Séance du
vendredi 29 juin 2001 à
17h
54e
législature -
4e
année -
10e
session -
37e
séance
PL 7478-A et objet(s) lié(s)
20. Rapport de la commission des affaires sociales chargée d'étudier les objets suivants :
La Commission des affaires sociales a traité du projet de loi 7478 et de la pétition 1141 lors de ses séances des 23 et 30 septembre, 7 et 21 octobre 1997, sous la présidence de M. Pierre Marti, en présence de M. Guy-Olivier Segond, conseiller d'Etat, chef du DASS et de M. Michel Gönczy, directeur adjoint, puis, les 3 et 24 avril 2001, sous la présidence de M. Gilles Godinat, en présence de M. Guy-Olivier Segond et de M. Paul-Olivier Vallotton, directeur de cabinet.
La rapporteuse tient à remercier les procès-verbalistes, MM. Ricou et Dominice, puis Mme Kopp-Demougeot pour leur précision dans les notes de séances.
Le Service cantonal d'avance et de recouvrement des pensions alimentaires (SCARPA) est lié à une décision fédérale datant de 1978 obligeant les cantons à se doter d'un tel service. Depuis 1978, la loi sur l'avance et le recouvrement des pensions alimentaires (LARPA) instituant le SCARPA a été modifiée deux fois. La LARPA offre des facilités soit pour la personne dont le jugement de divorce est en sa faveur, soit lorsqu'il y a eu une reconnaissance en paternité. Ce sont les deux types de cas qui peuvent demander une avance au SCARPA qui doit ensuite s'assurer du recouvrement de cette somme. Un tel service a l'avantage d'éviter les conflits entre les ex-conjoints en jouant un rôle d'intermédiaire. Les avances diffèrent selon si elles sont en faveur d'un enfant ou d'une ex-épouse. Pour cette dernière, il est tenu compte de son revenu dans le montant qui lui est avancé.
Pour les auteurs, la LARPA, telle qu'elle est actuellement, présente l'inconvénient de supprimer des avances lorsque le débiteur est insolvable ou lorsqu'il se trouve à l'étranger. Par conséquent, la femme doit demander l'aide de l'Hospice Général. Elle subit les conséquences du fait que l'époux ne remplit pas ses obligations d'entretien et est contrainte à avoir recours à l'assistance.
La tâche principale du service consiste à recouvrer des pensions alimentaires octroyées sur la base de jugements de justice. Cette activité représente environ 90 % du travail du SCARPA. Accessoirement, le SCARPA verse des avances, l'Etat se substituant à un débiteur qui ne paye pas. Le montant des avances est limité à 673 francs : si la pension alimentaire décidée par le juge est inférieure à cette somme, l'avance sera identique au montant fixé par le juge. Si la pension est supérieure, la mandante ne pourra recevoir que le montant maximum.
En 1997, le SCARPA traite 2470 dossiers, totalisant un montant de 60 millions de francs de pensions alimentaires à payer. Sur ces 60 millions, 35 représentent la créance de l'Etat, correspondant à 2080 dossiers. Seuls 6 millions de francs ont été recouverts. Cette année-là, 246 nouveaux dossiers ont été ouverts. Sur ce nombre, 20 débiteurs sont à l'étranger et seuls deux payent quelque chose. 125 n'ont jamais envoyé un seul paiement, malgré les rappels, 80 % des débiteurs sont au chômage ou au bénéfice d'une assistance publique. Le revenu imposable moyen des débiteurs est de l'ordre de 30'000 francs, mais la majorité des cas est en dessous.
En 20 ans, la somme totale des pensions alimentaires prévue dans les jugements de divorce s'élève à environ 250 millions de francs ; sur ces 250 mio, 60 %, soit environ 125 millions, ont été encaissés par les mandantes. Ce qui implique que 40 % de la pension alimentaire sont perdus pour les mandantes.
Le SCARPA dispose de peu de moyens pour mener ses enquêtes. Il collabore notamment avec l'OCPA et l'Office cantonal de la population pour avoir les adresses des débiteurs. La notion d'insolvabilité - qui implique que l'Etat cesse d'intervenir - n'est pas clairement définie. Le SCARPA cesse d'attribuer des avances à la mandante lorsqu'il est constaté que le débiteur est devenu insolvable. En revanche, l'enquête pour recouvrer les avances auprès du débiteur ne cesse pas tant que le SCARPA a le mandat de recouvrement.
Même si le SCARPA est rattaché à l'Office de la jeunesse, il n'est pas un service social. Il offre des aides techniques, mais en aucun cas une assistance sociale.
(En complément, voir en annexe le rapport du Conseil d'Etat sur la motion 1147, datant de 1999.)
La femme, ne recevant pas de pension alimentaire et étant dans le besoin, doit s'adresser à l'Hospice Général (ci-après H.G.), de telle sorte qu'elle se constitue une dette d'assistance.
A la suite d'une discussion avec le SCARPA, l'H.G. entre en matière vis-à-vis d'un créancier alimentaire (la mandante dans le vocabulaire du SCARPA) dans le besoin sans qu'il soit obligé de passer par le SCARPA, dans la mesure où le débiteur est de manière durable à l'assistance, donc insolvable. Pour les débiteurs non assistés, le créancier alimentaire dans le besoin peut s'adresser à l'H.G. qui tiendra compte dans le calcul des prestations d'assistance des éventuelles avances du SCARPA.
En vertu de l'article 6, al. 1, lettre c de la loi sur les prestations cantonales accordées aux chômeurs en fin de droit du 18 novembre 1994 (LRMCAS), le service du RMCAS prend en charge les pensions alimentaires dues par le bénéficiaire RMCAS à certaines conditions :
s'il y avait un versement régulier de la pension alimentaire avant le dépôt d'une demande au RMCAS, le service RMCAS verse le montant de la pension à concurrence des montants prévus dans le règlement d'application de la LARPA ;
si une décision judiciaire ou une convention d'entretien est rendue durant la période RMCAS, le service verse le montant des pensions à concurrence des montants SCARPA ;
en cas de versements irréguliers ou d'absence de versement avant le dépôt de la demande RMCAS, le service n'intervient pas.
Dans la perspective d'un Revenu minimum d'existence (RME) ciblé sur la personne qui en a besoin, le créancier alimentaire devrait pouvoir s'adresser à l'institution sociale sans inconvénient, car un tel RME n'impliquerait pas de dette d'assistance. Cette solution est préférable à une prise en charge de la pension alimentaire par le service du RMCAS. Si le RME est réalisé, alors le SCARPA ne s'occuperait plus que d'assurer les recouvrements.
Pour Mme Bovay, l'enfant doit être considéré comme un vrai sujet de droit. Si les parents ne peuvent plus s'en charger, alors l'Etat doit se substituer à eux. L'enfant a aussi droit à un revenu. Dans le cas d'une famille monoparentale due à un parent décédé, il existe une rente d'orphelin.
La Confédération a ratifié la Convention des Nations Unies sur le droit des enfants. Son article 27 signale que l'Etat signataire doit mettre en place des mesures pour assurer un niveau de vie suffisant pour chaque enfant. L'aide étatique permettrait de soulager le budget de l'autre parent, permettrait une qualité de vie pour le bénéficiaire et d'assurer son bon développement. Beaucoup de parents divorcés voient leurs charges s'accroître : il faut racheter des choses partagées auparavant en commun, changer de logement, etc.
Dans le canton de Zürich, les avances sont octroyées sans limite dans le temps. A Berne, lorsqu'un parent ne paie plus, quelle qu'en soit la raison, l'enfant reçoit l'équivalent d'une rente d'orphelin. Pour Mme Bovay, le projet de loi 7478 est souhaitable car il permettrait, d'une part, de subvenir aux besoins de base de chaque enfant, d'autre part, de respecter les engagements internationaux que la Suisse a pris.
Mme Jost estime être un cas-type du SCARPA : elle a divorcé et son mari est considéré, aujourd'hui, insolvable. De fait, il a refait sa vie, a transféré tous ses avoirs au nom de sa nouvelle femme et jouit d'un standing de vie confortable. Elle pense que l'enquête du SCARPA auprès de son ex-mari n'était pas sérieuse. Elle a elle-même fourni son adresse au service. Il a certes été mis en poursuite, mais la sanction a été relevée aussitôt qu'il eut payé 100 ou 200 francs. Elle explique qu'elle vit une situation très difficile. En effet, 2 jours avant l'échéance, elle a appris, par courrier, que le SCARPA cessait toute avance pour son fils âgé de 20 ans et que l'aide financière pour sa fille de 15 ans se terminait le mois suivant. Cela en raison de l'insolvabilité de son ex-conjoint. Elle-même bénéficie d'une demi-rente AI et travaille à mi-temps.
Son fils, M. Jost, trouve paradoxal que les aides financières cessent dès l'âge de 20 ans. Dans d'autres cantons, l'aide se poursuit jusqu'à 25 ans. Il est étudiant et travaille en parallèle de ses études. Sans l'aide du SCARPA, il aura des difficultés pour payer les taxes universitaires, les livres, etc. Pourtant, son père aurait les moyens de l'aider pour le financement de ses études ! Selon lui, de nombreux universitaires seraient dans le même cas.
Le SCARPA, même s'il a un élément social dans son esprit - l'avance apportée aux femmes seules qui sont dans une situation financière modeste - n'en est pas pour autant un service social.
Le SCARPA, service placé sous la tutelle du tuteur général, a souffert d'un défaut de management. Suite à certains événements, tels que la difficulté de recouvrer des avances auprès de certains débiteurs, il est nécessaire de le réorganiser. Les personnes chargées du recouvrement ne sont pas toujours très motivées pour accomplir cette mission. Même si ce travail est désagréable, il doit être accompli. Elle ne sait pas encore si la fonction d'avances doit être séparée de celle de recouvrement. Cette dernière peut être rattachée à des services plus proches de cette activité. La refonte du SCARPA, la réorganisation de son fonctionnement sont en cours. Le nouveau directeur examine plusieurs choses, notamment celles liées à l'opérationalisation. De plus, il existe un groupe de travail interdépartemental travaillant sur la modification de la LARPA. La réflexion sur le SCARPA aboutira à un projet concret dans le courant de l'année prochaine (1998). S'agissant de l'audit en cours, il porte uniquement sur l'examen de la situation financière de chaque dossier. Les examinateurs sont chargés de les examiner pour voir si les perspectives de recouvrement ont toutes été analysées.
Concernant le projet de loi 7478, la cheffe du département relève qu'il demande le passage d'un régime d'avances à un régime d'allocations, ce qui implique que le SCARPA devrait se substituer aux débiteurs de pensions alimentaires. Un tel passage engrange différents types de problèmes qui ne sont pas nécessairement liés au SCARPA, mais plutôt à la problématique plus générale de la déficience d'un revenu durable. Pour elle, si ce projet de loi est accepté, son application va entraîner des inégalités de traitement par rapport à des familles dont la situation financière est aussi difficile que celles qui bénéficieraient des avances SCARPA. De plus, ce projet de loi démobilise les débiteurs. Il offre une solution trop simple aux personnes qui doivent payer des pensions alimentaires et qui ne le font pas. Il faut éviter que des gens, ayant des obligations, y échappent. En outre, elle estime qu'il est nécessaire d'avoir un système donnant du sens aux choses et responsabilisant les individus. Dans l'élaboration des lois, il doit y avoir un message. Elle considère que lorsque des parents choisissent d'avoir des enfants, ils sont censés être responsables de ce choix et ils doivent l'assumer.
En fonction des réponses de Mme Brunschwig Graf, les députés n'entendent pas poursuivre leurs travaux, dans l'attente d'un nouveau projet de loi du Conseil d'Etat.
NB : Les auteurs du projet de loi 7478 avaient également déposé, en 1997, la motion 1147, approuvée en septembre de la même année. En février 1999, le Conseil d'Etat a écrit un rapport sur le fonctionnement du SCARPA. Il y était mentionné qu'un projet de loi était à l'étude et qu'il serait déposé dans le courant de l'année. (voir annexe)
Reprise des travaux (avril 2001) à la demande des commissaires socialistes, le Conseil d'Etat n'ayant donné aucune suite à l'audition de Mme Brunschwig Graf.
M. Heyer signale qu'il est entré en fonction au début du mois de janvier mais est conscient que le dossier SCARPA est en panne depuis fort longtemps. Le groupe de travail constitué depuis plusieurs mois s'est penché sur la question de savoir s'il fallait réviser la LARPA uniquement ou s'il fallait l'incorporer à d'autres questions sociales. Il a analysé les hypothèses suivantes :
1) ne plus faire dépendre le versement du recouvrement ;
ne verser qu'à ceux qui en ont besoin ;
ne verser une avance que pour un temps limité ;
subordonner l'aide au paiement irrégulier du débiteur ;
permettre au SCARPA une aide « modulée » (en fonction des besoins) ;
renforcer les devoirs de coopération du créancier de la pension alimentaire.
Pour M. Heyer, l'approbation du projet de loi 7478 augmenterait les risques. Le système est certes à améliorer, mais pas de façon aussi drastique. Le rapport du groupe de travail sera discuté en avril, puis présenté au Conseil d'Etat. Enfin, un projet de loi sera rédigé.
Concernant le revenu maximal ou la fortune maximale, il précise que ces dispositions s'appliquent seulement à l'ex-conjoint et non aux enfants.
Insolvence, désendettement et redressement, étude du professeur Thierry Tanquerel
Les députés ont pris connaissance de l'étude menée par le professeur Tanquerel dont voici la conclusion :
Les avances de pensions alimentaires au sens de l'art. 293, al. 1 CC peuvent constituer de véritables prestations sociales, auquel cas il n'y a pas lieu de les subordonner à l'exigence de la solvabilité du débiteur. Elles peuvent aussi être conçues, de manière très restrictive, comme de simples modalités d'une aide au recouvrement, ce qui justifie d'y renoncer en cas d'insolvabilité établie du débiteur.
Alors que la plupart des cantons ont opté pour la première approche, Genève a adopté une démarche hybride où des prestations dépassant la pure aide de recouvrement sont soumises à la condition que le débiteur alimentaire soit solvable. Ce système conduit à des situations individuelles ressenties, à raison, comme éminemment injustes. Il ne permet pas d'atteindre les objectifs sociaux explicitement envisagés par le législateur et a des effets pervers sur les relations entre parents. Il est surtout, à notre avis, contraire au principe d'égalité de traitement.
Pour corriger cette situation, le législateur pourrait certes restreindre encore l'octroi des avances aux seuls cas où leur recouvrement auprès des débiteurs est quasi certain, voire les supprimer totalement. Une telle voie est socialement et politiquement exclue. Reste donc la suppression de la condition de solvabilité du débiteur qui pourrait, pour éviter des abus et limiter les incidences budgétaires d'une telle réforme, être couplée avec l'instauration d'une limite de revenu ou de fortune pour les bénéficiaires, à l'instar de ce que prévoient tous les autres cantons.
Pour le conseiller d'Etat Guy-Olivier Segond, il n'est pas nécessaire d'attendre un nouveau projet de loi ou des expertises juridiques dans la mesure où la décision est politique et que le projet de loi 7478 propose une solution concrète visant à aider les familles monoparentales qui, dès lors que le SCARPA renonce à leur avancer les pensions alimentaires, ont recours à l'aide de l'Hospice Général. Il estime toutefois qu'il est nécessaire, afin d'éviter des abus, de fixer une limite de revenu. Cette limite pourrait figurer dans le règlement.
La suppression des deux articles ne devrait pas occasionner de coûts supplémentaires pour l'Etat puisque des personnes, dont les pensions alimentaires ne sont plus versées par le SCARPA, ont recours à l'assistance publique. Sans disposer de statistiques récentes émanant de l'Hospice Général, certains s'accordent à dire qu'il ne s'agit pas de cas isolés (exposé des motifs du projet de loi 7478, datant de 1996 : 674 familles monoparentales étaient assistées par l'H.G.).
Concernant les craintes émises quant aux abus possibles, le problème sera réglé en fixant une limite de revenu dans le règlement.
S'agissant de la capacité du SCARPA de poursuivre un débiteur à l'étranger, des accords internationaux existent, en particulier la convention de New York, mais il est vrai que selon le pays où a disparu le débiteur, ce genre de poursuite pose quelques problèmes. Le Service social international permet d'agir par le biais du Département fédéral de justice et police ou des affaires étrangères.
M. Marchisio explique les raisons qui l'ont poussé à déposer sa pétition. Dès 1990, il s'était vu refuser par son ex-femme la visite à sa fille. Suite à plusieurs tentatives infructueuses pour la rencontrer, et au bout de 5 ans, il a décidé de ne plus payer la pension alimentaire. Il a aussitôt été mis aux poursuites, puis condamné en 1995 à 2 mois et demi de prison avec sursis, alors qu'à cette époque il était au chômage. Selon lui, le SCARPA était au courant de ses difficultés financières, mais n'y a prêté aucune attention. Finalement, après plusieurs interventions auprès de supérieurs hiérarchiques du SCARPA, son dossier a été étudié et toutes les procédures ont été bloquées. M. Marchisio conclut en soulignant l'importance de l'écoute. Il estime que dans son cas, aucune enquête n'a été menée et souhaite qu'un dispositif de contrôle existe dans la loi.
Comme il l'a déjà été relevé dans la présentation du SCARPA, celui-ci n'est pas un service social. Il ne traite que de l'aspect des pensions alimentaires. La garde des enfants et le droit de visite ne sont pas de son ressort.
abrogation de l'article 8A :
pour : 6 (2 AdG ; 3 S ; 1 Ve)
abstentions : 5 (2 R ; 2 DC ; 1 L)
abrogation de l'article 11 :
pour : 6 (2 AdG ; 3 S ; 1 Ve)
abstentions : 5 (2 R ; 2 DC ; 1 L)
dépôt sur le bureau du Grand Conseil à titre de renseignement :
unanime
Au bénéfice de ces explications, la majorité de la Commission des affaires sociales vous demande, Mesdames et Messieurs les députés, de bien vouloir accepter les modifications de la loi et à l'unanimité, elle vous propose le dépôt de la pétition sur le bureau du Grand Conseil.
Annexe : motion 1147 A
Madame la présidente,Mesdames etMessieurs les députés,
En marge de certains articles je me suis permis de noter quelques commentaires et suggestions d'alinéas complémentaires que je laisse à votre appréciation.
Je vous prie de tenir en considération que mon cas n'est pas unique et que ces situations ne sont que la résultante d'années d'attente.
Ayant toujours été prêt à assumer mes responsabilités, je souhaiterais être auditionné à ce sujet.
Je joins à ce courrier la lettre que je fais parvenir au SCARPA en espérant qu'il mettra fin à cette situation (dossier consultable au service du Grand Conseil).
Je vous remercie par avance du soin que vous prendrez à cette affaire et dans l'attente de vos nouvelles, je vous prie d'agréer, Madame la présidente, Mesdames et Messieurs les députés, mes respectueuses salutations.
ANNEXE
Secrétariat du Grand Conseil
Date de dépôt: 4 février 1999Messagerie
M 1147-A
Rapport du Conseil d'Etatau Grand Conseil sur la motion de Mme Nicole Castioni-Jaquet et M. Pierre-Alain Champod concernant le SCARPA
Mesdames etMessieurs les députés,
La motion 1147, déposée par Mme Nicole Castioni-Jaquet et M. Pierre-Alain Champod concernant le Scarpa, a été adoptée par le Grand Conseil le 19 septembre 1997 et renvoyée à la même date au Conseil d'Etat.
Elle invite le Conseil d'Etat à tout entreprendre afin d'améliorer le fonctionnement du Scarpa, notamment en ce qui concerne :
la rapidité du traitement des dossiers ;
l'information aux bénéficiaires ;
les procédures de recouvrements auprès des débiteurs.
1. Rappel du contenu de l'activité du Scarpa selon la loi sur l'avance et le recouvrement des pensions alimentaires
La loi sur l'avance et le recouvrement des pensions alimentaires, du 22 avril 1977 (ci après Larpa, a été votée par le Grand Conseil genevois à la suite de l'entrée en vigueur du nouveau droit fédéral de la filiation, notamment les articles 290 et 293 du Code civil suisse qui disposent :
Lorsque le père ou la mère néglige son obligation d'entretien, l'autorité tutélaire ou un autre office désigné par le droit cantonal aide de manière adéquate et gratuitement l'autre parent qui le demande à obtenir l'exécution des prestations d'entretien.
Article 293 Avances
2 Le droit public régit en outre le versement d'avances pour l'entretien de l'enfant lorsque les père et mère ne satisfont pas à leur obligation d'entretien.
Cette loi a été revue sur certains points en décembre 1982 et octobre 1985 et cela avait donné l'occasion au Grand Conseil de confirmer que la Larpa est une loi d'aide technique au créancier et non une loi sociale visant à substituer l'Etat au débiteur défaillant.
La Larpa a ainsi prévu une aide au recouvrement sans condition tant vis-à-vis des usagers majeurs que mineurs.
Elle a prévu des avances sans limite de revenus aux enfants et avec certaines limites de revenus à leurs parents (A noter que l'art. 293, al. 2 du Code civil n'obligeait pas le droit cantonal à prévoir des avances pour les parents). Ces avances ont pour but d'aider le créancier à se retourner dans une situation difficile, lui donner le temps de trouver les ressources nécessaires à la suite d'un divorce ou d'une séparation. Le mémorial repris et cité constamment par le Tribunal administratif souligne cette aide de caractère purement technique.
Les activités du Scarpa ainsi décrites induisent une activité administrative, comptable et de recouvrement complexe. Cette activité est encore rendue plus difficile par la disposition légale de l'article 11 Larpa qui prévoit : « Les avances cessent, lorsque le débiteur se trouve dans un état d'insolvabilité durable ». Il s'agit donc pour le Scarpa de déterminer à quel moment précis le débiteur qui ne s'acquitte pas régulièrement de son obligation, est réellement insolvable au sens de la loi et selon les conditions strictes établies par le Tribunal administratif qui intervient en cas de recours.
Personne n'a prévu, lors de la création du Scarpa en 1977, le développement des activités de ce service dû probablement tant à l'évolution du nombre de divorces qu'à la conjoncture économique qui s'est détériorée depuis le début des années 90. Dès cette date, le Scarpa a rencontré des difficultés toujours croissantes, tant dans la gestion des dossiers que dans le recouvrement auprès des débiteurs. Au printemps 1997, un nouveau directeur, chargé de mission, a été nommé au Scarpa. Economiste de formation, il s'est attaché à faire un inventaire de la situation ; cela lui a permis de se rendre compte que les méthodes appliquées par le personnel peu formé de ce service ne répondaient plus aux réalités administratives et comptables actuelles, que la structure même du Scarpa ne permettait pas de fonctionner de manière optimale. Il a ainsi été procédé à une réorganisation complète du service à laquelle nous reviendrons ci-dessous.
2. Résumé chiffré des activités du Scarpa
Avant toute considération sur les activités du Scarpa et le fonctionnement de celui-ci, il convient de se référer au tableau ci-dessous qui indique les activités de ce service.
Description
au 30.09.1998 soit pour 9 mois
1997
1996
Variation 96/97
A. Dossiers
Nb de dossiers débiteurs
2'598
2'541
2'272
11.84%
Dossiers contentieux
1'872
1'725
1'440
19.79%
Moyenne de dossiers par teneur de comptes
289
282
252
11.84%
B. Avances & pensions
Fr.
Fr.
Fr.
Avances annuelles versées
7'770'660
11'503'701
11'415'734
0.77%
Pensions annuelles comptabilisées
14'307'960
19'028'126
18'738'632
1.54%
C. Encaissements & versements
Fr.
Fr.
Fr.
Encaissements
8'207'660
9'828'233
9'259'689
6.14%
Versements
9'618'471
13'456'586
13'378'377
0.58%
D. Situation en capital
Fr.
Fr.
Fr.
Dette totale (après amortissement en 1996)
67'647'826
61'047'347
52'608'534
16.04%
dont dû à l'Etat
37'320'827
34'782'988
31'178'176
11.56%
E. Taux d'encaissement annuel
Par rapport à la dette totale
********
13.87%
13.80%
0.06%
Par rapport à la dette Etat
********
22.03%
21.33%
0.70%
3. Fonctionnement du Scarpa
Comme souligné très justement lors de la séance du Grand Conseil du 19 septembre 1997, la réalité du Scarpa est très diverse et permet, selon le point de vue auquel on se place, des interprétations diamétralement opposées de la prise en charge d'un même cas. Par essence, il ne peut en être autrement, dans la mesure où le Scarpa intervient systématiquement dans des situations conflictuelles. Il s'ensuit que dans une même situation, le débiteur pense que le Scarpa agit trop vite et le harcèle, tandis que la créancière considère que l'action du Scarpa est molle, inopérante et inefficace.
Il faut rappeler également que le service n'est qu'un maillon du système ; il dépend dans son activité d'une part, en amont, des décisions des tribunaux civils qui déterminent souverainement les pensions allouées, d'autre part, en aval, des décisions d'autres administrations (notamment de l'Office des poursuites et des faillites) ou des tribunaux pénal et administratif.
Le service agit notamment dans les limites fixées par la jurisprudence du Tribunal administratif. Le Scarpa n'a pas qualité pour se substituer à ces institutions. Il doit suivre les injonctions des tribunaux et les rythmes des administrations auxquelles il a affaire.
Outre les remarques sur le fonctionnement général du Scarpa et les souhaits des motionnaires désirant que tout soit entrepris pour améliorer celui-ci, les motionnaires s'inquiètent de trois points.
a) Rapidité de traitement des dossiers
Suite à la récente réorganisation du Scarpa, l'ouverture d'un dossier a pu être ramenée à deux mois, alors que dans les années 1994-1995, il fallait attendre de quatre à six mois. Ces deux mois constituent toutefois un délai incompressible, constitué par trois facteurs principaux :
l'obligation pour le Scarpa de vérifier auprès des instances judiciaires la validité des jugements remis (mention exécutoire, certificat de non appel, etc.) ;
le respect de la norme légale prévoyant l'ouverture du droit aux avances le mois suivant la signature de la convention (art. 5, al. 2 Larpa) ;
la faiblesse des ressources du Scarpa pour absorber aujourd'hui une moyenne de 40 nouvelles demandes par mois.
A noter qu'il n'est pas rare que le Scarpa doive mettre de côté des dossiers mal complétés par des requérants qui n'ont pas pu ou voulu remettre les documents adéquats exigés.
b) Informations aux mandant(e)s
Le Scarpa tient à disposition des mandant(e)s les informations relatives aux procédures en cours, conformément aux règles légales. Malgré leur surcharge constante, les collaborateurs du Scarpa sont appelés à fournir un effort particulier pour informer les mandant(e)s dès les premiers signes d'insolvabilité pouvant modifier leur droit aux avances. L'invite de la motion est particulièrement claire en ce domaine, mais on doit cependant relever que bien souvent les mandant(e)s se désintéressent totalement de la question, tant qu'ils/elles bénéficient d'une avance du Scarpa et malgré le fait que l'intervention de ce service est liée au non-paiement des pensions. Parallèlement, un temps considérable est passé pour réclamer et obtenir des informations, voire un simple changement d'adresse, ou des documents auprès des mandant(e)s. Le Scarpa se voit aujourd'hui dans l'obligation de pénaliser cette attitude, conformément à la loi (art. 12 Larpa). Par ailleurs, à l'instar d'autres administrations, le service est fréquemment confronté à un tourisme frontalier qu'il ne peut pas gérer.
c) Les procédures de recouvrement
Lors de la réorganisation du Scarpa et de toutes les procédures appliquées dans ce service, la procédure de recouvrement a fait l'objet d'une attention toute particulière. De cette procédure et de la bonne application de celle-ci dépendent en effet l'efficacité du service et le coût des prestations à charge de l'Etat.
Des directives strictes ont été mises sur pied, indiquant aux collaborateurs les démarches et délais à respecter dans chaque dossier. Une révision générale des dossiers ouverts a permis la réactivation de procédures en souffrance et la récupération de sommes importantes en faveur de l'Etat de Genève. Certains problèmes freinent toutefois l'amélioration des résultats :
La Larpa prévoit que le Scarpa doit tenter la conciliation des parties, mais elle ne prévoit en aucune manière la possibilité pour celui-ci d'ouvrir des transactions ou de modifier le montant de la créance. Le Scarpa se trouve donc face à des situations ingérables où le débiteur est à l'évidence incapable de verser une partie de la pension (celle-ci devrait être modifiée par jugement), alors que le Scarpa n'a pas compétence pour modifier cet état de fait.
De même, il n'est pas prévu de limite temporelle à l'intervention du Scarpa : celui-ci est obligé d'agir en recouvrement pendant de longs mois, voire années, contre des débiteurs notoirement insolvables, du fait des exigences posées par la jurisprudence du Tribunal administratif.
Par exemple, le dépôt d'une plainte pénale est une mesure exigée par le Tribunal administratif avant de confirmer la suppression des avances, lorsque le débiteur est déclaré insolvable. Outre le fait que la procédure pénale est longue, ce dépôt de plainte est souvent ressenti comme inutilement chicanier par le débiteur.
Les débiteurs à l'étranger font l'objet d'une remarque particulière dans l'exposé de la motion dont il est question ici. Il faut savoir qu'aujourd'hui, sur 150 requêtes déposées depuis 1990, aucun paiement n'est parvenu au Scarpa par l'entremise de la convention dite de New York régissant le recouvrement à l'étranger. Or, la loi, confirmée par le Tribunal administratif, oblige le canton de Genève à engager les moyens prévus dans la convention de New York. Là encore, les démarches du Scarpa demandent de l'énergie sans qu'aucun résultat ne puisse en être attendu.
4. Fonctionnement du Scarpa en général
Comme nous l'avons vu plus haut, le nouveau directeur du Scarpa chargé de la mission de faire un bilan des activités de ce service et d'organiser celui-ci avec des méthodes nouvelles, a ainsi préconisé une nouvelle organisation qui est entrée en vigueur à la fin du printemps 1998.
La direction a été renforcée par la présence d'un juriste-avocat à plein temps ; un superviseur contentieux et un superviseur gestion issus du personnel assument les contrôles des activités qui ont une incidence directe sur les prestations du service.
Des directives claires et précises ont été élaborées à l'intention des teneurs de comptes dont le nombre a été augmenté. Ils peuvent ainsi travailler de manière plus cohérente, plus efficace, mais aussi plus sereine et assurée.
Une formation ad hoc a enfin été élaborée par l'Office de formation du personnel de l'Etat. Elle est suivie par l'ensemble des collaborateurs du service pendant l'hiver 1998-1999. Les thèmes ont été choisis en fonction des besoins du personnel et de ceux du service.
Enfin, l'augmentation du volume d'affaires obligera le Scarpa à investir en moyens informatiques, sans quoi il ne sera pas possible d'assurer des prestations conformes.
Un rapport sur les effets de la réorganisation du Scarpa sur l'environnement chiffré du Scarpa a été remis à la Commission des finances du Grand Conseil pour la séance du 3 novembre 1998 (voir annexe).
5. Conclusion - vers la refonte de la Larpa
Il nous apparaît ainsi que, dans une première phase, un gros travail a été accompli pour permettre au Scarpa de fonctionner à nouveau normalement. L'amélioration des performances du service se fait d'ores et déjà sentir au niveau du recouvrement et de la diminution des pertes de l'Etat, ce qui paradoxalement provoque le mécontentement de certains citoyens-usagers.
Il n'en reste pas moins que certains problèmes ne trouvent pas de solution dans l'état actuel de la Larpa qui devrait être révisée, voire totalement refondue.
Le Département de l'instruction publique s'est d'ores et déjà attelé à cette tâche dans le sens suivant :
L'aide technique du Scarpa devrait se concentrer sur les créanciers qui en ont le plus besoin.
Les dispositions prévoyant la suppression des avances « en cas d'insolvabilité du débiteur » devraient être modifiées d'une part parce qu'elles induisent des démarches administratives lourdes et d'autre part, parce qu'elles ne servent l'intérêt de personne.
Il conviendrait ainsi de prévoir :
un système de recouvrement pour tous, comme c'est le cas actuellement,
un système d'avances nouveau : on pourrait imaginer de verser des avances à toute personne qui est au bénéfice d'une pension alimentaire pour l'année ou les dix-huit mois qui suivent la décision de séparation. Par la suite, les avances devraient soit cesser, soit n'être versées qu'aux personnes qui en ont réellement besoin.
Un projet de loi est à l'étude. Il sera présenté au Grand Conseil dans le courant de l'année 1999 et permettra à celui-ci d'examiner la manière la plus opportune d'améliorer le système genevois de versement d'aides aux bénéficiaires de prestations alimentaires.
AU NOM DU CONSEIL D'ETAT
Le chancelier: La présidente:R. Hensler M. Brunschwig Graf
Premier débat
Mme Nicole Castioni-Jaquet (S), rapporteuse. Je remplace Mme Gossauer-Zurcher qui a dû partir. Je suis un peu navrée que ce sujet important soit traité de façon aussi rapide. Je voulais dire que, lorsque j'ai travaillé à l'élaboration de ce projet de loi, j'ai rencontré énormément de familles monoparentales qui m'ont raconté leur quotidien. J'ai pu me rendre compte des conséquences du défaut d'entretien d'un des parents. Dans le cas d'une des famille que j'ai rencontrée, le SCARPA ne versait pas d'avance de pension alimentaire pourtant accordée sur la base d'une décision de justice. En effet, lorsque le débiteur est insolvable, les paiements des pensions alimentaires sont arrêtés.
C'est sur ce point que j'ai travaillé avec le député Champod. J'ai en mémoire particulièrement une dame, mère de famille avec trois enfants en bas âge, qui, divorcée, se retrouvait seule avec ses enfants et un petit salaire. Cette femme devait jongler au quotidien avec ses problèmes familiaux, de solitude et d'énormes problèmes financiers dus au non-paiement des pensions alimentaires.
Je me suis posé la question de savoir comment cela se passait dans d'autres cas. Lorsqu'un parent décède, par exemple, eh bien il existe une rente d'orphelin. Lorsque les parents divorcent, les tribunaux décident d'une pension alimentaire allouée au parent qui obtient la garde des enfants. Si le parent qui paye la pension alimentaire ne respecte pas la décision du juge et ne verse pas la pension alimentaire, l'Etat se substitue au débiteur par le biais du SCARPA. Ce service avance le montant de la pension alimentaire, puis recouvre ces avances auprès du débiteur. La limite de ces avances est de 673 F par mois et par enfant. Toutefois, le SCARPA n'avance plus le montant de la pension lorsque le débiteur est insolvable. C'est précisément le cas des familles que j'ai rencontrées : le débiteur étant parti à l'étranger ou n'ayant pas les moyens de rembourser le SCARPA, le parent en charge des enfants se trouve dès lors sans pension alimentaire.
Ce projet de loi vise à corriger cette situation éminemment injuste. Le canton de Genève pourrait ainsi suivre la voie tracée par les cantons de Berne et de Zurich et respecter ainsi les engagements internationaux que la Suisse a pris à ce sujet. Mme la conseillère d'Etat Brunschwig Graf a, lors de son audition en commission, estimé qu'il était nécessaire d'avoir un système responsabilisant les individus. Mme la conseillère d'Etat considère que lorsque les parents choisissent d'avoir des enfants, ils sont censés être responsables de ce choix et doivent l'assumer. La conseillère d'Etat a raison. Il est vrai que lorsqu'on choisit d'avoir des enfants, il faut faire face aux obligations engendrées par eux. C'est-à-dire qu'il faut les nourrir, s'en occuper, les rendre heureux, leur donner une sécurité, etc. Toutefois, force est de constater que ce qui paraît être une évidence pour tout le monde, du moins autour de nous, n'est pas toujours une réalité pour beaucoup de familles. Est-ce que c'est pour cette raison que les enfants, victimes de cet état de fait, doivent en subir les conséquences ? Car les victimes, en définitive, sont les enfants et non pas les personnes qui cessent de payer les pensions alimentaires.
Il n'est pas digne de notre société que des enfants soient marginalisés par la faute de personnes irresponsables ou de personnes qui ne peuvent pas payer. Il ne faut pas, bien entendu, mettre tous les torts sur les personnes qui ne payent pas les pensions. Parfois ces parents ne peuvent simplement plus payer parce qu'ils n'ont plus les moyens de le faire. Ces familles se retrouvent à l'assistance publique, ce qui est regrettable, alors que l'on pourrait trouver une solution plus humaine.
Lorsqu'un des parents n'assume pas ses responsabilités, ou ne peut pas les assumer, car c'est souvent le cas, les familles monoparentales qui se trouvent dans le besoin doivent avoir une solution. L'Etat doit prendre ses responsabilités à ce niveau. L'Etat s'occupe de l'instruction des enfants, de leur santé, de leur sécurité. Il paraît donc évident que l'Etat doit aussi pouvoir subvenir aux besoins élémentaires de ces enfants. Dans son étude intitulée Insolvence, désendettement et redressement, le professeur Thierry Tanquerel propose que le législateur, afin de corriger cette situation inacceptable, supprime la condition de solvabilité du débiteur et, pour éviter des abus et limiter les incidences budgétaires d'une telle réforme, cette mesure pourrait être couplée avec l'instauration d'une limite de revenu ou de fortune pour les bénéficiaires. Ce serait tout à fait intéressant de travailler dans ce sens.
Mme Janine Berberat (L). Je voudrais vous rappeler la mission et l'organisation du SCARPA. Il s'agit d'un service de recouvrement qui joue en quelque sorte le rôle d'une banque, d'une aide momentanée, mais il ne s'agit pas d'un service social. Ce que vous demandez aujourd'hui, Mesdames et Messieurs, c'est de changer sa mission et d'en faire une sorte d'assurance sociale qui viendrait en aide aux familles. Nous avons d'autres systèmes et d'autres formes d'aides pour accomplir cette tâche. Vous êtes en train de changer la nature du SCARPA. C'est pour cette raison que le groupe libéral s'abstiendra sur cet objet.
Mme Christine Sayegh (S). J'aimerais corriger ce que Mme Berberat vient de dire. Le SCARPA est un service d'avance et de recouvrement des pensions alimentaires et non pas seulement de recouvrement. Ce qui se passe en l'espèce, c'est que le service doit avant tout avancer les pensions et prend le critère d'insolvabilité du débiteur comme critère de refus de l'avance. Cela met des familles dans une situation économique dramatique. Il y a une inégalité de traitement entre le mauvais payeur riche et le mauvais payeur pauvre et ce sont finalement les enfants qui sont les victimes. C'est pour cette raison que cette inégalité de traitement ne résiste pas à une analyse constitutionnelle.
Mme Magdalena Filipowski (AdG). Nous saluons le projet de loi qui abroge l'article 8A et l'article 11 dans le sens de permettre au SCARPA de remplir son rôle d'une manière plus juste par rapport à son but. Le but du SCARPA est d'aider le parent en charge des enfants face au parent débiteur. Ainsi, lorsque le débiteur paie de lui-même, le SCARPA n'a pas de rôle à jouer. C'est lorsque de vraies difficultés se présentent, c'est-à-dire lorsque le parent fait défaut, parce qu'il part à l'étranger ou parce qu'il manque de moyens financiers, que le SCARPA doit intervenir. Or que fait-il actuellement ? Il coupe les vivres aux enfants de ce canton.
En outre, il faut s'entendre sur le terme d'avance. En l'occurrence, ce qui est avancé, c'est la pension du mois courant, c'est-à-dire une somme minime puisqu'elle est plafonnée à 673 F. Il y a donc des avances de 200 F ou 300 F. Depuis une dizaine d'années, le SCARPA est le complice de la suppression de ce minimum vital pour les enfants. Je regrette que Mme Brunschwig Graf ne soit pas ici parce que je pense qu'en tant que responsable du système scolaire, elle ne devrait pas seulement se préoccuper de la mise en place de systèmes dans les écoles, mais également d'assurer le pain quotidien des élèves du canton. A la lecture du rapport, il apparaît qu'elle s'occupe plus de la moralité des débiteurs que d'assurer un revenu aux enfants. Pour terminer, j'aimerais rappeler que la plupart des cantons de ce pays ne prévoient pas ce critère d'insolvabilité que nous voulons supprimer ce soir. Ainsi, jusqu'à aujourd'hui, Genève a été tout à fait sous-développée. Je souhaite que nous mettions fin ce soir à cette situation.
Mme Marie-Françoise de Tassigny (R). Je dirai un mot : si aujourd'hui, à la veille des vacances, ce projet de loi peut permettre à tous les enfants de partir en vacances, le groupe radical soutiendra ce projet! (Applaudissements.)
Mme Nicole Castioni-Jaquet (S), rapporteuse. C'est également ce que nous souhaitons et nous ne pouvons que vous encourager, Mesdames et Messieurs les députés, à voter ce projet de loi.
PL 7478
Ce projet est adopté en trois débats, par article et dans son ensemble.
La loi est ainsi conçue :
Loi(7478)
modifiant la loi sur l'avance et le recouvrement des pensions alimentaires (E 1 25)
Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genèvedécrète ce qui suit :
Article unique
La loi sur l'avance et le recouvrement des pensions alimentaires, du 22 avril 1977, est modifiée comme suit :
Art. 8A (abrogé)
Art. 11 (abrogé)
P 1141-A
Mises aux voix, les conclusions de la commission des affaires sociales (dépôt de la pétition sur le bureau du Grand Conseil à titre de renseignement) sont adoptées.
La présidente. Mesdames et Messieurs les députés, nous arrêtons là nos travaux. J'espère vous retrouver le 30 août, détendus, beaux et bronzés! (Applaudissements.)
Une voix. A quelle heure commence la séance du 30 août ?
La présidente. Pour l'instant la convocation est à 8h. Le Bureau siège la semaine prochaine et vous fera part de l'horaire définitif.
La séance est levée à 19 h 10.