Séance du jeudi 25 janvier 2024 à 17h
3^e législature - 1^re année - 8^e session - 47^e séance

Premier débat

La présidente. Mesdames et Messieurs, nous continuons avec le PL 13099-A, classé en catégorie II, trente minutes. Notez que M. André Pfeffer reprend le rapport de minorité de Mme Virna Conti. Monsieur Cyril Mizrahi, vous avez la parole.

M. Cyril Mizrahi (S), rapporteur de majorité. Merci, Madame la présidente. Mesdames et Messieurs, chers collègues, ce projet de loi vise, en deux mots, à confier aux conseils d'administration des établissements publics autonomes le soin de nommer eux-mêmes leur présidence.

La majorité de la commission estime qu'il convient de maintenir le système actuel, à savoir que c'est le Conseil d'Etat qui désigne la présidence de ces conseils d'administration. Il s'agit d'institutions stratégiques pour Genève et pour le service public. Partant, la majorité de la commission juge que l'exécutif dispose d'une légitimité forte et qu'il faut conserver le mécanisme actuel de nomination de la présidence par le gouvernement. Je vous remercie.

M. André Pfeffer (UDC), rapporteur de minorité ad interim. Mesdames et Messieurs, ce projet de loi propose effectivement (et uniquement) que les présidents des conseils d'administration des établissements de droit public soient nommés par les membres desdits conseils, et non par le Conseil d'Etat. Ce changement renforcerait l'indépendance de ces entités. Pour le Conseil d'Etat, une telle modification ne représente aucune perte d'autorité.

Pour rappel, l'exécutif désigne certains membres des conseils d'administration tandis que la plupart des autres membres sont choisis par les partis gouvernementaux. Bref, les conseils d'administration sont très largement acquis au Conseil d'Etat. Deuxième élément important: le conseil d'administration est collégial et ses membres, président inclus, ont un devoir de solidarité entre eux ainsi qu'envers l'extérieur.

La situation actuelle est problématique, et l'exemple du licenciement de la présidente de l'Aéroport international de Genève l'a démontré. Apparemment, suite à de simples injures ou à de pseudo-accusations, il y aurait eu incompatibilité entre la présidente et le Conseil d'Etat de tutelle avec, premièrement, un licenciement de la présidente nommée par le gouvernement qui n'est pas prévu dans la loi; deuxièmement, un recours en justice par celle-ci; troisièmement, une indemnisation versée; quatrièmement, des frais de justice; cinquièmement, la désignation d'un nouveau président avec, durant la période de transition, double rémunération. Ce litige met en lumière le dysfonctionnement qui a cours aujourd'hui.

A notre avis, soit le ou la présidente du conseil d'administration est nommée par le Conseil d'Etat et, à ce moment-là, en cas de problème, le même Conseil d'Etat peut le ou la licencier, soit, autre solution, et c'est ce que vise ce projet de loi, la présidence du conseil d'administration est désignée par les membres eux-mêmes, ce qui, il faut le relever, constitue la pratique usuelle. Confier aux membres la compétence de nommer leur présidence est logique, car le conseil d'administration forme un collège, ils sont solidaires entre eux et vis-à-vis des tiers.

Encore une fois - il faut le répéter -, les conseils d'administration de nos institutions de droit public telles que l'aéroport, les SIG, les HUG, l'Hospice général sont, pour l'immense majorité, issus des choix du Conseil d'Etat lui-même ou des partis gouvernementaux et, de fait, acquis au Conseil d'Etat. Cette petite modification n'enlève aucune autorité ni de pouvoir réel à l'exécutif. Par contre, elle permet de supprimer un dysfonctionnement. Pour ces raisons, je vous recommande d'accepter ce texte. Merci de votre attention.

M. François Baertschi (MCG). Ayons... (L'orateur prononce «aillons».) ...le courage de voir la réalité en face !

Des voix.  «Ayons» !

M. François Baertschi.  «Ayons», oui. Eh bien justement, vous avez raison: il faut du courage, et c'est ce qui manque actuellement au Conseil d'Etat et à ce parlement. En 2024, le nouveau gouvernement a sévi - je vois son président qui s'amuse de la chose, il nous a sans doute bien roulés, je pense que c'est un aveu que ce que je dis correspond à la réalité.

La politique de nomination des présidences des institutions de droit public par le Conseil d'Etat est catastrophique, nous observons des désignations de copains en rafale. Ces derniers mois, nous avons assisté à une vaste opération de copinage généralisé. Oubliées les compétences, oubliées les capacités de management ! En 2024, il y a une gigantesque régression qui nous fait craindre une dramatique baisse de niveau; en 2024, le copinage est roi.

Ce n'est pas sérieux. Nous déplorons une dérive irresponsable de la part de ce Conseil d'Etat. Pour paraphraser Brassens, c'est les copains d'abord ! S'agissant de telles fonctions, ce n'est vraiment pas convenable. Le MCG dénonce cette pratique indigne. Partant du constat que l'actuel exécutif n'a pas été capable de procéder à des nominations objectives à la tête des établissements de droit public, le MCG acceptera avec enthousiasme ce projet de loi.

Mme Dilara Bayrak (Ve). En préambule, je commencerai par rebondir sur les propos de mon préopinant - vous transmettrez, Madame la présidente: M. Poggia, qui est issu du groupe de M. Baertschi, s'était fermement opposé à ce projet de loi tout simplement parce qu'il ne sert pas à grand-chose; il nous avait très clairement indiqué que les institutions publiques autonomes, bien qu'elles soient autonomes, restent sous la tutelle du gouvernement et que les membres du Conseil d'Etat ont la légitimité de nommer les personnes les plus à même de mener les missions qui ont été fixées en leur sein.

Je soulignerai également, pour répondre aux arguments du rapporteur de minorité, M. Pfeffer - vous transmettrez encore, Madame la présidente -, que souvent, au sein de cet hémicycle, l'UDC signale qu'il ne faut pas élaborer de lois pour des cas spécifiques. Ce parti a d'ailleurs refusé à plusieurs reprises des textes qu'il jugeait trop individuels, pas assez généraux et abstraits. Eh bien en effet, nous n'établissons pas de lois pour des cas particuliers, comme on voudrait le faire ici, et je souhaitais le rappeler à ce groupe ainsi qu'au rapporteur de minorité. Merci, Madame la présidente. (Brouhaha.)

La présidente. Je vous remercie. Puisque nous en sommes aux rappels, Mesdames et Messieurs, je répète que les discussions doivent avoir lieu à l'extérieur de la salle. La parole va à M. Jacques Jeannerat.

M. Jacques Jeannerat (LJS). Merci, Madame la présidente. Mesdames et Messieurs les députés, ce projet de loi est en quelque sorte un texte anti-copinage, en réaction à un fait d'actualité - vous avez raison, Madame Bayrak -, mais il montre tout de même qu'il y a un vide juridique qu'il convient de combler; il contribue à l'indépendance des organes de l'Etat les uns par rapport aux autres. Il s'agit ici de renforcer le principe de la séparation des pouvoirs.

Ce projet de loi favorise la compétence et le professionnalisme des présidents des conseils d'administration des établissements publics autonomes soumis à la surveillance du Conseil d'Etat; il vient concrétiser le principe d'autonomie de ces institutions voulu par le législateur.

Remplacer la nomination par le Conseil d'Etat de la présidence des entités de droit public par celle du conseil d'administration in corpore garantit une meilleure gouvernance, une plus grande indépendance et le respect du devoir de collégialité des membres, le tout pour un fonctionnement plus adéquat de nos institutions. Il est de notre responsabilité de corriger un vide juridique lorsqu'il est mis en évidence afin que des situations problématiques ne se produisent pas. Je vous invite à soutenir ce texte.

Mme Alia Chaker Mangeat (LC). La question ici est de déterminer s'il est plus opportun que ce soit le Conseil d'Etat qui nomme la présidence des conseils d'administration ou les membres de ces conseils eux-mêmes. Certes, il paraît logique qu'un conseil d'administration puisse désigner son président, décide qui va occuper cette fonction, mais je rappelle que les membres de ces conseils d'administration sont nommés par les partis politiques. Alors pour paraphraser le titre de ce projet de loi, ce n'est pas le fait du prince, c'est le fait des princes, c'est-à-dire des partis politiques.

On dit qu'il s'agit de mettre en avant les compétences et que, pour cela, il suffirait que les conseils d'administration désignent quelqu'un en leur sein. A ce moment-là, il faudrait alors s'assurer que toutes les nominations correspondent à de réelles qualifications. Or ce n'est pas le cas. On parle de copinage, mais le copinage s'opère aussi dans les conseils d'administration; il suffit de parcourir les listes des régies publiques pour s'en rendre compte, sans parler des chaises musicales.

Pour ce motif, nous considérons qu'il vaut mieux que les présidents des conseils d'administration soient nommés par le Conseil d'Etat. En effet, il est important d'entretenir un lien de confiance. Nous nous en remettons au gouvernement pour qu'il mette en avant les qualifications, la personnalité, les capacités de management et désigne à ces postes importants les personnes qui remplissent vraiment ces exigences.

Nous regrettons simplement - j'en profite pour le déplorer, vu que j'ai la parole - qu'il n'y ait pas davantage de femmes présidentes dans ces établissements publics; j'espère que cela sera corrigé lors de la prochaine législature. Merci.

La présidente. Je vous remercie. La parole n'est plus sollicitée dans la salle, je vais donc la repasser aux rapporteurs. Monsieur Pfeffer, vous disposez encore de presque deux minutes.

M. André Pfeffer (UDC), rapporteur de minorité ad interim. Merci, Madame la présidente. Ce projet de loi vise réellement à corriger un dysfonctionnement. Certes, à la source, il y a le problème lié au licenciement de la présidente de l'aéroport; il s'agit d'un cas personnel, c'est vrai, mais cette situation particulière a clairement démontré un dysfonctionnement d'ordre institutionnel.

La modification proposée renforcerait l'autonomie des établissements de droit public que les Genevoises et les Genevois ont voulue. En effet, les citoyennes et citoyens de notre canton ont décidé que les établissements publics autonomes comme les SIG, l'aéroport, l'Hospice général, etc., devaient disposer d'une certaine indépendance.

De plus, je répète que cela n'entraînerait quasiment aucun changement pour le Conseil d'Etat. Encore une fois, les membres des conseils d'administration sont, pour certains, nommés par l'exécutif; pour le reste, soit l'immense majorité, ils sont désignés par les partis gouvernementaux. Ainsi, les conseils d'administration sont de toute façon acquis au Conseil d'Etat, donc pour cette raison, je pense qu'il faut accepter ce projet de loi.

M. Cyril Mizrahi (S), rapporteur de majorité. Mesdames et Messieurs les députés, chers collègues, je souhaiterais revenir rapidement sur un certain nombre d'arguments qu'on a entendus de la part des partisans et partisanes de ce projet de loi et qu'il convient de contester.

Le premier élément cité par le représentant de LJS, c'est qu'il y aurait finalement un vide juridique. Alors je n'ai pas très bien compris, je n'ai pas l'impression qu'il y a des sièges de présidence qu'on laisse vacants dans les conseils d'administration. En gros, soit on décide, comme c'est le cas actuellement, que ces présidents et présidentes sont désignés par le Conseil d'Etat, soit on estime, comme les auteurs du projet de loi, qu'il est préférable qu'ils soient nommés par les conseils d'administration eux-mêmes. Mais dans un cas comme dans l'autre, il n'y a pas de vide juridique, c'est un choix politique qu'on doit opérer entre l'autonomie telle que la conçoit la majorité et une certaine forme d'autogestion - j'y reviendrai - telle que l'envisage la minorité, ce que nous ne soutenons pas.

Il ne faut pas non plus se payer de mots, comme l'a fait le rapporteur de minorité, et prétendre que cela ne va rien changer. Bien sûr que cela va changer quelque chose. Si on dépose un texte, c'est pour modifier une situation, c'est pour déplacer le curseur, c'est en l'occurrence pour donner moins de prérogatives au Conseil d'Etat dans sa fonction de surveillance et de nomination de ces entités. (Je vois que j'ai encore du temps sur mon groupe, Madame la présidente, donc je poursuis, si vous le permettez.) Effectivement, soit on trouve que le Conseil d'Etat doit disposer d'un pouvoir pour désigner ces présidences, soit pas, mais on est bien en train de parler d'un réel changement.

Ensuite, on a entendu un autre argument, celui de la séparation des pouvoirs. Là, je pense qu'il y a une mauvaise compréhension de la part de mon collègue de LJS quant à ce que signifie ce principe. La séparation des pouvoirs intervient entre le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. Ici, on n'est pas dans ce cas de figure. Il y a des institutions de droit public qui sont chargées de missions de service public, et il n'est pas question de séparation des pouvoirs entre elles; elles bénéficient d'une certaine autonomie, oui, mais comme je l'ai souligné avant, autonomie ne signifie pas pour autant autogestion.

Pourquoi est-il important de fixer un cadre à l'autonomie ? Tout simplement parce que ces établissements ont à charge des politiques publiques importantes, des missions de service public. A la fin, si on force un tout petit peu trop le principe d'indépendance, eh bien on arrive à une forme de privatisation larvée où la fonction de service public de ces établissements n'est plus garantie. J'en terminerai par là: pour assurer ces missions de service public de même qu'un lien fort avec l'Etat, la majorité vous invite à refuser ce projet de loi et à conserver le système actuel. Je vous remercie.

M. Antonio Hodgers, président du Conseil d'Etat. Mesdames et Messieurs les députés, ce projet de loi vient mettre le doigt sur une question subtile en matière de gouvernance et de prestations publiques. En effet, derrière ces établissements publics autonomes, il y a des prestations publiques qui sont garanties, en général par la constitution, à tout le moins par la loi. Remontons un peu dans le temps, par exemple en ce qui concerne les TPG: avant, il s'agissait d'un service de l'Etat. On pourrait dès lors imaginer, et c'est le cas dans d'autres endroits, que l'hôpital cantonal constitue un service de l'Etat sous les ordres du magistrat du département de la santé, que les Services industriels de Genève constituent un service de l'Etat - comme ils l'étaient historiquement, d'ailleurs - rattaché au département du territoire, etc.

Peu à peu, nous avons fait le choix, et le Conseil d'Etat estime qu'il s'agit d'un bon choix, de créer des institutions pour délivrer certaines prestations, des institutions publiques, mais autonomes, qui ne se trouvent pas dans la verticalité directe de l'action du gouvernement. Cela est juste, cela est bon, mais cela a des limites.

Le rapporteur de majorité a eu parfaitement raison de reprendre le député Jeannerat, qui parlait de séparation des pouvoirs. Non ! Il s'agit de l'exécution d'un pouvoir dont la prérogative appartient, dans le cadre de la séparation de ceux-ci - n'est-ce pas, Monsieur Nidegger - au gouvernement. Les établissements publics autonomes mettent en exécution les lois que vous votez, Mesdames et Messieurs, appliquent la politique budgétaire qui est aussi décidée par vous et qui descend, par le biais de l'exécutif, jusqu'à la prestation en faveur de l'administré.

Mesdames et Messieurs les députés, si vous estimez que des instituts de droit public comme l'hôpital ou les SIG, par exemple, doivent être séparés du pouvoir exécutif, c'est autre chose. Dans ce cas-là, il n'y a plus de politiques publiques, il n'y a plus de programmes politiques auxquels ces établissements doivent se conformer: ils sont alors totalement indépendants, comme peuvent l'être des entreprises privées.

Et là, non, non. Clairement, nous devons garder ce lien, mais celui-ci - cela a été relevé, et je pense que c'est légitime - n'est pas un lien de hiérarchie habituel, comme celui que l'on trouve dans les départements, c'est un lien qui va dans les deux sens. En effet, Mesdames et Messieurs, quand vous débattez des budgets de l'Hospice général, des HUG, des TPG ou d'autres entités soumises à des contrats de prestations, vous le faites à travers le Conseil d'Etat, vous déterminez des orientations que le Conseil d'Etat doit porter dans ces établissements. Et quand ces derniers, par exemple les HUG, ont des besoins spécifiques en appareils, en investissements, ils les font remonter jusqu'à vous par le Conseil d'Etat.

On voit ainsi que la gouvernance de ces institutions est multiple et vous concerne grandement. Vous fixez les lois auxquelles elles sont soumises, et pour celles qui dépendent de budgets annuels, c'est-à-dire qui ne sont pas autonomes financièrement, vous déterminez un cadre budgétaire très strict sur lequel, et vous avez raison, vous exigez des comptes. Mais ces comptes, Mesdames et Messieurs, vous les demandez au Conseil d'Etat.

Aujourd'hui, dans quelle situation sommes-nous ? Eh bien il se trouve que le Grand Conseil nomme plus d'administrateurs que le Conseil d'Etat pour la plupart des établissements publics autonomes. Pour les SIG, par exemple, le Conseil d'Etat désigne quatre personnes, vous en nommez sept. Et c'est valable pour l'essentiel de ces structures.

Si le Conseil d'Etat perd le lien privilégié qu'il entretient avec les présidences de ces régies, il n'aura pas de responsabilité accrue, notamment vis-à-vis du Grand Conseil, sur leur gouvernance. Or en cas de crise, en cas de dysfonctionnement interne de ces établissements, à qui faites-vous appel ? A qui adressez-vous vos questions écrites urgentes ? Qui les représentants de la presse, les journalistes appellent-ils ? Le Conseil d'Etat, c'est-à-dire l'autorité de tutelle.

Cet équilibre n'est pas anodin. Moi-même qui ai repris la politique énergétique il y a dix ans, vous vous souvenez peut-être, pour les plus anciens d'entre vous, que c'était en pleine crise éolienne: de multiples objets parlementaires s'adressaient au Conseil d'Etat, on lui demandait de résoudre une crise qui était purement interne.

La gouvernance, Mesdames et Messieurs les députés, s'organise à travers un lien de confiance, privilégié, entre le Conseil d'Etat chargé de la politique publique et le ou la présidente de l'institution concernée. Dans mon cas, vous le savez, pour les SIG, j'ai fait le choix, avec le Conseil d'Etat de l'époque, de nommer Michel Balestra, un homme en qui j'ai toute confiance, mais un homme qui a également son indépendance: son indépendance d'esprit, son indépendance de vision. Voilà comment les choses se construisent de manière intéressante dans notre démocratie.

En ce qui concerne les présidences - qui ne sont pas assez féminines, ce qu'a souligné la députée du Centre est totalement vrai -, ce lien de confiance est nécessaire et implique, pour le Conseil d'Etat, de pouvoir compter sur cette construction par leur désignation. Rompre cet équilibre n'est pas anodin, Monsieur le rapporteur de minorité: c'est rompre un lien de confiance, et en cas de crise, cela peut se payer cher pour le contribuable, pour le parlement et pour Genève. Pour ces raisons, Mesdames et Messieurs, le Conseil d'Etat vous invite à refuser ce projet de loi.

La présidente. Merci, Monsieur le président du Conseil d'Etat. Mesdames et Messieurs, c'est le moment de voter.

Mis aux voix, le projet de loi 13099 est rejeté en premier débat par 59 non contre 35 oui.