Séance du vendredi 15 juin 2001 à 17h
54^e législature - 4^e année - 9^e session - 30^e séance

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genèvedécrète ce qui suit :

Article unique

La loi générale sur les zones de développement, du 29 juin 1957, est modifiée comme suit :

Art. 2A, al. 2 (nouvelle teneur)

2 De façon à permettre la construction de logements répondant aux buts fixés par la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 décembre 1977 (LGL), le département peut, après consultation de la commune et des propriétaires concernés, imposer aux propriétaires des terrains en zone de développement l'affectation de 30 % des surfaces brutes de plancher à la construction de logements visés par l'article 16, alinéa 1, lettres b) & suivants LGL.

Art. 2A, al. 3 (nouveau)

3 Les décisions prises en application des alinéas précédents peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions, les articles 145 à 150 LCI étant applicables.

Art. 5, al. 1  (nouvelle teneur)

1 En exécution des articles 2, alinéa 1, lettre b et 2A, alinéa 2, la délivrance de l'autorisation de construire est subordonnée à la condition que :

Le canton de Genève a retrouvé une situation de pénurie de logements, qui est due à la conjonction de plusieurs facteurs.

En premier lieu, depuis 2 ans, la population du canton augmente au rythme de quelque 5000 personnes chaque année. Si une partie de cette croissance découle d'un rapport naissances/décès positif, elle est principalement due à l'arrivée de nouvelles entreprises et de leurs employés, attirées par la qualité de vie de notre région.

Les employés de ces entreprises ont dû trouver à se loger. S'agissant souvent de familles, les grands logements disponibles ont rapidement trouvé preneur, asséchant ainsi ce marché. Par la suite, les demandeurs ne trouvant pas à se loger dans de grands appartements, ils reportent leur choix sur les autres catégories de logement. Ainsi, pour la première fois, même la catégorie des studios et des deux pièces est en situation de pénurie.

En parallèle, le nombre de logements mis sur le marché stagne depuis 4 ans. La rigidité de la législation genevoise, les restrictions émises par les autorités chargées de l'appliquer, de même que l'exercice des droits démocratiques sont à l'origine de nombreux blocages (longueur des procédures, recours, demandes de classement, remise en cause de plans en vigueur).

Le présent projet de loi vise à réguler une pratique administrative, qui tend à imposer aux propriétaires la construction de 2/3 de logements subventionnés dans les périmètres à construire en zone de développement.

Cette pratique, dont le but est de permettre la construction de logements subventionnés, limite en réalité de façon drastique la production de logements. Elle met un frein à l'investissement, car placés devant l'obligation de construire 2/3 de logements subventionnés, les propriétaires des terrains préfèrent s'abstenir, alors que des acheteurs potentiels, en particulier des investisseurs institutionnels, se détournent du marché.

La pénurie impose de prendre des mesures sérieuses pour réaliser les objectifs de la loi générale sur les zones de développement, qui est la production de logements en grand nombre dans une zone qui constitue le principal potentiel de construction dans notre canton.

Certes, le logement subventionné correspond à un réel besoin et il n'est pas question ici d'y renoncer. Néanmoins, l'intérêt général commande que l'on cesse de contraindre les promoteurs à construire un produit dont ils ne veulent pas.

La modification légale proposée, tout en maintenant le droit de l'Etat d'orienter partiellement la nature des logements construits, devrait permettre la production de logements bénéficiant au plus grand nombre dans les zones de développement.

S'agissant de logements construits en zone de déveoppement, il convient de préciser que l'Etat maintiendra son contrôle financier sur les logements « sans prestations » produits, ce qui offre toute garantie contre une augmentation excessive des loyers.

Au bénéfice des explications qui précèdent, nous espérons, Mesdames et Messieurs les députés, que vous lui réserverez un bon accueil.

Préconsultation

M. Alain Etienne (S). Les socialistes s'opposeront à ce projet de modification de la loi sur les zones de développement, déposé par les partis de l'Entente.

Si, comme vous, nous constatons le risque d'une pénurie de logements, nous n'en faisons pas une exploitation politique... (Rires.) Vous le savez très bien, la promotion économique et l'aménagement de territoire sont extrêmement liés. Mais cet aménagement du territoire ne se fait pas du jour au lendemain : il faut du temps.

Il est faux de dire que rien n'a été fait depuis quatre ans. Tout d'abord, Laurent Moutinot a dû régler des projets en cours mis en oeuvre par un gouvernement monocolore. Il a fallu rappeler les règles et revenir à des pratiques plus démocratiques. On ne peut pas réduire à néant les procédures; les procédures sont là pour permettre un développement le plus harmonieux et cohérent possible, et vous le savez bien. On ne peut pas non plus toujours contester les recours, la notion de la protection du patrimoine et une certaine remise en cause des plans. Cela fait partie de la démocratie.

Concernant la simplification des procédures, Laurent Moutinot a proposé un train de mesures qui sont actuellement à l'étude en commission d'aménagement, et vous aurez à vous prononcer sur ces projets.

D'où viennent les nombreux blocages dont vous parlez ? Qui s'oppose le plus aujourd'hui à la construction de logements ? Qui s'oppose le plus à la densification de la zone villas ? Qui s'oppose le plus au projet de déclassement dans les communes ? N'est-ce pas actuellement, pour des raisons électorales, des gens dont vous vous faites les porte-parole. L'aménagement du territoire exige une approche globale. Il ne doit pas être saucissonné. Le plan directeur va bientôt être voté. Le concept lui-même parle de répondre aux besoins prépondérants de la population, et je vous rappelle que l'Alternative avait, dans le cadre de l'étude de ce concept, fait un pas dans votre direction en acceptant d'inscrire le principe du développement de la politique du logement répondant à une demande diversifiée de la population. Mais vous ne nous avez pas suivis !

De quoi parlez-vous en réalité ? De la construction de logements de grand standing ! Moi, j'aurais bien voulu obtenir quelques chiffres appuyant vos propos dans l'exposé des motifs. Vous auriez pu par exemple vous reporter aux chiffres du dernier rapport de gestion du Conseil d'Etat, page 89, et nous dire que 70% des contribuables du canton de Genève gagnent moins de 75 000 F par année... Alors dire qu'il faut réduire le principe des deux tiers est tout simplement indécent ! Cette proportion des deux tiers correspond véritablement aux besoins de la population genevoise, et vous ne pouvez pas faire semblant de l'ignorer ! Les 30% que vous voulez inscrire dans la loi ne correspondent pas à la réalité genevoise, ou alors, il faudrait nous expliquer comment vous avez calculé ce chiffre !

Et puis, quelle vision avez-vous de Genève ? Une Genève à deux vitesses, une Genève du luxe et de la démesure ! Où est véritablement l'intérêt général dans votre projet ? Je ne sais pas combien gagne un cadre chez la multinationale X ou Y, mais on ne peut pas baser le développement durable d'une société sur la promotion d'une telle disparité ! Le logement est un droit fondamental, mais l'accès à la qualité de vie pour toutes et tous est aussi de notre responsabilité.

De plus, et vous le savez très bien, il y a des logements qui sortent chaque année du système de subventionnement. Nous perdons actuellement des logements subventionnés : dix-sept mille logements en vingt ans ! De 1995 à septembre 2000, les logements subventionnés sont passés de 13,92% du parc genevois à 11,36% ! Non, votre proposition n'est pas acceptable ! Pour notre part, nous les socialistes, réaffirmons notre position en faveur des logements subventionnés.

Votre proposition est tout simplement électoraliste ! C'est un mauvais projet... Un projet dangereux pour Genève qu'il faut dénoncer ! Vos propos tendent tout simplement à induire les gens en erreur... Que les électeurs et les électrices de ce canton ne s'y trompent pas !  (Applaudissements.)

M. Olivier Vaucher (L). Je dois tout d'abord réagir à vos propos, Monsieur Etienne ! En effet, vous évoquez un problème particulièrement délicat en parlant de «ceux qui s'opposent le plus à la construction de logements»... Croyez-moi, Monsieur Etienne, je sais de quoi je parle : alors, parlons de logements sociaux et subventionnés !

J'aimerais vous rappeler que ceux qui actuellement s'opposent le plus à la réalisation de logements HBM ne se trouvent pas dans nos bancs ! Je l'ai déjà dit plusieurs fois : certaines personnes de l'Alliance de gauche, entre autres, déposent des motions pour demander de favoriser le logement social et, dans le même temps, elles déposent des recours et lancent des référendums de quartier contre des réalisations de logements sociaux... Alors, Monsieur Etienne, s'il vous plaît, ne venez pas nous donner des leçons et ne dites pas que ce sont des députés de notre bord qui s'opposent à la construction de ces logements ! C'est faux, et vous le savez bien : c'est archifaux !

Voulons-nous une Genève pour le luxe et la démesure ? Non, Monsieur Etienne, nous voulons simplement donner la possibilité à tous ceux et celles qui souhaitent vivre à Genève de se loger, et de se loger décemment ! La demande est grande pour les petits logements, mais aussi pour les grands logements, qui sont introuvables. Et ces derniers temps, la demande est de plus en plus forte. Alors un report se fait vers des logements plus petits, d'où la proposition du projet de loi que nous présentons, pour tenter de contrer la pratique administrative, que vous avez évoquée, des deux tiers / un tiers, car, malheureusement - on peut le constater depuis environ dix ans - cette pratique empêche certains investisseurs - pas seulement des investisseurs privés, Monsieur Etienne, mais aussi des investisseurs institutionnels - de réaliser des constructions à Genève.

En effet, le fait d'imposer une telle proportion - deux tiers / un tiers, je le répète - pour la construction de logements sociaux - même si ces logements sont certes nécessaires, et je suis bien placé pour le savoir - est un frein à toute velléité de construire des logements à Genève. Et c'est pour cela que ce projet de loi dit que le conseiller d'Etat en charge du département peut - je dis bien «peut» - demander 30% d'affectation à des logements sociaux dans le cadre d'un déclassement en zone de développement.

Et cela uniquement dans le but de permettre à certains investisseurs - je le répète, qu'ils soient privés ou institutionnels - de pouvoir construire. C'est leur donner un petit coup de pouce; c'est une stimulation pour les inciter à aller de l'avant, car, depuis de nombreuses années, plus rien ne se fait ! En donnant cette possibilité, on débloquera en partie la situation, et c'est le Conseil d'Etat qui déterminera le nombre de logements sociaux et, si cela est nécessaire, qui les imposera. Nous souhaitons qu'il puisse exercer ce contrôle, sans que ce soit une obligation ! Ce sera à lui de juger !

Ce projet de loi est donc nécessaire, et nous espérons qu'il incitera un certain nombre d'investisseurs à construire des logements, des logements sociaux aussi bien que des logements pour les personnes plus aisées. Ces derniers font terriblement défaut et il ne faut pas oublier que ces personnes aisées font aussi marcher l'économie de notre canton, que vous le vouliez ou non, Monsieur Etienne ! 

M. Michel Parrat (PDC). Ce projet de loi met, comme le précédent, le doigt sur un point très délicat d'une pratique genevoise, qui consiste à fixer, lors de la réalisation de construction en zone de développement, une proportion de deux tiers de logements subventionnés. Si, sur le papier, cela peut paraître excellent, il faut bien avouer que dans la pratique cela représente souvent un frein à la construction.

En effet, on remarque - c'est très important et très préoccupant - que les acheteurs potentiels de ce type d'immeubles se font rares. Beaucoup de propriétaires ayant investi dans ce type de logements, particulièrement des étrangers, gros investisseurs à une époque, se rendent compte que ce que l'OFL, l'office financier du logement, appelle le «rendement garanti des fonds propres» n'est qu'un leurre et que celui-ci, en réalité, est fortement diminué, soit, par exemple, par des parkings exigés par le département et qui souvent servent à équilibrer le plan financier, mais qui ne trouve pas d'acquéreurs, soit par des locataires indélicats ne payant pas leur loyer. Ainsi, lorsque les éventuels investisseurs apprennent cela, on peut comprendre qu'ils préfèrent d'autres investissements, ce qui donne une image du marché immobilier genevois encore plus négative.

D'autres phénomènes se cumulent à celui-ci, comme, par exemple, la difficulté de trouver des locataires répondant aux critères d'entrée pour l'obtention d'un logement subventionné. Ce point aussi est très préoccupant, et tous les représentants de l'immobilier vous le diront, y compris ceux des fondations : les locataires ont soit des revenus trop faibles pour assumer leur loyer - ce qui est assez paradoxal pour ce type de logements - soit trop élevés pour pouvoir y entrer... La lourdeur de ces contraintes pose un réel problème aux promoteurs, ce qui conduit de facto à se tourner vers les investisseurs institutionnels. Mais leur pouvoir d'investissement de ceux-ci n'est pas illimité. Je dirai même qu'il est limité par le souci qu'ils ont de pouvoir obtenir un rendement convenable et de pouvoir continuer à payer des retraites entières à leurs membres.

Dernier point et non des moindres : la nouvelle mouture de la loi générale du logement a supprimé les HCM, habitations à coût moyen, en les remplaçant, mais que fort partiellement, par les HM, habitations mixtes. Cette suppression fait que les logements subventionnés se limitent aux HBM et HLM, ce qui complique encore les choses, malgré la petite souplesse offerte par les HM.

Ainsi ce projet de loi paraît porteur d'espoirs pour offrir des instruments plus souples afin de répondre aux besoins actuels de nombreux logements et, aussi, d'attirer les investisseurs, qui ont trop tendance à se désintéresser de Genève. En limitant le logement subventionné à 30% des surfaces brutes de plancher, ce projet de loi mérite d'être étudié. Ce projet est bon, car il n'empêche pas certains investisseurs, s'ils le désirent, de construire plus de logements subventionnés, pour autant qu'ils le souhaitent.

Il ne faut toutefois pas oublier non plus que l'Etat ne reste pas démuni. En effet, dans la zone de développement, il possède un contrôle financier sur tout logement construit et sur leur loyer. Il faut ajouter aussi que l'aide individuelle au logement permet à l'Etat d'aider un locataire dont le loyer serait trop élevé pour lui. C'est peut-être une voie intéressante car elle est très souple, qui devrait être un peu plus développée.

Le PDC, attachant un grand prix à la paix du logement et, surtout, désire étudier toutes les possibilités qui permettraient d'offrir des instruments pour construire plus de logements, soutiendra ce projet et son renvoi en commission.  

Mme Anita Frei (Ve). Le projet de loi 8527 remet en cause la pratique des deux tiers de logements subventionnés pour un tiers de logements libres en zones de développement, sous prétexte que cette pratique limiterait la production de logements décourageant les investisseurs...

Permettez-moi de vous rappeler, Mesdames et Messieurs les députés, que les promoteurs ont allègrement profité du système HLM pour construire à tour de bras, avec l'aide de l'Etat, des logements qui, aujourd'hui, sont pour la plupart sortis du régime subventionné ! En effet, les logements construits dans les années 60 et 70 se trouvent aujourd'hui sur le marché libre et le parc des logements subventionnés a dangereusement baissé. Il est indispensable de l'étoffer à nouveau, car ce sont ces logements qui répondent aux besoins du plus grand nombre. Le tiers restant est largement suffisant pour répondre à la demande de ceux qui ont les moyens de payer les prix du marché. 

La présidente. Monsieur le conseiller d'Etat Grobet... Pardon, Monsieur le député Grobet ! (Eclats de rires et applaudissements.) Il y a des signes qui ne trompent pas !

M. Christian Grobet (AdG). Merci, Madame la présidente, d'avoir rappelé mes anciennes fonctions, ce qui me permettra effectivement de dire que, dans le cadre de ces fonctions, j'ai acquis une certaine expérience qui m'a permis de constater ce qui suit.

J'aimerais d'abord rappeler qu'il y a deux types de zones de construction : les zones ordinaires et les zones de développement. Dans les zones ordinaires, il n'y a quasiment, depuis vingt ans, pas eu de construction de logements HLM. C'est dire que s'il n'y a pas des zones dans lesquelles on peut imposer la construction de logements sociaux, il n'y en a simplement pas ! Il suffit de vous référer aux statistiques des constructions de logements dans les zones ordinaires pour vous en convaincre : les seuls HLM qui ont été réalisés l'ont été par des collectivités publiques ou, alors, dans le cadre d'application de la LDTR qui impose de reconstruire des logements répondant aux besoins de la population en cas de démolition.

Les zones ordinaires laissent donc tout loisir à vos amis les promoteurs - dont vous défendez avec beaucoup d'engagement ce soir les intérêts - de pouvoir construire tous les logements à loyers libres qu'ils veulent. Et on sait quels sont les loyers de ces logements : ils sont tout simplement inaccessibles - comme M. Etienne l'a fort justement dit tout à l'heure - à la majorité de la population ! Et je dois dire qu'il est aussi assez paradoxal de constater que même dans les logements sociaux, comme M. Parrat l'a relevé, les gens qui ont le plus besoin de logements ne peuvent même pas payer les loyers.

On se trouve dans une situation dramatique, et je m'étonne quand même, Monsieur Parrat, alors que votre parti a été le précurseur des lois qu'à l'époque on appelait les lois Dupont et, après, les lois Babel - les lois HLM - qu'aujourd'hui vous ne reconnaissiez pas le mérite de ces lois qui ont permis de réaliser des dizaines de milliers de logements répondant aux besoins de la population !

Le drame, c'est que la part du logement social a fondu comme neige au soleil - vous le savez : les chiffres ont été donnés tout à l'heure. Par voie de conséquence, il est absolument indispensable, dans le seul secteur où on peut imposer la construction de logements répondant aux besoins de la population, à savoir les zones de développement, que la règle des deux tiers soit respectée : c'est le minimum si on veut répondre aux besoins de la population et pas aux appétits de gains des promoteurs...

On connaît bien leur appétit, Monsieur Parrat, et c'est vrai qu'ils font d'énormes pressions pour échapper à ce devoir minimal consistant à mettre à disposition de la population les logements dont elle a besoin, mais je me souviendrai toujours de M. Ducret nous démontrant, chiffres en main, que les logements HLM étaient une excellente affaire pour un propriétaire, pour autant, bien entendu, qu'il n'y ait pas de revente de l'immeuble et qu'il se satisfasse d'un rendement normal. C'est tout ce que la loi prévoit, et, rassurez-vous, il y aura toujours des investisseurs pour venir construire des logements à Genève.

Les Suisses allemands viennent bien ! Pourquoi ? J'ai discuté, une fois... (L'orateur est interpellé.) Mais oui, Madame ! J'ai eu une fois le privilège de discuter aussi, comme vous - même si cela vous est arrivé beaucoup plus souvent qu'à moi - avec les représentants des grandes banques zurichoises, qui ne voulaient pas réaliser des HLM à Genève, dans le cadre d'une opération de rénovation d'immeubles. Je leur ai demandé pourquoi cela ne les intéressait pas, et ils m'ont répondu que les contrôles des loyers les ennuyaient... Je leur ai ensuite demandé pourquoi ils venaient investir à Genève, alors qu'ils pouvaient le faire à beaucoup d'autres endroits : à Bienne, à la Chaux-de-Fonds et à Zurich. Ils m'ont répondu : «Ah, Monsieur Grobet, mais Genève est la seule ville où on est sûr de louer tous les logements lorsqu'on construit un immeuble d'habitation !». Car, il y a en effet une forte demande de logements à Genève. Et, même à Zurich, quand il y a deux ou trois logements libres dans un immeuble - vous le savez aussi bien que moi - cela perturbe le rendement locatif.

La présidente. Monsieur Grobet, je vous rappelle que nous sommes en préconsultation !

M. Christian Grobet. Je finis juste mon intervention, Madame la présidente. Genève est donc un excellent placement immobilier, et nous refusons, quant à nous, de nous plier au chantage indigne des promoteurs qui prétendent qu'ils ne veulent pas construire en zone de développement simplement parce qu'on leur demande de construire du logement à des conditions normales ! (Applaudissements.)  

La présidente. Mesdames et Messieurs les députés, à moins que le Conseil d'Etat, comme l'article 65, lettre f), l'y autorise, ne fasse une autre proposition de renvoi en commission, nous renvoyons ce projet de loi à la commission prévue.

Ce projet est renvoyé à la commission d'aménagement du canton. 

La présidente. Mesdames et Messieurs les députés, nous cessons nos travaux, et je vous rappelle que nous vous attendons pour l'apéritif servi dans la cour de l'Hôtel-de-Ville. Nous reprendrons nos travaux à 20 h 40. (La présidente est interpellée.) Bon, 20 h 45 !

La séance est levée à 19 h 10.