Séance du jeudi 27 août 2009 à 14h15
56^e législature - 4^e année - 10^e session - 58^e séance

Premier débat

Mme Béatrice Hirsch (PDC), rapporteuse de majorité. Mesdames et Messieurs les députés, ce projet de loi a un but assez simple: permettre au citoyen de se faire une idée rapidement, lorsqu'il reçoit la brochure de votation, de ce sur quoi il va voter et des modifications entraînées par les objets soumis au vote. Ce projet de loi radical a fait suite à l'annulation du scrutin de l'IN-134 pour cause de partialité de «L'essentiel en bref». C'était la première fois que l'on se trouvait confronté à quelqu'un qui a contesté la neutralité de «L'essentiel en bref». En commission, on a beaucoup débattu pour savoir si cela valait la peine de légiférer pour une fois, étant donné que l'on ne légifère en principe pas pour un seul cas. Pourtant, ce n'était certainement pas la première fois que cet «Essentiel en bref» était partial. Il suffit à cet égard de reprendre «L'essentiel en bref» concernant la votation en février 2008 de l'initiative sur la fumée passive. «L'essentiel en bref» commence simplement par: «La fumée des autres tue.» C'est assez clair sur la partialité de ce texte, que l'on soit pour ou contre cette initiative.

Le deuxième point dont on a longuement débattu en commission relevait du caractère indispensable ou facultatif de «L'essentiel en bref» pour le Conseil d'Etat lors de la rédaction du commentaire. Beaucoup ont dit: «Les citoyens savent faire la part des choses, un "Essentiel en bref" de quelques lignes ne vaut pas la peine si l'on peut résumer l'objet dans le commentaire en moins d'une page.» Je vous propose alors de reprendre un objet soumis à votation le 8 février 2009. Le titre indique simplement: «Loi modifiant la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation», suivi du titre de la loi modifiée et des dispositions concernées. Quand on regarde dans la brochure officielle l'explication de cet objet soumis au vote, avant le texte de commentaire on trouve d'abord le projet de loi lui-même, les articles modifiés, puis suit le commentaire des autorités concernant les modifications. Alors oui, si on s'y attelle vraiment bien, on peut en effet comprendre de quoi il s'agit. Mais pour beaucoup de gens, il est important, quand ils reçoivent la brochure de votation, de rapidement comprendre ce sur quoi ils vont voter. Or là, il faut vraiment rechercher, et l'objet est parfois difficile à comprendre.

C'est pourquoi la majorité de la commission des droits politiques, après quelques joutes oratoires sur la différence entre «impartial» et «neutre» et sur la position de certaines virgules, a décidé que, oui, un «Essentiel en bref» compris dans la brochure de votation était nécessaire, cela pour tout objet soumis à votation, et pas seulement pour ceux dont les explications prennent plusieurs pages, et que cet «Essentiel en bref» devait être une synthèse brève et neutre des objets soumis à votation. Ainsi, la majorité de la commission a décidé qu'il fallait que cet «Essentiel en bref» figure.

Un troisième sujet de friction a été de savoir qui allait rédiger ce texte, s'il était compris dans le commentaire du Grand Conseil ou s'il s'articulait autrement. Ce point, en l'occurrence, était relativement mineur pour nous, la seule chose importante étant de rendre cet «Essentiel» obligatoire.

Pour toutes ces raisons, la majorité de la commission des droits politiques vous propose d'accepter ce projet de loi.

M. Marcel Borloz (L), rapporteur de minorité. Mesdames et Messieurs les députés, ce texte a été déposé par dépit, suite à l'annulation par le Tribunal administratif de la votation sur l'IN-134. A la suite de cette décision, les auteurs de ce projet ont estimé qu'il était nécessaire de mieux informer les citoyens sur les enjeux des votations. Ce projet de loi propose que nous trouvions, dans les brochures, une synthèse brève et neutre.

Il est évident que ce texte n'empêchera pas, à l'avenir, que le Conseil d'Etat soit désavoué par une prise de position un peu trop partiale dans la synthèse. Dès lors, il appartient au Conseil d'Etat de prendre toutes les mesures nécessaires dans la rédaction de la brochure explicative pour ne pas se mettre en porte-à-faux avec la loi. Aucune base légale n'est en outre nécessaire pour permettre la présence d'un résumé dans la brochure, la fréquence des rubriques «L'essentiel en bref» le démontrant.

Il serait absurde d'obliger les autorités à résumer en une page ce qu'elles viennent de dire en une page et demie. Une page du type de «L'essentiel en bref» ne se justifie qu'en présence d'objets lourds. Je pense que les citoyens, avec la multiplication des textes - rendant encore plus indigeste la lecture - ne seront plus capables de s'y retrouver. Il est évident que sur des sujets de grande importance, le Conseil d'Etat peut se fendre d'un résumé. De plus, même le Conseil d'Etat estime qu'il sera extrêmement difficile de faire preuve d'une objectivité absolue dans la rédaction de cette synthèse et qu'il vaut mieux résumer les prises de position.

Il faut également préciser qu'en distinguant la synthèse et le commentaire du Conseil d'Etat le projet de loi laisse entendre qu'ils ne seront pas soumis aux mêmes règles. C'est le cas, puisque, à teneur du projet de loi, le Conseil d'Etat soumet le commentaire au Bureau du Grand Conseil; la synthèse ne sera pas soumise.

Il est évident que la minorité n'est absolument pas contre la synthèse brève et neutre, mais contre l'obligation pour chaque sujet. Mesdames et Messieurs les députés, la minorité vous invite à refuser l'entrée en matière de ce projet de loi. Si elle devait être acceptée malgré tout, il aurait lieu de l'amender.

M. Charles Selleger (R). Comme l'a dit mon préopinant, le projet de loi qui vous est présenté, déposé le 3 décembre 2008, fait suite à l'annulation par le Tribunal administratif du scrutin de l'initiative 134. La raison de l'annulation portait sur la nature politiquement orientée de la rubrique «L'essentiel en bref». Dans les brochures explicatives adressées aux citoyens avec leur matériel de vote, l'avis des autorités, ainsi que celui des initiants et des référendaires selon les cas, fait l'objet de rubriques, les commentaires, qui sont actuellement définies dans la législation et qui ne sont pas remises en question. «L'essentiel en bref» est une rubrique supplémentaire, jusqu'ici non obligatoire et non définie dans la législation. Cette rubrique est néanmoins fort utile, comme vous avez tous pu vous en rendre compte, car elle apporte aux citoyens souvent peu désireux de se plonger dans les commentaires des partis, en quelques lignes facilement lues, les informations nécessaires à leur rappeler la nature de la question soumise au vote.

Le Conseil d'Etat ayant renoncé à rédiger cette rubrique, échaudé qu'il était par le désaveu du Tribunal administratif, il était devenu nécessaire de fixer dans la législation non seulement la présence de cette rubrique, mais sa nature obligatoirement neutre. C'est bien ce que définit le projet de loi, en précisant que les explications de vote doivent comporter «une synthèse brève et neutre» à laquelle on donnera le titre que l'on voudra. Pourquoi, d'ailleurs, ne pas retenir celui d'«Essentiel en bref» ?

Malheureusement, pour le rapporteur de minorité, les choses ne sont pas simples. C'est vrai que, à force de confondre les commentaires et la synthèse, tout devient «superflu, lourd et mal rédigé». Non, Monsieur Borloz, si l'intention du projet de loi est le maintien d'une rubrique présentant les objets soumis au vote d'une manière synthétique et neutre, facilement accessible à tous, il ne pouvait pas être rédigé de manière plus claire. Si les groupes minorisés veulent voir disparaître «L'essentiel en bref», qu'ils le disent clairement ! Sans essayer de brouiller les cartes, notamment par des amendements visant à inclure la synthèse dans le commentaire... Allez comprendre !

Pour notre part, le groupe radical se prononcera clairement en faveur du maintien de cette rubrique et votera l'entrée en matière de ce projet de loi.

M. Olivier Jornot (L). Mesdames et Messieurs les députés, il est assez rare, l'expérience de chacun d'entre nous le démontre, qu'un projet de loi rédigé en réaction s'avère dans la durée une solution de choix. Or ici, c'est bien ce qui s'est passé. Le Conseil d'Etat, effectivement, a dérapé sur un commentaire. Que cela soit dans un résumé ou ailleurs que dans un résumé, cela n'y aurait rien changé. De toute façon, le Tribunal administratif aurait de la même manière décidé que le recours dirigé contre la brochure dans l'affaire en question était justifié et l'aurait admis.

Il est certes tentant de prévoir dans la législation le détail de ce que nous aimerions voir dans la brochure. C'est tentant, mais dangereux, parce qu'après avoir parlé ici de la synthèse, on s'intéressera ensuite aux paragraphes et on finira avec la typographie... Tout cela dans un contexte où nous avons voulu, lors de l'adoption de la disposition pertinente de la loi sur l'exercice des droits politiques, dire clairement que le Conseil d'Etat restait le maître de la rédaction de la brochure de votation.

Que demande ce projet de loi ? Une synthèse «brève» - ce qui est en principe la caractéristique des synthèses - et surtout «neutre». D'une certaine manière, il demande au Conseil d'Etat de faire appel à une sorte de rédacteur idéal qui n'existe que dans les rêves et qui est capable de tirer la substantifique moelle de la question posée à l'électeur en étant d'une telle objectivité que cela apparaît comme dépourvu de toute orientation politique. La personne qui peut faire cela, Mesdames et Messieurs, n'est pas encore née ! Ce n'est en tout cas pas le Conseil d'Etat, qui est un acteur de la vie publique, non une sorte d'instance de sages; il n'est pas le conseil de discernement de telle ou telle république orientale. Il est une autorité politique qui est là pour présenter un commentaire, certes objectif, mais dont la neutralité n'est pas la caractéristique première. Les libéraux estiment par conséquent que ce projet de loi, rédigé dans l'émotion d'une réaction, va trop loin dans le détail et qu'il manque sa cible.

Mais nous considérons surtout - et c'est là que j'aimerais en venir pour l'essentiel - que ce projet de loi est risqué. Il est risqué, d'abord parce qu'il va à l'encontre de ce que nous avons voulu dans ce parlement: que le Grand Conseil ait un regard sur la brochure rédigée par le Conseil d'Etat. Or soudain, on voudrait n'avoir le regard que sur la partie qui relève du commentaire et laisser le Conseil d'Etat sans aucun contrôle sur la partie synthétique, alors même que l'on exige précisément de cette synthèse des caractéristiques particulières, à savoir cette neutralité. Je ne suis pas d'accord, Mesdames et Messieurs, que l'on commence à démanteler maintenant ce que nous avons arraché il y a deux ans, ce regard sur la brochure du Conseil d'Etat, qui est un regard essentiel pour toutes les hypothèses où le parlement et le gouvernement ne sont pas d'accord sur la recommandation à donner sur un objet soumis à votation populaire.

Mais surtout, le deuxième point sur lequel je souhaiterais attirer votre attention est le fait que, dans toute la législation genevoise, il y a relativement peu de dispositions qui génèrent autant de recours que celle-là. N'est-ce pas ? La brochure de votation et élections est l'une des parties les plus «recourogènes» de l'ensemble de la législation genevoise. Cela signifie que toucher à cela ne doit se faire qu'avec une extrêmement prudence, en étant absolument certain des conséquences et en étant absolument certain que l'on ne va pas donner des armes supplémentaires à tous ceux qui, à chaque fois, ne sont pas contents de la façon dont les choses se passent. Or précisément, en créant une nouvelle catégorie, qui n'existe nulle part, dans aucune jurisprudence, ni du Tribunal administratif genevois, ni du Tribunal fédéral, on va engendrer une situation kafkaïenne dans laquelle les autorités judiciaire n'y comprendront plus rien et diront que c'est une fois de plus une genevoiserie que de vouloir distinguer la partie où les autorités disent ce qu'elles pensent de la partie où les autorités disent ce que quelqu'un de neutre devrait penser. Et cela, Mesdames et Messieurs, c'est un risque ! C'est un risque pour la sécurité de nos opérations électorales.

C'est la raison pour laquelle les libéraux n'ont pas accepté ce projet de loi en commission et ne voteront pas l'entrée en matière aujourd'hui. Cela n'empêche pas - et vous l'avez vu, puisque vous l'avez reçu sur vos tables - dans l'hypothèse où une majorité voudrait absolument dire au Conseil d'Etat qu'il doit mettre une synthèse brève et neutre, qu'alors nous le fassions au moins - au moins ! - d'une manière qui réduise au strict minimum le risque de complications juridiques, qui ne crée pas des catégories de textes différentes et qui ne prive pas ce parlement du droit de contrôle qu'il a obtenu de la dernière réforme. Tel est l'objet de l'amendement général que nous avons déposé.

Mesdames et Messieurs, je ne doute pas des intentions absolument pures des auteurs de ce projet de loi, qui ont décidé de réagir - à juste titre, parce que ce qui s'était passé était un dysfonctionnement. Mais encore une fois, ne réagissons pas d'une manière qui pourrait, par la suite, nous faire regretter d'avoir compliqué une matière qui, d'ores et déjà aujourd'hui, est singulièrement délicate.

M. Philippe Guénat (UDC). Monsieur le président, aux yeux de l'UDC, ce projet de loi n'est qu'une réaction à chaud et un pétard mouillé, une tentative malheureuse, une fois de plus, du parti radical et du parti démocrate-chrétien, qui a fait suite au cas de l'initiative 134, comme on l'a dit, traitant du cycle d'orientation, sujet hautement sensible.

Comme le député Borloz l'a mentionné dans son excellent rapport, s'il y a faute du Conseil d'Etat, le Tribunal administratif est à même de corriger le tir et de remettre le Conseil d'Etat à sa place. Avouez d'ailleurs que, depuis deux ans, il ne s'est pas gêné. Pour le reste, je ne reviendrai pas sur les lourdeurs de ce projet de loi et sa mauvaise rédaction, car le député Borloz s'en est déjà brillamment chargé. Par conséquent, l'UDC votera non et vous demande de refuser ce texte.

M. Laurent Moutinot, conseiller d'Etat. Mesdames et Messieurs les députés, le Conseil d'Etat vous invite à ne pas entrer en matière sur ce projet de loi. Il a pu arriver, en effet, plus par maladresse que par volonté de tordre la vérité, que nos brochures soient critiquables. Mais imaginez bien que la règle que vous êtes en train de vouloir édicter, que certains d'entre vous souhaitent, est la garantie absolue que toutes les brochures, sur tous les objets, iront toujours au Tribunal administratif ! On pourrait carrément tracer une ligne directe: le Tribunal administratif pourrait être chargé de rédiger la brochure ! Vous en conviendrez, ce n'est pas une bonne solution.

Malgré tous les efforts d'objectivité, de neutralité, de modération que l'on peut faire, il y a forcément, dans des matières très controversées, des gens qui vont trouver, à un moment où à un autre, que la neutralité de la formule n'a pas été respectée. Et même si, par hypothèse, le Tribunal administratif était très généreux à l'égard du Conseil d'Etat et qu'il ne casse que très rarement nos futurs «Essentiels en bref» neutres, objectifs et sincères, il y aurait néanmoins dans le processus trop de recours, et par conséquent une déstabilisation dans le système électoral.

Une fois encore, ce n'est pas la volonté de pouvoir écrire n'importe quoi qui guide le Conseil d'Etat. Vous savez qu'il soumet, avec la loi actuelle, tous ses textes au Grand Conseil. Vous avez pu constater aussi, dans les dernières brochures, le plus grand effort d'explications objectives à côté de la partie de purs commentaires, de la position politique de votre Conseil et du Conseil d'Etat. Mais de grâce, n'introduisez pas dans la législation genevoise une disposition qui va multiplier les conflits et qui ne va pas orienter mieux et davantage les citoyens qui lisent la brochure pour se faire une opinion.

Mis aux voix, le projet de loi 10415 est adopté en premier débat par 45 oui contre 21 non et 3 abstentions.

Deuxième débat

Mis aux voix, le titre et le préambule sont adoptés.

Le président. A l'article 53, nous sommes saisis d'une demande d'amendement général au projet de loi. La parole est à M. Jornot, auteur de l'amendement.

M. Olivier Jornot (L). Mesdames et Messieurs les députés, comme je vous l'ai indiqué il y a un instant, avant le vibrant plaidoyer de M. Moutinot, il est important, si la majorité de ce Grand Conseil estime qu'il faut tenir la plume du Conseil d'Etat, de le faire d'une manière qui réduise les risques au minimum - au strict minimum. Or ces risques seraient gravement augmentés avec une formulation qui multiplie les catégories de textes. L'amendement général qui vous est proposé vise à rendre la synthèse obligatoire, je le dis aussi clairement. Il suit la volonté de la majorité. Le commentaire des autorités doit comprendre une synthèse brève et neutre à teneur de cet amendement.

Ce qui change entre cet amendement et le projet qui a été voté en commission, c'est qu'il inclut cette synthèse brève et neutre dans le papier des autorités, dans le commentaires des autorités, ce qui signifie que l'on ne va pas inventer une catégorie de textes particulière qui nous mettrait ensuite en porte-à-faux avec la jurisprudence des différents tribunaux appelés à statuer sur les recours qui ne manqueront pas de surgir, en espérant qu'il n'en surgisse malgré tout pas trop. Je vous recommande donc vivement, dans l'intérêt de la paix des ménages, de celle du Conseil d'Etat, mais aussi de celle de notre Grand Conseil, qui a intérêt à ce que les lois qu'il vote puissent être adoptées sans que les votations soient sans cesse renvoyées, d'accepter cet amendement.

M. Charles Selleger (R). La volonté des rédacteurs de ce projet de loi est d'avoir une synthèse facilement accessible à tous, à tous les citoyens qui prennent connaissance de la brochure de vote et qui ne veulent pas entrer dans le détail. Il importe donc que cette synthèse ne soit pas noyée dans le commentaire. Tandis que le commentaire peut s'étendre sur plusieurs pages, la synthèse ne fait pas une page, contrairement à ce que disait le rapporteur de minorité. C'est quelques fois deux lignes, peut-être dix, mais guère plus. Donc la synthèse ne doit pas être incluse dans le commentaire ! Dans ce sens-là, nous ne pouvons pas approuver l'amendement général qui nous est proposé.

Quant à savoir si cette synthèse doit également être soumise à la relecture du Grand Conseil, c'est une autre affaire. Il apparaît que, dans le cas de l'initiative 134, le tribunal a tranché pour le manque d'objectivité de ce que l'on appelait à l'époque «L'essentiel en bref». C'est une responsabilité du Conseil d'Etat de rédiger cette synthèse d'une manière brève et neutre. Il ne me semble pas qu'il faille avoir fait des études spéciales pour savoir ce que c'est que la présentation factuelle d'un projet sans y inclure une volonté politique sous-jacente.

Alors je crois que l'on peut faire confiance aux rédacteurs de cette synthèse pour qu'elle soit neutre et que, si un recours devait aboutir, ce soit, le cas échéant, les rédacteurs de cette rubrique qui soient réprimandés, plutôt que le Grand Conseil, qui n'est pas plus une instance neutre en soi que le Conseil d'Etat lui-même. Donc pour notre part, nous vous proposons de rejeter cet amendement.

Le président. Nous nous prononçons à présent sur cette demande d'amendement général au projet de loi. Il s'agit de l'article 53, alinéa 2, 2e phrase et alinéa 3, 2e phrase (nouvelle teneur). L'alinéa 2, 2e phrase, s'énonce comme suit: «Il comprend une synthèse brève et neutre de chaque objet soumis à votation, défend de façon objective le point de vue du Grand Conseil et indique le résultat du vote en mentionnant, le cas échéant, l'avis du Conseil d'Etat et d'importantes minorités.» Quant à l'alinéa 3, 2e phrase, il stipule: «Il comprend une synthèse brève et neutre de chaque objet soumis à votation, défend de façon objective le point de vue du Conseil municipal et indique le résultat du vote en mentionnant, le cas échéant, l'avis de l'exécutif et d'importantes minorités.»

Mis aux voix, cet amendement est adopté par 59 oui contre 10 non.

Mis aux voix, l'art. 53, al. 2, 2e phrase et al. 3, 2e phrase (nouvelle teneur), ainsi amendé est adopté.

Mis aux voix, l'article 1 (souligné) est adopté, de même que l'article 2 (souligné).

Troisième débat

La loi 10415 est adoptée article par article en troisième débat.

Mise aux voix, la loi 10415 est adoptée en troisième débat dans son ensemble par 52 oui contre 5 non et 15 abstentions.

Loi 10415