Séance du jeudi 17 mai 2001 à 17h
54^e législature - 4^e année - 8^e session - 25^e séance

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genèvedécrète ce qui suit :

Article 1

La loi générale sur les zones de développement, du 29 juin 1957, est modifiée comme suit :

Art. 1 But et application des normes (nouvelle teneur)

Les dispositions de la présente loi fixent les conditions applicables à l'aménagement et l'occupation rationnelle des zones de développement affectées à l'habitat, au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire, ainsi que les conditions auxquelles le Conseil d'Etat peut autoriser l'application des normes d'une telle zone. Le Conseil d'Etat peut également autoriser des activités artisanales dans les zones de développement précitées lorsqu'elles ne sont pas susceptibles de provoquer des inconvénients graves pour le voisinage ou le public. Les zones de développement sont réservées, sous réserve du rez-de-chaussée des immeubles, à la construction de logements, à moins qu'une affectation spéciale autre que le logement ne soit spécifiquement prévue pour une zone de développement dans le cadre de la loi ayant institué cette zone.

Art. 5 Besoins à respecter (nouvelle teneur)

1 En exécution de l'article 2, alinéa 1, lettre b, la délivrance de l'autorisation de construire est subordonnée à la condition que 2/3 au moins des logements autorisés correspondent à des logements d'utilité publique répondant aux besoins prépondérants de la population, la priorité étant accordée à la construction de logements HBM. Si les loyers bénéficient d'une subvention de l'Etat, le contrôle des loyers par l'Etat est prolongé de 10 ans après la période de subventionnement.

En outre, les conditions suivantes sont applicables:

2 Les plans techniques et financiers, notamment les normes applicables à l'état locatif ou au plan de vente et aux réserves pour entretien, doivent être préalablement agréés par le département. Toute modification qui intervient en cours de construction doit être signalée et faire, le cas échéant, l'objet d'un nouvel agrément.

3 Les prix et les loyers des bâtiments visés sous alinéa 1, lettres a et b, sont soumis au contrôle de l'Etat pendant une durée de 20 ans dès la date d'entrée moyenne dans les logements ou locaux, selon les modalités prévues au chapitre VI (art. 42 à 48) de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 décembre 1977.

Article 2 Entrée en vigueur

La présente loi entre en vigueur le lendemain du jour de sa promulgation.

La loi sur les zones de développement a été adoptée en 1957 dans le but, d'une part, de créer des zones destinées principalement à la construction de logements en affectant à cette fin des terrains situés en zone villas et, d'autre part, de soumettre les plans financiers de ces logements à l'approbation du Conseil d'Etat pour qu'il s'assure que ceux-ci répondent au besoin général de la population, raison pour laquelle les loyers de ces logements sont contrôlés durant 10 ans, même s'ils ne sont pas subventionnés.

Le Conseil d'Etat a pris l'habitude, sur cette base, de prévoir que les deux tiers des logements sont des logements sociaux.

Au moment où la demande de logements est devenue plus forte et où certains milieux souhaiteraient supprimer l'obligation de réaliser des logements sociaux dans les zones de développement qui ont été créées à cet effet et que la priorité soit accordée à la construction de logements pour les personnes aisées, alors que la pénurie d'appartements locatifs frappe en premier lieu les citoyennes et les citoyens les moins favorisés, il apparaît souhaitable que la règle des deux tiers de logements sociaux soit inscrite dans la loi.

Par ailleurs, il convient de veiller, vu la pénurie de terrains pour des logements, à ce que les zones de développement soient réservées à la construction de logements, sous réserve des rez-de-chaussée des immeubles, à moins que ces zones ne bénéficient d'une affectation spéciale. La construction de bureaux sur des terrains propices au logement, comme la campagne Moreillon à Chêne-Bougeries, ne devrait pas être admise.

Le présent projet de loi vise à atteindre ces buts et à prolonger de dix ans la durée du contrôle des loyers, vu la pression exercée par les milieux immobiliers sur les loyers.

Au bénéfice des explications qui précèdent, nous vous invitons, Mesdames et Messieurs les députés, à réserver un bon accueil au présent projet de loi.

Préconsultation

M. Pierre-Alain Cristin (S). Ce projet de loi s'inscrit dans notre ligne politique concernant le logement social dans notre canton. Nous espérons que ce projet d'actualité sera accepté vu le manque de logements sociaux à Genève. De plus, et comme nous l'a expliqué le conseiller d'Etat Moutinot lors du débat sur les terrains Battelle, le système des deux tiers/un tiers est une pratique au DAEL et nous souhaitons simplement l'inscrire dans la loi.

Sans vouloir me répéter, je continue à dire qu'il manque des logements à Genève et spécialement des logements sociaux. C'est pourquoi la règle des deux tiers/un tiers nous semble une bonne solution, puisqu'elle permet une sorte d'habitat mixte entre logements sociaux, logements haut de gamme et surfaces commerciales. J'aimerais insister sur ces dernières, sur la possibilité d'installer des activités artisanales, car cette affectation permettra certainement des compromis futurs avec des communes qui, par le passé, ont dû mettre à disposition beaucoup de terrain pour des logements sociaux, et qui pourront par ce biais récupérer des places de travail.

C'est dans cet esprit que le groupe socialiste vous demande, Mesdames et Messieurs les députés, de bien vouloir renvoyer ce projet de loi en commission du logement.

M. René Koechlin (L). Nous formulons les plus expresses réserves à propos de ce projet de loi, qui vise à instaurer la pratique des deux tiers/un tiers sur l'ensemble de la zone de développement en l'inscrivant dans la loi. Ceci risque d'aller à fins contraires et, en tout cas, contre les besoins réels de la population, dans un certain nombre de cas ou de sites. Cette façon d'uniformiser la loi sur les zones de développement et son application nous paraît tout à fait contraire à la bonne utilisation de cette zone qui, je le rappelle, reçoit environ 80% des réalisations non seulement de logements mais de tout le domaine bâti à Genève. C'est donc une proportion extrêmement importante. Aussi, vouloir figer l'affectation de l'essentiel des zones à bâtir encore constructibles à Genève nous paraît tout à fait inadéquat.

Nous examinerons ce projet en commission. Peut-être pourrons-nous l'amender, mais tel quel, il est inacceptable, parce qu'au lieu d'encourager la construction de logements il risque de la freiner par de nouveaux blocages. Or, c'est exactement l'inverse dont nous avons besoin, notamment pour résoudre la crise du logement.

M. Etienne Membrez (PDC). Il y a différentes façons de concevoir l'immobilier. Cela va du laisser faire, selon les règles du marché, et cela ne fonctionne pas, à l'interventionnisme systématique de l'Etat. Ce projet de loi s'inspire nettement de cette dernière doctrine et ses auteurs estiment que l'Etat doit tout régler dans le détail et réglementer un domaine où il faudrait construire plutôt que prescrire. Trop de lois, en effet, régissent le logement en général et les zones de développement en particulier, et font que, malgré la reprise économique, les constructions sont trop rares.

Ce projet de loi parle aussi de besoins prépondérants de la population. D'un côté, il y a une forte demande de logements sociaux, c'est vrai; de l'autre, cinq mille nouvelles personnes s'installent chaque année à Genève. Une forte proportion de ces nouveaux arrivants viennent grossir les rangs de ceux qui gagnent trop ou ne sont pas résidents depuis suffisamment longtemps pour prétendre à des logements subventionnés. Dès lors, où se trouve le besoin prépondérant de la population ? Il est certainement nécessaire de poursuivre les programmes de constructions subventionnées, il le faut même, de l'avis du PDC. Mais il faut aussi s'enquérir des besoins de ceux qui n'ont pas droit à des logements subventionnés et qui font avant tout partie de la classe moyenne.

Ce projet de loi, alors qu'on semble plutôt rechercher un assouplissement de la règle deux tiers/un tiers dans les zones de développement, pour les HBM notamment, là où c'est possible, aura dès lors pour effet de renforcer les oppositions de tous bords contre les logements subventionnés, de renforcer la fracture sociale entre ceux qui y ont droit et les autres. C'est dommage! Ces nouvelles contraintes risquent d'aller à fins contraires et, en donnant force de loi à une simple coutume, on risque d'aggraver la pénurie des logements sociaux ainsi que celle des logements accessibles aux nombreux habitants de ce canton représentés précisément par la classe moyenne.

Par ailleurs, tout le monde sait que les zones de développement ceinturent Genève. Si, finalement, on oblige en priorité la construction de logements dans la zone de développement, on peut se demander où la population concernée va aller travailler, même si la possibilité de créer un peu d'activité reste réservée dans ce projet de loi. Les PME devront trouver place dans d'autres zones, ce qui obligera la population à se déplacer encore plus et occasionnera, du même coup, davantage de trafic. Une zone pour dormir, une zone pour travailler, une zone pour les plaisirs : ce n'est pas certain que cela corresponde aux voeux de notre population, qui devra passer plus de temps au volant de sa voiture ou dans les transports publics qu'à la maison, en famille.

En renvoyant ce projet de loi en commission, il faut donc être conscient qu'en voulant légiférer encore plus là où les lois sont déjà en surabondance on ne résoudra pas la crise du logement.

M. Thomas Büchi (R). Ce projet de loi proposé par la gauche s'articule autour de deux points principaux. Premièrement, inscrire dans la loi l'obligation de faire deux tiers de logements sociaux et principalement du logement HBM; deuxièmement, prolonger le contrôle des loyers de dix ans. A notre avis, il est faux de penser que deux tiers des gens ont besoin d'un logement subventionné à Genève, alors que notre pays a un des niveaux de vie les plus élevés du monde. Qu'une minorité de gens aient besoin d'être aidés, c'est incontestable. Qu'on veuille obliger une majorité de la population à devenir des assistés d'Etat est une aberration!

Mesdames et Messieurs, votre projet de loi est nébuleux sur bien des points. Notamment la répartition entre logements HBM, HLM, HCM et libres n'est pas claire. Ce d'autant plus qu'a priori les HBM ne peuvent pas être construits par des privés, sauf en de rares occasions et ce uniquement par des coopératives comme le Chemin Vert, par exemple. Avec votre projet de loi, vous allez obtenir exactement l'effet contraire de celui que vous souhaitez : on va construire encore moins de logements alors que la crise s'aggrave, et vous allez faire fuir encore plus les investisseurs.

Voulons-nous d'un patrimoine bâti exclusivement aux mains de l'Etat, comme c'était le cas dans certains pays de l'Est ? Certainement pas, car ce serait une erreur désastreuse pour notre République. Déjà, et vous ne pouvez pas l'ignorer, les investisseurs hésitent de plus en plus à construire même des HLM, car leur rentabilité est devenue très aléatoire depuis que vous avez modifié la LGL. En durcissant les normes de façon déraisonnable et en allongeant la durée de contrôle, vous allez rendre le produit encore moins attractif.

Vous le voyez, votre projet de loi tient plus de la fumisterie électoraliste que d'une réponse objective à la problématique posée. Votre vision d'un Etat tout-puissant, gérant des moutons assistés et obéissants, nous n'en voulons pas! D'ailleurs, vous n'êtes même pas en mesure de nous prouver concrètement quelle est la demande objective en logement social à Genève.

En l'état, nous renverrons ce projet de loi en commission, tout en sachant qu'il n'en sortira rien de bien reluisant pour nous sortir de l'ornière de la crise du logement dans laquelle vous nous avez plongés, avec la politique de blocage systématique que vous appliquez depuis plusieurs années.

M. Rémy Pagani (AdG). Je crois, Monsieur Büchi, que vous devriez faire preuve d'un peu de modération dans les termes que vous employez, notamment le mot fumisterie... (Exclamations et brouhaha.)

La présidente. On se calme, Mesdames et Messieurs les députés! Monsieur Pagani, je vous invite à continuer.

M. Rémy Pagani. Je vois que j'arrive à mettre de l'ambiance, en cette matinée... Je persiste : moi, je n'utilise pas des termes de ce genre, ce n'est pas mon vocabulaire...

Je trouve relativement disproportionnées les critiques qui nous sont adressées, d'autant que la crise du logement qui se fait jour ces derniers mois est extrêmement préoccupante et que nous devrions nous attacher à trouver des solutions adaptées à la situation concrète dans laquelle nous nous trouvons. Car, Mesdames et Messieurs les députés, il faut parler de la situation concrète dans laquelle s'inscrit ce projet de loi, qui, somme toute, comme l'a rappelé M. Koechlin, ne vise qu'à inscrire dans la loi une pratique qui a cours dans notre canton depuis plusieurs années.

Ce qui m'étonne, c'est que les bancs d'en face jugent ce projet de loi comme étant une fumisterie, alors que la pratique veut, depuis plusieurs années dans notre canton, qu'à chaque urbanisation on adopte la proportion des deux tiers/un tiers. Ce qui est plus nouveau en revanche, c'est que les milieux de droite, les milieux économiques que vous défendez, remettent effectivement en cause cette pratique dans l'objectif de favoriser des logements adaptés à une demande très spécifique, à savoir des villas ou des appartements en propriété par étage. En l'occurrence, nous ne voulons pas cela, parce que ce qui risque de se passer - on l'a vécu dans les années 80 - c'est que le centre de la ville, voire la couronne suburbaine, soient accaparés par ce type de logements luxueux et qu'on assiste, bilatérales oblige, à l'expulsion des travailleurs et des employés, non pas à la périphérie, comme dans les années soixante, mais aux frontières. La plus grande partie des personnes aujourd'hui travaillant dans nos usines sont déjà expulsées à la périphérie du canton, dans le canton de Vaud y compris - encore que dans le canton de Vaud cela pose plus de problèmes pécuniaires pour cette catégorie de la population. Nous estimons que cette catégorie de la population, qui représente la majorité des travailleurs, a le droit de cité, a le droit de s'établir prioritairement en zone urbaine, notamment dans la couronne urbaine. Il ne s'agit pas de l'expulser, comme vous voulez le faire, et ce projet de loi vise donc à inscrire ce droit dans la loi.

Voilà ce dont il est question, voilà l'enjeu, et les attaques que vous menez correspondent tout à fait à cet enjeu. Ne nous cachons pas la réalité : vous voulez faire en sorte que la ville et la zone suburbaine soient réservées, non pas à la classe moyenne, mais à la classe supérieure, et expulser la majorité de la population à l'extérieur de la couronne suburbaine, voire à l'extérieur du canton, en profitant des bilatérales!

Mme Fabienne Bugnon (Ve). Si on veut allumer la mèche dans ce parlement, il suffit de prononcer le mot logement : cela a l'effet qu'on vient de constater...

Je ne reviendrai pas sur les propos totalement polémiques et déplacés de notre collègue Büchi. En quelques mots, je présenterai ce projet de loi, que les Verts n'ont pas signé pour une question de dépassement de délai, mais auquel nous nous associons totalement.

Le débat sur le logement n'a pas seulement lieu ici : c'est vraiment le débat du moment. Ainsi, on assiste actuellement à une offensive des milieux immobiliers - représentés notamment par la Chambre immobilière - mais aussi des exécutifs de certaines communes - il suffit de se souvenir des propos un peu excessifs du maire de Cologny - ainsi que des propriétaires de villas, pour enfreindre le respect de la mixité des logements qui doivent être construits à Genève.

Sur le constat, sur le fait qu'il faut construire des logements, tout le monde est d'accord. Les questions qui restent posées sont : où faut-il construire ces logements et quels logements faut-il construire ? A la question où, il a déjà été répondu dans plusieurs débats, à la fois dans ce parlement et à l'extérieur. Pour l'Alternative, la réponse est claire : il faut construire en priorité dans les zones prévues à cet effet, à savoir les zones constructibles, et ensuite par le biais d'une densification au cas par cas de la zone villa. Ce qui nous occupe aujourd'hui, c'est quel type de logements nous voulons construire : en l'occurrence, la priorité absolue est au logement social, puisque c'est ce type de logements qui fait le plus défaut, logement social bien évidemment soutenu par les pouvoirs publics et par les fondations de droit public. Le projet déposé aujourd'hui vise à codifier certains critères dans la loi, critères qui étaient jusque-là de l'ordre de la pratique. Dans la situation actuelle de tension sur le marché du logement, le DAEL et son président doivent en effet pouvoir compter sur une base législative, contraignante, afin de pouvoir imposer du logement social à des promoteurs qui n'en veulent pas.

J'aimerais enfin, en conclusion, appeler à la solidarité des communes. Certaines ont déjà fait, ces dernières années, beaucoup d'efforts en faveur du logement social - on pense évidemment aux communes de Meyrin, d'Onex, de Lancy, de Vernier - et elles doivent maintenant être relayées par d'autres communes, qui doivent accepter une mixité des logements sur leur territoire.

M. Laurent Moutinot. La règle qui veut que deux tiers des logements construits soient des logements sociaux et un tiers d'entre eux des logements libres est extrêmement ancienne. Nous n'avons pas, à ce jour, retrouvé dans les archives qui en est véritablement l'auteur : elle remonte en tout cas à plus de vingt ans.

En revanche, ce que nous savons très clairement, c'est pourquoi elle existe. En l'occurrence, cette règle des deux tiers/un tiers correspond proportionnellement aux deux tiers de la population ayant des revenus lui permettant de prétendre accéder à un logement social, alors qu'un tiers de la population n'a pas besoin de l'aide de l'Etat. Cette règle n'est donc que la conséquence très simple et très naturelle du principe qui veut que l'Etat se soucie que chacun soit logé. Voilà ce qui justifie cette règle des deux tiers/un tiers. Elle a évidemment un caractère peut-être discutable, dans la mesure où il peut se trouver, à un moment ou à un autre, que les trois quarts de la population ait besoin de l'aide de l'Etat, ou qu'à un autre moment un quart seulement en ait besoin. En l'état, le processus législatif qui vous est proposé est de fixer dans la loi cette règle des deux tiers/un tiers. J'y vois évidemment, à titre personnel, un élément de confort, puisqu'il n'y aurait plus de discussions, plus de pressions possibles, la règle étant sanctifiée par la loi. Mais j'y vois aussi un inconvénient en ce sens, et Mme Bugnon l'a rappelé, qu'elle ne permettrait plus, une fois inscrite dans la loi, de tenir compte de situations particulières, notamment dans certaines communes qui ont d'ores et déjà fait des efforts considérables.

Je pense par conséquent que, sur le principe, ce projet de loi est un progrès intéressant, mais que la manière, en revanche, d'articuler et de mettre en mots cette règle doit faire l'objet d'une analyse détaillée en commission du logement, de manière que le but visé - à savoir que les nouvelles constructions se répartissent en fonction de la capacité d'accès dans ces logements de l'ensemble de la population - ne soit pas atteint au détriment de certaines particularités locales, notamment communales. L'on peut sans doute arriver à un système un peu plus fin que celui qui est proposé ici, qui respecte la volonté des auteurs du projet de loi tout en nous donnant un instrument de gestion exempt des contraintes et des effets pervers que d'aucuns ont décrits ce matin.

La présidente. La parole n'est plus demandée... Non, Monsieur Koechlin, vous êtes déjà intervenu. Vous allez argumenter sur votre demande de renvoi en commission, d'autres vont vouloir répondre... Je ne peux pas ouvrir un deuxième débat, alors que nous sommes en préconsultation. Vous proposez un renvoi conjoint à la commission du logement et à la commission d'aménagement, je vais donc mettre votre proposition aux voix... (Commentaires.) Nous sommes en préconsultation, M. Koechlin voudra argumenter sa proposition, d'autres voudront lui répondre... (La présidente est interpellée par M. Koechlin.) Non, car vous allez argumenter et provoquer des réactions.

En l'occurrence, il y a deux propositions : l'une, du Bureau et des chefs de groupe unanimes, qui est de renvoyer ce projet de loi à la commission du logement. M. Koechlin m'a demandé de mettre également aux voix sa proposition de renvoi conjoint aux commissions du logement et d'aménagement, je mets d'abord aux voix cette proposition.

Mise aux voix, la proposition de renvoi conjoint aux commissions du logement et d'aménagement du canton est rejetée.

Mis aux voix, le renvoi du projet en commission du logement est adopté.