Premier débat

La présidente. Nous passons au point suivant de l'ordre du jour, dont nous débattons en catégorie II, quarante minutes. Le groupe Ensemble à Gauche ne siégeant plus parmi nous, le rapport de première minorité de M. Pierre Vanek ne sera pas présenté. Je cède la parole à M. Jean-Marc Guinchard, rapporteur de majorité.

M. Jean-Marc Guinchard (LC), rapporteur de majorité. Merci, Madame la présidente. Le travail de la commission des droits politiques et du règlement du Grand Conseil, qui s'est étalé sur près de trois ans, a été conséquent et approfondi. Le PL 12310 - qui a du reste été traité parallèlement au PL 12215 sur la transparence que nous avons adopté dans cette enceinte - soulève en effet des problèmes importants sur le financement des campagnes électorales, le plafonnement des budgets de campagne, l'éventuelle provenance étrangère des fonds et l'information du corps électoral quant à ces aspects.

Il a été qualifié par plusieurs entités auditionnées de novateur et original sur le plan suisse, dans la mesure où aucun autre canton, à l'exception de Fribourg (et de façon très partielle, d'ailleurs), n'a encore légiféré sur un tel objet. Ces différents éléments positifs ont été reconnus par l'ensemble des commissaires, puisqu'ils ont dans un premier temps voté à l'unanimité l'entrée en matière, certains rappelant toutefois que ce vote ne préjugeait pas de la décision finale de la commission à l'issue du troisième débat.

Au-delà des aspects positifs que je viens de souligner, le PL 12310 s'est révélé porteur de trois défauts majeurs aux yeux de la majorité de la commission. En premier lieu, le système de contrôle qui est institué porte sur le budget de la campagne électorale pour le Grand Conseil et le Conseil d'Etat, avec un plafond fixé au double du nombre des membres du corps électoral. Or un budget de campagne est une projection, un schéma attendu, qui ne correspond pas forcément aux résultats finaux des comptes, ceux-ci étant d'ailleurs produits quelques mois après les élections. Selon les auteurs du projet de loi, la référence au budget aurait dû permettre aux citoyens et citoyennes d'élire leurs représentants en sachant quelles étaient les sources de financement des partis.

Deuxièmement, ce système de contrôle pré-électoral nécessiterait l'engagement de forces de travail sporadiques, une fois tous les cinq ans, ce qui n'était pas possible tant pour la chancellerie que le service des votations et élections ou la commission électorale centrale, faute de ressources humaines disponibles. En revanche, je dois à la vérité de dire que la Cour des comptes - qui a été auditionnée - aurait pu, selon ses dires, se charger de ce contrôle.

Troisièmement, la sanction proposée par le projet de loi, à savoir enlever un certain nombre de sièges au parti pris en faute, présenterait - au-delà de son aspect manifestement tout à fait inconstitutionnel - le désavantage majeur, sur le plan démocratique, de ne pas respecter la volonté de l'électeur. En effet, si un député est élu majoritairement par la population, il ne peut pas, par le biais d'une sanction venant de l'extérieur, se voir dire qu'il n'est pas autorisé à siéger parce que son parti a fauté. Plusieurs auditionnés ont exprimé leur certitude quant à la seule efficacité de sanctions pécuniaires.

S'ajouterait à cela un travail administratif conséquent et lourd, particulièrement intrusif, dont la valeur ajoutée demeure d'ailleurs incertaine. Qui plus est, ce projet de loi - et son auteur l'a clairement signifié à plusieurs reprises - est la conséquence directe des montants spectaculaires annoncés de façon tonitruante à l'époque par le parti Genève en Marche, avec du reste un résultat très inversement proportionnel dans les urnes, ce qui démontre que la population n'est pas dupe et que tout ce qui est excessif est finalement insignifiant.

En conclusion, partant du principe qu'il n'est pas souhaitable de légiférer en raison d'un événement qui ne s'est produit qu'une fois en deux siècles, je vous recommande, Mesdames les députées, Messieurs les députés, de refuser le PL 12310 avec la même majorité que celle obtenue en commission. Je vous remercie.

M. Pierre Eckert (Ve), rapporteur de deuxième minorité. Cet objet, qui faisait suite aux événements que le rapporteur de majorité a rappelés à l'instant, a été étudié par la commission des droits politiques au début de la précédente législature, et nous espérions qu'il puisse déployer ses effets pour l'élection qui vient de se dérouler. Bon, maintenant cette élection a eu lieu, on regardera les comptes de campagne à un moment ou un autre, mais le problème c'est qu'il va falloir attendre une année que les comptes de chacun des partis soient publiés pour avoir une idée de ce qui a bien pu se passer.

Je pense que la transparence ne doit pas rester un vain mot. Chez les Vertes et les Verts, c'est une valeur cardinale; le financement du parti et même de ses représentants de façon individuelle est systématiquement rendu public, et cela nous paraît important. Comme je l'ai dit, dans le canton de Genève les comptes annuels des partis doivent être rendus publics, mais la difficulté c'est qu'on n'a pas de visibilité sur les comptes de campagne eux-mêmes, ou seulement très tardivement. C'est ce que cherchait à résoudre ce projet de loi, de façon à obtenir une meilleure transparence et un contrôle des dépenses effectuées.

Je précise que suite à l'entrée en matière, une sous-commission a été formée, que j'ai eu l'avantage de présider. J'aimerais également relever un point: le rapporteur de majorité a mis en évidence un certain nombre d'aspérités du projet de loi initial - notamment les sanctions consistant à retirer des sièges -, mais on s'est bien rendu compte que ça ne marchait pas de cette façon-là et son contenu a été fortement amendé par la sous-commission. Il faudrait donc voter non pas sur le projet de loi initial, mais sur le texte tel qu'il est sorti de la sous-commission. En effet, si vous le lisez bien, vous verrez qu'il contient très nettement moins d'aspérités.

Je rappelle en outre que pendant longtemps - et c'est d'ailleurs encore le cas - la Suisse a été épinglée par le GRECO, le Groupe d'Etats contre la corruption, qui est lié au Conseil de l'Europe. Notre pays est donc très régulièrement épinglé par ce groupe, qui formule un certain nombre de recommandations - je ne les lirai pas, mais vous pouvez les trouver dans le rapport de minorité - que ce projet de loi cherchait à mettre en évidence.

Suite aux diverses auditions et au travail de la sous-commission, le texte a été rendu compatible avec le droit supérieur et les éléments les plus rugueux ont été supprimés. J'ajouterai que le dépôt d'un budget des dépenses de campagne me paraît être un aspect intéressant, car il permet aux électrices et électeurs de se prononcer en toute connaissance de cause pour un parti ou l'autre. Ils pourront par exemple se dire: «Tiens, ce parti a un très gros budget de campagne, ça ne me plaît pas de voter pour lui.» Il nous semble donc qu'il serait tout de même intéressant de mettre en place cette pratique.

Le financement trop important d'un parti par des sources extérieures met en danger son autonomie par rapport à ses bailleurs de fonds. Ça a été le cas dans l'exemple cité par le rapporteur de majorité. On ne sait pas très bien d'où sont venus ces fonds qui se montaient à plus de 1 million, d'après ce qu'on a pu comprendre. Et bien entendu, les bailleurs de fonds sont tout sauf désintéressés ! Genève peut prendre un temps d'avance en adoptant un projet de loi sur le financement des campagnes électorales cantonales et ainsi servir d'exemple aux autres cantons. Pour une fois, c'est une Genferei qui peut se révéler utile ! La minorité vous recommande donc de soutenir le texte tel qu'il est sorti des travaux de la sous-commission. Je vous remercie. (Brouhaha.)

La présidente. Merci. Mesdames et Messieurs, il reste encore trente minutes de séance, je vous remercie donc de continuer dans le calme, comme c'était le cas auparavant. La parole est à M. Romain de Sainte Marie.

M. Romain de Sainte Marie (S). Merci, Madame la présidente. Mesdames et Messieurs les députés, ce projet de loi représente un enjeu majeur pour notre démocratie. En effet, notre démocratie n'est pas à vendre, et il est essentiel de pouvoir aujourd'hui fixer un cadre, des limites au financement des campagnes électorales. Un autre objet relatif à la transparence a déjà été voté par ce parlement, mais le texte qui nous occupe renforce encore un peu plus cette transparence et il agit sur deux niveaux s'agissant du bon fonctionnement de notre démocratie: le plafonnement des dépenses des campagnes électorales et la transparence de leur financement.

J'ai été surpris par les propos du rapporteur de majorité, qui a indiqué ici que le dépôt d'un budget ne servait à rien. Je tiens d'abord à préciser qu'il s'agit aussi du dépôt des comptes de campagne après coup, de façon qu'ils soient justement analysés, une sanction pouvant être prononcée si le plafond n'est pas respecté. Alors pourquoi introduire un plafond au financement d'une campagne électorale ? Eh bien parce que notre démocratie n'est pas à vendre ! Aujourd'hui on peut le voir plus que jamais, notamment avec les réseaux sociaux et certaines entreprises telles que Cambridge Analytica: lors de campagnes dans le cadre du Brexit ou d'autres comme celle de Donald Trump, cette société a pompé sur ce type de plateformes des millions de profils qui ont servi à influencer, justement via ces réseaux, le comportement électoral des citoyennes et citoyens. En l'occurrence, on constate que derrière ces campagnes, il y a des millions en jeu... Nous ne nous situons pas sur la même échelle à Genève et en Suisse, mais nous voyons tout de même que lors des campagnes, le comportement électoral et le vote sont effectivement dictés par des moyens d'influence, qui aujourd'hui me semble-t-il peuvent nous dépasser en comparaison des simples campagnes qu'on imagine avec quelques affiches et outils publicitaires. Il est donc essentiel, si on veut assurer une certaine protection des données, de mettre un cadre et de faire en sorte que des moyens disproportionnés ne puissent pas être utilisés pour influencer le vote des électrices et électeurs. Un plafond est par conséquent indispensable, et celui qui figure dans le projet de loi qui vous est présenté est proportionné, puisqu'il a été fixé de façon tout à fait transparente: les différents partis présents à la sous-commission des droits politiques ont été interrogés pour que l'on sache à peu près quelles sommes avaient été investies durant la dernière campagne électorale. Et la proportion de deux francs par électrice et électeur - soit environ 540 000 francs par campagne électorale - représente un plafond supérieur à ce que les partis les plus fortunés avaient pu dépenser à cette occasion.

Aujourd'hui, ce cadre est imposé pour éviter tout abus qui pourrait servir - si tout à coup un parti reçoit un don mirobolant et achète justement les compétences d'une société comme Cambridge Analytica - à fausser le comportement électoral. Bien sûr, s'il s'agit de fixer un plafond et d'apporter aussi de la transparence grâce au dépôt des budgets de campagne, de sorte que les électrices et électeurs puissent savoir en toute transparence au moment de voter quels sont les budgets à disposition des partis, quelles sommes précisément ont été investies, eh bien il convient également de sanctionner si ce plafond est dépassé. (La présidente agite la cloche pour indiquer qu'il reste trente secondes de temps de parole.) Bien évidemment, nous nous sommes posé des questions à la commission des droits politiques, et il se trouve que sanctionner au moyen d'une amende pécuniaire ne sert à rien dans le cadre d'un plafonnement portant justement sur les finances de campagne; il s'agit donc de prévoir une sanction ayant trait à la représentation des partis au Grand Conseil en diminuant le nombre d'élus au pro rata de ce dépassement.

La présidente. Il vous faut conclure, Monsieur le député.

M. Romain de Sainte Marie. Et ce n'est pas une atteinte à la démocratie ! La véritable atteinte à la démocratie, c'est le fait que des campagnes puissent être financées de façon disproportionnée. Aujourd'hui, pour la sauvegarde de notre démocratie, il s'agit donc d'instaurer ce plafond, et le groupe socialiste vous invite à voter ce projet de loi tel que sorti de commission. (Applaudissements.)

M. Jean-Louis Fazio (LJS). Chers collègues, notre groupe refusera ce projet de loi, qui impliquerait la mise en place d'une véritable usine à gaz pour le contrôle des dépenses électorales et l'instauration de pénalités pour les partis politiques qui ne s'y conformeraient pas. De plus, Mesdames et Messieurs les députés, ne soyons pas dupes: il serait très facile de contourner cette loi et de dépasser les barèmes des dépenses électorales avec les faîtières et les associations qui pourraient soutenir certains candidats des partis politiques. Nous refuserons donc l'entrée en matière sur ce projet de loi. Merci.

M. Patrick Dimier (MCG). Chers camarades... (Exclamations.) ...bien entendu que la démocratie n'est pas à vendre ! Sachant que l'idée vient d'un groupe politique heureusement ou malheureusement disparu, dont la nature même n'implique pas nécessairement un amour fou pour la démocratie... Ce qu'il convient de relever, c'est que ce projet de loi est né d'un excès. Alors doit-on suivre un tricheur napolitain, amateur de poker menteur ? Je n'en suis pas sûr. Il faut dans tout garder raison. Cela dit, je crois que nous avons un système extrêmement bien bordé, qui veille justement à ce que les outils démocratiques à la disposition des uns et des autres soient correctement utilisés. Maintenant, si c'est un combat que certains entendent mener les uns, moins argentés, contre les autres, plus argentés ou disposant d'autres moyens, alors le débat n'est évidemment plus démocratique, il devient idéologique. Notre groupe s'est rallié à la majorité et nous soutiendrons le rapport de M. Guinchard, mais encore une fois, on doit sortir d'une vision idéologique ou dogmatique. Est-ce que notre système dysfonctionne ? La réponse est non. Est-ce que notre système ouvre la porte à des dérives très importantes ? Là, la question devient plus intéressante et peut être sujette à caution. Mais il n'en demeure pas moins que c'est une infime - infime ! - minorité de gens et de citoyens qui pourrait abuser ainsi de notre système. C'est la raison pour laquelle nous vous invitons à rejeter ce projet de loi. Merci beaucoup.

Une voix. Bravo !

M. Pierre Eckert (Ve), rapporteur de deuxième minorité. Je voudrais juste préciser un élément: le texte sur lequel la minorité souhaite se prononcer n'est pas celui du projet de loi initial, mais celui qui a été amendé par la sous-commission et que vous trouvez à la page 119 du rapport. L'entier du texte y est reproduit et on peut le considérer comme un amendement général. Au cas où vous auriez la bonté d'accepter l'entrée en matière, c'est donc cet amendement-là qui sera proposé.

Par ailleurs, j'aimerais quand même récuser l'expression «usine à gaz». Si vous regardez ce texte, vous verrez qu'il n'y a pas vraiment de complication. Chaque parti doit de toute façon rendre des comptes annuels, comme je l'ai dit tout à l'heure, or il est relativement facile d'extraire ces comptes annuels ou ceux d'une campagne électorale, il n'est pas nécessaire d'y consacrer des heures. Si je prends l'exemple de notre parti, nous avions établi un budget de campagne pour les élections cantonales, nous en avons actuellement un pour les élections nationales, et je pense que chaque groupe, chaque parti correctement formaté, d'une façon ou d'une autre, élabore un budget de campagne, sinon on ne s'en sort pas ! De notre côté, nous n'avons aucune difficulté à le publier. Il fait partie des comptes, et créer un budget de campagne pour chaque élection me paraît assez naturel. Je ne vois donc pas la complication administrative inhérente à cette pratique.

De plus, comme vous le voyez dans le texte, la diminution du nombre de députés au Grand Conseil en cas de dépassement du plafond a été remplacée par une amende. Et il n'est pas très difficile de mettre en place des amendes, ça existe déjà, la LEDP - la loi sur l'exercice des droits politiques - contient probablement quelque part une disposition indiquant que des amendes peuvent être infligées. Je récuse donc l'affirmation selon laquelle il s'agit d'une usine à gaz, et il me paraît tout à fait possible d'aller dans la direction voulue par le projet sorti de la sous-commission. Pour toutes ces raisons, je vous incite à entrer en matière, à accepter l'amendement figurant à la page 119, puis à voter ce projet de loi. Je vous remercie.

M. Jean-Marc Guinchard (LC), rapporteur de majorité. J'aimerais préciser à l'intention de mon aimable contradicteur que l'expression «usine à gaz» désigne simplement tout ce qu'il faut mettre en place tous les cinq ans. Je pense à toute cette administration qui doit être mise sur pied tous les cinq ans seulement et pour laquelle il est difficile d'avoir les ressources humaines nécessaires.

Une dernière remarque en guise de conclusion: l'échec patent de Genève en Marche, malgré un budget de campagne assez mirobolant à l'époque, a bien démontré que nous pouvions faire confiance au jugement des électeurs. Voilà l'élément sur lequel je souhaitais terminer. Je vous remercie et vous incite à refuser ce projet de loi.

M. Mauro Poggia, président du Conseil d'Etat. Mesdames et Messieurs les députés, le Conseil d'Etat vous demandera de refuser l'entrée en matière sur ce projet de loi. Non pas qu'il ne partage pas les préoccupations qui ont été exprimées ! Nous avons tous à coeur que l'argent ne permette pas d'utiliser des moyens par lesquels le libre discernement de nos électrices et électeurs est fourvoyé. Cela dit, ce qui figure dans ce projet, c'est que les dépenses de campagne supérieures à 50 000 francs entraînent le dépôt d'un budget. Cela touche donc tout le monde, sauf quelques personnages qui, seuls, pour leur gloire personnelle, décident de se lancer dans une campagne électorale. Tout le monde devrait préparer un budget, lequel serait déposé quatre semaines au préalable. Vous imaginez le travail que cela implique non seulement pour les entités concernées, mais aussi pour l'Etat, qui devrait - comme l'a dit très justement M. le rapporteur de majorité - vérifier que les règles ont bien été respectées ?! Aujourd'hui, parce que nous avons mis en place des règles suffisamment strictes, nous savons d'où vient l'argent qui va financer une campagne électorale, ce qui à mon avis est le plus important.

Maintenant, on voit bien (et cela a été rappelé à juste titre) que celui qui a inspiré l'idée de ce projet de loi - ce parti nouveau qui a marché peu longtemps, en définitive, ou alors en marche en arrière - et qui a investi beaucoup d'argent dans sa campagne n'a finalement pas trouvé place sur ces bancs. Cela signifie donc que nos concitoyennes et concitoyens sont effectivement capables de faire la part des choses entre le nombre de spots électoraux et la qualité du produit qui leur est présenté. Partant de l'idée que cela continuera - il y aura toujours la possibilité, le cas échéant, de procéder à des ajustements -, nous n'avons pas à nous inquiéter d'une potentielle dérive aujourd'hui, alors évitons de nous prendre pour les Etats-Unis d'Amérique et de fixer des règles qui, malheureusement, dépassent largement les possibilités de contrôle qui sont les nôtres. Je vous remercie.

La présidente. Je vous remercie, Monsieur le conseiller d'Etat. Mesdames et Messieurs, nous allons maintenant nous prononcer sur l'entrée en matière.

Une voix. Vote nominal !

La présidente. Etes-vous soutenu ? (Plusieurs mains se lèvent.) Oui, c'est le cas.

Mis aux voix, le projet de loi 12310 est rejeté en premier débat par 59 non contre 30 oui (vote nominal).

Vote nominal