Séance du vendredi 12 juin 1998 à 17h
54^e législature - 1^re année - 9^e session - 28^e séance

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genèveconsidérant :

- les acquis importants du canton de Genève dans de nombreux domaines, qu'il s'agisse de la culture, de l'action sociale, du sport populaire, de la formation, de la santé, etc., acquis allant au-delà de ce que des agglomérations de 400.000 habitants peuvent offrir ;

- la nécessité de préserver ces acquis et de continuer à les adapter à l'évolution des temps et des moeurs et même assurer leur développement contrôlé ;

- le fait que ces acquis sont dus aux efforts de l'ensemble des collectivités publiques genevoises, Etat, Ville chef-lieu et communes ;

- la situation financière de ces collectivités, qui leur interdit durablement de continuer à faire cavalier seul comme par le passé, sous peine de laisser péricliter des acquis précieux ;

- l'urgente nécessité de passer des paroles aux actes, les constats n'étant plus à faire et la tout aussi urgente nécessité de trouver des modes de collaboration avec la Confédération pour certaines entreprises d'envergure, en dépit de regrettables refus populaires ;

invite le Conseil d'Etat

- à proclamer la charte du "; faire ensemble " avec la Ville de Genève et l'Association des communes genevoises agissant comme mandataire des 44 autres communes, charte laissant la possibilité d'adhésion tant aux communes vaudoises du district de Nyon qu'aux communes françaises des départements limitrophes ;

- jeter les bases, dans cette charte, des modes d'élaboration commune de politiques d'ensemble, en respectant les compétences du Grand Conseil et des conseils municipaux concernés ;

- s'atteler avec les partenaires susmentionnés à des démarches auprès du Conseil fédéral au sens de la dernière partie du dernier considérant ;

- dresser, avec le concours des autorités communales concernées, la liste d'établissements ou entreprises d'une certaine importance dont la gestion n'est plus à la portée d'une seule collectivité publique et de mettre au point pour ces entités des structures juridiques de droit public adéquates (ex. fondations de droit public, société anonyme de droit public, etc.) associant équitablement l'Etat et l'ensemble des communes, le Grand Conseil et les conseils municipaux, de même que des représentations élues des personnels concernés et prenant convenablement en compte les investissements passés de chacun des partenaires ;

- accompagner cet exercice d'une modernisation de la répartition fiscale entre communes, ce qui exige vraisemblablement une nouvelle conception du statut constitutionnel de la Ville de Genève d'une part et des autres communes de plus de 10.000 habitants d'autre part ;

- mener à chef ce programme de façon à ce qu'il puisse se refléter dans les budgets de l'année 2002.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Il n'est guère contesté que peu (le moins que l'on puisse dire) de collectivités publiques de 400 000 habitants sont à même d'offrir les prestations dont bénéficient les habitants de Genève, en quantité et en qualité.

L'inventaire de ces prestations fait ressortir un fait : l'on trouve à l'origine de celles-ci, selon leur nature, l'Etat, la Ville de Genève, les autres communes ou tout au moins les plus grandes d'entre elles, mais pas seulement.

Ainsi, dans notre canton, la santé relève exclusivement de l'Etat. Dans le domaine social, en dépit de contraintes légales inexistantes, les communes ont apporté une contribution éminente, même si l'effort principal incombe à l'Etat cantonal, sans oublier la sécurité sociale fédérale.

L'enseignement et la formation professionnelle sont à charge de l'Etat, les communes devant mettre à disposition des bâtiments scolaires pour l'enseignement primaire.

Le sport est le fait des communes et ces dernières ont beaucoup investi dans ce secteur, à commencer par la Ville. Une loi cantonale d'encouragement a été adoptée, il y a quelques années.

Enfin, la culture... Longtemps apanage exclusif de la Ville de Genève, elle demeure encore et toujours - en grande proportion - à la charge du chef-lieu. Il n'empêche que les grandes communes suburbaines consentent un énorme effort depuis une vingtaine d'années. Carouge, Vernier, Onex, Lancy, Meyrin et son Forum, mais aussi les Trois-Chênes, Plan-les-Ouates, Cologny, Meinier, etc. Depuis une dizaine d'années, l'Etat est aussi devenu un protagoniste important dans ce domaine. Une loi cantonale - un peu théorique et déclamatoire - a vu le jour en 1996.

Ce foisonnement d'initiatives a produit des fruits précieux que les difficultés économiques et, partant, la situation financière précaire de toutes les collectivités publiques, mettent en péril et en péril grave.

En effet, dans les années de prospérité, les moyens étant disponibles, chacun a laissé jouer sa créativité et son esprit d'initiative, sans concertation, sans coordination, sans évaluation préalable ou postérieure. Dans ces années de haute conjoncture - qui ont duré 3 décennies - personne ne s'est interrogé pour savoir si les uns ou les autres auraient éternellement les moyens d'assurer la pérennité et la qualité de ces prestations et des équipements allant de pair. Personne, en ces périodes fastes, n'a voulu s'astreindre, ni même songer, à établir des passerelles, à confronter ses méthodes et encore moins à travailler ensemble, à explorer les voies du travail en équipe.

Au début de cette décennie, avec les énormes difficultés devenues le lot de toutes les collectivités publiques - Confédération incluse - et le manque d'habitude de travail en commun, il était devenu nécessaire de créer rapidement une collaboration.

Cela se fait rarement de gaieté de coeur et rapidement. C'est ainsi que les "; néo-fauchés " sont passés par une période que nous appellerons familièrement, "; je te refile mon bébé encombrant ". Il n'est guère étonnant que cela n'ait pas donné de résultat.

Aujourd'hui, la prise de conscience a fait quelques progrès modestes, mais sans commune mesure avec la transformation fondamentale des moeurs qui est devenue indispensable.

Les collectivités publiques genevoises ont le choix : faire ensemble ou péricliter chacune dans son coin dans le chaudron de leurs habitudes d'un autre temps. Partenaires à part entière ou décadence à plein temps.

Ceci est la raison d'être de cette proposition : proclamer l'ère du "; faire ensemble " et s'y mettre de façon active. Les collectivités publiques ne peuvent vivre de charité, ni croire qu'elles s'en tireront par des entourloupettes du genre : que l'Etat "; prenne " l'OSR, la BPU, la Ville n'a pas besoin de service d'urbanisme, etc.

Il est temps de déterminer les pans de notre vie publique qui ne peuvent plus être traités par un seul protagoniste ; il est temps d'établir la liste des grands "; paquebots " dont la gestion ne peut plus être assumée par une seule collectivité, mais par plusieurs partenaires réunis par un cadre juridique adéquat, créé par le Grand Conseil. C'est ainsi que les fondations de droit public, les régies autonomes de droit public ou les sociétés anonymes de droit public sont à disposition, sortant ainsi de dilemmes réducteurs : administration classique ou privatisation.

Ceci devient doublement notre chance : assurer la survie et l'avenir d'un équipement de qualité et assurer un passage adéquat au XXIe siècle de nos instruments de gestion publique.

Voici quelques avantages :

- transparence financière ;

- mise en commun de l'apport de chacun des partenaires sans ambiguïté au sein d'un capital-actions ou d'un capital de dotation ;

- possibilité laissée à des apports privés minoritaires bienvenus ;

- capacité autonome d'emprunt, même en soumettant cette capacité à des limites et au contrôle d'organismes choisis en commun ;

- association des personnels à la gestion dans les conseils de fondation et/ou conseils d'administration, les élus étant - entre autre - garants des conditions statutaires de droit public du personnel de ces établissements ;

- subsidiairement, allégement des comptes et des emprunts des collectivités publiques en ces temps difficiles, par la création même de ces entités indépendantes, malgré les apports de base qui, eux-mêmes, peuvent être conçus de façons diverses.

Genève a une très grande expérience des établissements autonomes de droit public. C'est même une spécialité genevoise. L'Etat a les Hôpitaux universitaires de Genève, l'Hospice général, l'Aéroport international, les SIG, les TPG, les zones industrielles, les parkings, etc.

La Ville a le Grand Théâtre, la Maison de Saint-Gervais, la Fondation d'art dramatique, etc.

Mais déjà, la création des SIG et des TPG a impliqué des mises en commun pour des raisons historiques. L'accouchement n'a pas été simple et il s'est fait avec une certaine prépondérance indéniable de l'Etat. Rien n'empêche que la future étape comporte - en raison de la prééminence de la Ville en matière culturelle - des entités indépendantes en partenariat, postulant une prépondérance de la Ville ; dans un troisième cas une prépondérance des 44 communes ou des 10 communes de plus de 10 000 habitants, ou la prépondérance d'un groupe diversifié de communes pour des raisons de territorialité, etc.

IL SUFFIT DE VOULOIR ET D'IMAGINER

Les moyens doivent pouvoir accompagner les instruments juridiques dans l'effort de modernisation.

La péréquation financière entre commune de domicile et commune d'activité professionnelle est aussi une spécialité genevoise précieuse que l'on nous envie. Mais l'outil est usé et doit être repensé; le calcul de la capacité financière des communes doit être remis sur le métier; la disparité du nombre de centimes additionnels - disparité qu'il ne s'agit pas de gommer dans une "; homogénéisation " qui n'aurait pas de sens - entre les communes ramenée à l'intérieur de limites raisonnables laissant place à la solidarité intercommunale, sans prime à l'incurie et au laxisme.

Une refonte du type de celle qui est visée dans cette proposition entraînera probablement une révision constitutionnelle consolidant le statut juridique de la Ville et des grandes agglomérations. Ce sera ainsi l'occasion de demander un aval populaire à ces réformes. Il s'agit aussi de s'entendre sur un calendrier. Nous suggérons l'échéance du budget 2002.

Depuis une dizaine d'années, des voix ne cessent de clamer ces notions de base... dans le désert genevois. Nous n'avons plus le loisir d'attendre. C'est la raison pour laquelle nous vous prions, Mesdames et Messieurs les députés, de réserver un accueil favorable à cette proposition de motion.

Débat

M. Albert Rodrik (S). Malgré sa longueur, cette motion ne prétend pas être une nouveauté ou une trouvaille de je ne sais quel dernier lauréat du Salon des inventions.

En effet, le Fonds d'équipement communal sous forme de fondation de droit public existe depuis des décennies. Dans le domaine du sport, il y a la Fondation intercommunale des Evaux. Onex, Bernex et Confignon ont créé un Centre intercommunal de voirie. Sont donc visés par ce texte le rite, la manière d'aborder, la façon de vouloir préparer l'avenir en commun, c'est-à-dire de passer à la vitesse supérieure et de développer une culture des choses que l'on fait en commun.

Aussi l'affiche de la Fête de la musique de cette année me réchauffe-t-elle le coeur ! Elle parle de la Fête de la musique en Ville et dans les communes et une ligne précise qu'elle est organisée par la Ville, en collaboration avec le département de l'instruction publique et l'Association des communes genevoises.

Vous avez là des échantillons, des embryons, des prototypes de ce que nous voudrions voir devenir l'habituel, l'ordinaire, le quotidien, en ces temps de disette où les réalisations de ce canton sont en péril, sans parler de la capacité de Genève de rentrer dans le XXIe siècle, non pas à reculons, mais de façon imaginative et créatrice.

Pour ce faire, nous proposons trois voies :

Nous avons appelé la première la charte du «faire ensemble». C'est forcément symbolique mais c'est aussi éminemment pratique pour - je me répète - continuer à créer et préserver nos acquis.

La deuxième voie est le développement systématique et volontariste des établissements autonomes de droit public qui sont une nouvelle chance pour la gestion publique, la sortant des dilemmes stériles entre formes administratives classiques et privatisations.

Enfin, nous abordons le problème des nouvelles relations financières entre les communes. Depuis quinze à vingt ans, on tente de modifier la péréquation intercommunale. Si cela n'a pas réussi, ce n'est pas seulement pour une question de majorité ou de minorité, mais parce que cette péréquation ne peut être qu'un point d'arrivée et pas un point de départ. Des choses doivent être faites en cours de route, la première étant peut-être de clarifier les compétences communales, la deuxième étant de savoir ce que nous pouvons et voulons faire en commun et la troisième étant de remettre sur le métier ces fameux indices de capacité financière des communes. Je vous cite à dessein le règlement sur le calcul de capacité financière des communes que je renvoie à votre lecture. C'est une chose des plus complexes et des moins compréhensibles, et qui a un certain âge. Avant d'amender les articles 295 et 295 A de la loi sur les contributions publiques, c'est-à-dire la péréquation intercommunale, on devrait commencer par dépoussiérer et reconsidérer cet indice de capacité financière des communes.

Au début de mon intervention, j'ai dit que cette motion n'avait pas la prétention d'être une nouveauté ou une trouvaille. Elle a, par contre, la prétention de vouloir être un aiguillon et une méthode à usage que je dirais pédagogique. Nous voulons par cette motion, qui n'est dirigée contre personne mais qui, au contraire, demande le concours de tous, pouvoir préparer ensemble des modes de faire qui nous laissent un avenir possible dans les difficultés du XXIe siècle. Je vous remercie.

Mme Madeleine Bernasconi (R). Je voulais d'emblée relever le caractère novateur de cette motion, mais M. Rodrik vient de nous le décrire.

Les mêmes exemples me sont venus à l'esprit, tel celui du Fonds d'équipement communal.

Depuis longtemps, le travail communal se fait en collaboration, soit par le biais de l'ACG, soit directement par les communes entre elles. Les créations les plus importantes de ces dernières années furent le SIACG, le Service informatique des communes; le CIDEC, le Centre des déchets carnés; le GIAP, le Groupement intercommunal des activités parascolaires, un mandat de l'Etat reporté sur les communes. Ce travail a été fait dans cet esprit d'ouverture requis par le monde de demain.

N'oublions pas le travail précédent, à savoir la création de groupements pour la protection civile. Il y a aussi des groupements intercommunaux comme ceux que vous avez mentionnés, Monsieur Rodrik, et qui sont les centres sportifs des Evaux, Sous-Moulin, etc.

Il y a, bien sûr, le travail réalisé au niveau de la péréquation. Il doit sans cesse être poursuivi en vue de trouver la meilleure solution possible. Il y a naturellement ce fonds d'équipement, la participation au SIS, le tout étant toujours perfectible.

Le Conseil d'Etat a engagé cette réflexion depuis de nombreuses années et la poursuit activement.

Il importe de savoir que nos communes se concertent de plus en plus, même avec celles situées au-delà de nos frontières, pour la réalisation de projets importants : installations sportives ou culturelles, déchetteries et centres de compostage. Si le centre culturel de Meyrin devait être réalisé maintenant, je suis persuadée qu'il ne l'aurait pas été par la seule commune de Meyrin.

En tant que députée et magistrate, je suis convaincue que nous ne saurions travailler qu'en étroite collaboration désormais. Il est aisément démontrable que les communes agissent dans cet esprit.

Il n'est plus possible qu'un investissement soit à charge d'une seule commune. Nous devons être responsables vis-à-vis des citoyens et citoyennes de cette République en ménageant leurs finances et leurs contributions publiques.

Aussi est-ce dans cet état d'esprit constructif, qui a toujours été le nôtre, que nous renverrons, avec vous, cette motion à la commission des affaires communales et régionales. J'espère, comme vous l'avez dit, Monsieur Rodrik, que cette démarche améliorera les choses pour les uns et les autres et que nous serons prêts à aborder le XXIe siècle, avec nos moyens actuels, pour le plus grand bien de notre République.

Le président. Je vous prie, Mesdames et Messieurs les députés, de ne vous exprimer que sur le renvoi en commission, celui-ci ayant été demandé.

M. Alain-Dominique Mauris (L). Cette motion enfonce une porte ouverte. Elle s'inscrit dans la pratique déjà en usage dans un grand nombre de collectivités publiques. Certes, elle conforte les acquis communs et tend à les adapter à la réalité des besoins.

Toutefois, nous doutons de sa mise en pratique par ceux-là mêmes qui l'ont signée. Comment imaginer qu'après s'être opposés au RHUSO ils aient si rapidement pris conscience de la nécessité d'inviter les collectivités genevoises, élargies aux collectivités limitrophes, à «faire ensemble» ?

L'évolution des mentalités vis-à-vis des collaborations inter-collectivités réserve des surprises !

Cette motion invite à identifier les doublons, à les mettre en commun plutôt qu'à les opposer. Pour ce faire, il est nécessaire de tenir compte de la subsidiarité et du lieu et, surtout, de ne pas oublier que partager les charges c'est aussi partager les recettes. La motion reconnaît à chacun un rôle complémentaire pour l'ensemble.

Constatons aussi qu'à moins d'une année des élections communales les communes suscitent un intérêt tout particulier dans ce parlement. Jamais ce Grand Conseil n'a reçu autant de projets de lois, de motions ou de résolutions les concernant.

Cette motion est novatrice dans le sens qu'elle reconnaît le bien-fondé d'associer les communes, contrairement à certains projets de lois qui leur imposent des modifications en ignorant tout de leurs réalités.

Les communes sont la clé de voûte de la réussite des collaborations transversales. Elles sont à l'écoute de leur population parce que très proches d'elle.

Il faut, toutefois, mettre un bémol à cette motion. Son avant-dernière invite est, à elle seule, tout un programme. L'organisation des communes et leur fiscalité font déjà l'objet d'études approfondies de la part des communes, dans le cadre de l'ACG. Elles impliquent une autre approche. C'est pourquoi nous vous proposons de retirer ce paragraphe en commission et de le traiter à part, avec toutes ses implications.

Lors de votre analyse, ne perdez pas de vue que la Ville de Genève est une commune parmi d'autres qui figurent aussi au nombre des plus grandes de Suisse. Je me bornerai à citer Vernier comme exemple. D'autres communes sont constituées de villages campagnards regorgeant d'activités et de dynamisme.

Cette motion ne mange donc pas de pain. Elle affirme une pratique et suscitera un débat en commission qui permettra de comprendre la nécessité de «faire ensemble».

Mme Yvonne Humbert (L). Je renonce à mon intervention, celles de mes collègues ayant été explicites. (Applaudissements.)

Le président. Mesdames et Messieurs les députés, je vous relis l'article 78 de notre règlement, sous l'intitulé «Interruption du débat» : «Au cours de la délibération, les propositions suivantes peuvent être formulées : a) le renvoi en commission; b) l'ajournement à terme; c) le rejet d'une proposition. La discussion porte alors sur ces propositions qui sont ensuite mises aux voix dans l'ordre figurant à l'alinéa 1.» Quand la demande de renvoi en commission est formulée, nous devons débattre du renvoi et non sur le fond. Notre règlement nous l'impose et je tiens à ce qu'il soit respecté. C'est pourquoi je demande aux orateurs de ne se prononcer que sur le renvoi en commission. A défaut, je serai obligé de vous faire voter immédiatement cette proposition. Je suis chargé d'appliquer le règlement, je vous le rappelle, et je me rends compte que, de plus en plus, les orateurs l'oublient.

M. Alain Vaissade (Ve). Monsieur le président, vous auriez dû faire votre annonce au début. Cela nous aurait évité d'écouter des orateurs déjà engagés sur le fond.

Je me prononce pour le renvoi en commission. Cette motion est claire. Elle reflète une réalité actuelle, en dépit des dires de certains exécutifs communaux et de réalisations effectives. Je félicite les auteurs d'avoir proposé cette motion. Elle aurait pu être renvoyée directement au Conseil d'Etat, mais je me réjouis de voir ce qu'il en sortira en commission.

M. Pierre Meyll (AdG). Comme M. Mauris, je suis pour un renvoi en commission pour autant que nous y trouvions des conditions permettant la discussion.

Or cette commission est complètement bloquée par des oppositions, l'Association des communes genevoises revenant toujours sur les mêmes problèmes. Il est vrai qu'elle a fait des progrès, mais ils ne sont pas suffisants.

M. Mauris dit que cette motion enfonce une porte ouverte. Je dirais, pour ma part, qu'il serait bien d'ouvrir la porte parce que jusqu'à présent nous n'avons trouvé qu'un mur.

L'opposition de l'Association des communes genevoises et celle des maires présents dans cette salle ne sont pas totalement étrangères à cette situation.

Vous dites que nous nous soucions surtout des prochaines élections communales. Je vous réponds que depuis fort longtemps nous demandons à ce que les problèmes de fiscalité et d'aménagement du territoire soient revus, dans les communes, d'une manière plus réaliste et logique.

Le président. Monsieur le député Rodrik, sur le renvoi en commission.

M. Albert Rodrik (S). Monsieur le président, c'est le Bureau qui a proposé le renvoi de la motion à la commission des affaires communales et régionales. Ce point n'est pas contesté dans cette enceinte. L'important est que les groupes disent ce qu'ils en pensent.

Le président. Non, Monsieur. S'agissant d'une motion, la proposition de renvoi en commission doit être traitée en tant que telle dès qu'elle est formulée, et ce à l'exclusion du fond. Je viens de donner lecture de l'article de notre règlement y relatif.

Mise aux voix, cette proposition de motion est renvoyée à la commission des affaires communales et régionales.