Séance du vendredi 12 février 2010 à 17h
57^e législature - 1^re année - 5^e session - 24^e séance

Débat

Le président. J'imagine que je dois passer la parole à M. Charbonnier, puisque Mme Pürro n'est plus parmi nous... Ou à M. Droin ? Vous avez la parole, Monsieur Droin.

M. Antoine Droin (S). Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs les députés, la LIAF a toujours généré des débats nourris depuis le moment où le projet de loi déposé par l'Entente a été traité en commission. Et nous avons travaillé à l'époque de nombreux mois sur ce sujet en essayant de peser les pour et les contre, pour tâcher de déterminer ce qui était le plus opportun ou pas. Finalement, la loi a été votée dans ce parlement.

Aujourd'hui, il nous semble bon et important de relever un certain nombre de choses. Par exemple, la question de la reconnaissance, de l'autonomie de gestion et la réalisation du monde subventionné. De même, la question des statuts des institutions, statuts qui ne sont pas les mêmes selon que l'on est dans le milieu paraétatique ou le milieu associatif pur - car les intérêts des uns et des autres ne sont pas identiques, nous l'avions déjà souligné à l'époque. Il y a aussi la question de la taille des associations et du volume des activités, lequel est important, en relation avec les moyens accordés et les exigences de gestion qui ne sont pas forcément les mêmes selon la taille de l'institution ou le fait qu'elle soit paraétatique ou associative. Il y a encore la question de l'indexation des subventions - nous en avions déjà longuement parlé à l'époque - qui reste, pour nous, toujours d'actualité: soit pendant quatre ans, soit par rapport aux activités, soit par rapport à l'aspect salarial.

Reste également la question délicate des évaluations, de leur portée, de la valeur des indicateurs retenus, car ils sont habituellement quantitatifs, mais, malheureusement, pas souvent qualitatifs.

Et puis se posent aussi des problèmes liés à la thésaurisation. Nous en avions aussi parlé très longuement à l'époque, car les questions relatives aux réserves et celles relatives aux provisions sont bien souvent mélangées.

Reste enfin la question finalement primordiale aujourd'hui et que nous relevons dans notre motion: il faut établir un bilan. Cela me semble fondamental, étant donné un certain nombre de remarques et certaines pratiques du monde associatif, pour pouvoir déterminer quels sont les avantages et les inconvénients de la mise en place de la LIAF. Ensuite, il faudra procéder à une concertation, en fonction de ce bilan, avec les institutions concernées, pour essayer de voir ce qu'il serait possible d'améliorer dans la loi elle-même et pour régler les questions d'insatisfaction qui prédominent depuis l'entrée en vigueur de cette loi. (Applaudissements.)

Une voix. Bravo !

M. Renaud Gautier (L). C'est bien connu, l'enfer est pavé de bonnes intentions, et ce parlement aussi ! Celles et ceux qui déjà à l'origine étaient opposés à ce projet, avancent, des années après, les mêmes arguments qui n'ont rien à faire avec la LIAF !

Cette motion est tellement mal ficelée qu'elle est à moitié fausse ! Non, la LIAF n'est pas entrée en vigueur en 2006, tel qu'il est indiqué dans les considérants, mais à fin 2007. Cela, en partie parce que l'administration a eu du mal à trouver les mesures directrices de cette loi. Dont on rappellera ici qu'elle a eu entre autres pour effet de faire cesser la discrimination qui existait entre l'Etat, qui était soumis à des contrôles financiers, et les entités subventionnées, qui, elles, ne l'étaient pas. Cela a aussi permis de découvrir quelques gisements d'économies - ce qui est une façon polie de faire remarquer que nombre d'institutions avaient, au cours du temps, thésaurisé l'argent distribué par l'Etat - et, enfin et surtout, de rendre plus efficient l'argent versé par l'Etat à ces institutions qui remplissent une fonction importante.

Il est également faux de prétendre que tout le monde est à la peine, à savoir les institutions subventionnées, le Conseil d'Etat, le Grand Conseil et l'administration... Je ne me prononcerai pas pour le Conseil d'Etat, mais, en ce qui concerne le Grand Conseil et l'administration, je m'inscris en faux contre ces propos.

En effet, au moins deux hauts fonctionnaires ont passé un temps notable pour faire en sorte que cette loi soit efficiente, et je n'ai aucun souci à les citer ici. Il s'agit, d'une part, de Mme Frischknecht, qui a entre-temps émigré au DIP et, d'autre part, de M. Brunazzi, qui va bientôt nous quitter pour aller à la Ville. Voilà deux exemples de fonctionnaires qui ont réussi à mettre en place l'entier des instruments qui ont effectivement rendu la LIAF efficiente ! Ils ont probablement permis une meilleure répartition de la distribution d'argent auprès des institutions subventionnées, mais ils ont probablement dû lutter pas mal à l'intérieur de certains départements pour que les choses fonctionnent comme nous le voulions.

De là à dire que ce Grand Conseil a eu des difficultés... Je vous laisse la paternité de vos propos, Monsieur Droin - je suis désolé si c'est votre cas - mais je ne pense pas qu'on puisse affirmer que cette loi ait causé la moindre difficulté à ce parlement, de quelque manière que ce fût.

Enfin, il faut reconnaître qu'on ne peut plus, comme vous le souhaitez probablement, revenir en arrière - c'est-à-dire qu'à peu près la moitié du budget échappe à tout contrôle et que l'autre moitié est soumise à un contrôle extrême. Il faut, au contraire, se réjouir de cette avancée ! Il le faut d'autant plus que le budget sera traité par prestation et que la manière dont sont construits les instruments autour de la LIAF donne une idée de ce que sera, dès cette année, le budget par prestation, par le biais des indicateurs !

Quant aux indicateurs, la commission des finances a eu, récemment encore, l'occasion de s'y intéresser pour essayer de déterminer quels étaient les meilleurs, lesquels devaient être appliqués tant d'une manière quantitative que qualitative.

C'est la raison pour laquelle, Monsieur le président, je suggère de réserver à cette motion le sort qu'elle mérite !

Mme Anne-Marie von Arx-Vernon (PDC). Pour les démocrates-chrétiens, cette motion pose des questions tout à fait intéressantes, même si nous avons été, dès le début, favorables à la LIAF, qui est un outil extrêmement utile, notamment pour lutter contre les thésaurisations abusives. Nous sommes en effet particulièrement attachés à l'utilisation la plus transparente possible des subventions, donc de l'argent public.

Nous estimons toutefois que cette motion met le doigt sur un élément particulièrement important pour nous: à savoir qu'il est nécessaire de réétudier les effets de la LIAF qui pourraient être pervers. Nous nous demandons notamment si le plafond doit rester à 200 000 F ou s'il doit être augmenté. Les contrôles démesurés qu'il engendre sont-ils adaptés à certaines associations ? Parfois, le contrôle coûte tellement cher qu'il ampute sérieusement la subvention. C'est comme si, finalement, les associations devaient engager du personnel pour pouvoir assumer ces contrôles - triples contrôles parfois !

Pour toutes ces raisons, et parce que nous tenons à la LIAF qui est un outil extrêmement utile, nous suggérons de renvoyer cette motion à la commission des finances.

M. Claude Jeanneret (MCG). J'ai découvert la LIAF lorsque je suis arrivé à la commission des finances. C'est un outil remarquable, car cette loi a la vertu - elle l'avait, en tout cas - de bien faire respecter le côté subsidiaire des subventions de l'Etat.

Mais il ne faut pas confondre l'esprit de la loi et l'application rigoureuse ou interprétée de la loi ! Il me semble en effet que l'on a peut-être appliqué la loi un peu sévèrement pendant quelque temps. Cela a permis à l'Etat de récupérer une centaine de millions de subventions thésaurisées. C'est bien, mais c'est peut-être exagéré ! Il faudrait éviter les excès, car cela cause des vagues et, après, on risque d'être plus laxiste, ce qui serait absolument désagréable...

L'idée d'évaluer les effets de cette loi aujourd'hui est très bonne. Par contre, je n'aime pas, alors que d'aucuns proposent une démarche scientifique, à savoir évaluer les effets, qu'ils envisagent déjà la résultante des effets, avant même de les connaître, en parlant de réforme. Je ne sais pas s'il faut réformer la loi... Je ne le crois pas, mais il faut probablement modifier la manière dont elle est appliquée, qui ne correspond pas à l'esprit de la loi. Alors, attendons la réforme qui doit avoir lieu !

C'est la raison pour laquelle le MCG demande le renvoi de cette proposition de motion à la commission des droits politiques.

M. Jacques Jeannerat (R). Effectivement, il faudrait améliorer certains éléments de la LIAF ! La commission des finances en est bien consciente, d'autant plus que la deuxième volée de certains contrats de prestations arrive maintenant. La commission des finances a d'ailleurs décidé de se pencher sur ces questions au cours des prochaines semaines.

Parmi les éléments à améliorer, il y a, bien sûr, l'évaluation des performances mesurées dans les contrats de prestations. Il ne faut toutefois pas tomber dans la reconduction systématique des contrats de prestations. Il y a la question du plancher fixé à 200 000 F, évoquée par Mme von Arx. Et puis, il y a aussi le regroupement des projets de lois par thème. Parce que nous nous sommes souvent trouvés confrontés à ce problème à la commission des finances !

Je voulais aussi indiquer - et je suis d'accord avec les motionnaires sur ce point - que cette motion a bien évidemment modifié les rapports entre l'Etat et les institutions subventionnées. Mais parfois en bien, et surtout en bien ! Elle a notamment permis de mettre un frein à une augmentation de subventions parfois exagérée, parfois automatique, et c'est important de le souligner !

Ce qui me dérange dans cette motion, c'est que, finalement, elle demande au Conseil d'Etat de revoir la LIAF en concertation avec les institutions subventionnées. Mais la commission des finances, à mon avis, doit être très largement associée à cette révision. Je suis d'accord de renvoyer cette motion à la commission des finances, mais il ne faut pas la traiter comme une motion ordinaire ! Il faudra la traiter par rapport à notre propre évaluation et par rapport aux problèmes que la commission a mis sous les projecteurs. Voilà ce que je tenais à dire !

Les radicaux sont donc favorables au renvoi de cette motion en commission, tout en signalant que cette motion n'est pas forcément bien rédigée.

Le président. Merci, Monsieur le député. Si j'ai bien compris, Monsieur Jeannerat, vous demandez le renvoi formel de cette motion à la commission des finances ? (M. Jacques Jeannerat acquiesce.) D'accord ! Monsieur Bavarel, vous avez la parole.

M. Christian Bavarel (Ve). Merci, Monsieur le président. Les Verts ont la conviction que la LIAF est une bonne chose ! Elle peut néanmoins être améliorée. La loi sur les indemnités et aides financières pose encore certains problèmes, mais il faut voir comment les choses se passaient avant. Il y a eu un très net progrès. Il y a beaucoup plus de transparence et les exigences se sont accrues vis-à-vis du secteur subventionné - un bon milliard de notre budget... Cela nous semble donc extrêmement important, et nous commençons à utiliser cet outil.

Les questions qui sont posées par la LIAF tournent autour du partenariat public/privé, qui me semble essentiel, et nous devons vraiment nous prononcer sur ce sujet.

Néanmoins, aujourd'hui, en appliquant les règles trop strictement, nous freinons la dimension entrepreneuriale dans les entités subventionnées. Et nous, les Verts, nous trouvons extrêmement important que ces entreprises puissent garder une dynamique et une dynamique privée. Il faut absolument que nous évitions d'en faire une sorte d'administration bis. Par conséquent, un contrôle qui aurait tendance à devenir étouffant nous semble nuisible.

Lorsque nous recevons une motion, nous lisons les invites. Nous ne votons ni sur les considérants ni sur l'exposé des motifs: nous votons sur les invites. Les deux invites de cette motion demandent, d'une part, d'établir un bilan détaillé et, d'autre part, de proposer des réformes. Cela nous paraît être parfaitement acceptable, et nous les soutenons !

Néanmoins, Mesdames et Messieurs les députés, je ne suis pas sûr qu'il faille renvoyer cette motion à la commission des finances, dans la mesure où cette dernière est le principal utilisateur de la LIAF. Il me semble plus pertinent de la renvoyer à la commission de contrôle de gestion pour éviter d'avoir «le nez dans le guidon», pour avoir un peu de distance par rapport à l'utilisation. Certes, la révision de la LIAF se fera à la commission des finances - ce qui me semble être logique - mais, en l'occurrence, il est nécessaire d'avoir un avis extérieur. Je trouve donc plus pertinent que cette motion soit renvoyée à la commission de contrôle de gestion plutôt qu'à la commission des finances.

Par conséquent, Monsieur le président, je demande formellement le renvoi de cette motion à la commission de contrôle de gestion.

M. Eric Bertinat (UDC). L'idée de cette motion, d'établir un bilan, nous paraît bienvenue, puisque cette loi, qui est importante, est en vigueur depuis un certain temps. Nous ne pouvons que constater que les problèmes engendrés par le manque de visibilité de ce qui se faisait dans le monde associatif ont été en grande partie résolus depuis que la LIAF a été votée. Le premier bilan est donc assez positif... En effet, la plupart des problèmes que nous avons dû traiter à la commission des finances ont pu être réglés les uns après les autres. Je pense, par exemple, à la thésaurisation.

Il reste - à mes yeux, en tout cas - un problème qui est loin d'être réglé, c'est celui des indicateurs qui figurent dans le contrat de prestations, car ils sont souvent sans pertinence et ne permettent pas réellement de faire une comparaison d'une année à l'autre ou entre les bilans financiers que pourraient nous présenter les associations. Par conséquent, il nous semble pertinent d'établir un bilan détaillé de ce qui a été fait.

Par contre, je mettrai un bémol s'agissant de la deuxième invite, qui propose derechef une révision de la LIAF: cette demande a une connotation d'obligation. Or, il n'est pas sûr que le bilan détaillé soit aussi mauvais que peuvent le laisser penser les motionnaires. Néanmoins, il serait bon de l'étudier, c'est pourquoi le groupe UDC acceptera de renvoyer cette motion en commission. A la commission des finances, parce que, en fin de compte, les commissaires aux finances connaissent bien la loi et les problèmes rencontrés. Il me semble - il semble au groupe UDC - qu'ils seront sans doute les mieux armés pour dresser ce bilan et voir, le cas échéant, s'il faut réviser cette loi.

M. Antoine Droin (S). En ce qui nous concerne, il est clair que nous allons soutenir le renvoi de cette motion à la commission de contrôle de gestion. Etant donné que c'est la commission des finances qui applique cette loi et assure le suivi du monde subventionné, il nous semble important que d'autres députés portent sur cette loi un regard différent et puissent constater comment elle est appliquée et quels problèmes elle pose parfois au monde associatif.

Je relèverai deux éléments qui me semblent importants par rapport à cette analyse. Il faut faire la différence entre un contrat de prestations et un contrat de partenariat. Ce sont des mots, mais ce n'est pas anodin, et la perception que l'on peut avoir de la collaboration de l'Etat par rapport aux institutions ou par rapport aux associations passe par cela: il faut savoir s'il s'agit d'un partenariat ou s'il s'agit d'une collaboration. C'est une question philosophique qui ne se pose pas seulement pour le subventionnement en tant que tel.

Deuxième chose: il nous semble vraiment fondamental, à un moment donné, de pouvoir interroger les personnes qui bénéficient de ces subventions, d'entendre ce qu'elles ont à dire, et, le cas échéant, de proposer des modifications. Je peux néanmoins rejoindre M. Bertinat: ce n'est pas forcément une finalité en soi ! Mais, au moins, entendons ces personnes, suite à un bilan et une analyse, pour savoir ce qu'elles ont à dire à ce sujet, et nous verrons après !

M. David Hiler, conseiller d'Etat. Comme cela a été dit, les premières années d'existence de cette loi ont montré un certain nombre de difficultés d'application.

La première - il faut quand même le rappeler - tient à l'inexpérience de l'administration, des associations, des subventionnés quels qu'ils soient, et il n'y a que la pratique qui puisse corriger cela ! Si l'on voyait aujourd'hui le premier contrat de prestations signé avec les TPG, on se demanderait qui l'a concocté ! Il faut un certain apprentissage pour éviter différents pièges: éviter les indicateurs qui ne veulent rien dire, éviter la prolifération des indicateurs, s'assurer de leur pertinence et vérifier en permanence que l'efficacité, l'efficience et la qualité sont mesurées. Cela n'est pas très facile ! Je crois que le cours du temps apportera des solutions aux problèmes rencontrés.

Il faut sans doute se demander s'il faut amender cette loi par rapport à certains éléments... Par exemple, le plancher à partir duquel il faut élaborer un projet de loi. Et 200 000 F, c'est vraisemblablement un peu bas. Je vous rappelle que, sur les 3 milliards de subventions, les aides financières ne représentent que 100 millions. Et elles font l'objet de la plupart des contrats.

En revanche, il faudrait peut-être avoir des exigences très différentes, s'agissant des indemnités, lorsqu'il y a délégation de tâches publiques comme l'Hôpital ou les TPG, secteurs où l'Etat doit conduire la politique qu'il a déterminée, avec des indicateurs précis. En effet, si une politique est suivie et que les indicateurs montrent qu'elle n'est pas réalisée dans les faits, c'est tout de même bien ennuyeux ! Et ce sont bien souvent ceux qui reçoivent une indemnité qui mettent en place la politique sur le terrain.

Et puis, de l'autre côté, pour ce qui est des aides financières en dessous de 20 000 F nous estimons franchement - au niveau du Conseil d'Etat - que le chef du département pourrait statuer.

Nous estimons aussi qu'il ne serait pas absurde de remonter le plancher à 500 000 F avant de devoir présenter un projet de loi, pour éviter la bureaucratisation. Certains fonctionnaires, notamment M. Brunazzi et quelques autres - dont les mérites ont été relevés - se sont aussi rendu compte que les normes imposées connaissent, en termes de révision, des exigences exagérées, alors qu'il existe des normes pour la comptabilité allégée. Et ce sont ces dernières qu'il faudra appliquer !

J'en viens à la thésaurisation. Il faudra véritablement reprendre ce débat, parce que, d'un côté, nous n'avons pas à verser plus d'argent qu'il n'en faut aux institutions, et, de l'autre - et c'est vrai pour une partie d'entre elles - il ne faut surtout pas leur enlever l'envie de chercher de l'argent, d'autant moins que bon nombre d'entre elles en trouvent et financent la moitié de leur budget par leurs activités propres. Les solutions que nous avons esquissées ensemble à la commission des finances - par exemple les 75% réutilisables - sont bonnes, mais je pense que nous pourrions les affiner un peu.

Pour ce qui est du choix de la commission où vous voulez renvoyer cette motion, c'est votre problème... J'attire quand même votre attention sur un point: si vous la renvoyez à la commission de contrôle de gestion, vous ne pourrez pas travailler en étroite coordination avec le Conseil d'Etat. Au niveau des solutions proposées, nous participons à la commission des finances, mais pas à la commission de contrôle de gestion. Or, si le Conseil d'Etat a des propositions à vous soumettre avant le vote final de cette motion, il faut qu'il ait un lieu pour le faire. Il est donc plus logique que cela se fasse à la commission des finances.

D'une certaine manière, à mon avis, le dialogue a déjà débuté. Nous vous ferons des propositions, et nous partons du principe que tous les groupes en feront également. Mais la voie à suivre, en ce qui concerne l'aménagement de la loi, c'est de garder l'efficacité du contrôle et d'alléger la bureaucratie qui entoure actuellement ces processus. Ce n'est pas très simple, cela exige de renoncer à tout perfectionnisme, de se limiter à un nombre d'indicateurs proportionnels à la subvention. La commission des finances l'a fait, en disant qu'elle voulait cinq indicateurs et, à chaque occasion, en matière de qualité, de quantité et d'efficience !

Ça, c'est une base, mais vous comprenez bien aussi que, pour les HUG, la FSASD ou les TPG, les commissions spécialisées ont besoin d'un rapport d'évaluation d'une autre ampleur, notamment sur la qualité des prestations.

Je propose donc que nous entamions formellement ce dialogue, pour améliorer la loi sans lui ôter son efficacité et, surtout, pour proportionner plus justement les exigences aux montants en cause. En effet, 100 000 F, ce n'est pas la même chose que 400 millions. Quelle que soit la manière dont on puisse la retourner, l'application stricte des principes a un coût, Monsieur Cuendet, que je vois hocher la tête. Vous êtes bien placé professionnellement pour savoir que le principe de proportionnalité a quand même quelques vertus, dans le privé comme dans le public !

Le président. Merci, Monsieur le conseiller d'Etat ! Mesdames et Messieurs les députés, nous avons été saisis de trois demandes différentes de renvoi en commission. Je vais procéder par ordre chronologique: d'abord, à la commission des finances; ensuite, à la commission des droits politiques et du règlement du Grand Conseil; enfin, à la commission de contrôle de gestion. Je vous soumets maintenant le renvoi de la proposition de motion 1913 à la commission des finances.

Mis aux voix, le renvoi de la proposition de motion 1913 à la commission des finances est adopté par 44 oui contre 32 non et 9 abstentions.