Séance du vendredi 2 novembre 2018 à 15h
2^e législature - 1^re année - 5^e session - 31^e séance

Premier débat

Le président. A présent, nous abordons le PL 11546-A en catégorie II, trente minutes. Le rapport de majorité est de M. Christophe Aumeunier, remplacé par M. Yvan Zweifel, et celui de minorité de Mme Lydia Schneider Hausser, remplacée par Mme Caroline Marti. La parole revient à M. Zweifel.

M. Yvan Zweifel (PLR), rapporteur de majorité ad interim. Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs, chers collègues, ce projet de loi demande quatre choses. Premièrement, d'augmenter la taxe sur la plus-value foncière, qui passerait de 20% à 50%. Il s'agit deuxièmement de modifier le ratio du bénéfice de cette taxe: actuellement partagé de façon égale entre le fonds de compensation agricole et les communes, il serait porté à 75% pour les équipements municipaux et à 25% pour le fonds. Troisièmement, ce projet vise à abaisser le montant de la plus-value à partir duquel la taxe est prélevée, qui passerait de 100 000 F à 50 000 F. Enfin, quatrièmement, le champ d'application de la loi serait modifié: à l'heure actuelle, la taxe s'applique lorsque l'on passe de zones inconstructibles à des zones constructibles, et les signataires veulent appliquer la taxe à toute modification du régime de zones, y compris quand on se trouve déjà en zone de construction.

Pour la majorité de la commission, cela pose un certain nombre de problèmes. D'abord, avec toutes ces modifications, on aura tout simplement moins de terrains à disposition. En effet, puisqu'on va simplement leur taper un peu plus dessus, les propriétaires qui pourraient être tentés de vendre y réfléchiront à deux fois. Il y aura moins de terrains à disposition, donc moins de logements à construire dans un canton qui, on l'a dit lors du précédent débat, a grandement besoin de logements supplémentaires. Ou alors, si les terrains sont vendus et utilisés, le prix supplémentaire payé se répercutera sur les loyers. Ainsi, des logements seront certes construits, mais coûteront plus cher, c'est le premier écueil.

Ensuite, il s'agit ici d'aider les communes à financer leurs équipements, ce qui est une bonne chose, mais la situation actuelle est différente de celle prévalant avant le dépôt du projet: aujourd'hui, les communes sont déjà soutenues, d'une part par la taxe sur la plus-value foncière - on en a parlé - d'autre part par la taxe d'équipement dont je rappelle qu'il s'agit d'un prix au mètre carré de surface brute de plancher à créer qui est dû par le propriétaire ou le superficiaire comme participation aux coûts de réalisation, de modification ou d'adaptation des voies de communication publiques. Or ce montant a déjà été revu, il s'élève désormais à 47 F le mètre carré de surface brute de plancher.

Et puis, entre-temps - en date du 18 mars 2016, pour être précis - on a créé le FIDU, le fonds intercommunal pour le développement urbain, qui offre justement un coup de pouce financier aux communes en vue de la réalisation d'infrastructures publiques rendues nécessaires pour accueillir de nouveaux logements. Ce fonds est financé chaque année à hauteur de 23 millions par les communes et de 2 millions par le canton.

Ces dispositifs qui n'existaient pas à l'époque constituent maintenant une grande aide pour les communes, lesquelles ne s'y trompent d'ailleurs pas, puisque l'ACG nous a dit en commission qu'elles s'opposaient à ce projet de loi - une ACG représentée alors par l'actuel excellent conseiller d'Etat Thierry Apothéloz. Pour toutes ces raisons, Mesdames et Messieurs, la majorité de la commission vous invite à rejeter ce projet de loi. Je vous remercie.

Mme Caroline Marti (S), rapporteuse de minorité ad interim. Mesdames et Messieurs les députés, l'objectif de ce projet de loi est double. En premier lieu, il s'agit de mettre en place un instrument pour lever les blocages à la réalisation des PLQ, blocages essentiellement dus au manque de ressources financières de certaines communes qui doivent construire des infrastructures publiques. Avec le nouveau modèle de développement de notre agglomération par grands projets, des communes se retrouvent en effet à assumer l'élaboration de vastes quartiers, ce qui a des incidences budgétaires extrêmement importantes, comme le démontre notamment l'exemple des Cherpines: Confignon peine aujourd'hui à trouver les financements pour les équipements nécessaires à ce nouveau secteur.

Ainsi que le rapporteur de majorité l'a souligné, entre le dépôt du projet de loi et son examen en plénière aujourd'hui, le FIDU a été créé. Il s'agit d'un excellent outil qui produit des effets positifs, mais qui ne suffit malheureusement pas, entre autres pour remplir le deuxième objectif du projet de loi, à savoir réaliser des espaces publics de qualité. Les auteurs du projet et la minorité de la commission considèrent qu'il faut être ambitieux en la matière et ne pas se contenter du minimum; les nouveaux quartiers ne doivent pas être simplement fonctionnels, mais garantir une qualité de vie à toutes celles et ceux qui les fréquenteront, que ce soit pour y habiter, pour y travailler, pour s'y divertir. Il s'agit de promouvoir la convivialité et le vivre-ensemble.

Il est important de souligner qu'aujourd'hui, lorsqu'on déclasse des terrains, a fortiori des terrains agricoles, certains d'entre eux prennent énormément de valeur du jour au lendemain sur simple décision du Grand Conseil - leur valeur peut être multipliée jusqu'à cinquante fois ! Dans cette configuration, il convient d'arrêter de jouer à cette loterie qui consiste à acheter des terrains agricoles en espérant qu'ils soient un jour déclassés. A notre sens, il est normal de taxer fortement des gains qui, comme je viens de le dire, sont engendrés par la seule décision du Grand Conseil, c'est-à-dire par des tiers. La taxe permettrait de financer des infrastructures essentielles aux nouveaux logements dont nous avons impérativement besoin. Je vous remercie.

M. Jacques Blondin (PDC). Ce projet de loi, ainsi que l'indique son exposé des motifs, vise à pallier les problèmes de financement des infrastructures communales lors de l'aménagement de nouveaux quartiers suite à des déclassements. Le souhait est louable, l'objectif est clair, le moyen consiste à augmenter la taxe sur la plus-value foncière.

Or je rappelle qu'un accord avait été passé dans les années 2006 avec le monde agricole lorsqu'on s'était rendu compte que les ventes, qui se pratiquaient alors sur une base de 100 F le mètre carré, n'avaient plus lieu, générant un arrêt total de la mise à disposition de terrains. A l'époque, les agriculteurs avaient conditionné leur accord au fait que le taux de la taxe n'excède pas 15% - un compromis avait finalement été trouvé à 20% - et que 50% de celle-ci revienne à l'agriculture via un fonds pour les infrastructures. Dans ces conditions, la proposition des politiques de faire passer le prix du terrain en zone de développement de 100 F à 450 F le mètre carré pour un indice d'utilisation du sol de 1 a été acceptée.

Ces règles sont toujours valables; c'est de l'histoire ancienne, me direz-vous, et d'aucuns pensent en changer. Une chose est sûre, Mesdames et Messieurs les députés: le meilleur moyen de rendre illusoires de futures ventes de terrains, c'est d'augmenter la taxe sur la plus-value foncière à 50%. Il ne faut pas oublier que cette taxe s'ajoute aux impôts usuels sur le revenu ou la fortune, selon les cas. Depuis un arrêt du Tribunal fédéral de décembre 2011, l'impôt sur la plus-value lors de la cession d'une exploitation est passé à quasiment 50%, 50% sur ce qui était avant considéré comme le troisième pilier des agriculteurs, puisque les ventes étaient très peu taxées. Les conséquences - cumulatives ! - pour les représentants du monde agricole, en cas d'acceptation de ce projet de loi, ce serait 50% de taxe - donc moitié du prix retenu - et environ 50% d'impôts sur le montant restant - donc taxes diverses, puisqu'il s'agit de revenus AVS et autres. Oui, 70% à 75% de taxe, Mesdames et Messieurs, mettez-vous à leur place ! A mon avis, il y aura un arrêt brutal de la mise à disposition de terrains.

Comme le président l'a dit tout à l'heure, notre plan directeur cantonal vise la réalisation de logements en zone de développement, et les discussions étaient claires: il faut que nous puissions en disposer. On parle de manne dans le texte, le terme dit bien ce qu'il veut dire. Le secteur agricole a davantage de besoins que les communes - désolé pour elles - et il est important que le ratio de 50-50 soit maintenu pour l'agriculture.

Enfin, je corrige une erreur qui figure dans le rapport: le prix du terrain agricole n'oscille pas entre 5 F et 10 F, il est de 8 F le mètre carré pour produire des biens agricoles. Mesdames et Messieurs, je vous invite à rejeter ce projet de loi. Merci.

M. Yvan Rochat (Ve). Mesdames et Messieurs, chers collègues, le présent projet de loi consistant d'une part à faire passer la taxe sur la plus-value foncière de 20% à 50%, d'autre part à répartir celle-ci à raison de 75% en faveur des communes doit retenir toute notre attention et notre intérêt. En effet, réaliser les logements dont Genève a besoin, inscrire ce développement de manière qualitative dans son environnement afin d'améliorer la qualité de vie dans notre canton, cela a un coût, et ce coût est largement à la charge des communes qui sont le réceptacle premier des projets de construction.

L'accompagnement urbanistique «low cost» constitue une gifle pour les habitants et futurs habitants du canton. Nous devons nous en prémunir maintenant, car c'est maintenant que Genève connaît une étape cruciale de son développement; ce projet de loi y contribue clairement. Les mécanismes actuels - taxe d'équipement, FIDU - sont certes honorables, mais insuffisants, notamment lors de développements de grande ampleur.

Bien sûr, d'aucuns argueront que les communes sont tellement riches qu'elles n'ont pas besoin de soutien supplémentaire; certaines le sont, c'est vrai, mais d'autres pas, et comme par hasard, ce sont très souvent celles-ci qui se retrouvent à financer l'essentiel de l'écrin urbain dont les Genevois ont besoin.

Je citerai deux exemples. Avec le développement de Cressy au début des années 2000, la commune de Confignon a souffert - et souffre encore - des engagements massifs auxquels elle a dû consentir: déficit budgétaire, déficit aux comptes, accroissement de la dette communale ont été les conséquences de ce développement.

Vernier ensuite, commune que je connais quelque peu: avec la construction du quartier de l'Etang, les investissements sont passés en quelques années de 25 à 40 millions, puis à 70 millions par an ! Là encore, budget et comptes connaissent des chiffres rouges depuis un peu plus d'une année.

Que cela plaise ou non, voilà la réalité des communes qui répondent aux besoins de la population de notre canton en réalisant des logements; ce ne sont généralement pas les plus riches, et elles méritent d'être soutenues financièrement dans ces périodes. Les Verts vous encouragent à soutenir ce projet de loi par vos votes raisonnables et enthousiastes ! Merci.

Mme Véronique Kämpfen (PLR). Ce projet de loi, Mesdames et Messieurs, vise à construire davantage de logements et à financer des équipements publics. L'objectif est louable et sans doute partagé par l'ensemble des groupes en présence, mais le moyen proposé n'est pas le bon. En effet, augmenter le taux de la taxe sur la plus-value foncière de 20% à 50%, c'est le meilleur moyen de bloquer toute vente de parcelles aujourd'hui en zone agricole: les propriétaires seront inévitablement découragés de vendre leur bien, et cela signifiera moins de logements réalisés.

Le texte propose également de diminuer le montant de la plus-value considérée, qui passerait de 100 000 F à 50 000 F, et d'appliquer une taxe de 50% à toute modification de zone, et non plus uniquement aux terrains en zone inconstructible. La rédactrice du rapport de minorité estime que puisqu'il n'y a pas de plus-value en zone villas, le nouveau système n'engendrerait pas d'autre inconvénient que de limiter la prévisibilité des rentrées fiscales. Or cet aspect est au contraire très dommageable, et le minimiser revient à faire preuve d'inconscience. L'incertitude fiscale est extrêmement néfaste, comme nous le voyons avec la réforme de l'imposition des entreprises, par exemple.

Il faut encore ajouter, même si cela a déjà été rappelé, que depuis le dépôt de ce projet de loi en 2014, le fonds intercommunal pour le développement urbain a été mis en place. Son but étant de soutenir financièrement les communes en vue de la construction d'infrastructures publiques rendues nécessaires pour l'accueil de nouveaux logements, il remplit déjà l'une des missions du PL 11546. Le FIDU a été créé il y a deux ans seulement, il est sage de le laisser vivre et déployer tous ses effets avant d'instaurer d'autres mesures qui, telles que présentées dans ce projet, n'ont pas lieu d'être.

Pour toutes ces raisons, le PLR vous invite à rejeter ce projet de loi. Je vous remercie, Monsieur le président.

M. Stéphane Florey (UDC). Tout comme à l'époque - c'était en 2007 - l'UDC s'était battue contre l'instauration de la taxe sur la plus-value foncière, nous refuserons aujourd'hui son augmentation qui, bien évidemment, incitera les quelques agriculteurs qui restent encore dans notre canton à ne pas vendre. Voilà la première chose que je voulais dire.

Ensuite, si les agriculteurs réalisent un bénéfice sur la vente, il ne faut pas oublier qu'il s'agit de leur outil de travail. En vendant leur terrain, ces personnes se retrouvent bien souvent sans outil de travail, et il faut bien qu'elles puissent se réorienter avec des moyens qui leur permettent de vivre convenablement. C'est pour ces raisons que l'UDC refusera ce projet de loi et vous invite à faire de même, Mesdames et Messieurs.

M. Christian Dandrès (S). Mesdames et Messieurs les députés, un aspect historique de plus: ce projet de loi avait été rédigé à l'issue du scrutin populaire fédéral de 2013 concernant la loi sur l'aménagement du territoire, lequel inscrivait l'obligation de prélever une taxe de minimum 20% pour l'intégralité des cantons.

Genève disposait déjà d'un tel système en la matière, que nous souhaitions améliorer, pourquoi ? Parce qu'en parallèle était discutée la réalisation du plan directeur cantonal. Celui-ci prévoit des objectifs très exigeants qui font peser un certain poids sur les communes. C'était également l'époque des débats autour du projet Praille-Acacias-Vernets, et la question des infrastructures était justement déterminante.

Ce projet vise tous les secteurs, il est exact qu'il n'est pas réservé à la seule zone agricole, mais concerne également la zone villas, pour autant naturellement qu'il y ait plus-value; s'il n'y a pas plus-value, il n'y aura pas prélèvement d'une taxe sur la plus-value, évidemment. Il s'agit de pouvoir alimenter un fonds.

Entre-temps a été créé le FIDU qui, d'après les retours que nous en avons, remplit son rôle. Néanmoins, le projet de loi ne dit pas qu'il s'agirait de créer un fonds ad hoc, ainsi le bénéfice de la taxe pourrait alimenter le FIDU. Ce serait très utile, et je ne pense pas que les communes, si elles avaient à statuer sur ce projet ou à se prononcer à nouveau aujourd'hui, le refuseraient. J'en veux pour preuve que le PLR avait déposé en son temps un projet consistant à utiliser le fonds LUP pour financer les équipements; ce texte est toujours à l'ordre du jour de la commission du logement, et les communes qui ont été entendues encore récemment ont relevé qu'elles y étaient favorables. Avec le présent projet, on disposerait d'une alternative intéressante à celui de M. Aellen, puisqu'on ne toucherait pas au fonds LUP, mais qu'on augmenterait le FIDU grâce à la taxe plus-value.

Pourquoi est-il juste de toucher à la plus-value plutôt qu'à un autre patrimoine ? C'est assez simple, Mesdames et Messieurs. Aujourd'hui, comme on l'a indiqué tout à l'heure, les terrains en zone agricole valent 8 F le mètre carré; avec le déclassement, par une mesure administrative, ils prennent nettement plus de valeur, et cela justifie que la collectivité en bénéficie également. Comme on l'a rappelé, il est absolument indispensable de réaliser de nouveaux secteurs.

Il est important de rappeler aussi que tous les terrains en zone agricole ne seraient pas touchés, on parle uniquement de ceux situés dans des zones appelées à être densifiées et qui figurent au plan directeur cantonal. Dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire, le Conseil d'Etat devrait réfléchir à des possibilités de reconversion, voire à l'apport de réformes à ce secteur économique très important que constitue l'agriculture genevoise; il aura bien entendu tout le soutien du parti socialiste si l'objectif est la qualité de l'alimentation ainsi que celle des conditions de travail des exploitants et de leurs employés.

Mesdames et Messieurs les députés, on ne peut pas refuser ce projet de loi au motif qu'il nuirait potentiellement, ce qui est d'ailleurs contesté, à la qualité de vie des exploitants; je pense qu'il s'agit là d'une mauvaise compréhension du système. Je vous remercie.

M. Jean Batou (EAG). Le groupe Ensemble à Gauche apportera son soutien à ce projet de loi: il nous paraît parfaitement légitime qu'une plus-value qui découle d'une décision administrative serve à financer une politique de développement territorial répondant aux besoins criants des communes en matière d'infrastructures, cela résulte du simple bon sens.

Plusieurs propositions sont à saluer dans ce projet, à commencer par l'abaissement du plancher à partir duquel on prélève la taxe, qui passerait de 100 000 F à 50 000 F. C'est une idée tout à fait pertinente, tout comme le fait d'étendre cette mesure à l'ensemble des modifications de zones pour que chaque fois qu'un déclassement engendre une plus-value - qui tombe du ciel pour le propriétaire - une partie significative de celle-ci soit utile à la collectivité. Les besoins du fonds de compensation agricole ne sont pas comparables à ceux des communes, et comme l'ont déjà indiqué certains de mes préopinants, les communes populaires qui ont d'énormes besoins en équipements, mais des ressources financières limitées, verraient d'un bon oeil cette nouvelle répartition de la plus-value.

Une dernière remarque, Mesdames et Messieurs: le rapporteur de majorité a dit que l'ACG s'opposait à ce projet de loi, mais il a oublié de préciser qu'elle était tout de même favorable à l'utilisation d'une part plus importante de la taxe sur la plus-value foncière en faveur des infrastructures communales, sa position est donc plus nuancée qu'il ne l'a annoncé. Pour toutes ces raisons, notre groupe vous appelle à soutenir ce projet de loi, soulignant que c'est avec une désinvolture détestable que son entrée en matière a été refusée en commission.

M. François Baertschi (MCG). Le groupe MCG s'opposera à ce projet de loi, parce que nous craignons qu'il engendre un renchérissement du prix des logements et constitue un frein à la construction. Certes, il y a un problème fondamental à Genève en ce qui concerne la réalisation de logements, certains types de logements tels que ceux que nécessite la classe moyenne sont rares, ce qui crée des déséquilibres à plusieurs niveaux, surtout pour les logements parmi les plus demandés dans notre canton.

Malheureusement, ce n'est pas avec des taxes qu'on résoudra ce problème ni la difficulté de trouver des terrains. Instaurer des taxes, c'est un emplâtre sur une jambe de bois, ici comme ailleurs, on ne peut pas résoudre tous les problèmes avec des taxes; si c'était le cas, ce serait trop beau et ça se saurait. Dans le cas précis, nous n'irons pas dans la bonne direction, Mesdames et Messieurs, donc nous vous demandons de rejeter ce projet de loi.

M. André Pfeffer (UDC). La position de l'UDC sur ce projet de loi a déjà été donnée par mon collègue. Pour ma part, j'aimerais relever que cette mesure créerait une double, voire une triple injustice. Pour rappel, la vente d'un terrain non constructible est plafonnée à 450 F, un prix bien inférieur à la réalité. De plus, il est question de doubler la taxe sur la plus-value foncière, alors qu'il y a encore les impôts sur le revenu et la fortune traditionnels. Ce projet de loi est à refuser pour des raisons d'équité fiscale. Merci.

Mme Caroline Marti (S), rapporteuse de minorité ad interim. Mesdames et Messieurs les députés, quelques mots pour conclure, notamment pour répondre à celles et ceux qui ont évoqué le risque d'un blocage des réalisations de logements suite à l'augmentation de la taxe sur la plus-value foncière: sachez que la loi fédérale impose un minimum de 20% pour cette taxe; le canton de Genève a fait le choix assez peu audacieux de se coller au plancher...

Le président. C'est terminé, Madame.

Mme Caroline Marti. J'ai encore le temps du groupe, non ?

Le président. Non, il n'y a plus de temps pour les socialistes, je suis désolé. La parole est à M. Yvan Zweifel.

M. Yvan Zweifel (PLR), rapporteur de majorité ad interim. Merci, Monsieur le président. Je crois qu'il me reste pour ma part un peu de temps du groupe, du moins je l'espère. Je vais le découvrir dans une seconde... (Un instant s'écoule.) Ah, il me reste une minute, quelle chance ! (Rires.) Voilà qui me permet de réfuter certains arguments.

On entend dans les rangs de la gauche que quand il y a déclassement, une plus-value est calculée, notamment en zone agricole; c'est vrai, mais si on s'en tient à ce propos, on a l'impression qu'il ne se passe rien avec cette plus-value, que le propriétaire qui en profite ne reverse pas un sou à la collectivité. C'est faux ! A Genève, M. Dandrès l'a rappelé, la taxe existait déjà bien avant que la loi fédérale change, donc nous avons fait le travail. Il ne faudrait pas faire croire aux gens qu'aucun prélèvement n'est effectué en faveur des communes qui, je le répète, sont aidées par trois fois: d'abord via cette taxe sur la plus-value foncière, ensuite via la taxe d'équipement qui a été augmentée, enfin via le FIDU.

Et pour répondre à M. Batou qui parle de désinvolture dans le cadre de l'étude en commission, je tiens à dire que le travail a été fait, toutes les auditions menées. On passe au deuxième débat quand il y a des amendements, or aucun amendement n'a été proposé. Le travail a été réalisé correctement, il n'y a eu aucune désinvolture en la matière, et je vous prie, Monsieur Batou - vous transmettrez, Monsieur le président - de garder vos réflexions - désinvoltes, celles-là - pour vous-même.

Une voix. Oh !

Le président. Je vous remercie, Monsieur Zweifel, et je lance la procédure de vote sur l'entrée en matière.

Mis aux voix, le projet de loi 11546 est rejeté en premier débat par 53 non contre 40 oui.