Séance du jeudi 14 mai 2009 à 17h
56^e législature - 4^e année - 8^e session - 40^e séance

Premier débat

M. Olivier Jornot (L), rapporteur. Mesdames et Messieurs les députés, l'indépendance du pouvoir judiciaire est un sujet d'une extrême importance dans toute démocratie qui se respecte, mais c'est aussi un thème qui suscite des controverses. L'indépendance du pouvoir judiciaire peut-elle se résumer à l'indépendance des magistrats ou doit-elle inclure la capacité pour la justice en tant que telle, pour le pouvoir judiciaire, de s'organiser de manière à échapper à la tutelle des autres pouvoirs, et en particulier de celui qui tend à occuper l'espace, à savoir le pouvoir exécutif ? Les projets de lois 9951 et 9952 déposés en 2006, qui sont l'un de nature constitutionnelle et l'autre de nature législative, apportent une réponse extrêmement tranchée à la question que j'évoquais il y a un instant, en considérant qu'il est nécessaire, pour qu'il y ait indépendance, que le pouvoir judiciaire puisse s'administrer et ne pas dépendre de l'administration du pouvoir exécutif. Et pour ce faire, ces projets de lois proposaient une innovation assez fondamentale, à savoir le transfert de la haute surveillance sur le pouvoir judiciaire, qui passerait du Conseil d'Etat au Grand Conseil. Mais comme c'étaient quelques députés de droite qui avaient signé et qui demandaient le transfert du Conseil d'Etat au Grand Conseil, la gauche s'est empressée de dire: «Attention, non, il faut absolument laisser cette compétence au Conseil d'Etat parce que c'est beaucoup plus démocratique !» Je signale ce fait parce qu'aujourd'hui, dans le canton de Vaud, le Conseil d'Etat propose de garder la haute surveillance sur le pouvoir judiciaire et que la gauche dit: «Non, non ! Il faut la transférer au Grand Conseil, parce que ce serait beaucoup plus démocratique !» Vérité d'un côté de la Versoix et mensonge de l'autre.

Mesdames et Messieurs les députés, le traitement de ces projets de lois a été long, parce que le projet soulevé est complexe et que, entre-temps, il y a eu la décision du peuple de convoquer une assemblée constituante, ainsi que son élection. Or les rapports entre les trois pouvoirs sont précisément une question de nature constitutionnelle, et il aurait été absurde que notre parlement modifie les règles du jeu en la matière, alors même qu'une assemblée constituante se penche en ce moment sur nos institutions. C'est pour cette raison que le volet constitutionnel de la réforme a été abandonné et que la commission législative vous propose de ne pas entrer en matière sur le PL 9951.

En revanche, la commission a travaillé longuement sur le projet de rang législatif, et elle en a conservé deux éléments essentiels, qui vous sont soumis ce soir. Le premier, c'est une réorganisation de la commission de gestion du pouvoir judiciaire, dont l'effectif serait drastiquement diminué, de manière à augmenter l'efficacité de son travail et à lui permettre notamment d'affronter les échéances considérables qui attendent le pouvoir judiciaire, comme la célèbre réforme Justice 2011.

Quant au deuxième point retenu, c'est une autonomie accrue en matière de gestion du personnel, puisque le pouvoir judiciaire se verrait reconnaître la qualité d'employeur et donc la possibilité de gérer son administration, à l'instar du Conseil d'Etat qui gère la sienne. Ce sont deux points qui ont fait quasiment consensus, et cela a eu pour effet que le Conseil d'Etat a aujourd'hui repris tous ces éléments dans son projet de loi d'organisation judiciaire - celui qui concrétise la réforme Justice 2011 - et qu'il les a proposés à notre parlement comme étant des points acquis. Or ils ne sont pas tout à fait acquis, puisqu'en commission un certain nombre de députés du groupe socialiste se sont opposés à ce transfert de compétences au pouvoir judiciaire, et c'est la raison pour laquelle, j'imagine, ils ont déposé aujourd'hui un amendement sur lequel nous aurons l'occasion de débattre à un certain moment donné de la nuit, de la semaine, du mois ou de l'année, en fonction de l'avancement de nos travaux. Cet amendement - j'y reviendrai en temps utile - il convient de le rejeter, parce qu'il a pour conséquence de supprimer le progrès que constitue ce projet de loi, et même de revenir en arrière; et non seulement de revenir en arrière, mais en plus de rabaisser le pouvoir judiciaire en dessous de ce que nous avons fait pour notre propre Grand Conseil. En effet, si vous lisez l'article 40 de la loi portant règlement du Grand Conseil, vous constatez que le Secrétariat général du Grand Conseil est subordonné hiérarchiquement au Grand Conseil précisément, et vous voyez aussi que le statut de la fonction publique s'applique par analogie. Bref, vous y trouvez tout ce que nous avons voulu donner au pouvoir judiciaire. Il est donc tout de même étonnant que, ce que notre parlement a voulu pour son propre service, il ne le veuille pas le cas échéant pour le pouvoir judiciaire.

Voilà, Mesdames et Messieurs les députés, ce que je peux vous dire. Je souhaiterais que ce projet de loi 9952 soit adopté rapidement, parce qu'il me semble fondamental, compte tenu de l'approche de la révolution que constitue Justice 2011, que le pouvoir judiciaire puisse maintenant se réorganiser, maintenant acquérir ses nouvelles compétences en matière de gestion du personnel et maintenant avoir une commission de gestion plus efficace et à même d'aborder la réforme. C'est à mon avis une condition nécessaire pour que cette réforme Justice 2011 soit, le moment venu, un succès. Je vous recommande donc d'entrer en matière sur le PL 9952.

Enfin, s'agissant de la motion, c'est un texte parlementaire dont l'étude relève quasiment de l'archéologie, mais qui voulait précisément traiter des rapports entre le parlement et le pouvoir judiciaire. La commission législative a estimé que l'étude des projets de lois 9951 et 9952 constituait une réponse adéquate de sa part à cette motion qui lui avait été renvoyée et, par conséquent, je vous invite à prendre acte du rapport s'agissant de cette motion.

Mme Anne Emery-Torracinta (S). Mesdames et Messieurs les députés, on a là un projet qui est extrêmement important, puisqu'il touche au fondement même de la démocratie et de l'Etat de droit, lorsqu'on parle de séparation des pouvoirs. Monsieur Jornot, vous qui êtes un esprit brillant et qui rédigez souvent des rapports extrêmement détaillés, je dois dire que je regrette un peu que vous ayez passé comme chat sur braise sur certains débats, notamment ceux qui ont eu lieu lors des premières séances de commission, où les opposants à ce projet - qui étaient à l'époque bien isolés, puisqu'il n'y avait que la gauche - ont pu exprimer un certain nombre de choses que vous n'avez pas du tout reprises dans ce rapport. Je vais donc revenir sur quelques points qui me paraissent essentiels, et notamment sur la notion de séparation des pouvoirs.

J'ai envie de vous dire, Mesdames et Messieurs les députés, de penser à Montesquieu et à l'époque à laquelle ce dernier a rédigé «De l'esprit des lois», c'est-à-dire le milieu du XVIIIe siècle. A l'époque, l'idée de la séparation des pouvoirs était assez géniale, puisque l'on vivait dans un système politique que je qualifierais de tyrannique, dès lors qu'un seul homme ou un tout petit groupe d'hommes détenait absolument tous les pouvoirs. Vous savez qu'en France le roi avait la possibilité d'embastiller celles et ceux qui le dérangeaient, et donc l'idée géniale de Montesquieu a été de dire que le pouvoir doit limiter le pouvoir et que, si on le parcellise, si on le coupe en quelque sorte en petits morceaux, on évitera la tyrannie. Dans ce sens, la séparation des pouvoirs signifie que chacun des trois pouvoirs a des domaines de compétences bien précis, et que ces domaines de compétences sont déterminés par la constitution et par la loi. Mais il est normal qu'il y ait parfois des interactions, des frottements entre ces trois pouvoirs, et qu'il existe donc des conflits de compétences. Par conséquent, je dirai qu'il est tout à fait sain, dans une démocratie, que l'on s'interroge pour savoir quel est le pouvoir qui va être responsable de telle ou telle chose.

Ce qui est capital en l'occurrence, ce n'est donc pas de se demander s'il faut défendre ou non l'indépendance du pouvoir judiciaire, parce que je crois que nous sommes tous et toutes d'accord dans ce parlement sur ce point. Ce qui est capital, c'est de se demander comment garantir l'indépendance de la justice. Parce que c'est cela qui compte pour les citoyennes et les citoyens ! C'est que la justice soit rendue de manière sereine et équitable. Or les différents Etats de droit, les différents Etats démocratiques qui nous entourent répondent de façon assez diverse à cette question. Dans certains cas, par exemple, le pouvoir judiciaire est totalement indépendant sur le plan de son personnel, de son administration, etc. Et puis, dans des Etats comme la France ou l'Italie, qui sont des pays voisins, le pouvoir judiciaire n'est pas totalement indépendant dans ce domaine-là, parce qu'on estime que l'indépendance des magistrats passe justement par le fait de ne pas dépendre de certaines contingences matérielles et de ne pas dépendre notamment de la responsabilité du personnel.

Alors qu'en est-il à Genève aujourd'hui ? On a en quelque sorte un système intermédiaire. En effet, depuis 2001, on a déjà donné une grande autonomie au pouvoir judiciaire en matière de personnel, puisque ce dernier peut engager son personnel, mais il le fait sur délégation du Conseil d'Etat, et c'est sur ce point-là que la divergence a porté en commission. Selon le groupe socialiste, une indépendance plus grande, une indépendance qui consisterait à ce que le pouvoir judiciaire gère totalement son personnel irait à l'encontre du but souhaité. Non seulement cela serait inutile et ne servirait à rien par rapport à ce qui se pratique aujourd'hui, mais en plus, en devenant l'employeur de son propre personnel, le pouvoir judiciaire se fragiliserait, et la justice se mettrait en situation de difficultés. Effectivement, Mesdames et Messieurs les députés, comment croire par exemple à l'indépendance de la justice en matière prud'hommale, si le pouvoir judiciaire est lui-même un employeur ? Comment croire à l'indépendance de la justice administrative, alors que le Tribunal administratif aura un représentant à la commission de gestion du pouvoir judiciaire, si l'organe de recours en cas de licenciement du personnel sera ce même Tribunal administratif ? Comment penser que le procureur général ne serait pas fragilisé, par exemple, s'il devait faire face à une grève de son personnel à un moment où il devrait demander à la police d'intervenir contre une grève qui aurait lieu dans une entreprise de la place ?

En conclusion, Mesdames et Messieurs les députés, si vous voulez vraiment l'indépendance de la justice - et, je le répète, c'est, je crois, ce que nous souhaitons toutes et tous - il ne faut pas chercher à la fragiliser et, donc, ne pas voter ce projet de loi qui va beaucoup trop loin. En outre, M. Jornot l'a rappelé, comment peut-on aujourd'hui parler de l'indépendance du pouvoir judiciaire dans ce parlement, alors que nous avons élu une assemblée constituante ? La question de la séparation des trois pouvoirs est au coeur même des débats que va avoir la Constituante, et il est absurde d'aborder ici une partie de cette question par la petite porte. Soyons raisonnables, Mesdames et Messieurs les députés, laissons la Constituante faire sereinement son travail et refusons ce projet de loi.

M. Gabriel Barrillier (R). Mesdames et Messieurs les députés, je crois que ma préopinante a bien placé la problématique dans sa perspective du fonctionnement des institutions. Chère collègue, vous avez fait un historique au sujet de la séparation des pouvoirs, pour bien montrer et spécifier le fonctionnement de la justice à Genève.

Je dirai d'emblée qu'il ne faut pas confondre l'indépendance de la justice avec l'autonomie de son administration. Je rappelle sans remuer la poussière que le projet de loi constitutionnelle 9951 - celui dont on parle actuellement - avait été déposé à l'époque par une partie du Bureau, sur un mouvement qu'on pourrait qualifier d'humeur de la part de ses auteurs. En effet, il y avait quelques difficultés de communication - enfin, c'est mon interprétation ! - entre le chef du département de justice et police - lequel s'appelait ainsi à l'époque mais se nomme maintenant département des institutions, et c'est mieux ! - et le patron du Palais de justice. Je me penche pour voir le chef du département... Oui, il est là ! Alors il y a du vrai, du faux, je ne sais pas, mais je pense qu'il n'est pas sain qu'un conflit ou une difficulté entre le patron d'un département et celui du Palais de justice aboutisse à ce que l'on revoie obligatoirement de fond en comble cette séparation des pouvoirs. C'était la première chose que je voulais dire.

Pour nous, radicaux, ce n'est pas seulement l'élection de la Constituante qui fait que nous refusons le PL 9951 pour laisser le soin à cette dernière de traiter cette problématique très sensible; non, c'est une question de fond ! Nous ne pouvons pas imaginer que le patron de la justice, le procureur général, soit obligé de venir devant nous pour répondre à des interpellations, à des questions qui concernent la justice et toucheraient sans doute des thèmes ou des jugements qui bénéficient de l'autorité de la chose jugée... Imaginez à quelles difficultés, à quelles contestations cela pourrait conduire ! Est-ce que l'indépendance de la justice s'en trouverait renforcée ? Non ! C'est pour cette raison en particulier que nous vous proposons de ne pas entrer en matière sur ce projet de loi.

S'agissant des moyens de cette justice, ce thème a retenu longtemps l'attention de la commission. Il faut savoir que, déjà maintenant, le procureur général peut défendre son budget devant la commission des finances. Et c'est bien cette dernière qui tranche ! Elle entend le procureur général ainsi que le chef du département, et c'est donc déjà une prérogative très importante qui a été donnée au patron du Palais de justice.

Maintenant un autre point, et là je m'adresse à nos collègues socialistes. Si l'on a refusé - en tout cas en ce qui concerne notre groupe - l'entrée en matière sur une modification fondamentale de la séparation des pouvoirs que demande le projet de loi constitutionnelle, en revanche - et cela a été bien rappelé par le rapporteur - nous avons utilisé le maximum de compétences actuellement à jour pour donner une plus grande autonomie de gestion au Palais de justice, lequel connaît des spécificités et a des besoins particuliers en ce qui concerne les différents métiers exercés par le pouvoir judiciaire. C'est la raison pour laquelle le groupe radical vous demande de ne pas entrer en matière sur le PL 9951 et, en revanche, d'accepter le PL 9952 - nous aurons l'occasion de nous exprimer à ce sujet - et, aussi, de considérer le rapport M 1246-A comme répondant aux desiderata des motionnaires.

M. Edouard Cuendet (L). Le projet était au départ très ambitieux, puisqu'il proposait une réforme en profondeur du système judiciaire et de la séparation des pouvoirs dans le canton de Genève, dans le but de le renforcer. Dans sa grande sagesse, la commission a pris en compte l'institution de la Constituante qui, lorsqu'elle aura tranché ses problèmes d'organisation, pourra se pencher sur la séparation des pouvoirs et sur d'autres problèmes du canton. Ce sera donc son domaine. En revanche, le projet reste quand même essentiel dans la mesure où il s'occupe, comme l'a dit le rapporteur, de préciser et de renforcer l'autonomie du pouvoir judiciaire en matière administrative, notamment en revoyant la composition de la commission de gestion. Cette autonomie administrative est absolument essentielle ! Parce que ce que les préopinants n'ont pas encore mentionné - et ce sur quoi je vais insister - c'est l'enfer administratif auquel est soumis le pouvoir judiciaire. Je rappelle ici les déclarations du secrétaire général du pouvoir judiciaire, qui indique très clairement que, lorsqu'il s'agit d'engager ou de licencier un fonctionnaire, le dossier passe par vingt-six étapes successives, dont plusieurs engendrent des frictions qui sont parfois mesquines - qui doit payer les frais d'insertion d'une annonce dans la presse ? Lorsque le pouvoir judiciaire a porté son choix sur un postulant, la chose se complique encore, parce que l'office du personnel de l'Etat ne valorise pas nécessairement l'expérience acquise de la même manière que le pouvoir judiciaire, et il en résulte des divergences sur la rémunération. Ces différents exemples qui nous ont été présentés montrent les méandres de l'administration et le côté absolument mammouth des procédures en place, qui nuisent au fonctionnement de la justice. Or le projet de loi qui vous est soumis ce soir a justement pour but d'améliorer cette situation totalement insatisfaisante.

C'est intéressant parce que, lors des auditions, il y a d'abord eu une hostilité franche de la part du département des institutions par le biais de son chef, qui nous a clairement dit qu'il s'opposait à une indépendance trop forte - je ne sais plus le terme exact qu'il a utilisé. Il était contre cette autonomisation de l'administration et ses propos ont été fermement soutenus par l'office du personnel du canton qui, évidemment, ne voyait pas d'un très bon oeil la perte d'une part de son pouvoir administratif. Je crois qu'il faut aussi prendre cela en considération, l'autonomisation qui vous est proposée ce soir représente une perte de contrôle de la part du pouvoir central. Toutefois, je crois qu'il est très important que le pouvoir judiciaire et sa commission de gestion deviennent un employeur distinct de l'Etat central, parce que le pouvoir judiciaire est précisément soumis à des choix spécifiques liés aux professions qui y sont exercées, aux qualifications et aux cahiers des charges, et les actuelles procédures tatillonnes qui ont été décrites très clairement lors des auditions doivent absolument être supprimées, ce à quoi aboutit le projet de loi qui vous est soumis ce soir.

Je suis moi-même intimement persuadé que ce projet de loi 9952 va participer à l'indépendance de la justice. En effet, cette indépendance passe aussi par une administration efficace et, surtout, cela permettra d'éviter des frictions entre le pouvoir judiciaire - et son magistrat principal qui est le procureur général - et le département, car nous avons vu que les querelles internes qui ont miné les relations du pouvoir judiciaire et du département des institutions ont nui à la justice, puisqu'il y a eu des messages contradictoires en matière de politique judiciaire. On peut donc supposer que la loi permettra, par cette indépendance, de régler une partie de ces problèmes relationnels. Il ne faut pas que le pouvoir judiciaire dépende de querelles de personnes entre le département et le pouvoir judiciaire et, grâce à ce projet, cela pourra être évité à l'avenir.

C'est la raison pour laquelle je vous invite vivement à soutenir le PL 9952 et à ne pas entrer en matière sur le PL 9951 parce que, comme cela a été dit par tous les préopinants et par moi-même, il est du ressort de la Constituante.

Le président. Merci, Monsieur le député. Nous allons arrêter la discussion sur ce point 23. Il a été pris bonne note que les prochains intervenants seront Mme Bolay, M. Wasmer, Mme Flamand, M. Barazzone, M. Mettan, M. Stauffer et M. le conseiller d'Etat Moutinot. Nous reprendrons ce point 23 après le traitement des urgences.

Fin du débat: Session 10 (juin 2009) - Séance 55 du 26.06.2009