Séance du vendredi 27 octobre 2000 à 17h
54^e législature - 3^e année - 11^e session - 47^e séance

considérant :

1. Admission collective provisoire des réfugiés de la violence

1.1 Dès les premières arrivées en Suisse de groupes de réfugiés fuyant le conflit au Kosovo, le Conseil fédéral a décidé l'admission collective provisoire de toutes les personnes dont le dernier domicile était situé dans la province. Cette mesure avait pour but de faciliter l'accueil des réfugiés de la violence, sans qu'ils aient à suivre une procédure d'asile individuelle fastidieuse. Une protection temporaire était alors accordée aux personnes concernées pendant la durée du conflit, étant entendu qu'elles devaient retourner chez elles à la fin des hostilités.

En outre, les Kosovars déboutés de leur demande d'asile, qui se trouvaient encore en Suisse à ce moment-là, ont également été mis au bénéfice de la mesure précitée.

1.2 En Suisse, 53 000 réfugiés de la violence ont ainsi bénéficié d'une protection temporaire. Plus de 3000 d'entre eux ont été accueillis à Genève.

Pour pouvoir garantir une telle capacité d'accueil dans les situations d'urgence, la population doit être rassurée sur le fait que les personnes concernées retourneront effectivement chez elles une fois le conflit terminé. Cette condition facilite l'acceptation de l'accueil collectif, comme le souligne M. Bernard Kouchner.

Cela étant, il faut toutefois tenir compte des situations particulières dans la préparation des retours et procéder à un examen individuel des cas avant l'exécution des renvois.

2. Retours au Kosovo et aide suisse sur place

2.1 Le 11 août 1999, après la fin du conflit au Kosovo, le Conseil fédéral a levé la mesure d'admission collective provisoire, estimant qu'il n'y avait plus motif à ce que la Suisse continue à accorder sa protection aux personnes originaires de la province. Parallèlement, il a fixé au 31 mai 2000 le délai de départ des personnes concernées.

2.2 Dans le même temps, un programme d'aide au retour et à la réinstallation, comprenant notamment une assistance financière (DM 2400.- par adulte et DM 1200.- par enfant - salaire mensuel d'un instituteur au Kosovo = entre DM 150.- et DM 200.-) et une aide matérielle (matériaux de construction - « shelter kit ») a été mis sur pied. Ce programme permettait aux personnes qui retournaient chez elles volontairement avant le 31 décembre 1999 de recevoir une aide complète (phase I du programme de retour) et à celles qui décidaient de rentrer au Kosovo entre le 1er janvier 2000 et le 31 mai 2000 de toucher la moitié de l'aide précitée (phase II du programme de retour).

2.3 Parallèlement aux deux premières phases du programme d'aide au retour, la Suisse a consacré à la reconstruction des infrastructures du Kosovo un budget de même montant que les sommes affectées à l'aide au retour individuelle (budget global 2000 Office fédéral des réfugiés/Corps suisse d'aide en cas de catastrophe/ Direction pour le développement et la coopération : 109 millions de francs). Il s'agissait là d'éviter que les personnes restées dans la province pendant la guerre ne soient défavorisées.

Par l'intermédiaire de la DDC, la Suisse fournit sur place de nombreuses prestations dans le domaine du logement, de la santé et de l'action sociale. En outre, par la mise à disposition d'experts, elle contribue à la protection et à la promotion des Droits de l'homme, à la création de médias et à la préparation des premières élections municipales qui auront lieu au Kosovo en novembre 2000.

2.4 Enfin, selon les décisions du Conseil fédéral, dès le 1er juin 2000, les personnes sous obligation de départ qui n'ont pas quitté la Suisse peuvent faire l'objet d'une mesure de refoulement, dès l'instant où l'échéance fixée n'a pas été respectée (phase III du programme de retour).

3. Position de l'UNMIK sur le retour des réfugiés

Les dernières déclarations de M. Bernard Kouchner, représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies au Kosovo et, à ce titre, chef de l'UNMIK (« United Nations Mission for the Kosovo ») - en particulier celles faites à Genève devant le Club de la presse le 31 mai 2000 - mettent en exergue les éléments suivants :

4. Minorités ethniques et groupes vulnérables

4.1 Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), qui est avec la KFOR, l'OSCE et l'Union européenne, l'un des quatre piliers sur lesquels l'UNMIK fonde son action de reconstruction du Kosovo, estime pour sa part que les conditions d'un retour des réfugiés sont données, mais qu'il convient de traiter avec précaution les situations des membres des minorités ethniques et des personnes appartenant à des groupes identifiés comme étant vulnérables.

Le HCR estime ainsi que les membres des minorités ethniques doivent pouvoir continuer à bénéficier de la protection des pays d'accueil, aussi longtemps que leur sécurité et leur accès aux prestations publiques ne sont pas garanties sur place.

4.2 Dans ce contexte, les autorités fédérales et les cantons ont pris acte du fait qu'il n'était pas envisageable de renvoyer au Kosovo les membres des minorités serbophones (notamment les Roms), des minorités albanophones (Ashkali) et les Albanais du sud de la Serbie. Les personnes concernées bénéficieront donc d'une prolongation de leur séjour en Suisse.

4.3 Par ailleurs, dans ses différents rapports relatifs à la situation au Kosovo, le HCR a défini un certain nombre de groupes vulnérables (ex. : handicapés, malades, mineurs non accompagnés, mères élevant seules leurs enfants sans soutien de famille, etc.), dont les membres devraient voir leur situation faire l'objet d'un examen particulier. La Confédération n'a pas jugé utile de réserver à ces catégories de réfugiés un traitement de groupe, à l'instar de ce qu'elle a prévu pour les membres des minorités ethniques. En revanche, elle a admis que les cantons lui signalent les cas individuels qui, après examen, pourraient voir leur séjour en Suisse prolongé.

5. Prise de position genevoise sur la phase III des retours

5.1 Dans sa réponse à la procédure de consultation fédérale sur la phase III des retours (voir lettre du 5 avril 2000), le Conseil d'Etat a principalement fait valoir que des rapatriements forcés ne pouvaient pas se faire sans un échelonnement dans le temps, pour des questions liées à la planification et à la préparation des départs et aux capacités d'accueil sur place. Cette préoccupation rejoignait les craintes exprimées par l'UNMIK et le HCR sur le risque de déséquilibre d'une administration en devenir et de structures en pleine édification.

5.2 Alors que le Département fédéral de justice et police avait tout d'abord fait savoir que les personnes sous obligation de départ devraient retourner chez elles le plus vite possible après l'échéance du délai fixé par le Conseil fédéral (31 mai 2000), il a finalement pris le parti d'un étalement des retours sur plusieurs mois, suite à la Conférence nationale sur l'asile du 4 mai 2000. La requête genevoise a donc été satisfaite.

5.3 Le Conseil d'Etat avait également demandé que le début des rapatriements forcés ne précède pas la signature des accords internationaux nécessaires. Depuis lors, le « Memorandum of Understanding », dont il a été question sous chiffre 3, a été signé avec l'UNMIK. Des conventions ont été passées avec les pays de transit. La requête genevoise a ainsi été satisfaite.

5.4 Lors de la Conférence nationale précitée, Genève, à l'instar d'autres cantons, avait demandé que les jeunes ayant débuté une formation professionnelle avant le 31 août 1999 puissent la terminer. Cette requête a été satisfaite.

5.5 Enfin, le canton avait également soutenu le principe selon lequel les familles avec enfants scolarisés pouvaient attendre la fin de l'année scolaire en cours. Cette requête a également été satisfaite.

6. Action humanitaire 2000 et régularisation des séjours

6.1 L'Action humanitaire 2000 décrétée par le Conseil fédéral, qui permet de régulariser les séjours de longue durée, concerne toutes les personnes entrées en Suisse avant le 31 décembre 1992, qu'elles soient sous obligation de départ ou non, indépendamment de leur nationalité.

Cette décision visant à une régularisation de séjours précaires en Suisse a été motivée essentiellement par deux facteurs : la longueur du séjour des personnes concernées dans notre pays, sans que cela ne résulte d'un comportement abusif, et leur volonté d'intégration en Suisse.

Pour Genève, cette action devrait toucher quelque 500 personnes, parmi lesquelles environ 300 Kosovars.

6.2 En dehors de cette opération spécifique, l'approbation fédérale demeure nécessaire pour la régularisation du séjour de ressortissants de l'ex-Yougoslavie entrés en Suisse après le 31 décembre 1992. Pour ces situations, le canton n'a donc pas la compétence de décider seul de la délivrance de titres de séjour à caractère durable. Les autorités fédérales qui viennent de décider d'une action humanitaire visant à régulariser les cas les plus anciens, ne donneront pas leur accord à l'octroi d'un statut aux personnes dont le séjour en Suisse est plus court que les sept ans considérés.

C'est la raison pour laquelle le canton n'est pas en mesure de soutenir collectivement les situations décrites par la motion 1344. En revanche, le canton interviendra individuellement pour chaque cas de personnes appartenant à une minorité ethnique, à un groupe vulnérable ou lorsque d'autres motifs humanitaires le justifient. Ainsi, certaines situations particulières devraient également pouvoir être réglées par une admission provisoire individuelle ou la délivrance d'une autorisation de séjour fondée sur l'article 13, lettre f, de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers, du 6 octobre 1986 (permis B humanitaire).

Par ailleurs, le canton déposera les demandes d'admission provisoire requises dans le cadre de l'Action humanitaire 2000 à l'Office fédéral des réfugiés (ODR) dans les délais indiqués, soit avant le 31 décembre 2000.

7. Autorisation de travailler

7.1 Dans le domaine de l'asile, les cantons ont la possibilité d'autoriser les requérants qui leur sont attribués à travailler. Cependant, la loi sur l'asile prévoit que cette facilité ne peut pas être accordée pendant les trois mois qui suivent le dépôt de la demande d'asile. L'interdiction de travail est prolongée à six mois si la personne concernée a reçu une décision négative de première instance au cours de ses trois premiers mois de séjour.

Plus récemment, le Conseil fédéral a édicté une ordonnance interdisant aux requérants d'asile entrés en Suisse après le 1er septembre 1999 de travailler avant le 31 août 2000. Cette mesure restrictive n'a pas été prolongée au delà de l'échéance fixée.

7.2 Sous réserve de ces deux contraintes légales, le canton de Genève a toujours donné aux candidats à l'asile un accès à l'emploi. A cet égard, il faut toutefois relever que la proportion des requérants qui ont un travail déclaré s'élève à 15%.

Les Kosovars sous obligation de départ sont autorisés à travailler jusqu'à l'échéance du délai qui leur a été fixé.

A ce sujet, le Conseil d'Etat est conscient de l'intérêt économique qu'il y a pour le Kosovo à laisser des personnes sous obligation de départ travailler jusqu'à la fin de leur séjour autorisé dans le canton. Il renvoie à ce propos aux considérations exprimées sous chiffre 3.

8. Genève : situation statistique

Au 31 mai 2000, 686 personnes originaires du Kosovo étaient encore sous obligation de départ. Parmi elles se trouvaient des personnes entrées en Suisse à la suite du conflit (réfugiés de la violence), mais également des requérants d'asile déboutés d'une demande déposée après le 31 décembre 1992, date limite pour pouvoir bénéficier de l'Action humanitaire 2000 (voir chiffre 6) et entrés en Suisse avant le 1er juillet 1999 (date à partir de l'admission collective provisoire n'était plus accordée).

599 personnes ont bénéficié, à Genève, du programme de retour - phase I - et 659 du programme de retour - phase II.

9. Planification des retours dès le 1er juin 2000

9.1 L'ODR a prévu une planification des retours dans la phase III qui devrait théoriquement permettre d'achever l'opération dans les douze prochains mois.

Dans ce cadre-là, des quotas proportionnels ont été fixés à chaque canton pour les renvois de Kosovars sous obligation de départ encore en Suisse au 31 mai 2000. Le taux fixé pour Genève est de 6,57 %. Ainsi, 33 personnes accueillies à Genève devraient avoir quitté la Suisse avant le 1er juillet 2000, le cas échéant sous la contrainte.

9.2 Les services concernés éviteront, dans la mesure du possible, l'usage de la contrainte et continueront, après le délai du 31 mai 2000, à encourager les départs volontaires. Ceux-ci seront d'ailleurs également comptabilisés dans les quotas mensuels fixés par la Confédération pour les retours.

Dans cette perspective, toutes les personnes concernées par un départ sont convoquées individuellement, dans leur langue maternelle, par l'Office cantonal de la population (OCP). Comme c'est l'habitude à Genève, chaque situation fait l'objet d'un examen individuel avant un éventuel renvoi.

Il n'y aura pas de retours par la contrainte de personnes appartenant à des minorités ethniques. Quant aux membres de groupes vulnérables tels que définis par le HCR, ils feront l'objet de démarches individuelles de l'OCP auprès de l'ODR visant à la prolongation de leur séjour en Suisse.

Les personnes scolarisées dans une école publique sont, pour leur part, autorisées à terminer l'année scolaire en cours (1999/2000).

10.  Directives à l'administration

Pour fixer la politique cantonale relative aux retours des Kosovars sous obligation de départ et cadrer l'action de l'administration en la matière, le Conseil d'Etat a adopté lors de sa séance du 21 juin 2000, un extrait de procès-verbal qui a été communiqué aux services concernés.

Ce document, qui détermine un certain nombre de principes à observer, est annexé à la présente réponse.

En considérant avoir ainsi répondu aux invites de la motion, le Conseil d'Etat invite le Grand Conseil à prendre acte du présent rapport.

ANNEXE1112

Débat

Mme Jeannine de Haller (AdG). Je serai très brève. Ce rapport nous convient, pour autant que son contenu soit vraiment respecté - ce qui n'a malheureusement pas toujours été le cas jusqu'à présent. Ces dernières semaines, ces derniers jours, nous avons en effet eu vent de quelques bavures de la part de l'administration cantonale... Nous demandons donc que les directives du Conseil d'Etat soient respectées à la lettre.

Par ailleurs, nous tenons à insister sur le fait que M. Kouchner, le délégué des Nations Unies en Kosove, a demandé à ce que les renvois se fassent de manière échelonnée, sur plusieurs années et non sur quelques mois. Il a d'autre part tout récemment demandé que plus un seul renvoi depuis la Suisse ou depuis l'Allemagne n'ait lieu pendant les mois d'hiver.

Je sais qu'une interpellation urgente a été faite hier à ce sujet, mais nous ne connaissons pas encore la réponse du Conseil d'Etat. Toutefois, je tiens à dire qu'il est primordial de ne plus procéder à aucun renvoi en Kosove à partir d'aujourd'hui, vu les conditions de vie dramatiques que la plupart des Kosovars connaissent actuellement. Certains Kosovars sont déjà repartis, car leur maison a été reconstruite - tant mieux - mais beaucoup d'autres maisons sont encore dans un état épouvantable. Il serait donc inadmissible de renvoyer ces personnes pendant les mois d'hiver dans une telle situation.

Je demande donc que le Conseil d'Etat s'engage véritablement à appliquer les mesures qu'il annonce dans ce rapport et qu'il veille à ce que ses directives soient respectées à la lettre.  

M. Alberto Velasco (S). En ce qui me concerne, ce rapport répond à mon attente, et je suis d'accord avec les remarques de ma préopinante.

Par contre, nous avions demandé que les pères de famille puissent anticiper leur retour au Kosove avant de renvoyer la famille, en raison de l'état des maisons, ce qui n'est mentionné nulle part dans le rapport. J'avais pourtant longuement insisté sur ce point qui est important, car cela permettrait à ces hommes de préparer la venue de leur famille. Je souhaite que le Conseil d'Etat examine cela.

Ma deuxième observation est la suivante : le rapport tient compte des minorités ethniques et des possibles contraintes qu'elles pourraient subir en Kosove, ce que je tiens à saluer ici.

En ce qui nous concerne, nous acceptons donc ce rapport avec les remarques que je viens d'exposer. 

Mme Fabienne Bugnon (Ve). Je me contenterai, puisque je suis d'accord avec les propos de Mme de Haller, de poser quelques questions. J'espère, en l'absence de M. Ramseyer, que M. Moutinot sera en mesure de me répondre.

Ce rapport date du début du mois de juin, mais la situation a changé depuis. A partir de juin, trente-trois départs par mois étaient prévus, ce qui fait environ cent trente-deux départs jusqu'au mois de septembre : qu'en est-il actuellement ? J'aimerais savoir combien de départs ont été effectués et combien sous la contrainte. En page 7, vous dites que le canton déposera les demandes d'admission provisoire requises dans le cadre de l'Action humanitaire 2000 à l'Office fédéral des réfugiés avant le 31 décembre 2000. J'aimerais également savoir sur quels critères, aussi précis que possible, le canton déposera ces demandes d'admission.

Je ferai tout de même une remarque sur ce rapport. J'ai trouvé assez indélicat qu'en page 3 il soit dit : «Pour pouvoir garantir une telle capacité d'accueil dans les situations d'urgence, la population doit être rassurée sur le fait que les personnes concernées retourneront effectivement chez elles une fois le conflit terminé.» Je trouve terrible qu'on parle de rassurer les Suisses, alors qu'il faudrait plutôt rassurer les Kosovars qui ont dû quitter leur pays en guerre et qui arrivent dans notre pays dans des conditions épouvantables. A mon avis, il aurait fallu dire qu'il fallait expliquer la situation à la population suisse et lui donner les raisons de l'arrivée de ces réfugiés. En tout cas, je trouve le mot «rassurée» tout à fait déplacé ! (Applaudissements.) 

M. Laurent Moutinot. Le passage de ce point à cette heure fait que je n'ai pas forcément les réponses à toutes les questions que vous avez posées.

Ce rapport définit clairement la politique que le Conseil d'Etat entend mener sur ce point. Vous avez raison, Madame Bugnon, ce rapport est déjà ancien, et la délégation aux réfugiés, composée du département de justice et police et des transports, du département de l'instruction publique et du département de l'action sociale et de la santé, suit l'évolution de la situation et, en particulier, les déclarations soit du Haut Commissariat pour les réfugiés soit de l'administrateur Bernard Kouchner pour, le cas échéant, s'y adapter.

Vous m'avez demandé des chiffres. Au 8 octobre - ce ne sont donc pas les tout derniers chiffres - selon le quota ODR nous aurions dû procéder au renvoi de 286 personnes : 297 ont été effectivement renvoyées, ce qui fait que nous sommes juste dans les quotas. Sur ces 297 départs, 233 sont des départs volontaires et 64 sont des départs effectués par la police. Pour ces derniers, il ne s'agit pas de personnes arrêtées qui ont été mises dans l'avion menottes aux mains, mais de personnes qui ont fait l'objet de relances de la police qui les a invitées à partir. Il n'y a donc pas eu d'arrestation à proprement parler à ma connaissance, sauf pour un seul cas.

En ce qui concerne l'action humanitaire, tous les dossiers répondant aux critères fixés ont été présentés : soit 331 personnes. Au 8 octobre, 258 décisions ont été positives, 8 ont été négatives et, par conséquent, 65 sont en attente.

Voilà ce que je peux vous dire par rapport aux chiffres, à quinze jours près.

Je ne suis en revanche pas en mesure de vous dire si la délégation réfugiés a apprécié les conséquences qu'il fallait tirer des récentes déclarations de M. Kouchner. Peut-être en saurez-vous davantage après la réponse à l'interpellation urgente qui traite du même sujet...

Dernière chose, Madame Bugnon. Il est vrai que le terme de «rassurée» utilisé dans ce rapport n'est pas vraiment adéquat.

En revanche, il est logique de dire que des personnes qui sont accueillies suite à un conflit, doivent, lorsque ce conflit est terminé, rentrer dans leur pays pour que, si cela est nécessaire, d'autres puissent à leur tour bénéficier du même accueil. C'est un peu une question de crédibilité des autorités par rapport à la population à laquelle un effort momentané a été demandé : lorsque le conflit est terminé, il est normal que les autorités montrent à la population que ce qu'elles ont dit est respecté.

Mais, je le répète, je suis d'accord avec vous en ce qui concerne le terme de «rassurée», qui n'est certes pas du meilleur goût.  

Le Grand Conseil prend acte de ce rapport.