Séance du jeudi 29 octobre 2020 à 17h
2^e législature - 3^e année - 6^e session - 28^e séance

Premier débat

Le président. Nous commençons l'ordre du jour et abordons le PL 12068-A en catégorie II, trente minutes. Je passe la parole à M. le député Buchs.

M. Bertrand Buchs (PDC), rapporteur de majorité. Merci beaucoup, Monsieur le président. Cet objet modifie la loi sur l'avance et le recouvrement des pensions alimentaires. Il a été déposé en 2017 et on le traite en 2020. Pourquoi ? Parce qu'il a été gelé à plusieurs reprises à cause d'une ordonnance fédérale qui devait être promulguée avant et qui sera finalement promulguée le 1er janvier 2021. On voulait attendre de savoir ce que donnait cette ordonnance fédérale et, surtout, de connaître l'avis des cantons sur cette ordonnance. On a donc étudié ce projet de loi seize fois, mais avec de nombreux arrêts.

Que demande ce texte ? Il demande de modifier les articles 5 et 10 de la LARPA et porte sur quatre points principaux. Le premier consiste à modifier la date de début de l'effet de la convention qui lie le SCARPA avec la créancière. Le second point veut fixer la date à partir de laquelle la créancière ne recevant pas ses pensions alimentaires peut demander l'intervention du SCARPA. Le troisième consiste à modifier la manière d'imputer le paiement du débiteur par le SCARPA. Enfin, il s'agit de supprimer toute limitation dans le temps en ce qui concerne les versements des avances sur pension.

Je fais un petit retour sur le fonctionnement du SCARPA au fil du temps: de 1977 à 2001, ce service versait des avances aussi longtemps qu'il pouvait les récupérer auprès des débiteurs et lorsque le débiteur était domicilié en Suisse. Il y a ensuite eu une modification entre 2002 et 2006: le SCARPA versait alors des avances de pension indépendamment de la situation financière du débiteur et de son lieu de domicile. Cela a été modifié en 2007, c'est la situation actuelle: si le SCARPA cesse de verser des avances après trente-six ou quarante-huit mois, il continue néanmoins son action en recouvrement pour des pensions qui sont dues chaque mois.

On a eu la réponse par cette ordonnance qui va être promulguée prochainement. Je me suis trompé, ce sera le 1er janvier 2022 qu'elle entrera en vigueur. Cette nouvelle ordonnance fédérale élargit le champ d'intervention du SCARPA sur les points suivants: elle prévoit une prise en charge du recouvrement des allocations familiales légales, contractuelles ou réglementaires si celles-ci sont comprises dans le prix de l'entretien. C'est une aide au recouvrement des contributions d'entretien, des allocations familiales échues avant le dépôt de la demande. Il y a l'institution d'un office spécialisé qui se charge de la traduction du titre d'entretien si ce titre est en langue étrangère. L'ordonnance prévoit la mise en place d'une nouvelle procédure de recouvrement sur le deuxième pilier; c'est une activité qui devra être mise en place pour Genève.

Les deux représentants du Conseil d'Etat chargés du dossier, d'abord M. Poggia puis M. Apothéloz, ont eu le même avis.

Le président. Vous passez sur le temps de votre groupe.

M. Bertrand Buchs. Oui, je prends sur le groupe. Cette nouvelle ordonnance traite deux objectifs, un sur le début de l'effet de la convention, un sur le délai de carence. Si ces deux premiers objectifs sont réglés par l'ordonnance, ce n'est pas le cas pour les deux autres demandes du texte proposé ici. Toutefois, pour le Conseil d'Etat et pour la majorité de la commission, les deux demandes du projet de loi représentent trop d'argent à investir et une augmentation du nombre de postes de travail qui n'est pas possible dans la situation actuelle. La majorité de la commission - par neuf voix contre quatre - vous demande de refuser d'entrer en matière pour cette raison.

Mme Jocelyne Haller (EAG), rapporteuse de minorité. Mesdames et Messieurs les députés, selon une estimation de Caritas Suisse, plus d'un débiteur sur cinq ne verse pas - ou alors seulement en partie ou avec du retard - les contributions d'entretien dues pour les enfants. Une observation qui confirme la nécessité de veiller à ce que les contributions soient réellement versées ou qu'elles soient au moins partiellement compensées, dans l'attente de leur recouvrement par voie de poursuites ou par d'autres procédures.

De fait, le projet de loi 12068 propose quatre modifications qui ont pour but d'éviter la paupérisation des ménages concernés par le non-paiement de ce que l'on appelait encore il y a peu des «pensions alimentaires» et qui apparaissent désormais sous le vocable de «contributions d'entretien». Notons toutefois que notre parlement n'a pas voulu obliger le SCARPA à compenser les contributions impayées aux frais de prise en charge des enfants, ce qui représente une économie sèche pour ce service et une injustice pour les créancières alimentaires de cette contribution particulière.

Déposé en février 2017, ce projet de loi a été examiné dès mars 2017, avec une célérité louable, mais rapidement tempérée par quatre gels successifs, tous subordonnés à l'avancement de la révision du droit fédéral en matière de contributions d'entretien et de l'ordonnance y relative. Les travaux de la commission sur le PL 12068 ont finalement abouti à un vote négatif en juin 2020. A noter que deux des propositions du texte ont toutefois été introduites dans la révision fédérale, comme cela a déjà été évoqué.

Il ressort de cela que la commission des affaires sociales n'a pas voulu de ce projet de loi au motif qu'il aurait été trop onéreux. Ce type de raisonnement, qui nous est de plus en plus souvent opposé, relève d'une vision à court terme, Mesdames et Messieurs les députés: si vous estimez que des prestations sociales coûtent trop cher, essayez la misère ! Vous constaterez que cette dernière coûte invariablement plus cher, et cela plus durablement !

Refuser les modifications légales proposées relève d'un choix à courte vue. Le Conseil national ne s'y est pas trompé, lui qui a intégré deux des propositions de ce projet de loi. Restent les questions de la durée des avances et de l'affectation prioritaire des pensions recouvrées. Ces questions sont de la première importance car ces avances permettent soit d'éviter la pauvreté à un nombre conséquent des ménages concernés, soit de mettre fin au non-sens d'un service qui se rembourse lui-même avant de s'assurer qu'une pension serve bien à ce à quoi elle était destinée, à savoir permettre à une famille de couvrir un certain nombre de charges !

Nous estimons que la position de la commission n'a pas résolu ces problèmes lancinants et le motif financier n'est en soi pas suffisant, parce qu'il aurait fallu évoquer ce motif aussi lorsque nous avons fait des cadeaux particulièrement dispendieux aux entreprises qui réalisaient d'importants bénéfices: là, on n'a pas entendu l'argument qu'on ne peut pas se le permettre ! Aujourd'hui, il faut investir dans des prestations sociales qui ont du sens et qui contribuent véritablement à la lutte contre la pauvreté. C'est pourquoi la minorité vous invite, Mesdames et Messieurs les députés, à voter l'entrée en matière et à accepter ce texte après avoir accepté l'amendement visant à adapter ce projet de loi au nouveau droit fédéral.

Mme Ana Roch (MCG). Monsieur le président, le SCARPA intervient là où la justice atteint ses limites, là où elle peine à faire appliquer ses décisions. Le non-paiement des pensions amène souvent des difficultés quotidiennes et des tensions inutiles pour les familles qui ont déjà subi un traumatisme lié à une séparation. De plus, il conduit de nombreuses personnes - le plus souvent des femmes - à renoncer à faire valoir leur droit face à un ex-conjoint qui n'honore pas la pension alimentaire à laquelle il est astreint. C'est à ce moment-là que le SCARPA doit intervenir, là où la justice a atteint ses limites, là où celle-ci peine à faire appliquer ses décisions.

Cependant, l'avance des pensions par le SCARPA est restreinte dans le temps. Avec ce projet, on peut noter que la suppression de cette limite ouvrirait la possibilité pour l'Etat de verser une pension sans limitation, à savoir jusqu'à 18 ans voire plus longtemps si des études sont menées. Il s'agirait d'une ouverture des vannes sans contrôle: l'Etat devrait alors se substituer à la responsabilité individuelle car les débiteurs pourraient simplement se démobiliser du paiement de la pension en se reposant sur l'appui financier de l'Etat.

Nous relevons que le Conseil fédéral a procédé à une harmonisation des pratiques par le biais d'une ordonnance qui est maintenant prête et sera soumise prochainement aux cantons. L'ordonnance traite du début de l'effet de la convention, du délai de carence pour obtenir l'aide du SCARPA et des imputations de paiement. De ce fait, il n'y a plus de place pour le droit cantonal: le droit fédéral légifère en la matière. Les deux premiers objectifs du projet de loi ont donc été réalisés; de plus, il serait extrêmement onéreux, raison pour laquelle le MCG refusera ce texte.

Mme Véronique Kämpfen (PLR). Monsieur le président, la mission du SCARPA est de fournir une aide à tout créancier qui le demande pour le recouvrement d'une pension alimentaire et ce service verse des avances de pension. Le SCARPA est donc un service technique qui sert à recouvrer les pensions alimentaires; il ne propose aucun accompagnement social pour soutenir les créanciers de pensions qui en auraient besoin.

Une réforme législative fédérale consacrée à la responsabilité parentale a été adoptée en 2019. Les quatre points principaux de l'ordonnance à retenir sont les suivants: elle entrera en vigueur le 1er janvier 2022, cela a déjà été dit; elle aura une force obligatoire pour les cantons; elle a pour but d'harmoniser les diverses pratiques cantonales; elle ne règle que les questions de recouvrement, la question des avances étant de la compétence exclusive des cantons.

Le PL 12068 a pour objectif de modifier la loi sur les quatre points évoqués par M. Buchs. Une mise en conformité de l'ordonnance fédérale à l'échelon cantonal est d'ores et déjà prévue. A noter qu'il était prévu de régler ce printemps déjà la question du délai de carence appliqué par le SCARPA - soit le fait d'attendre une négligence de paiement de la pension - car cela ne nécessite pas de modification législative ni informatique. J'espère que cela a bien été le cas et que le covid n'est pas venu retarder cette adaptation.

Le point du projet de loi proposant de supprimer la limite temporelle du versement des avances aurait pour conséquence un retour à la situation qui prévalait entre 2002 et 2006, quand il n'y avait pas de limite de durée pour les avances. Durant les cinq années où ce système a été mis en place, de nombreux débiteurs se démobilisaient progressivement du paiement de la pension et se reposaient sur l'appui financier de l'Etat et, lors de séparations, les débiteurs et les créanciers prenaient des engagements exagérés que l'Etat assumait ensuite à leur place. Il y a eu une augmentation fulgurante des coûts et des demandes d'interventions. Une simulation de ce qui se serait passé si la loi n'avait pas été modifiée en 2006 a fait ressortir les chiffres suivants: le nombre de dossiers était de 2800 à fin 2003 et il aurait été de 6000 en 2015, voire 9500 selon les hypothèses. La dette de l'Etat s'élevait à environ 27 millions de francs en 2003 et elle se serait située entre 58 et 112 millions en 2015; le nombre de collaborateurs était de 27 en 2003 et aurait été de 47 à 70 pour 2015; les charges de fonctionnement, qui étaient de 6,5 millions de francs, auraient augmenté à 10 ou 14 millions pour 2015. Un rapport complémentaire rendu en novembre 2015 a confirmé les hypothèses les plus pessimistes comme étant les plus probables.

La réforme de 2006 a porté ses fruits. Ne revenons pas en arrière, attendons la mise en place de la réforme fédérale et rejetons ce projet de loi !

Le président. Merci, Madame la députée. La parole est maintenant à Mme la députée Danièle Magnin pour une minute dix-neuf.

Mme Danièle Magnin (MCG). Merci, Monsieur le président. Chères et chers collègues, j'ai constaté bien souvent dans ma pratique que lorsque la période durant laquelle les avances sont consenties est terminée et que le SCARPA continue à procéder au recouvrement, eh bien, en application de la loi, les sommes recouvrées ne servent pas à payer les pensions en cours dues pour l'entretien des enfants, mais elles servent à rembourser l'Etat ! Mesdames et Messieurs, c'est si profondément choquant d'ignorer qu'on ne met pas un enfant au placard ou dans un tiroir en attendant que les procédures soient réglées que, pour moi, il est absolument urgent de modifier cette loi. C'est la raison pour laquelle je vous incite à la voter et non pas à la refuser !

M. André Pfeffer (UDC). Monsieur le président, les avances et recouvrements de pensions alimentaires sont certes un besoin: il n'est absolument pas contesté que les divorces et les situations monoparentales sont de vrais facteurs de pauvreté, les chiffres le prouvent. 20% des familles monoparentales sont à l'assistance publique; 78% reçoivent des avances sur des pensions familiales; 49% perçoivent des prestations complémentaires et 30% des allocations pour des logements. Mais, comme il a déjà été dit plusieurs fois, ce projet est très coûteux et, surtout, la suppression de la limite des versements de ces avances présente un risque extrêmement grand d'augmentation des coûts de l'administration d'une manière générale. Comme l'a dit M. Poggia, que je cite, «le fait de ne pas limiter à 36 mois ouvre la possibilité que l'Etat verse sans limitation une pension». Cette position est partagée par M. Apothéloz.

Le groupe UDC pense qu'il faut absolument responsabiliser les personnes et que l'Etat doit uniquement et exclusivement avoir une fonction de substitution. Pour ces raisons, le groupe UDC refusera ce projet.

M. Sylvain Thévoz (S). Monsieur le président, le parti socialiste soutiendra ce projet de loi. Nous nous rallions donc à ce qui semble être une minorité ou en tout cas ce qui l'était en commission. Cela a été dit, le défaut de paiement des pensions alimentaires est une cause d'appauvrissement et une source de tensions dans les familles décomposées ou recomposées; c'est une source de violences et de fragilisation, principalement des conjointes: les femmes en paient majoritairement le prix.

Nous ne pouvons pas nous rallier aux arguments du PLR qui dit soit que c'est trop onéreux, soit qu'il est urgent d'attendre 2023 ou au-delà avec la réforme fédérale. Non, Mesdames et Messieurs les députés, il est urgent d'agir aujourd'hui, il est peut-être déjà trop tard ! Nous ne pouvons donc que vous inviter à soutenir ce projet de loi qui permettra de réduire des violences et des inégalités qui sont aujourd'hui inacceptables. Merci !

Le président. Merci, Monsieur le député. La parole revient à Mme Jocelyne Haller pour une minute trente-cinq, sur le temps de parole de son groupe.

Mme Jocelyne Haller (EAG), rapporteuse de minorité. Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les députés, j'aimerais apporter une ou deux réponses à des choses qui viennent d'être dites. Tout d'abord, le SCARPA n'est effectivement pas un office de soutien social: ce n'est de loin pas ce qui lui est demandé. Ce qui lui est demandé, ce sont des avances sur pensions alimentaires, sur contributions d'entretien et une aide au recouvrement. Et cette aide au recouvrement est précisément l'élément central qui permet de répondre aux craintes exprimées par certains de nos collègues qui souhaitent éviter une aide qui durerait indéfiniment et une déresponsabilisation. Or, il n'y a pas d'avance sur contribution alimentaire s'il n'y a pas de processus de recouvrement par voie de poursuites ! Donc, personne ne peut dire: je préfère aller demander une avance au SCARPA plutôt que d'introduire une procédure de poursuite pour récupérer une somme due. Qu'on soit clair par rapport à ça ! Ce même dispositif devrait en l'occurrence précisément permettre à l'Etat d'intervenir à bon escient et uniquement pour une période transitoire, le temps qu'un autre de ses offices fasse son travail, à savoir l'office des poursuites. Ça, c'est un premier élément.

Ensuite, s'il y avait effectivement une intervention dans nombre de ces situations qui le justifient légitimement, peut-être que, de façon corollaire, il y aurait l'ouverture d'une réflexion sur la manière dont les juges fixent les pensions: nous savons en effet que dans un certain nombre de décisions, les juges fixent des pensions qui sont bien au-delà des moyens des débiteurs alimentaires, ce qui les met dans des situations extrêmement difficiles. C'est véritablement dommageable et il y a là matière à réflexion !

Dans un premier temps, ce qui vous est proposé par ce projet de loi, c'est de réparer l'injustice qui fait qu'au bout de trois ou quatre ans selon les situations, les avances s'arrêtent si le processus de recouvrement n'a pas pu aboutir ou si le SCARPA se rembourse d'abord ses avances, avant de remettre au créancier alimentaire ce qui lui revient, s'il parvient à le récupérer. C'est pour ça que je vous invite à voter ce projet de loi. Je vous remercie de votre attention.

M. Bertrand Buchs (PDC), rapporteur de majorité. Monsieur le président, je pense que le débat a été bien défini: il s'agissait de revoir ce qui s'est passé avant 2007 et Mme Kämpfen a très bien démontré que si on continuait la façon de faire de 2002 à 2007, l'augmentation du nombre de postes serait énorme - deux ou trois fois ce nombre - et la dette de l'Etat serait extrêmement élevée. On ne peut pas se le permettre actuellement. De plus, l'ordonnance fédérale répond à deux propositions sur quatre de ce projet de loi et permet ainsi de faire avancer les choses. C'est vrai, ce n'est pas idéal, mais on doit aussi d'une certaine façon réfléchir au fonctionnement de l'Etat et sur ce que l'Etat peut faire ou non. C'est pour ça que la majorité a décidé de refuser l'entrée en matière sur cet objet.

Le président. Merci, Monsieur le rapporteur de majorité. La parole n'étant plus demandée, je vais faire voter l'entrée en matière sur ce projet de loi... (Commentaires.) Effectivement, nous avons ici le conseiller d'Etat qui ne s'était pas manifesté ! Grâce à la sagacité du deuxième vice-président qui m'a signalé votre présence, je vous donne la parole, Monsieur le conseiller d'Etat !

M. Thierry Apothéloz, conseiller d'Etat. Merci, Monsieur le président. J'ai tenté de vous faire quelques signes, mais sans beaucoup de réussite ! Je vous remercie de me donner la parole pour rappeler la position du gouvernement s'agissant d'un projet de loi qui, pour partie, vous l'avez compris, a été résolu par l'ordonnance fédérale qui entrera en vigueur le 1er janvier 2022. C'est une ordonnance fédérale que Genève a largement contribué à améliorer par divers apports.

La première version de cette ordonnance était difficile à accepter pour notre canton, tant il est vrai qu'en matière de recouvrement notamment, l'égalité de traitement entre les divers cantons suisses n'est pas réalisée: nous avons pris de l'avance sur plusieurs sujets, ce qui n'est pas le cas de certains cantons. La Confédération souhaitait donc harmoniser les pratiques en matière de recouvrement de pensions alimentaires.

Si le gouvernement n'est pas favorable à ce projet de loi, c'est principalement qu'il estime que, si une situation dure dans le temps, c'est à d'autres outils et d'autres institutions spécialisées de notre canton d'apporter des réponses adéquates et justes. Si le projet de loi était voté en l'état, on comprendrait qu'on donne une certaine mission au SCARPA, une mission d'accompagnement et d'aide sociale, ce qui n'est pas la volonté du département, partant du principe qu'il y a des institutions, à l'instar de l'Hospice général, qui peuvent aussi apporter des solutions d'accompagnement. Il y a des aides sociales, notamment pour la remobilisation d'une personne et pour réussir une insertion professionnelle, quand il s'agit de concilier vie personnelle et familiale avec une vie professionnelle. C'est la raison principale qui a conduit le gouvernement à refuser ce texte.

Les autres éléments ont été évoqués au cours du débat, notamment les projections financières que ce projet de loi occasionne. Il est nécessaire de lutter contre la pauvreté, d'en donner les moyens. C'est une volonté que j'ai et un projet que je conduis par différentes réformes. Cette réforme du SCARPA ne nous semble pas la bonne, raison pour laquelle le gouvernement ne vous appelle pas à voter ce texte.

Le président. Merci, Monsieur le conseiller d'Etat. La parole n'étant plus demandée, je fais voter l'entrée en matière sur ce projet de loi.

Mis aux voix, le projet de loi 12068 est rejeté en premier débat par 44 non contre 26 oui et 1 abstention.