Séance du jeudi 22 octobre 1998 à 17h
54^e législature - 1^re année - 12^e session - 40^e séance

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genèvedécrète ce qui suit :

Article 1

1 La présente loi modifie diverses lois cantonales relatives à des prestations sociales.

2 Ces modifications sont :

a) des modifications consécutives à la 3e révision de la législation fédérale sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité ;

b) des modifications consécutives à la jurisprudence des instances de recours fédérales et cantonales ;

c) des modifications relatives à la législation cantonale sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité ;

d) des modifications relatives à la législation cantonale sur les allocations familiales.

Art. 2 J 7 10

La loi sur les prestations fédérales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité, du 14 octobre 1965, est modifiée comme suit :

Art. 1 Principe (nouvelle teneur)

Ont droit aux prestations complémentaires fédérales les personnes :

a) qui ont leur domicile effectif sur le territoire de la République et canton de Genève ;

b) qui répondent aux conditions de la législation fédérale et de la législation cantonale relatives aux prestations fédérales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité.

Art. 2 Réglementation cantonale (nouvelle teneur)

1 Les réglementations qui, aux termes de la législation fédérale, relèvent de la compétence des cantons sont édictées par le Conseil d'Etat.

2 Ces dispositions concernent :

a) le montant destiné à la couverture des besoins vitaux ;

b) le montant des frais de loyer ;

c) le montant laissé à la disposition des personnes séjournant dans un home ou dans un établissement médico-social pour les dépenses personnelles ;

d) le montant de la franchise pour les immeubles.

Art. 3 J 7 15

La loi sur les prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité, du 25 octobre 1968, est modifiée comme suit :

Art. 2, al. 3  Bénéficiaires (nouvelle teneur)

3 Le requérant étranger, le réfugié ou l'apatride doit avoir été domicilié dans le canton de Genève et y avoir résidé effectivement, sans interruption, durant les 10 années précédant la demande prévue à l'article 10.

Art. 6 Dépenses déductibles (nouvelle teneur)

1 Pour les personnes vivant à domicile, sont déduits du revenu :

a) le loyer d'un appartement, y compris les frais accessoires ;

b) les frais d'obtention du revenu jusqu'à concurrence du revenu brut de l'activité lucrative ;

c) les frais d'entretien des bâtiments et les intérêts hypothécaires jusqu'à concurrence du rendement brut de l'immeuble ;

d) les sommes versées au titre d'une obligation d'entretien en vertu du droit de la famille ;

e) les cotisations aux assurances sociales de la Confédération, à l'exclusion de l'assurance-maladie.

2 Pour les personnes qui vivent définitivement ou pour une longue période dans un home ou dans un établissement médico-social, sont déduits du revenu :

a) les frais de séjour laissés à la charge du pensionnaire, jusqu'à concurrence du prix admis par l'Etat ;

b) le forfait pour dépenses personnelles ;

c) les frais d'obtention du revenu, jusqu'à concurrence du revenu brut de l'activité lucrative ;

d) les frais d'entretien des bâtiments et les intérêts hypothécaires jusqu'à concurrence du rendement brut de l'immeuble ;

e) les sommes versées au titre d'une obligation d'entretien en vertu du droit de la famille ;

f) les cotisations aux assurances sociales de la Confédération, à l'exclusion de l'assurance-maladie.

Art. 7, al. 1, lettre a Fortune (nouvelle teneur)

a) les immeubles, quel que soit le lieu de leur situation. Si le bénéficiaire de prestations complémentaires ou une autre personne comprise dans le calcul de la prestation complémentaire est propriétaire d'un immeuble qui sert d'habitation à l'une de ces personnes au moins, seule la valeur de l'immeuble supérieure à 75 000 F entre en considération à titre de fortune.

Art. 12 Refus de la prestation (nouvelle teneur)

Lorsqu'une rente AVS/AI a été refusée ou supprimée sur la base de l'article 18, alinéa 1 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants, du 20 décembre 1946 ou de l'article 7 de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité, du 19 juin 1959, la prestation complémentaire cantonale est refusée ou supprimée, temporairement ou définitivement.

Art. 28 Prescription (nouvelle teneur)

Les restitutions prévues aux articles 24 et 26 peuvent être demandées par l'Etat dans un délai d'une année à compter de la connaissance du fait qui ouvre le droit à la restitution, mais au plus tard 5 ans après la survenance de ce fait.

Art. 4 J 7 15

La loi sur les prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité, du 25 octobre 1968, est modifiée comme suit :

Art. 2, al. 2  Bénéficiaires (nouvelle teneur)

2 Le requérant suisse doit avoir été domicilié dans le canton de Genève et y avoir résidé effectivement, sans interruption, durant les 7 années précédant la demande prévue à l'article 10.

Art. 5 J 2 25

La loi sur les prestations cantonales accordées aux chômeurs en fin de droit, du 18 novembre 1994, est modifiée comme suit :

Art. 2, al. 2  Bénéficiaires (nouvelle teneur)

2 Le requérant suisse doit avoir été domicilié dans le canton de Genève et y avoir résidé effectivement, sans interruption, durant les 3 années précédant la demande prévue à l'article 10.

Art. 43 Disposition transitoire (nouveau)

Une prestation en cours ne peut être réduite du fait du délai de séjour introduit pour les Genevois à partir du 1er janvier 1999.

Art. 6 J 7 20

La loi relative aux établissements médico-sociaux accueillant des personnes âgées, du 3 octobre 1997, est modifiée comme suit :

Art. 17 Financement (nouvelle teneur)

Les charges financières des établissements reconnus d'utilité publique sont couvertes :

a) par les prix de pension reconnus par l'Etat ;

b) par les assureurs-maladie ;

c) par les subventions cantonales.

Art. 7 J 7 15

La loi sur les prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité, du 25 octobre 1968, est modifiée comme suit :

Art. 3 Revenu minimum cantonal d'aide sociale, al. 1, 2 et 4 (nouvelle teneur) et 5 (nouveau)

1 Pour les personnes vivant à domicile, le revenu minimum cantonal d'aide sociale garanti s'élève, au 1er janvier 1998, à 21 727 F par année s'il s'agit d'une personne célibataire, veuve, divorcée, séparée de corps ou de fait.

2 Le revenu minimum cantonal d'aide sociale est fixé :

a) à 150 % de ce montant s'il s'agit d'un couple dont l'un des conjoints a atteint l'âge de la retraite ;

b) à 50 % de ce montant s'il s'agit d'un orphelin ;

c) de 100 % à 175 % de ce montant s'il s'agit d'un invalide, en fonction de son degré d'invalidité et, cas échéant, de la situation de son conjoint ;

d) à 50 % de ce montant pour le 1er et le 2e enfant à charge ;

e) à 33 % de ce montant pour les 3e et 4e enfants ;

f) à 16,5 % de ce montant à partir du 5e enfant et pour les suivants.

4 Les bénéficiaires du revenu minimum cantonal d'aide sociale ont droit au remboursement des frais de maladie et d'invalidité dans les limites définies par la législation fédérale, mais seulement jusqu'à concurrence du solde non remboursé au titre des prestations complémentaires fédérales.

5 Pour des personnes vivant dans un home ou dans un établissement médico-social, le revenu minimum cantonal d'aide sociale garanti s'élève au montant des dépenses prévues à l'article 6, alinéa 2 non couvertes par les revenus définis à l'article 5.

Art. 5, al. 6  (abrogé)

Art. 8 Demeure personnelle (nouvelle teneur)

1 Sur demande de l'intéressé, l'office peut déterminer le montant de la prestation sans tenir compte de l'immeuble ou de la partie d'immeuble qui lui sert de demeure permanente, à lui, à son conjoint et à ses enfants à charge, pour autant que ce bien soit grevé d'une hypothèque au profit de l'Etat.

2 Il est accordé à l'Etat une hypothèque légale, en garantie du remboursement des prestations accordées en vertu de l'alinéa 1.

3 En dérogation à l'article 836 du code civil, cette hypothèque est inscrite au registre foncier; l'intéressé en est informé préalablement.

4 Peuvent être grevés de cette hypothèque les immeubles inscrits au nom du bénéficiaire ou nom de son conjoint non séparé de corps ni de fait.

5 L'inscription a lieu sur la seule réquisition du chef de l'office qui a également la possibilité d'en demander la radiation.

6 Cette hypothèque prend rang après celles qui sont inscrites antérieurement. Elle profite des cases libres.

Art. 9 (abrogé)

Art. 15 Montant, al. 2 (nouvelle teneur) et 3 (nouveau)

2 Pour les personnes vivant à domicile, le montant annuel de la prestation ne peut dépasser, dans l'année civile, le quintuple du montant annuel minimum de la rente simple de vieillesse fixée à l'article 34, alinéa 5 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants, du 20 décembre 1946, sous déduction du montant des prestations fédérales complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité déjà versées.

3 Si le bénéficiaire n'a pas droit au revenu minimum cantonal d'aide sociale durant toute l'année, celui-ci est réduit en proportion de la durée du droit.

Art. 18 (abrogé)

Art. 19  Début, modification et fin des prestations (nouvelle teneur)

Les dispositions déterminant le début, la modification et la fin des prestations complémentaires fédérales sont applicables aux prestations complémentaires cantonales.

Art. 29 (abrogé)

Art. 31 à 34 (abrogés)

Art. 48 Dispositions transitoires (nouvelle teneur)

1 Une prestation en cours ne peut être réduite du fait du délai de séjour introduit pour les Genevois à partir du 1er janvier 1999.

2 Le Conseil d'Etat est chargé de procéder à une nouvelle numérotation des articles de la loi.

Art. 8 J 5 10

La loi sur les allocations familiales, du 1er mars 1996, est modifiée comme suit :

Art. 28, al. 1 Contributions des indépendants et des salariés  d'un employeur exempt de l'AVS (nouvelle teneur)

1 Les personnes de conditions indépendantes et les salariés d'un employeur non tenu de cotiser à l'assurance-vieillesse et survivants paient une contribution correspondant au moins à 1,3 % et au plus de 2,5 % des revenus soumis à cotisations dans l'assurance-vieillesse et survivants jusqu'à un montant maximum de 243 000 F par année. La contribution annuelle est au minimum de 120 F.

Art. 9

La présente loi entre en vigueur le 1er janvier 1999.

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

1.1 Comme l'indique son titre, ce projet de loi modifie diverses lois cantonales relatives à des prestations sociales.

Ces modifications ont pour but de tenir compte :

a) de l'évolution de la législation fédérale et, en particulier, de la 3e révision de la législation fédérale sur les prestations complémentaires aux rentes AVS et aux rentes AI ;

b) des décisions prises par les instances de recours, fédérales et cantonales ;

c) de la nécessité de simplifier certaines législations sociales.

1.2 Indépendamment du titre I, définissant le but de la loi, ce projet de loi comporte 4 autres titres, soit :

a) le titre II, traitant des modifications consécutives à la 3e révision de la législation fédérale sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité ;

b) le titre III, traitant des modifications consécutives à la jurisprudence des instances de recours, fédérales et cantonales ;

c) le titre IV, traitant des modifications relatives à la législation cantonale sur les prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité ;

d) le titre V, traitant des modifications relatives à la législation cantonale sur les allocations familiales.

2. Modifications consécutives à la 3e révision de la législation fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI

2.1 Rappel historique

2.1.1 Sur proposition du Conseil fédéral, l'Assemblée fédérale a voté, en juin 1997, la 3e révision de la législation fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1998.

2.1.2 Compte tenu de la brièveté des délais, l'Assemblée fédérale a prévu que l'inscription dans les législations cantonales de la 3e révision de la législation fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, pouvait se faire par les gouvernements cantonaux, par voie réglementaire.

2.1.3 La 3e révision de la législation fédérale sur les prestations fédérales complémentaires à l'AVS et à l'AI a introduit, au 1er janvier 1998, plusieurs modifications importantes, soit :

a) la prise en compte du loyer et des charges réelles dans les limites déjà connues ;

b) la nouvelle réglementation des frais de maladie non couverts par la LAMal ;

c) l'introduction d'une franchise pour les immeubles appartenant et servant d'habitation aux bénéficiaires de prestations complémentaires ;

d) l'abaissement du délai de carence de quinze à dix ans pour les requérants de prestations complémentaires qui sont des étrangers ;

e) la simplification du calcul de la prestation, par :

- l'abolition de la déduction des intérêts de dettes et de primes d'assurance sur la vie, contre les accidents et l'invalidité ;

- le transfert des frais supplémentaires résultant de l'invalidité dans des déductions, appelées désormais dépenses reconnues ;

- l'abolition d'une réduction de prestations complémentaires lors d'une réduction de la rente AVS ou AI, décidée à titre de pénalité.

2.1.4 Ces modifications de la législation fédérale s'imposent aux cantons. Toutefois, ceux-ci doivent réglementer certains points énumérés exhaustivement dans la loi fédérale sur les prestations complémentaires (art. 5, al. 1 LFPC). Ainsi, les cantons doivent fixer :

a) le montant destiné à la couverture des besoins vitaux ;

b) le montant des frais de loyer ;

c) le montant laissé à la disposition des personnes séjournant dans un établissement médico-social pour les dépenses personnelles (forfait des dépenses personnelles) ;

d) le montant de la franchise pour les immeubles (part de fortune immobilière n'entrant pas en compte dans le calcul des prestations complémentaires).

2.1.5 Utilisant cette possibilité, le Conseil d'Etat a donc adopté, le 8 décembre 1997, un règlement transitoire d'application de la 3e révision de la législation fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (règlement J 7 10.03).

2.1.6 Il s'agit maintenant d'inscrire ces dispositions réglementaires transitoires dans la législation cantonale en modifiant :

a) d'une part, la loi genevoise sur les prestations fédérales complémentaires à l'AVS et à l'AI, du 14 octobre 1965 (J 7 10) : c'est le but de l'article 2 du présent projet de loi ;

b) d'autre part, la loi genevoise sur les prestations cantonales complémentaires à l'AVS et à l'AI, du 25 octobre 1968 (J 7 15): c'est le but de l'article 3 du présent projet de loi.

2.2 Prestations complémentaires fédérales (article 2 du projet de loi)

2.2.1 Les prestations fédérales complémentaires à l'AVS et à l'AI sont régies par la législation fédérale qui s'impose aux cantons, qui sont tenus de l'appliquer et de verser le montant des prestations (soit 177 102 000 F en 1997, versées par l'OCPA).

2.2.2 Le présent projet de loi prévoit donc (article 2) qu'ont droit aux prestations complémentaires fédérales les personnes qui ont leur domicile effectif à Genève et qui répondent aux conditions de la législation fédérale et de la législation cantonale en la matière.

2.2.3 En outre, le présent projet de loi prévoit également que les réglementations qui, au terme de la législation fédérale, relèvent de la compétence des cantons (cf. supra, chiffre 2.1.4) sont édictées par le Conseil d'Etat qui déterminera donc - comme il l'a déjà fait en 1998 - les montants suivants :

a) le montant destiné à la couverture des besoins vitaux ;

b) le montant des frais de loyer ;

c) le montant laissé à la disposition des personnes séjournant dans un EMS pour leurs dépenses personnelles ;

d) le montant de la franchise pour les immeubles.

2.3 Prestations complémentaires cantonales (article 3 du projet de loi)

2.3.1 Les prestations cantonales complémentaires à l'AVS et à l'AI, définies par la législation genevoise, s'ajoutent aux prestations complémentaires fédérales, définies par la législation fédérale. Le montant total des prestations cantonales complémentaires s'est élevé, en 1997, à 109 734 000 F, versés par l'OCPA.

2.3.2 Durant des années, la législation fédérale et la législation cantonale en matière de prestations complémentaires se sont développées séparément, entraînant des nombreuses difficultés juridiques, administratives et informatiques.

2.3.3 A partir de 1990, afin d'éviter ces complications, le Conseil d'Etat a proposé au Grand Conseil d'aligner, au fur et à mesure des révisions fédérales, le régime genevois des prestations complémentaires cantonales sur le régime fédéral des prestations complémentaires fédérales.

2.3.4 Comme cela a été exposé précédemment (cf. supra, chiffre 2.1.5), le Conseil d'Etat, utilisant les compétences données par le droit fédéral, a donc introduit, par voie réglementaire, les différentes modifications décidées dans le cadre de la 3e révision des prestations complémentaires fédérales.

2.3.5 Il s'agit maintenant de faire passer ces dispositions réglementaires transitoires dans la législation genevoise sur les prestations complémentaires cantonales.

2.3.6 Tel est le but de l'article 3 du présent projet de loi, qui modifie donc divers articles de la législation cantonale sur les prestations complémentaires cantonales, soit :

a) l'art. 2, al. 3 (délai de séjour de 10 ans pour les étrangers) ;

b) l'art. 6 (dépenses déductibles) ;

c) l'art. 7, al. 1, lettre a (immeubles) ;

d) l'art. 12 (refus de la prestation) ;

e) l'art. 8 (prescription).

Toutes ces dispositions figuraient déjà dans le règlement transitoire du 8 décembre 1997. Elles ont donc déjà été appliquées en 1998 par l'OCPA.

3. Modifications consécutives à la jurisprudence des instances de recours, fédérales et cantonales

3.1 Les délais de séjour

3.1.1 Les différentes législations sociales cantonales imposent une durée de séjour minimale dans le canton pour pouvoir obtenir des prestations sociales.

3.1.2 Ces délais de séjour sont différents selon que les personnes sont de nationalité genevoise, suisse ou étrangère. Ainsi, le droit aux prestations sociales :

a) est immédiat pour les Genevois, mais implique un délai de séjour de 7 ans pour les Confédérés et de 10 ans pour les étrangers dans le domaine des prestations cantonales complémentaires à l'AVS et à l'AI ;

b) est immédiat pour les Genevois, mais implique un délai de séjour de 3 ans pour les Confédérés et de 7 ans pour les étrangers dans le domaine des prestations cantonales accordées aux chômeurs en fin de droit (RMCAS).

3.1.3 Si le traitement différent des Suisses et des étrangers est admis par les autorités de recours, fédérales et cantonales, le traitement différent des Genevois et des Confédérés est considéré comme une inégalité de traitement contraire à la Constitution fédérale.

3.1.4 En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral et de la commission cantonale de recours AVS-AI, l'article 43, alinéa 4 de la Constitution fédérale, relatif à la liberté d'établissement permet à tout citoyen suisse de s'établir librement dans tout le pays. Il n'y a donc aucune raison qui puisse motiver une différence de traitement entre Genevois et Confédérés : la législation sociale genevoise actuelle est donc contraire à la liberté d'établissement des Confédérés et à l'égalité de traitement des citoyens suisses.

3.1.5 Dès lors, il faut déterminer un délai de séjour identique pour tous les citoyens suisses, qu'ils soient Genevois ou Confédérés.

3.1.6 Compte tenu de la situation financière de l'Etat de Genève, il s'agit donc d'imposer aux Genevois le même délai de séjour qu'aux Confédérés, étant entendu que les droits des bénéficiaires actuels des prestations sociales sont acquis. Tels sont les buts des articles 4 et 5 du présent projet de loi.

3.2 Le financement des établissements médico-sociaux

3.2.1 Selon l'article 17 de la loi relative aux établissements médico-sociaux accueillant des personnes âgées, du 3 octobre 1997 (J 7 20) :

"; les charges financières des établissements reconnus d'utilité publique sont couvertes :

a) pour la part hôtelière, pour les prix de pension facturés aux pensionnaires ;

b) pour la part médico-sociale, par les assureurs-maladie et, sous certaines conditions, par les subventions cantonales."

3.2.2 Ce système de financement - défini sur la base du tarif-cadre cantonal qui fixait le prix forfaitaire de la journée à la charge de l'assurance-maladie à 106 F a été modifié par la décision du Conseil fédéral fixant à 69 F le prix forfaitaire de la journée à la charge de l'assurance-maladie.

3.2.3 Pour un même coût, cette décision du Conseil fédéral a modifié les parts respectives de financement prévu par la loi genevoise, allégeant la part de l'assurance-maladie, mais augmentant les subventions cantonales et les prix de pension facturés aux pensionnaires généralement pris en charge par les prestations complémentaires.

3.2.4 L'actuel article 17 de la loi J 7 20 ne correspondant plus à la réalité, il doit être modifié et simplifié. Tel est le but de l'article 6 du présent projet de loi.

4. Modifications relatives à la législation cantonale sur les prestations complémentaires cantonales

4.1 Généralités

4.1.1 Comme cela a déjà été dit (cf. supra, chiffres 2.3.1 à 2.3.3), les prestations complémentaires cantonales, définies par la législation genevoise, s'ajoutent aux prestations complémentaires fédérales, définies par la législation fédérale.

4.1.2 Durant des années, ces deux législations se sont développées séparément, entraînant de nombreuses difficultés juridiques, administratives et informatiques.

4.1.3 A partir de 1990, afin d'éviter ces complications, le Conseil d'Etat a proposé au Grand Conseil d'aligner, au fur et à mesure des révisions fédérales, le régime genevois des prestations complémentaires cantonales sur le régime fédéral des prestations complémentaires fédérales.

4.1.4 Avec les différentes modifications adoptées ces dernières années - y compris les modifications consécutives à la 3e révision de la législation sur les prestations complémentaires -, l'alignement de la législation cantonale sur la législation fédérale est, pour l'essentiel, réalisée à deux importantes exceptions près :

a) d'une part, les prestations versées aux rentiers AI sont plus élevées que les prestations versées aux rentiers AVS : cette situation genevoise - unique en Suisse - devra être examinée dans le cadre du programme de redressement des finances cantonales ;

b) d'autre part, la prise en compte des enfants de rentiers AI est nettement plus favorable dans la législation genevoise que dans la législation fédérale.

4.2 La prise en compte des enfants de rentiers AI

4.2.1 La prise en compte des enfants de rentiers AI est différente dans la législation fédérale et dans la législation cantonale :

a) dans la législation fédérale, les enfants de rentiers AI sont pris en compte de manière dégressive, soit :

- 8 145 F par an pour chacun des 2 premiers enfants ;

- 5 430 F par an pour le 3e et le 4e enfant ;

- 2 715 F par an pour chacun des enfants suivants ;

b) dans la législation cantonale, les enfants des rentiers AI sont pris en compte de manière linéaire, soit 10 864 F par an pour chaque enfant, quel que soit le nombre d'enfants.

4.2.2 Indépendamment des difficultés techniques liées à cette différence de prise en compte, cette situation permet à des rentiers AI ayant plusieurs enfants d'obtenir des assurances sociales un revenu plus élevé que celui qu'ils auraient réalisé en restant actifs.

4.2.3 Ces situations particulières - au demeurant peu nombreuses - doivent être corrigées en alignant, sur ce point également, la législation genevoise sur la législation fédérale en appliquant à l'avenir, sur le modèle fédéral, un barème dégressif. Cette modification - prévue part l'article 7 du projet de loi - est d'autant plus raisonnable que des dépenses importantes liées aux enfants (loyer et assurance-maladie) sont prises en compte dans le calcul des prestations complémentaires.

4.3 Les autres modifications

4.3.1 Dans le but de simplifier la législation cantonale, toutes les dispositions qui reproduisent les dispositions de la législation fédérale sont abrogées : selon l'article 37 de la loi cantonale J 7 15, la législation fédérale sur les prestations complémentaires et ses dispositions d'exécution sont en effet applicables par analogie. Cette approche permet d'abroger les articles 9, 18, 31, 32 et 33 de la loi J 7 15.

4.3.2 En outre, certains articles ont été rédigés de manière plus claire, notamment en réunissant en un seul article deux articles différents. Cette approche permet de modifier les articles 8; 15, alinéa 2 et 3; 19 tout en abrogeant les articles 5, alinéa 6; 29 et 34.

5. Modifications relatives à la législation cantonale sur les allocations familiales

5.1 Généralités

5.1.1 La loi cantonale sur les allocations familiales du 1er mars 1996, qui repose sur le principe "; un enfant - une allocation " et dont le financement est fondé sur le principe de la solidarité, a créé un régime d'allocations familiales pour les indépendants et les personnes salariées d'un employeur non soumis à l'AVS. Assujetties à la LAF lorsqu'elles sont domiciliées dans le canton, ces personnes seront appelées à payer des contributions en pour-cent des revenus soumis à cotisations dans l'AVS, soit ceux assujettis à l'impôt fédéral direct. A cet effet, elles s'affilieront à une caisse d'allocations familiales, publique ou professionnelle. Elles recevront en contrepartie les allocations familiales prévues par la LAF. Ce régime entrera en vigueur le 1er janvier 2000, conformément à l'article 50, alinéa 1, de la loi.

5.1.2 A son article 28, alinéa 1, relatif à la contribution des indépendants, la loi sur les allocations familiales fixe un taux de contribution minimal de 1,3 %, comme elle le fait pour les employeurs à l'article 27, alinéa 2. Ce taux est complété par une contribution minimum fixe de 120 F par année.

5.1.3 Par jugement du 30 octobre 1997, le Tribunal fédéral a cassé les articles 27, alinéa 2 et 28, alinéa 1, LAF au nom de la légalité, admettant par là que le taux de contribution des salariés et des indépendants au régime des allocations familiales, fixé à un minimum de 1,3 % sans imposer de taux maximum, ne garantissait pas assez de protection aux personnes tenues de s'affilier à une caisse d'allocations familiales qui fixerait le taux de contribution à un niveau exagérément élevé.

5.1.4 Cette décision a eu pour conséquence de bloquer le système de financement du régime genevois d'allocations familiales. Préoccupé par l'urgence de la situation, le Conseil d'Etat a déposé, le 9 juin 1998, un projet de loi 7870 actuellement à l'examen de la Commission des affaires sociales du Grand Conseil, dans lequel, entre autres modifications, il propose d'introduire à l'article 28 alinéa 1 relatif aux contributions des indépendants et des salariés d'un employeur exempt de l'AVS un taux plafond de 2,5 % tout en maintenant le taux plancher de 1,3 % assorti d'une contribution minimum de 120 F par année.

5.2 La situation des indépendants

5.2.1 La création d'un régime d'allocations familiales pour les indépendants pose la question de l'équilibre entre le principe de la participation de tous au financement d'un régime de sécurité sociale fondé sur la solidarité, d'une part, et le respect d'une certaine proportionnalité entre les charges imposées et les prestations prévisibles, d'autre part. Cette problématique et la conciliation d'intérêts aussi divergents rendent difficile l'élaboration d'une législation. Malgré ces difficultés, 9 cantons ont créé (LU-UR-SZ-ZG-SH-AR-AI-SG-GR) des régimes d'allocations familiales qui répondent aux besoins des petits indépendants : des limites de revenu annuel conditionnent le droit aux prestations (LU : 36 000 F ; URI : 45 000 F); les contributions ont été fixées à un niveau modeste et le financement est complété par l'Etat ou par un fonds pour la famille.

5.2.2 La solution genevoise qui concrétise le premier terme de l'alternative évoquée ci-dessus - à savoir la participation de tous et sans limite à un régime fondé sur la solidarité - représente pour les indépendants une charge financière qui ne sera que partiellement compensée par les allocations qui seront versées. A cette charge financière vient s'ajouter la contribution qu'ils assument intégralement en tant qu'employeur en faveur du régime d'allocations familiales pour les salariés. En raison des difficultés économiques que traverse notre canton, le Conseil d'Etat estime qu'il est dans l'intérêt de tous les partenaires sociaux de favoriser le maintien et la création des entreprises à Genève et, par voie de conséquence, de promouvoir le développement du marché du travail en modérant les charges qui incombent aux entreprises sans pour autant compromettre le bon financement du régime d'allocations familiales.

5.2.3 A cette fin, le Conseil d'Etat souhaite introduire à l'article 28, alinéa 1, une limite de revenu au-delà de laquelle la contribution AF ne sera plus perçue. S'inspirant du système mis en place dans le cadre de la loi fédérale sur l'assurance-chômage, il propose de reprendre la valeur de 243 000 F de revenu annuel maximum soumis à contribution AF.

5.2.4 Dans sa nouvelle teneur, l'article 28, alinéa 1, permet de traiter de façon égale tous les indépendants assujettis à la LAF pour ce qui concerne le revenu susceptible d'être soumis à contribution AF. Quant au taux de la contribution, il dépendra de la caisse d'allocations familiales à laquelle ils sont affiliés ; il pourra varier dans une fourchette située entre 1,3 % et 2,5 %. Cette situation n'est pas nouvelle : c'est le système qui a toujours été appliqué aux employeurs pour leurs salariés et qui maintenant est étendu aux indépendants.

5.2.5 Comme le démontre une projection financière réalisée à partir du registre des affiliés à la Caisse cantonale genevoise de compensation (CCGC), cette mesure tendant à la modération des charges sociales des indépendants ne devrait pas compromettre un financement suffisant du nouveau régime AF. Réalisée à partir du registre des indépendants affiliés à la Caisse cantonale à fin 1997 (9 000 membres) et basée sur les revenus soumis à cotisations AVS qui ont servi à la taxation des cotisations personnelles 1997, cette projection a permis d'établir que la limite maximum des revenus fixée à 243 000 F par année entraînerait un manque à gagner pour le service cantonal d'allocations familiales de 124 000 F si le taux de contribution était fixé à 1,3 % et de 143 000 F si le taux était de 1,5 %. Quant aux recettes prévisibles, elles varient entre 3 900 000 F (taux 1,3 %) et 4 500 000 F (taux 1,5 %).

5.2.6 Comme le confirment les chiffres précités, la mesure proposée par le Conseil d'Etat déploie un effet modéré qui peut être accepté par tous les partenaires sociaux. Le Conseil d'Etat est bien conscient que les indépendants affiliés à la CCGC représentent en majorité de petites et moyennes entreprises genevoises, ainsi que des artisans et que sa proposition aura des effets plus importants dans le cadre de caisses d'allocations familiales économiquement fortes. Les caisses pourront cependant assurer un bon financement des prestations en adaptant le taux de leur contribution qui devrait se situer dans une fourchette de 1,3 % à 2,5 %.

5.2.7 Enfin, la proposition du Conseil d'Etat vient compléter la politique de modération suivie, depuis l'entrée en vigueur de la loi sur les allocations familiales en janvier 1997, à l'égard des nouvelles catégories de personnes assujetties au régime AF : tenant compte de la situation généralement modeste des personnes sans activité lucrative, il a renoncé à faire usage de son droit de soumettre ces personnes au paiement d'une contribution calculée sur les cotisations dues à l'AVS (article 29 LAF). La modification en faveur des indépendants s'inspire donc de la même préoccupation qui est celle de trouver un juste équilibre entre charges et prestations dans le cadre du nouveau régime cantonal d'allocations familiales.

6. Conclusion

Pour les motifs évoqués ci-dessus, le Conseil d'Etat prie le Grand Conseil de bien vouloir accepter ce projet de loi modifiant différentes lois sociales afin de tenir compte :

a) de l'évolution de la législation fédérale ;

b) des décisions prises par les instances de recours ;

c) de la nécessité de simplifier certaines législations sociales.

Ce projet est renvoyé à la commission des affaires sociales sans débat de préconsultation.