Séance du jeudi 5 novembre 1998 à 17h
54^e législature - 2^e année - 1^re session - 47^e séance

RAPPORT DE LA MAJORITÉ

La Commission judiciaire a traité le projet de loi 7810, émanant du Conseil d'Etat, lors de ses séances du 30 avril et 7 mai 1998, sous la présidence successive de Mme Fabienne Bugnon, vice-présidente et M. Pierre-François Unger, président. M. René Kronstein, représentant le Département de l'intérieur, de l'agriculture, de l'environnement et de l'énergie (DIAE), a participé à nos travaux.

Préambule

Le règlement sur la protection des arbres, du 28 décembre 1976, a pour base légale la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites, du 4 juin 1976 (ci-après LPMNS).

Les infractions à ce règlement sont ainsi réprimées conformément à l'article 56 de la LPMNS, disposition qui ne comporte aucune précision relative à la prescription.

C'est donc le Code pénal suisse (CPS), auquel renvoie la Loi pénale genevoise, du 20 septembre 1941, applicable en la matière selon l'article 37, chiffre 47, qui s'applique.

L'article 109 du Code pénal suisse et l'article 17 de la Loi pénale genevoise prévoient un délai de prescription de l'action pénale d'un an, en matière de contraventions.

But du projet présenté par le Conseil d'Etat

Les infractions au règlement sur la protection des arbres ne sont parfois découvertes que bien après leur réalisation et une fois l'infraction contestée il faut encore instruire le dossier afin de déterminer les responsabilités et lorsque le dossier est enfin clos, le délai de prescription de 1 an est généralement dépassé. Surtout que les amendes sont souvent contestées par des recours d'abord devant la Commission en matière de construction, puis devant le Tribunal administratif.

Un contrôle permanent et systématique de la végétation du canton permettrait de déceler plus rapidement les infractions, mais il n'est pas envisageable, en regard du coût qu'il engendrerait.

Le Tribunal fédéral (TF) a eu l'occasion de se prononcer dans le cadre de plusieurs arrêts et il a relevé que seule une base légale expresse peut imposer à l'administré un délai plus long que celui d'une année et il a admis que les dispositions générales du code pénal ne tenaient pas suffisamment compte des besoins spécifiques du droit pénal administratif.

Le Tribunal administratif (TA) a lui, de son côté, relevé que la LPMNS, base légale de la sanction litigieuse, ne contient pas de disposition prévoyant un délai de prescription plus long que celui prévu par le code pénal.

Le Conseil d'Etat nous propose donc d'allonger les délais en introduisant un nouvel alinéa à l'article 56 LPMNS, prévoyant des délais respectifs de 5 ans pour la poursuite des infractions et de 7 ans et demi de prescription absolue.

Travaux de la commission judiciaire

M. Kronstein informe la commission que le DIAE a rédigé ce projet de loi suite aux arrêts du Tribunal administratif en matière d'amende. Celui-ci ayant relevé les lacunes de la loi, telles qu'exposées ci-dessus.

M. Kronstein souligne également qu'il s'agit de droit pénal administratif, ce qui laisse au canton toute latitude de légiférer, ce que certains commissaires contestaient estimant que cela relevait du droit fédéral.

Par ailleurs, plusieurs commissaires proposent que les délais de prescription soient harmonisés, notamment avec ceux de la LCI (loi sur les constructions et les installations diverses) et de la LDTR (loi sur les démolitions et transformations), afin d'arriver à quelque chose de cohérent. Cet avis étant partagé par l'ensemble des commissaires, le Conseil d'Etat a été interpellé dans ce sens et il s'est déclaré très favorable à une uniformisation des délais à 5 ans et 7 ans et demi, constatant que le délai en matière de LCI est souvent trop juste. En cas d'adoption de la présente loi, il faudra donc prévoir une modification de la LCI .

Une discussion a eu lieu entre ceux qui trouvent choquant que l'abattage d'arbres soit l'objet d'une prescription aussi longue, estimant que de cette manière on place l'infraction à la LPMNS au même niveau que les délits du CPS et ceux qui pensent que seuls des termes relativement longs sont de nature à permettre une protection efficace de la végétation de notre canton.

Le débat a rapidement montré que les positions étaient inconciliables, raison pour laquelle un rapport de minorité a été annoncé.

Conclusion

La majorité des commissaires, soit 2 AdG, 3 S et 2 Ve ayant estimé que le projet de loi du Conseil d'Etat a toute sa raison d'être, nous vous prions, Mesdames et Messieurs de bien vouloir l'adopter.

RAPPORT DE LA MINORITÉ

La minorité de la commission ne peut suivre une majorité rouge-rose-verte qui entend élever les arbres au rang de citoyens. En effet, en cas d'infraction à la réglementation sur la protection des arbres, la nouvelle loi proposée ferait évoluer le délai de prescription absolue de 2 à 7 ans et demi. Du jamais vu dans le Code pénal suisse. A croire la majorité, abattre un arbre correspondra à un homicide par négligence !

Le délai de prescription relatif et absolu

Le délai de prescription pour une infraction à une loi comprend deux phases. La première est appelée relative. Elle correspond à la période où l'infraction doit être constatée. La seconde appelée absolue permet aux tribunaux de statuer. Actuellement, une infraction à la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites (L 4 05) comprend un délai de prescription relatif d'une année, et absolu, de deux ans, à l'image de ce qui se passe pour l'ensemble des infractions soumises à une contravention selon le Code pénal fédéral (art. 109). Une extension du délai de prescription sur un plan cantonal ne déroge pas au droit supérieur dans la mesure où il s'agit d'un aspect technique de la loi, comme l'est le montant des amendes.

L'augmentation du délai en matière de L 4 05

Tous les commissaires se sont rangés aux arguments du Conseil d'Etat qui tenait à modifier la loi afin d'éviter que certains contrevenants ne profitent du délai actuel pour bénéficier de la prescription en choisissant de ralentir par toutes voies de droit une décision finale pourtant justifiée.

Le Conseil d'Etat a illustré sa demande, notamment par un arrêt du Tribunal administratif. Celui-ci reproduisait des événements remontant au 1er février 1995 jugés le 22 avril 1997, soit deux ans et un mois et demi après les faits. Le Tribunal n'avait pu que conclure à leur prescription, même si en droit la réglementation sur la protection des arbres n'avait pas été respectée. Le recourant avait su bénéficier de toutes les voies de recours. Pour le parquet, il s'agissait du deuxième cas. La minorité a soutenu le passage d'un délai de prescription absolue de 2 à 5 ans. Cette manière de faire a l'avantage de répondre aux soucis légitimes du département de faire appliquer la loi tout en assurant une parfaite harmonisation du délai de prescription pour l'ensemble des lois concernant la construction.

La majorité plurielle n'a eu aucun argument pour proposer d'aller au-delà des 5 ans de prescription, si ce n'est d'évoquer que les arbres ne criaient pas en tombant et qu'il faudrait dans certains cas des années pour constater une infraction par les organes responsables... Ces arguments laissent supposer une incompétence de nos fonctionnaires comme celle du département concerné pourtant dirigé par un magistrat vert !

Une telle défiance n'a aucun substrat vérifié par des faits. Cela est si vrai que la majorité verdoyante s'est rendue à nos arguments en reconnaissant la nécessité d'harmoniser le délai de prescription avec celui qui se trouve dans la LCI... tout en souhaitant augmenter tous les délais à 7 ans ! Cette loi est devenue doctrinaire. C'est la plus mauvaise des politiques.

La réforme du Code pénal suisse

Actuellement, une réforme du Code pénal est en cours. Il sera soumis aux Chambres cette année encore. Selon les milieux intéressés, les dispositions fédérales en matière de prescription vont être modifiées. En matière de contraventions, le délai relatif sera de 2 ans et absolu de 5 ans. Cette demande de la justice est conforme à la pratique et il serait des plus curieux que les juges puisent proposer au Parlement fédéral des temps de prescription trop courts permettant à certains d'échapper à la sanction.

La hiérarchie des peines renvoie à la hiérarchie des valeurs

Si le rapport de majorité est accepté, notre Conseil élèvera l'abattage d'arbres au même rang que celui des infractions poursuivies par le Code pénal qui prévoit un délai d'emprisonnement inférieur à trois ans. Leur liste est longue et comprend par exemple l'homicide par négligence ou le blanchiment simple d'argent. C'est disproportionné.

L'article 56, al. 4, tel que proposé par la majorité, sera d'ailleurs ambigu puisqu'il comprendra une référence oppositionnelle à l'article 72 du Code pénal. En effet, cet article prévoit un délai de prescription absolu du double du délai relatif pour les contraventions et les infractions contre l'honneur, le délai ordinaire étant dépassé de moitié pour les autres infractions. La majorité, en décidant un délai relatif de 5 ans et absolu de 7 ans et demi classe par analogie l'abattage d'arbres au même rang que les peines qui sont poursuivies jusqu'à la réclusion à vie !

Conclusions

Afin d'assurer une cohérence de notre système législatif, nous vous recommandons de soutenir une voie raisonnable par votre appui à l'amendement suivant :

Art 56, al.4 (nouveau)

4 En dérogation à l'article 17 de la loi pénale genevoise, du 20 septembre 1941, la poursuite des contraventions mentionnées à l'alinéa 1 se prescrit par 2 ans. Les articles 71 et 72 du code pénal suisse du 21 décembre 1937, sont applicables par analogie, la prescription absolue étant de 5 ans.

Ainsi, les services compétents auront tout le temps de constater toutes les infractions, et la justice de faire appliquer systématiquement la loi. Notre législation cantonale sera ainsi conforme et avant-gardiste aux toutes proches volontés fédérales. Toute autre décision de notre Conseil ne tendrait qu'à inscrire dans la Loi des singularismes.

Premier débat

Mme Fabienne Bugnon (Ve), rapporteuse de majorité. Les infractions au règlement sur la protection des arbres sont parfois découvertes bien après avoir été commises, et elles sont souvent contestées. Il faut ensuite encore instruire le dossier afin de déterminer les responsabilités. Bref, lorsque le débat est clos, près d'une année a pu s'écouler, et le délai de prescription actuel de la loi en matière de contravention est dépassé.

Sachant que l'on ne peut pas imaginer un contrôle systématique de la végétation du canton, le seul moyen d'éviter l'abattage abusif d'arbres est d'allonger les délais : le délai de prescription doit être de cinq ans pour la poursuite des infractions, et de sept ans et demi pour la prescription absolue.

Nous profitons d'ailleurs de ce projet pour harmoniser les délais de prescription de la LDTR et de la LCI. Lorsque ce projet sera adopté, nous demanderons au Conseil d'Etat de nous faire une proposition de modification de la LCI dans ce sens.

Pour toutes ces raisons, je vous demande, Mesdames et Messieurs les députés, de voter le projet de loi tel qu'il est issu des travaux de la majorité de la commission.

M. Pierre Froidevaux (R), rapporteur de minorité. Tout au plus, la majorité de la commission s'est-elle arrêtée très rapidement à une pétition de principe permettant d'augmenter de manière considérable et peu compatible avec le code ce délai de prescription.

Aussi je vous propose de nous en tenir à une proposition beaucoup plus raisonnable qui soit surtout compatible avec la révision du code pénal actuellement en cours au niveau fédéral, et de soutenir la proposition d'amendement que je présente en page 7 du présent rapport.

Mme Christine Sayegh (S). La prescription absolue fixe le délai au-delà duquel une infraction ne peut plus être sanctionnée. Ce projet de loi propose un délai de sept ans et demi ; pour s'y opposer, la minorité fait des comparaisons révélatrices avec d'autres infractions et met en balance la protection de la nature et celle de la vie humaine, pour conclure au fait que le délai proposé est trop long.

En reprenant les mêmes arguments, j'affirme que la vie humaine dépend de la protection de la nature, que l'arbre vit plus longtemps que l'homme et que le projet de loi est adéquat.

Nous vous invitons donc à suivre le rapport de majorité.

Mme Janine Hagmann (L). Mme Micheline Spoerri, commissaire ayant participé aux travaux, m'a chargée de vous lire son intervention :

«Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les députés, ce projet de loi est contrariant, parce qu'il est excessif et qu'il ne respecte pas la hiérarchie des peines en regard de la hiérarchie des valeurs.

»Je serai très brève, car l'excellent rapport du député Froidevaux ne souffre en quelque sorte aucune plaidoirie supplémentaire. D'autant que l'amendement proposé ramènerait les valeurs à leur juste proportion.

»Madame le rapporteur de majorité, nous trouvons choquant d'identifier l'infraction à la loi sur la protection des monuments et sites à celle prévue dans le code pénal suisse. Je reconnais que la longueur des procédures et les abus de certains petits malins portent tort à la protection de notre environnement, mais j'ai envie de vous dire, à vous qui connaissez bien les enfants, qu'en appliquant des sanctions excessives on se montre injuste et surtout inefficace, parce qu'il n'y a plus de compréhension et d'adhésion possible de l'enfant. Il en va de même pour les adultes, grands enfants que nous restons tout au long de notre vie !

»En étant excessif, on crée l'incompréhension ou le détour de la sanction ; par conséquent, on ne résout rien à terme. Vous nous avez habitués, Madame, à moins d'intolérance ! Je vous engage donc à voter avec nous l'amendement de M. Froidevaux. Ainsi vous ne renierez pas la cause que vous défendez ; à mon avis, vous la défendriez mieux !».

M. Christian Ferrazino (AdG). J'aimerais répondre à Mme Spoerri - vous lui transmettrez, Mme Hagmann, je vous remercie d'avance - et également à M. Froidevaux qui, je l'espère, raisonne plus sérieusement dans le domaine de la médecine qu'en matière de droit pénal... (Rires.) Sinon nous aurions vraiment de grandes craintes !

Vous confondez à dessein, Monsieur Froidevaux, la prescription relative et la prescription absolue. Selon votre rapport, cinq ans de prescription seraient largement suffisants. (L'orateur est interpellé.) Nous sommes d'accord avec vous ! Mais c'est suffisant pour autant qu'il s'agisse de la prescription relative à la poursuite des infractions. C'est précisément ce que demande le projet de loi du Conseil d'Etat en fixant la prescription absolue à sept ans et demi.

En réalité, Monsieur Froidevaux, si selon vous cinq ans, c'est la prescription absolue, il faut dire alors quelle serait la prescription relative : en l'occurrence, ce serait un délai de deux ans. Il faut donc dire clairement ce que vous ne dites pas dans votre rapport. Contrairement à Mme Bugnon et à ceux qui soutiennent son rapport de majorité - nous souhaitons protéger les arbres, vous l'avez bien compris - vous, vous voulez protéger les contrevenants. (L'orateur est interpellé.) Ecoute, Dupraz, tu n'en es pas très loin, mais tu as peut-être moins de racines !

Votre proposition est presque, Monsieur Froidevaux, une incitation à violer la loi, car vous savez pertinemment qu'une prescription de cette durée n'offre pas les moyens de prévenir les infractions et de sanctionner ceux qui les commettent ; raison pour laquelle nous ne pouvons que suivre le rapport de Mme Bugnon et soutenir le projet du Conseil d'Etat.

Le président. Monsieur le député Froidevaux.

M. Pierre Froidevaux (R), rapporteur de minorité. Je passe la parole à M. Halpérin ! (Rires.)

Le président. Vous renoncez à prendre la parole ?

M. Pierre Froidevaux, rapporteur de minorité. Je renonce puisque l'on dit que je suis meilleur en médecine qu'en droit !

M. Michel Halpérin (L). Certains d'entre vous connaissent peut-être la sympathique famille, la tribu d'Astérix et d'Obélix. M. Ferrazino m'a fait penser à l'un des membres de cette tribu qui s'appelle Idéfix ! (Rires.) Remarquez, c'est par hasard ! Idéfix, c'est le chien...

Une voix. ...à Grobet ! C'est le chien-chien à Grobet !

M. Michel Halpérin. C'est le chien d'Obélix, un adorable petit toutou qui pleure chaque fois qu'un arbre est malmené par qui que ce soit ! Nous avons maintenant Idéfix au sein du Grand Conseil. Remarquez, ce n'est pas le premier sujet sur lequel il fait preuve d'une telle fixité dans les idées !

Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les députés, il faut bien que je réponde par quelques arguments juridiques à ceux qu'a déployés Idéfix. J'y vais ! Ave Caesar ! Il faut que vous sachiez que notre code pénal, qui est donc du droit fédéral, a défini les infractions par ordre décroissant d'importance : ça commence par les crimes contre la vie, ça continue par les atteintes à l'intégrité physique, puis par les atteintes à la propriété économique et, ensuite, par les atteintes à l'honneur. La prescription est fixée en fonction de la gravité des infractions.

Par exemple, des atteintes de caractère économique - des escroqueries, des vols - se prescrivent, prescription relative, par cinq ans, et, prescription absolue, par sept ans et demi. Des atteintes à l'honneur - nous sommes tous assez chatouilleux sur notre honneur - se prescrivent par deux ans, prescription relative, et par quatre ans, prescription absolue.

La proposition d'amendement qui a été faite par M. Froidevaux, présente donc cette particularité de protéger les arbres aussi bien que l'honneur des hommes, et même un peu mieux, puisque la prescription absolue est repoussée de quatre à cinq ans !

Nous avons fait un pas en direction de M. Idéfix en protégeant les arbres un peu mieux que l'honneur des hommes. Je trouve que cela suffit, nous n'avons pas besoin de traiter les atteintes aux arbres aussi bien ou aussi mal que nous traitons des crimes plus importants, comme le vol.

M. Christian Ferrazino (AdG). Je ne serai pas long, Monsieur le président... (Aboiements.) Je pense, Monsieur Halpérin, que vous faites partie de la même famille, et il est un personnage que vous représentez apparemment sans le savoir. Celui-ci fait aussi beaucoup de vocalises, et les autres ne sont pas toujours très contents de l'écouter...

Vous l'avez deviné : vous me faites penser à Assurancetourix ! Effectivement, lorsque vous tenez vos propos au sujet de la nécessité de ne pas étendre les prescriptions, c'est à peu près la même qualité de son que lorsque ce cher barde s'exprime ! Nous faisons donc bien partie de la même famille ! Mais, Mesdames et Messieurs, je ne vous demanderai pas de le ligoter, car ce n'est pas insupportable de l'entendre. Seulement, nous aurons le même écho de ses paroles que de celles d'Assurancetourix !

M. Robert Cramer. La tribu est un peu dissipée, mais je me dois quand même de dire deux choses !

Premièrement, j'aimerais répondre à l'intervention de Mme Spoerri, relayée par Mme Hagmann. Le but de ce projet de loi n'est pas de sanctionner plus sévèrement les contrevenants à la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites, mais uniquement de permettre que ces derniers puissent être sanctionnés. L'enjeu est d'allonger les délais de prescription pour se donner les moyens de les poursuivre et de les réprimer.

Par ailleurs, j'ai été surpris de lire dans le rapport de minorité de M. Froidevaux, et encore beaucoup plus d'entendre de la bouche de M. Halpérin dont je connais toutes les qualités juridiques et pour plusieurs bonnes raisons... (Remarques et rires.) J'ai donc été étonné de constater que l'on a poursuivi l'analogie entre les délais de prescription du droit administratif et du droit pénal jusqu'au point de confondre totalement ce qui relève du droit administratif et du droit pénal.

Aujourd'hui, la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites ne prévoit en matière d'abattage d'arbres que des sanctions de nature administrative. En d'autres termes, celui qui est poursuivi et auquel on inflige une contravention fera un recours tout d'abord devant la commission de recours LCI (loi sur les constructions et installations diverses), c'est-à-dire devant une commission composée uniquement d'un juge et d'assesseurs, qui n'a pas pour vocation de juger des infractions pénales. Ensuite, le contrevenant aura la possibilité de recourir devant le Tribunal administratif. Il n'y a là rien de pénal : si l'amende est confirmée et infligée, elle ne sera pas inscrite au casier judiciaire.

Faire le choix de punir ce genre de comportement non pas de façon pénale, comme c'est le cas pour l'atteinte à l'honneur, le vol ou d'autres infractions mais de façon administrative, implique que la procédure est beaucoup plus lente. Dans le cadre d'une procédure administrative, les moyens de preuves qui sont offerts et la façon d'instruire le dossier sont nettement plus lents que dans le cadre d'une procédure pénale.

Messieurs Froidevaux et Halpérin, voulez-vous que nous sanctionnions de façon pénale ceux qui abattent les arbres et que dorénavant ils dépendent du Tribunal de police ou, pourquoi pas, d'une Cour correctionnelle, pour poursuivre les analogies que vous recherchez ? Pour ma part, je m'y refuse. De telles infractions doivent rester des infractions administratives, mais je demande qu'on ait les moyens de les poursuivre.

C'est la raison pour laquelle ce projet de loi vous a été soumis par le Conseil d'Etat qui vous demande de bien vouloir l'accepter.

M. Michel Halpérin (L). Je voudrais dire à M. le président Cramer - avec toute l'immense affection que je lui porte... (Rires.) - que je ne partage pas entièrement son analyse juridique. Il est vrai qu'il ne faut pas confondre le droit pénal et le droit administratif, mais le délai de prescription en droit pénal comme en droit administratif est le temps qui s'écoule au terme duquel il y a en quelque sorte pardon de la société au coupable, parce que l'écoulement du temps a remplacé la sanction.

Qu'il s'agisse d'une sanction administrative ou pénale, c'est toujours d'une sanction qu'il s'agit. Sanctionner quelqu'un cinq ans, six ans ou sept ans et demi après la commission de cette infraction - administrative ou pénale - c'est trop tard, trop de temps s'est écoulé. C'est aussi vrai dans le cas d'une infraction pénale que dans le cas d'une infraction administrative. C'est pourquoi l'analogie à ce point-là est parfaitement fondée.

Mis aux voix, ce projet est adopté en premier débat.

Deuxième débat

Mis aux voix, le titre et le préambule sont adoptés.

Article unique (souligné)

Article 56, alinéa 4 (nouveau)

M. Pierre Froidevaux (R), rapporteur de minorité. Je renouvelle ma demande d'amendement en rappelant que systématiquement toutes les infractions qui ont été constatées en matière d'abattage d'arbres ont toujours pu l'être dans l'année et qu'une seule affaire devant les tribunaux a duré plus d'une année, soit une année et un mois. Le délai de prescription de deux ans est parfaitement compatible avec une mesure de protection de la nature. Je vous recommande donc de soutenir l'amendement qui se trouve en page 7 du présent rapport et s'énonce comme suit :

«4 En dérogation à l'article 17 de la loi pénale genevoise, du 20 septembre 1941, la poursuite des contraventions mentionnées à l'alinéa 1 se prescrit par 2 ans. Les articles 71 et 72 du code pénal suisse, du 21 décembre 1937, sont applicables par analogie, la prescription absolue étant de 5 ans.»

Mis aux voix, cet amendement est rejeté.

Le président. Je mets aux voix l'article tel qu'il ressort des travaux de la commission.

Mis aux voix, l'article 56, alinéa 4 (nouveau) est adopté.

Mis aux voix, l'article unique (souligné) est adopté.

Troisième débat

Ce projet est adopté en troisième débat, par article et dans son ensemble.

La loi est ainsi conçue :

Loi(7810)

modifiant la loi sur la protection des monuments,de la nature et des sites (L 4 05)

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genèvedécrète ce qui suit :

Article unique

La loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites, du 4 juin 1976, est modifiée comme suit :

Art. 56, al. 4 (nouveau)

4 En dérogation à l'article 17 de la loi pénale genevoise, du 20 septembre 1941, la poursuite des contraventions mentionnées à l'alinéa 1 se prescrit par 5 ans. Les articles 71 et 72 du code pénal suisse, du 21 décembre 1937, sont applicables par analogie, la prescription absolue étant de 7 ans et demi.