Séance du vendredi 25 avril 2008 à 20h30
56^e législature - 3^e année - 7^e session - 37^e séance

Débat

M. Alain Charbonnier (S), rapporteur. Voici ce rapport, enfin. Cela tombe bien: cela montre qu'il est toujours d'actualité, malgré les faits. Mais quels sont-ils ? En 2001, certains s'en souviennent, nous avons voté dans ce parlement la loi sur les CASS qui instituait, comme l'indique cet acronyme, le rapprochement de la santé et du social dans les centres d'action sociale et de santé. Ces centres se trouvent dans diverses communes. Il en existe environ vingt-deux dans le canton depuis cette année-là. Le but était de rapprocher les soins à domicile et l'Hospice général, le troisième acteur étant évidemment les communes, pour ce qui est de l'approche communautaire de la problématique sociale.

Cette loi a été créée et les débuts se sont avérés difficiles. Il y avait une loi assez détaillée, qui précisait comment les CASS devaient être organisés. Des règlements devaient être édictés dans ce cadre-là. Très rapidement - certainement trop rapidement, comme l'a reconnu la personne qui l'a réalisée - une évaluation a été commanditée par le Conseil d'Etat. Certes, la loi l'y obligeait, mais c'était un peu précipité. En effet, les CASS n'avaient pas fini de se créer que l'évaluation avait déjà commencé, ce qui fait que les règlements ont paru insuffisants et que l'évaluation a été assez sévère.

Une autre étude a été commandée par le département afin de connaître la quantité de dossiers communs entre les deux grandes institutions de ces CASS, c'est-à-dire l'Hospice général et la FSASD. Quels n'ont pas été l'étonnement et la satisfaction du Conseil d'Etat de pouvoir nous dire qu'il n'y avait pratiquement pas de dossiers communs entre ces deux institutions ! Une bonne raison pour tout arrêter et les séparer... Il n'y a pas de dossiers communs, évidemment ! Je crois qu'on n'avait pas besoin de cette évaluation pour s'en rendre compte.

Que fait l'Hospice général ? Il s'occupe de l'aspect social, en général, jusqu'à ce que les gens touchent l'AVS et reçoive l'aide complémentaire de l'OCPA. A ce moment-là, l'Hospice général interrompt son travail, ou n'a plus besoin de faire grand-chose.

Et la FSASD, de l'autre côté, que fait-elle ? Elle s'occupe de gens souvent très âgés, qui ont besoin de soins à la maison. Avant de faire l'évaluation, on pouvait donc se douter qu'il n'y aurait pas beaucoup de dossiers communs aux CASS. En revanche, qu'y a-t-il de commun dans ces centres ? Peu d'études ont été réalisées à ce sujet, en tout cas à ma connaissance. On s'est rarement posé la question de savoir quel était l'intérêt du bénéficiaire d'avoir, dans sa commune ou dans son quartier - selon les communes, c'est par quartier - un lieu où il pouvait avoir tout à disposition: le social, comme la santé, comme l'aide de sa commune. Donc un seul lieu, avec un seul numéro de téléphone, un seul accueil, etc. Dans l'évaluation, il n'en a pratiquement pas été tenu compte. Voilà les premiers faits.

Le Conseil d'Etat avait rendu un rapport sur l'évaluation de cette loi sur les CASS. Ce dernier était assez sévère sur le choix futur de la réorganisation des CASS, mais il ne donnait pas de piste très précise. A notre grand étonnement, en juillet 2006 ont paru différents articles dans les journaux, qui indiquaient que le Conseil d'Etat avait pris la décision de séparer la FSASD de l'Hospice général et d'en finir avec les CASS dans les différents quartiers...

La présidente. Monsieur le rapporteur, il vous faut conclure: nous sommes en catégorie II.

M. Alain Charbonnier. Or aucun objet parlementaire n'a été déposé pendant cette période-là et il a fallu attendre bien longtemps, jusqu'au milieu de l'année 2007, pour avoir un projet de loi sur le réseau de santé, qui nous amène aujourd'hui à un vote en commission seulement. Le vote en plénière n'aura certainement pas lieu avant juillet ou août, donc avec deux ans d'illégalité totale.

Devant ces concertations et dans le strict cadre de la mission de haute surveillance qui lui a été déléguée par le Grand Conseil, la commission de contrôle de gestion - et moi de même, Madame la présidente - constate l'illégalité de la démarche du Conseil d'Etat. En effet, ce dernier a mis en oeuvre de tels changements sans avoir soumis au préalable une modification de la loi sur les centres d'action sociale et de santé et sans en avoir informé la commission de contrôle de gestion. Voilà les conclusions de la commission, qui espère que ce genre de procédés ne se reproduira pas.

A titre personnel, j'aimerais raconter un fait qui s'est passé cette semaine: le Conseil d'Etat, au moment où il a indiqué qu'il allait procéder à une consultation sur les EMS, prévoyait déjà la fermeture des unités d'accueil temporaire de ces EMS, avant même d'avoir consulté les milieux intéressés et, surtout, d'avoir rédigé un objet législatif sur la question ! J'espère que le Conseil d'Etat ne fera pas la même erreur que pour les CASS, parce que la commission de contrôle de gestion, à l'unanimité, a été très offusquée de ce qui s'est passé.

Mme Janine Hagmann (L). Mesdames et Messieurs les députés, M. Charbonnier vous a fait l'historique des CASS. C'était très intéressant, parce que je pense que plusieurs d'entre nous ne savaient pas ce que c'est.

Si l'on essaie de faire un bilan des CASS actuellement, il y a malheureusement un mot qui me vient à l'esprit: c'est un «cafouillage» dommageable et regrettable, alors que l'idée de mettre sur pied ces CASS était tout à fait généreuse. En effet, réunir les sphères sanitaire et sociale paraissait intéressant. D'ailleurs, les communes se sont adaptées, elles ont joué le jeu, créé des locaux, suivi la loi, et cela a coûté pas mal d'argent.

Mais il faut bien comprendre que les deux institutions, la FSASD et l'Hospice général, ne fusionnaient que sur le plan fonctionnel. Car moins de 5% des clients étaient communs aux deux associations ! Et hélas, trois fois hélas, il y a eu des situations invraisemblables où, au sein d'un même local, les deux institutions ne se parlaient même pas, ne communiquaient pas. Par conséquent, du moment que cela avait été un cafouillage, je pense qu'il était bien utile que la commission de contrôle de gestion se soit saisie de ce sujet, qu'elle l'ait approfondi et qu'elle ait constaté qu'à un moment donné... Vous avez bien fait, Monsieur le conseiller d'Etat, de supprimer ces CASS: vous vous êtes rendu compte d'un mauvais fonctionnement ! Mais il ne faut pas laisser trop de temps entre ce moment-là et celui où intervient une nouvelle loi.

Actuellement, je crois que tout rentre dans l'ordre. J'ai effectué un remplacement à la commission de la santé il y a quinze jours, lorsque la nouvelle loi remettant en place un service social à domicile a été votée. On ne peut donc que souhaiter bon vent à l'aide sociale, parce que la population en a besoin et que c'est une prestation qui ne peut rater sa cible.

M. David Amsler (L). Il doit me rester quoi, quinze secondes ? Je vais donc faire vite...

La présidente. Un tout petit peu plus ! Mais je vous dirai quand vous aurez dépassé votre temps de parole.

M. David Amsler. J'aimerais simplement vous donner l'éclairage d'un magistrat communal qui s'est occupé de la mise en place d'un CASS à Vésenaz et faire appel au bon sens du Conseil d'Etat pour qu'il fasse plus simple.

Effectivement, pour mettre en place un CASS qui regroupait une dizaine de communes, il a fallu acheter des locaux, faire des clefs de répartition entre les communes, etc. Ce processus a été très long. On nous l'a vendu à l'époque pour diminuer les frais de fonctionnement, créer des synergies entre les services et n'avoir qu'un seul interlocuteur au niveau des communes. Résultat des courses: l'organigramme de ces CASS était parfaitement incompréhensible.

Je fais donc appel au bon sens de Pierre-François Unger pour remettre de l'ordre dans ce système et ne pas oublier les communes, qui ont acheté des locaux et se sont organisées pour répondre à cette loi, dans la nouvelle organisation qui est prévue.

M. Jean Rossiaud (Ve). J'étais président de la commission de contrôle de gestion lorsque nous avons abordé la question des CASS. Je peux dire que la commission à l'unanimité, y compris les bancs de l'Entente, a été extrêmement choquée par la manière dont le Conseil d'Etat a géré cette question.

La loi sur les CASS, comme l'a expliqué M. Charbonnier, a été votée par le parlement. Elle avait été proposée par Guy-Olivier Segond, dans l'idée de mettre ensemble l'action sociale et l'action sanitaire de niveau local. Cette loi avait une option qui était très proche de celles qui sont défendues par l'OMS. Elle était visionnaire dans son concept. Or vous avez décidé, de manière unilatérale et sans en référer à personne, de démanteler ce processus !

La commission à l'unanimité a été choquée et se demande quelle est la valeur du parlement si, sans en référer à ce dernier, le Conseil d'Etat est capable de démanteler les lois qu'il a votées. De cette année de présidence de la commission de contrôle de gestion, c'est peut-être l'événement le plus grave et le plus préoccupant que nous ayons eu à traiter !

En démantelant les CASS, non seulement le Conseil d'Etat agit de manière illégale, mais en plus il démantèle un processus qui est extrêmement intéressant du point de vue social et sanitaire. Imaginez que, dans chaque quartier de la ville, dans chaque commune, il existe un endroit où les gens puissent se rendre et où ceux qui ont des problèmes liés à leur santé ou de nature sociale puissent trouver une réponse à la fois unique et différenciée dans les divers services: la FSASD, l'Hospice, les communes - notamment les unités d'action communautaire, dans la Ville de Genève ! Et là, d'un point de vue complètement technocratique, vous décidez d'arrêter le dispositif après seulement quatre ans - quatre ans ! - alors que les gens étaient à peine en train de mettre la politique en oeuvre. Nous trouvons cela absolument scandaleux !

Il reste un élément que je trouve totalement incompréhensible. Votre argument principal consistait à dire que la FSASD et l'Hospice général n'arrivaient pas à collaborer. Puisque les gens ne respectent pas la loi que vote le parlement, le gouvernement décide de la supprimer ?! Mais alors, que penser de la loi sur la circulation routière, par exemple ?! Si les gens ne la respectent pas, faut-il la supprimer ? Et que penser de ceux qui ne veulent pas payer leurs impôts ? Va-t-on supprimer les impôts dans l'Etat de Genève ? (Commentaires.) Je suis extrêmement choqué, je l'ai dit.

J'estime que le gouvernement doit revenir sur sa proposition, reformuler une loi qui tienne compte de l'importance d'imbriquer le social et la santé dans les CASS, et éviter de faire peser sur les communes les errements de la politique gouvernementale. Je demande donc le renvoi de ce rapport au Conseil d'Etat.

M. Michel Forni (PDC). Nous sommes donc face à une procédure faisant suite à une autosaisie par une commission - celle de contrôle de gestion - d'un processus de transformation des CASS, qui appelle à une modification, dans un système en pleine mutation, d'un dispositif basé sur un ménage à trois comprenant des aides et soins à domicile, une aide sociale individuelle et les services sociaux communaux, et qui aboutit à une restructuration.

Le DES et son président ont pris la décision, après des études effectuées sur le terrain, et non suite à leur simple pouvoir d'imagination, de procéder à d'importantes innovations qui vont aboutir à une séparation de la FSASD et de l'Hospice général, à une nouvelle répartition des collaborateurs et, également, à une suppression de certaines fonctions, notamment d'administrateurs. En revanche, il n'a pas été touché aux prestations ni à la collaboration avec les communes. Dès lors, et après auditions des organes du DES et de son président, il y a eu confirmation d'un désir de mutation, qui devait aboutir à une nouvelle loi-cadre redéfinissant un véritable réseau de soins. Cela, sous l'optique 2008, à savoir le maintien à domicile des aînés, le développement d'une véritable coordination des prestations de soins, celui d'une structure intermédiaire pré-EMS et aussi d'un dispositif législatif qui regrouperait le contrat des prestations des hôpitaux, un contrat-cadre sur les réseaux de soins et une nouvelle organisation. Cette série de mesures a été revue par la commission de contrôle de gestion, qui a conclu à son illégalité et à une démarche qui était un fait accompli.

Il est peut-être bon, sur la base de cette considération, de se poser la question de savoir ce qui se passe dans de pareilles situations en Europe occidentale ou en Suisse, lorsqu'un gouvernement ne s'interroge pas et n'observe pas ce qui se produit en termes d'évolution, et quelle évaluation est faite lorsqu'il travaille trop tardivement ou réagit trop lentement. On parle alors de carences en évaluation, ou plus simplement de retard, en formulant des reproches à l'Etat et à ses responsables. Mais on se rassure aussi, car l'évaluation a ses limites. N'oublions pas un chiffre: les services de santé en Suisse prévoient que les soins, notamment de longue durée, vont doubler d'ici à 2030 et que nous allons passer de 7,8 milliards de francs à plus de 18 milliards. Comment Genève va-t-il y échapper ? Comment allons-nous nous adapter à ces nouvelles mesures ? Il s'agit donc de développer un processus à évolution dynamique, qui appelle à une politique elle aussi dynamique et qui est en mesure d'apporter des corrections rapides. Mais pour gérer une nouvelle forme de décentralisation sanitaire, pour expérimenter une innovation sociale, il faut également associer démocratie gestionnaire et démocratie politique. C'est pourquoi le Conseil d'Etat a eu le courage de dénoncer la confusion entretenue entre les missions des CASS et des institutions qui les remplissent, ainsi que de souligner le coût généré par ces services publics et encore certaines lacunes qui étaient patentes. Il a dénoncé également une prise en compte insuffisante des objectifs des véritables consommateurs de soins. L'action entreprise par ce Conseil d'Etat n'existe pas uniquement pour améliorer des résultats; elle a aussi pour but de permettre le développement d'objectifs fondamentaux, qui offrent au consommateur des formes de sécurité nouvelle, le droit d'être informé et également celui de choisir. C'est la raison pour laquelle un nouveau programme nous a déjà été proposé.

Pour revenir à ce rapport, il convient de bien comprendre, même face à une interprétation un peu tendancieuse de l'illégalité, que tout retard pris en termes d'innovation dans la santé se mesure généralement trop tard. Il est donc juste de tirer la sonnette d'alarme au bon moment. Ce message nous a également été transmis par le Conseil d'Etat. C'est la raison pour laquelle le PDC ne s'est pas associé à ce rapport.

M. Alain Charbonnier (S), rapporteur. Je vais quand même réagir à ce qui vient d'être dit. M. Forni a affirmé qu'il est tendancieux de parler d'illégalité, mais il fait partie de la commission qui a rédigé ce rapport et voté à l'unanimité son renvoi au Conseil d'Etat. Et cette dernière a constaté dans ses conclusions l'illégalité de la démarche du Conseil d'Etat, qu'il a écrite noir sur blanc et en gras.

On ne va pas débattre dix heures sur les CASS, ce n'était d'ailleurs pas le but de la commission. Celui-ci était de constater que le Conseil d'Etat s'était comporté de manière illégale. Ce n'est rien d'autre que de l'illégalité ! Il s'agit d'un non-respect de la loi en vigueur sur les CASS. On peut tourner cela comme on veut et dire que c'est de la bonne gestion, mais alors on ne sert plus à rien. On peut rentrer à la maison et laisser le Conseil d'Etat accomplir de la bonne gestion ! Il le fera peut-être très bien. Simplement, nos institutions démocratiques font qu'il y a un parlement qui vote les lois et qui est aussi là pour surveiller leur respect et leur exécution par le Conseil d'Etat. Si, Monsieur Forni, vous pensez que ce n'est pas le bon terme, que finalement ce n'est pas plus grave que cela, ne venez plus à la commission de contrôle de gestion, cela ne sert à rien, parce que le travail de cette dernière consiste justement à surveiller que le Conseil d'Etat exécute correctement les tâches qui lui sont dévolues par la loi. S'il ne reste plus cela, si l'on dit que, finalement, ce n'est pas si grave, que c'est une bonne action parce qu'on pense que c'est une idée judicieuse, eh bien je crois qu'on peut rentrer à la maison ! Trop souvent, ce parlement se plaint de ce qu'il n'a pas assez de pouvoir et que le Conseil d'Etat en a bien davantage que lui, alors si nous commençons à nous faire des autogoals de cette façon, c'est un peu désespérant !

M. Pierre-François Unger, conseiller d'Etat. L'histoire des CASS est bien connue, je crois qu'on ne va pas la refaire. C'est en 2004 que votre parlement a été informé du rapport relativement sévère établi par Mme Papazian de l'IDHEAP, s'agissant du fonctionnement des CASS.

En 2005, vous avez été saisis d'un rapport du Conseil d'Etat indiquant les dysfonctionnements et proposant des pistes relativement préliminaires de réflexion sur la transformation.

En 2006, après avoir pendant quatre ans réellement cru à l'aventure des CASS - comme d'ailleurs tout le Conseil d'Etat de l'époque - nous nous sommes aperçus, et les communes avec nous, de l'impossibilité de faire de deux institutions si différentes - la FSASD d'une part, l'Hospice général de l'autre - de véritables partenaires, alors même que j'avais mis, dans le conseil de l'un, des dirigeants de l'autre et vice-versa, afin qu'ils essaient d'apprendre entre eux une culture commune. J'ai animé moi-même des séminaires et mandaté des animateurs de séminaires pour les aider à se créer une culture commune. Tout cela a échoué. Mais ce n'est pas du tout la situation du conducteur qui brûle un feu rouge, Monsieur le député, c'est bien plus profond, et vous qui êtes savant dans la science que vous exercez, vous le savez aussi bien que quiconque.

En mars 2006, lorsque le Conseil d'Etat planchait sur les différents plans d'économies, nous étions confrontés à des demandes de postes, aussi bien de la FSASD que de l'Hospice général, concernant des profils qui correspondaient et aux administrateurs et aux secrétaires administratifs des CASS, lesquels étaient privés depuis quatre ans de tout travail par les institutions qui devaient les utiliser. Cela, il faut tout de même le rappeler ! Et le Conseil d'Etat, de manière collégiale et en l'étudiant de près, avait pris un extrait de procès-verbal attestant des processus qu'il convenait de mener. C'est depuis là qu'une information s'est faite. Je reconnais que, maladroitement, j'ai communiqué cette information à la commission de la santé et non à celle de contrôle de gestion, mais j'imaginais qu'entre députés on pouvait se parler; d'autant que la commission cantonale des CASS, qui comprend tout de même trois députés, avait été prévenue, bien entendu, puisqu'elle était partie prenante de cette évolution du phénomène des CASS.

Alors oui, pour ne pas perdre d'emplois, pour ces administrateurs qui se trouvaient sans travail par la volonté des institutions de les en priver, pour ne pas licencier le personnel administratif qui manquait de travail, les institutions refusant de lui en donner, comme par hasard, les deux institutions ont trouvé que ces gens pourraient très bien fonctionner dans leur propre établissement. C'est ainsi que plus de 25 personnes ont évité de perdre un emploi, ce qui se serait sans doute produit si l'on avait dû passer par le processus législatif. Alors, ne serait-ce que pour eux, dont personne n'a jamais parlé dans cette aventure et qui vivaient un calvaire depuis quatre ans, le Conseil d'Etat n'est pas fâché d'avoir été sur le fil du rasoir, j'en conviens, avec l'application formelle de la loi et son application réelle.

Je vous signale tout de même que nous sommes maintenant deux ans et demi plus tard, que la commission cantonale des CASS se réunit toujours et que les personnages qui y viennent ne sont pas de plus en plus nombreux, mais, il faut le dire, depuis six ans elle était désertée par les magistrats communaux, qui auraient dû être partie prenante de cette affaire. C'est un constat d'échec qui n'a fait plaisir à personne, je vous le jure ! Et c'est vraiment une chose à laquelle je tenais tout particulièrement, comme d'ailleurs l'ensemble du Conseil d'Etat de l'époque.

Alors, oui, sans doute avons-nous été sur le fil du rasoir, et cela devrait nous donner deux messages. D'abord, vous avez raison, j'aurais dû saisir la commission de contrôle de gestion plutôt que celle de la santé. C'est d'ailleurs quelque chose que nous avons appris, comme vous avez pu le voir puisque, depuis, j'ai prévenu la commission de contrôle de gestion s'agissant d'un certain nombre d'actions et de réformes. J'ai donc retenu la leçon de cette affaire et de ce qui s'est passé en commission. Puis, il y a une année, on a déposé un projet de loi, qui a été voté il y a trois semaines. Une année pour traiter un projet de loi sur le réseau de soins, après avoir auditionné la terre entière ! C'est à chaque fois intéressant, mais à quelle vitesse vont les travaux parlementaires ? Quand viendra-t-il en plénière ? Sera-t-il mis aux extraits, parce qu'il a été l'objet d'une unanimité ? Il convient du reste de le souligner, la révision des CASS a été votée à l'unanimité de la commission de la santé du Grand Conseil, et peut-être le sera-t-elle à l'unanimité de ce Conseil ! Synchronisons également notre manière de réagir à ce qui, hélas, fonctionne mal. J'accepte encore une fois la critique d'avoir non pas brûlé un feu rouge, mais peut-être frisé le code, de manière ouverte, puisque tout le monde en avait été prévenu. Et si j'ai offensé le parlement que vous êtes, je vous prie de bien vouloir m'en excuser; c'est partagé avec mes sept collègues... (L'orateur est interpellé.) ...qui, puisque nous avons pris cette décision collégialement, le regrettent probablement avec autant de sincérité que moi. Toujours est-il que c'est l'avenir qu'il faut regarder, et j'attends de vous, Monsieur, un soutien aussi dynamique que vos critiques ont été acerbes pour le projet à venir.

Mis aux voix, le rapport divers 705 est adopté et renvoyé au Conseil d'Etat par 64 oui et 1 abstention.

La présidente. Nous avons terminé d'examiner les points concernant le département de l'économie et de la santé. Nous prenons maintenant le point 24 de notre ordre du jour, qui relève du département des finances.