Séance du vendredi 25 février 2022 à 16h20
2^e législature - 4^e année - 8^e session - 47^e séance

Premier débat

Le président. Nous terminons notre séance avec l'urgence suivante, le PL 12361-A, classé en catégorie II, quarante minutes. Je cède la parole à M. le rapporteur de majorité Jean-Marc Guinchard. (Brouhaha.) Et je le laisse attendre que le silence se fasse dans cette salle. (Un instant s'écoule.) Allez-y, Monsieur le rapporteur.

M. Jean-Marc Guinchard (PDC), rapporteur de majorité. Merci, Monsieur le président. J'espère que ce n'est pas un voeu pieux ! Mesdames les députées, Messieurs les députés, ce projet de loi déposé par le Conseil d'Etat en 2018 vise à lui donner la compétence d'engager, par contrat de droit public, des auxiliaires pour une durée déterminée de plus de trois ans, de sorte à permettre à chaque membre du gouvernement de disposer au maximum de deux collaborateurs personnels pour la durée de la législature. Au cours des travaux, nous nous sommes rendu compte de... (Brouhaha.)

Le président. Un instant, Monsieur le rapporteur ! S'il vous plaît, j'ai demandé un petit peu de silence ! Je n'aime pas devoir me répéter ! Monsieur le rapporteur, c'est à vous.

M. Jean-Marc Guinchard. Merci, Monsieur le président. Au cours de leurs travaux, les commissaires se sont rendu compte des difficultés d'interprétation liées aux notions d'auxiliaires, d'agents spécialisés, de secrétaires généraux adjoints, ces trois termes pouvant en effet recouvrir la notion de conseiller personnel. Les commissaires ont toutefois pu se faire une idée plus claire du rôle imparti à ces conseillers personnels, de leur relation avec le conseiller d'Etat, de leur pouvoir au sein de l'administration et de l'importance des comptes qu'ils devaient rendre, non pas seulement à leur conseiller d'Etat, mais également au Conseil d'Etat dans son ensemble. Le projet de loi initial n'apportait toutefois pas de solution au problème du devoir de réserve et du secret de fonction. Il a été considéré plutôt comme imprécis, à tel point que certains commissaires ont pu penser à un moment donné qu'il était inutile. Finalement, un amendement déposé par notre ancien collègue M. Dandrès a certes changé radicalement le texte du projet, mais a eu le mérite d'être plus précis et de convenir à la quasi-totalité des commissaires. Comme vous le constaterez à la lecture de l'article 8A nouveau qui vous est proposé, un conseiller personnel doit obligatoirement être engagé sous ce statut et selon un contrat de droit public. Il n'a pas de devoir de réserve, il accomplit les tâches qui lui sont confiées par son conseiller d'Etat et c'est à ce dernier uniquement qu'il rapporte.

La nouvelle formulation de l'article précise également que ce conseiller personnel ne dispose d'aucun pouvoir d'injonction sur les membres de l'administration et des établissements publics et qu'il perd, le cas échéant, son statut de fonctionnaire, mais a la possibilité de postuler à la fin de son emploi à un poste au sein de l'administration ou d'un établissement public, postulation qui doit être acceptée par le Conseil d'Etat.

Le projet de loi tel qu'amendé par M. Dandrès a été accepté par 12 oui, 1 non et 1 abstention. Il a le mérite de donner une définition claire de la position, du statut et des compétences du conseiller personnel d'un conseiller d'Etat. Pour cette raison, je vous engage à accepter avec la même majorité ce projet de loi. Je vous signale toutefois que nous avons reçu deux demandes d'amendements présentées par le Conseil d'Etat: l'un propose que ce conseiller personnel revête le statut d'agent spécialisé, afin de ne pas créer une fonction supplémentaire; l'autre prévoit que les postulations ultérieures ne soient pas forcément soumises à l'approbation du Conseil d'Etat, si cela n'est pas nécessaire, lorsqu'il ne s'agit pas, par exemple, d'un poste de haut fonctionnaire. Je vous remercie.

M. Christo Ivanov (UDC), rapporteur de minorité. Mesdames et Messieurs les députés, le but de ce projet de loi 12361 est de modifier la LPAC en ajoutant un nouvel alinéa à l'article 7 précisant que le Conseil d'Etat peut, par contrat de droit public, engager des auxiliaires - ou conseillers personnels - pour une durée déterminée supérieure à trois ans, afin de permettre à chaque membre du Conseil d'Etat de disposer au maximum de deux collaborateurs personnels ou collaboratrices personnelles pour la durée de la législature. Il est évident que si l'Etat pouvait procéder plus simplement à des licenciements et s'il y avait davantage de souplesse, nous pourrions nous passer de ce projet de loi.

Ce texte est très ciblé sur les secrétaires généraux adjoints. Si on vise plus large, les personnes concernées sont forcément plus nombreuses. En 1996, les délégations du Conseil d'Etat aux ressources humaines avaient déjà traité de ce sujet de concert avec l'administration, avec la volonté de maintenir les conseillers personnels et les chefs de cabinet dans le cadre de la fonction publique. Seules six à sept personnes sont concernées par le PL 12361. Il est donc opportun de se poser la question de l'utilité de procéder à une modification législative pour ce nombre de personnes. La minorité de la commission ad hoc sur le personnel de l'Etat vous demande de refuser l'entrée en matière sur ce projet de loi. Je vous remercie.

M. Alberto Velasco (S). Tout d'abord, je tiens à dire que c'est un projet de loi qui a quand même fait travailler la commission ad hoc pendant presque deux ans. Comme l'a très bien expliqué notre rapporteur de majorité, il y a eu un consensus sur l'amendement présenté par notre ancien collègue Dandrès - je salue d'ailleurs la qualité de son travail sur ce projet de loi -, qui a recueilli une quasi-unanimité au sein de la commission, l'UDC mise à part. Je pense que c'est exactement la bonne solution. Il ne faut pas oublier qu'à l'époque, il y avait des chefs de cabinet qui étaient fonctionnaires. Ils devenaient chefs de cabinet, mais ils continuaient à être fonctionnaires. On ne savait donc pas s'ils faisaient allégeance au conseiller d'Etat concerné ou au Conseil d'Etat en général. Comme l'a relevé le rapporteur de majorité, ce projet de loi définit et clarifie parfaitement le statut, les conditions d'engagement, les personnes à qui les conseillers réfèrent et leurs conditions de travail. Avant il n'y avait pas de statut; avec ce projet de loi, il y en aura un très clair.

En ce qui concerne les amendements du Conseil d'Etat, nous les refuserons les deux. Le parti socialiste votera la loi telle que sortie de commission - je le répète: deux ans de travail ! Il est évident qu'on ne va pas à nouveau renvoyer ce projet de loi en commission pour deux amendements qu'on nous présente là et qui n'amènent aucune solution. Le statut défini dans ce projet de loi est tout à fait cohérent et correspond très bien à la fonction publique. Par conséquent, Mesdames et Messieurs, les socialistes voteront le projet de loi tel que sorti de commission. Merci.

Le président. Merci, Monsieur le député. Je cède maintenant la parole à M. le député Christian Bavarel, dans le cadre de sa tournée d'adieu ! (Rires.)

M. Christian Bavarel (Ve). Merci, Monsieur le président. Je pense qu'il faut qu'on se pose une question assez simple: qu'est-ce qu'un fonctionnaire ? Et pourquoi a-t-il un statut particulier ? Un fonctionnaire est quelqu'un qui normalement, à l'Etat, peut effectuer des actes d'autorité. On oublie parfois que même les enseignants sont représentants de l'Etat et ont la possibilité, face à des administrés, de faire passer ou rater une année, de délivrer un titre, comme une maturité ou un CFC. Il y a donc effectivement un acte d'autorité, et on n'aimerait pas que, sous pression du monde politique ou autre, ils changent leur décision.

Il existe un cas très particulier, celui du conseiller personnel d'un magistrat, qui, lui, n'est pas quelqu'un qui doit effectuer des actes d'autorité, mais qui fait clairement partie du personnel de type politique, qui encadre, qui travaille avec un magistrat sur des décisions politiques. Son statut est forcément très différent, et il ne s'agit pas de protéger cette personne de la même manière que l'on doit le faire avec quelqu'un qui exerce cette fonction d'autorité. Vous imaginez plus ou moins ce que cela pourrait donner si on pouvait faire pression sur la personne qui s'occupe de nos déclarations d'impôts ! Le statut de fonctionnaire sert aussi à les protéger de ce genre de choses.

La personne dont on parle est pendant un temps liée à un conseiller d'Etat. Généralement, ce sont des gens qui ont des affinités ou des qualités proches; quand le magistrat s'en va, on considère que cette personne finit son mandat, elle ne doit pas être nommée à vie. Néanmoins, ce que nous dit le Conseil d'Etat dans l'amendement qu'il nous propose, c'est que cette personne, une fois qu'elle a terminé son mandat, redevient un citoyen comme les autres. Elle peut donc aller n'importe où: dans le privé ou à l'Etat, et elle postule, elle est donc en concurrence avec les autres. On ne la met pas dans un placard doré, elle n'a pas un poste pour elle, elle a le droit de postuler n'importe où. Elle redevient un être libre - ce qui n'est pas mal, quand même ! -, comme les conseillers d'Etat et comme plein de gens qui peuvent postuler ailleurs. On n'est pas obligé de les engager, mais leur laisser cette liberté de postuler, cela me semble être aussi la moindre des choses.

Les Verts accepteront donc le projet de loi ainsi que les amendements du Conseil d'Etat. Merci.

M. François Baertschi (MCG). Effectivement, la multiplication des collaborateurs personnels que nous avons connue lors des précédentes années a créé un véritable problème au sein de la république, parce qu'on s'est retrouvé avec des conseillers d'Etat qui multipliaient l'engagement de personnes dont la fonction était mal définie. On s'est retrouvé dans une situation de dysfonctionnement qui a poussé à ce projet de loi. C'est un petit peu triste de devoir en arriver là, de devoir légiférer sur ces questions. Cela démontre qu'il existe des abus, qu'il y a sans doute un problème général au sein de l'Etat de Genève. On se rend compte que de hauts fonctionnaires ou du personnel de niveau supérieur peuvent dysfonctionner sans problème. On est très dur avec les faibles, c'est-à-dire les petits fonctionnaires, alors qu'envers les hauts fonctionnaires, on fait montre d'une complaisance folle: il existe un certain nombre d'exemples, notamment celui du responsable d'un service important de l'Etat qui a fortement dysfonctionné et qui est toujours là, alors que de petits fonctionnaires sont envoyés dans des situations très pénibles; on les exclut de leur poste alors qu'ils ne méritent pas cela. On se trouve dans un système qui dysfonctionne, qui est dur avec les petits et très doux avec les hauts fonctionnaires de l'administration, alors que certains d'entre eux ne le mériteraient pas. Sur ces considérations, nous vous demandons de voter le présent projet de loi.

M. Pablo Cruchon (EAG). Mesdames les députées, Messieurs les députés, le groupe Ensemble à Gauche soutiendra le projet sorti de commission. Tout d'abord parce que, il faut le dire, la situation que nous avons connue au moment où nous avons commencé les travaux sur ce projet était complètement... C'était un vrai cafouillis ! Tous les scénarios existaient, avec des contrats de droit de privé, des contrats de droit public, des fonctionnaires à des postes différenciés, des secrétaires généraux, des secrétaires généraux adjoints, toute une diversité de choses totalement absurdes. Il fallait évidemment fixer des normes et encadrer la pratique actuelle.

La deuxième raison qui fait qu'Ensemble à Gauche soutiendra ce projet, c'est évidemment le fait que la personne qui bénéficie du statut de fonctionnaire est liée à la LPAC. Elle bénéficie d'un certain nombre de protections. Ce sont des protections qui ne peuvent pas s'appliquer dans le cas du conseiller personnel d'un magistrat.

Ultime remarque, une critique que nous formulons sur ce projet: dans les débats, nous avons évoqué la possibilité de limiter le nombre de personnes pouvant être engagées. Le chiffre d'un, deux, voire plus avait été évoqué. Malheureusement, la formule retenue ne limite pas ce nombre, et Ensemble à Gauche trouve que c'est un problème, parce que nous ne pouvons pas laisser le libre arbitre complet aux magistrats d'engager des équipes de foot pour se coacher dans leur mission. Malgré cette réserve, le groupe Ensemble à Gauche soutiendra le texte. Je vous remercie.

M. Cyril Aellen (PLR). Je ferai deux remarques liminaires. La première pour nuancer les propos du rapporteur de majorité: il s'agit d'un projet de loi qui a été déposé par des parlementaires et en particulier par des parlementaires Verts, socialistes et PLR, et non pas par le Conseil d'Etat. Je reviendrai également sur les propos qui ont été tenus par le député MCG pour relever que ce ne sont pas seulement des questions de dysfonctionnement qui ont été soulevées et qui nous ont conduits au dépôt de ce projet de loi, mais aussi des questions de manque de clarté sur les différents statuts et rôles des personnes engagées dans l'entourage proche des conseillers d'Etat. Je rappellerai aussi que ce texte n'est pas lié aux affaires du début de cette législature, puisqu'il a été déposé à la fin de la dernière législature, et nous avons, à intervalles réguliers, tenu de nombreuses séances à la commission ad hoc.

En réalité, plusieurs questions ont été étudiées, notamment celle de savoir s'il fallait limiter le nombre de conseillers personnels. Il y avait beaucoup d'avis, et nous sommes arrivés au consensus qu'il ne fallait pas en limiter le nombre et qu'on faisait confiance aux conseillers et aux conseillères d'Etat sur cette question. Il s'agissait aussi de déterminer s'il fallait un statut particulier, la réponse a été oui. Il faut que ces gens soient engagés pour la durée de la législature. L'amendement du Conseil d'Etat à ce sujet pourrait convenir au groupe PLR, mais il votera le projet tel que sorti de commission, parce qu'il a donné sa parole dans le cadre d'un consensus avec différents partis et que nous entendons tenir parole en ne votant pas les amendements sur le siège; le Conseil d'Etat aurait eu le loisir de venir les déposer et les défendre en commission. Nous nous en tiendrons donc au projet de loi tel que sorti de commission, par égard à la parole donnée aux autres groupes de cette enceinte, quand bien même nous aurions pu voter un des deux amendements.

Il y avait aussi la question du secret de fonction. Il faut savoir que cette question a été largement débattue. On considère qu'un secrétaire général adjoint, qui dépend hiérarchiquement du secrétaire général, est soumis au secret de fonction, qui lui est opposable, qui l'oblige et le limite dans son activité, alors qu'il est considéré que le conseiller personnel, qui est chargé de représenter la conseillère d'Etat ou le conseiller d'Etat, n'est pas soumis à ce même secret de fonction, puisqu'il représente le magistrat sous l'angle politique et qu'il doit pouvoir le représenter sans secret lorsque cela lui est demandé. Je l'ai déjà évoqué, mais je crois que c'est important de le souligner. Le niveau hiérarchique n'est pas le même, le conseiller personnel répond directement au magistrat, alors que tel n'est pas le cas du secrétaire général adjoint.

La question qui reste ouverte, c'est de savoir si fondamentalement, au vu de ce contexte, il est sain que les conseillers personnels puissent rejoindre un autre service de l'Etat ou du grand Etat plus généralement. La question était controversée au sein de cette commission. Nous sommes arrivés à la conclusion que cela ne devait pas être le cas en principe, mais qu'il devait demeurer une exception, et ce dans le cas où le Conseil d'Etat dans son ensemble est d'accord avec cette solution. Tout cela pour dire qu'il s'agit d'un accord équilibré que le PLR soutient, et qu'il remercie l'assemblée de bien vouloir voter le texte tel que sorti de commission.

M. Christo Ivanov (UDC), rapporteur de minorité. Je voulais juste prendre la parole au sujet des amendements déposés par le Conseil d'Etat. Nous avons auditionné à plusieurs reprises d'abord M. Tavernier, qui représentait l'Etat, ainsi que Mme la magistrate Nathalie Fontanet. Je trouve donc un peu fort de café que le Conseil d'Etat vienne avec deux amendements, alors qu'il y a eu un quasi-consensus en commission, comme cela a été relevé par mon préopinant, Cyril Aellen. Par conséquent, la minorité de la commission vous demande de refuser les deux amendements du Conseil d'Etat.

M. Jean-Marc Guinchard (PDC), rapporteur de majorité. Je ne me suis pas exprimé tout à l'heure au sujet des deux amendements déposés par le Conseil d'Etat. Je partage l'analyse de mon collègue Ivanov. Je vois qu'au sein de la majorité, il y a maintenant des avis un petit peu différents par rapport à ces amendements; je ne peux donc pas m'exprimer en tant que rapporteur de majorité sur ce point. En revanche, comme le groupe PDC n'a pas pris la parole à ce sujet, je vous recommande de voter le projet tel que sorti de commission. Je vous remercie.

Mme Nathalie Fontanet, conseillère d'Etat. Mesdames et Messieurs les députés, effectivement, le Conseil d'Etat est tout à fait favorable à ce projet de loi, qui permet de régler une problématique que nous rencontrons et que d'autres ont pu rencontrer lorsqu'ils arrivent dans un département, à savoir de retrouver l'ancien chef de cabinet d'un ex-collègue comme fonctionnaire qui continue à travailler dans le département. C'est évidemment problématique; quand on arrive dans un département, on n'a pas forcément envie de se retrouver à travailler dans ces conditions.

Ce projet de loi a été étudié pendant deux ans en commission. Vous le savez, les conseillers et conseillères d'Etat ne sont pas toujours en mesure de suivre tous les travaux de commission. En revanche, ils devraient être en mesure d'y être correctement représentés. Cela n'a manifestement pas été le cas pour le département des finances, ce que je ne peux que regretter, car ce n'est finalement qu'aujourd'hui que mes services se sont rendu compte que ce projet de loi pouvait poser des problèmes de compatibilité juridique. Raison pour laquelle ces amendements arrivent avec un retard que vous avez raison de relever et de critiquer, parce qu'au fond, le fait que des représentants du DF n'assistent pas aux séances de commission ne saurait se répercuter sur le Grand Conseil.

Il n'en demeure pas moins que la notion qui figure dans le projet de loi, à savoir non pas celle d'agent spécialisé, mais de conseiller personnel sous la forme d'un contrat de droit public soumis par analogie aux articles 319 et suivants du code des obligations, est une notion qui aujourd'hui n'existe pas dans la loi. C'est une notion qui correspond sans aucun doute à un agent spécialisé, à savoir dont le poste n'est pas celui d'un fonctionnaire, mais de quelqu'un dont le contrat peut être renouvelé et qui est lié au mandat du conseiller d'Etat. C'est en particulier sous ce statut que j'ai engagé, lorsque j'ai été élue, une conseillère personnelle, qui est agente spécialisée et dont la durée d'engagement a été limitée à la durée de mon mandat, sans possibilité de le renouveler. Si je devais me représenter en 2023 et être à nouveau élue, la conseillère personnelle que j'ai choisie pourrait aussi effectuer ce deuxième mandat. En revanche, le jour où je ne suis plus élue ou prends ma retraite, la conseillère personnelle que j'ai engagée sous le statut d'agent spécialisé doit quitter elle aussi l'Etat. C'est pour cela qu'il nous semblait raisonnable de ne pas créer une nouvelle fonction et de composer avec les dispositions qui existent déjà et qui permettent de ne pas avoir comme collaborateur personnel un fonctionnaire.

L'autre amendement qui a été déposé par le Conseil d'Etat vise simplement à ne pas pénaliser un collaborateur personnel, qui, n'ayant pas le statut de fonctionnaire, n'a évidemment aucun droit à un poste au sein de l'Etat. Il devrait pouvoir finalement postuler à une annonce et suivre le même chemin que n'importe quelle autre personne si elle ou il souhaite rester à l'Etat.

J'ai pris note que manifestement une majorité de votre Conseil ne souhaite pas voter ces amendements. Je le regrette. Toutefois, évidemment, mon administration s'y pliera. Nous créerons, le cas échéant, une nouvelle fonction si celle-ci est nécessaire et nous verrons si les conseillers d'Etat, respectivement leurs collaborateurs personnels, estiment qu'il s'agit là d'une entrave à leur liberté économique ou non. Je vous remercie, Monsieur le président.

Le président. Merci, Madame la conseillère d'Etat. Mesdames et Messieurs les députés, nous passons au vote d'entrée en matière.

Mis aux voix, le projet de loi 12361 est adopté en premier débat par 86 oui contre 4 non et 1 abstention.

Deuxième débat

Le président. Nous sommes saisis d'un amendement présenté par Mme Zuber-Roy et M. Alder modifiant le titre du projet de loi. Je cède la parole à... (Commentaires.) Non, il ne reste plus de temps au groupe PLR. L'amendement modifie le titre de la façon suivante:

«Titre de la loi (nouvelle teneur)

modifiant la loi générale relative au personnel de l'administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux (LPAC) (B 5 05) (Collaboratrices et collaborateurs personnels des membres du Conseil d'Etat)»

Le vote est lancé.

Une voix. C'est pour le langage inclusif, ou bien ? (Commentaires.)

Une autre voix. Mais il faut l'accepter ! Ils n'ont pas compris ce que c'est !

Mis aux voix, cet amendement est rejeté par 46 non contre 39 oui et 6 abstentions.

Mis aux voix, le titre et le préambule sont adoptés.

Le président. Nous sommes saisis de deux amendements présentés par le Conseil d'Etat. (Brouhaha.) Si c'est possible de faire les allées et venues moins bruyamment ! Ce premier amendement du Conseil d'Etat modifie la première phrase de l'article 8A nouveau de la manière suivante: les mots «d'agent spécialisé» remplacent «de conseiller personnel, sous la forme d'un contrat de droit public soumis par analogie aux articles 319 et suivants du code des obligations». Cette première phrase devient ainsi: «Lorsqu'un conseiller d'Etat souhaite s'entourer d'un ou de plusieurs collaborateurs personnels, ce dernier doit nécessairement être engagé sous le statut d'agent spécialisé.» Je lance la procédure de vote sur ce premier amendement du Conseil d'Etat.

Mis aux voix, cet amendement est rejeté par 87 non contre 4 oui et 1 abstention.

Le président. Nous passons au deuxième amendement du Conseil d'Etat, qui modifie également l'article 8A nouveau en supprimant sa dernière phrase, à savoir: «Toutes postulations ultérieures à un poste au sein de l'administration ou d'un établissement public doivent être soumises à l'approbation du Conseil d'Etat.»

Mis aux voix, cet amendement est rejeté par 78 non contre 16 oui.

Mis aux voix, l'art. 8A (nouveau) est adopté.

Mis aux voix, l'art. 1 (souligné) est adopté, de même que l'art. 2 (souligné).

Troisième débat

Le président. Nous sommes saisis d'un amendement: il s'agit de celui de Mme Zuber-Roy et de M. Alder déposé en deuxième débat, qui a été redéposé. Il modifie ainsi le titre du projet de loi:

«Titre de la loi (nouvelle teneur)

modifiant la loi générale relative au personnel de l'administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux (LPAC) (B 5 05) (Collaboratrices et collaborateurs personnels des membres du Conseil d'Etat).»

Mis aux voix, cet amendement est adopté par 45 oui contre 43 non et 1 abstention.

Le président. Je vais maintenant vous faire voter sur l'ensemble du projet de loi. (Brouhaha.) Est-ce que les explications sur la LFPP peuvent avoir lieu durant la pause ? (Commentaires.)

Une voix. C'est pas sérieux ! (Commentaires.)

Une autre voix. Tu changes de vote !

Une autre voix. Mais j'ai pas changé de vote !

Des voix. Mais si ! (Commentaires.)

Le président. Je pense que tout le monde a besoin d'une bonne pause !

Une voix. Oui !

Le président. Maintenant, dans le plus grand calme - et je regarde à ma gauche -, nous allons voter ce projet de loi dans son ensemble.

Mise aux voix, la loi 12361 (nouvel intitulé) est adoptée en troisième débat dans son ensemble par 90 oui contre 3 non (vote nominal).

Loi 12361 Vote nominal