'hui d'un amendement qui n'a, bien entendu, pas été transmis au préalable au Conseil d'Etat... Je suis totalement incapable, en l'état, de juger si cet amendement relève de la cosmétique, s'il satisfait simplement l'ego de ses auteurs, s'il modifie fondamentalement le système - et dans l'hypothèse où il le modifie, s'il le modifie en faveur des communes ou s'il entraînera une pluie de recours, comme le craint M. Pagani. N'étant pas capable de donner une interprétation raisonnable de cet amendement en seulement vingt-cinq minutes, je refuse donc, au nom du Conseil d'Etat, de me prononcer sur un projet que je n'ai pas pu étudier. Si vous persistez à vouloir lier un bon projet unanime - les plans directeurs communaux et de quartier - avec le sujet controversé des PUS, il faut au moins que la portée de votre amendement soit connue et que le Conseil d'Etat puisse, le cas échéant, se prononcer. Dans cette hypothèse-là, je préconise un retour en commission. Une autre hypothèse consiste à traiter les affaires séparément et à ne point faire d'omelette espagnole - ou norvégienne ? - en mélangeant à ce point les degrés de température politique des projets. (Applaudissements.)

Le président. Monsieur le président, le Conseil d'Etat peut-il - pour la clarté des débats et surtout pour celui du vote - dire si oui ou non il demandera le troisième débat, en cas de refus du renvoi en commission ?

M. Laurent Moutinot. Je ne demanderai pas le troisième débat. Je ne peux pas me prononcer sur une question de ce genre-là: pas tout seul - collégialité oblige - et certainement pas sans une analyse des conséquences de cet amendement.

Le président. Voilà, Mesdames et Messieurs, je voulais que tout le monde sache comment cela allait se passer au moment du vote. Je mets aux voix, par vote électronique, la proposition de renvoi en commission.

Mise aux voix, la proposition de renvoi en commission est rejetée par 40 non contre 31 oui et 1 abstention.

Le président. Je mets maintenant aux voix l'amendement qui nous est proposé. Je vous suggère de prendre le projet de loi à la page 23. A l'article 3 souligné, l'alinéa 2 modifie la LEXT: il s'agit d'intégrer une modification de l'article 15C, soit la suppression de la clause selon laquelle les règlements d'application définissent les indices d'utilisation du sol. Le reste ne subit pas de changement... (Brouhaha.)L'amendement a été distribué à l'ensemble des chefs de groupe... (Protestations.)

Mesdames et Messieurs, nous allons faire une pause, ce qui permettra aux huissiers de distribuer l'amendement à tout le monde. Nous recommencerons à 10 h... (Le président est interpellé.)Les commissaires de la commission de contrôle de gestion doivent se réunir à la salle des Fiefs.