Séance du vendredi 27 octobre 2000 à 17h
54^e législature - 3^e année - 11^e session - 47^e séance

Lors de sa séance du 15 décembre 1999, le Grand Conseil a décidé de renvoyer en Commission des affaires sociales le rapport sur la politique familiale RD 341 présenté par le Conseil d'Etat.

Il aura fallu sept séances, celles des 15 et 29 février, 7 et 28 mars, 4 avril, 2 et 9 mai pour traiter de ce rapport. Les séances ont eu lieu sous la présidence de M. Pierre Marti.

Les travaux de la commission ont été retranscrits fidèlement par Mme Pauline Schaeffer, procès-verbaliste.

Plusieurs fonctionnaires du DASS ont participé aux diverses séances, en la personne de MM. Paul-Olivier Valotton, directeur de cabinet et Michel Gonczy, directeur de l'Action sociale.

Qu'ils soient tous remerciés pour leur contribution.

Rappel contextuel et historique

Le RD 341 est accompagné du fascicule N° 13 des « Cahiers de l'Action sociale et de la santé », intitulé « Jalons pour une politique familiale à Genève » (novembre 1999) et rédigé par MM. Jean-Paul Bari, consultant en gestion publique et François Cuenoud, expert en politique sociale. Ce document est un complément essentiel pour une bonne visibilité de la politique familiale à Genève et esquisse quelques perspectives pour l'avenir.

Dans ce texte, salué par de nombreux observateurs, les auteurs, après avoir dressé un état de la situation des prestations familiales à Genève, se sont attachés à identifier les enjeux auxquels les familles sont aujourd'hui confrontées. Ils définissent ainsi les grands axes de la politique familiale de demain selon deux principes :

une attention soutenue au renforcement des liens, que ce soit au niveau du couple, de la filiation et de l'intergénération ;

une approche globale d'aménagement et de conciliation des univers familiaux, scolaire et professionnel, aujourd'hui encore trop souvent cloisonnés.

Travaux de la commission

Pour traiter et étudier ce rapport du Conseil d'Etat, la commission a procédé à une série d'auditions.

Audition de MM. Bari et Cuenoud, auteurs du rapport « Jalons pour une politique familiale à Genève »

M. Bari rappelle que l'objectif du rapport était d'établir un inventaire des prestations existantes. Il observe que les auteurs ont tenu à en faire également un outil de réflexion en posant les véritables enjeux du domaine.

En ce qui concerne l'inventaire des mesures de soutien, M. Bari relève que le canton de Genève compte 170 organisations actives en matière de politique familiale. Le tableau qui en résulte est extrêmement hétérogène. L'information, la mise en réseau et la création de synergies y sont encore très lacunaires.

Sur le plan des enjeux, M. Bari relève en particulier la question fondamentale de la restauration du lien : lien social, liens entre les sphères privée et publique, liens conjugaux, liens de filiation, liens intergénérationnels.

M. Bari propose quelques définitions de la famille.

La première émane du Département fédéral de l'intérieur : - « Groupe social d'un genre particulier fondé sur les relations entre parents et enfants, reconnu comme tel par la société, c'est-à-dire institutionnalisé ».

La double qualité de la famille, en tant qu'institution d'une part et constitutions des liens entre parents et enfants d'autre part, est souvent mise à mal actuellement souligne M. Bari.

La deuxième définition revient au professeur Jean Kellerhals : - « Dans sa forme classique, la famille réunit les trois liens consécutifs de la parenté :

✗ le lien d'alliance (conjoints) ;

✗ le lien de la filiation (parents/enfants) ;

✗ le lien de la germanité (enfants/enfants).

Mais, on peut aussi les décupler et définir souplement la famille comme un groupe de personnes unies par un lien d'alliance officiel ou officieux, de filiation ou de germanité et coopérant à leur développement ou leur épanouissement mutuel.

Pour M. Bari, la définition de la famille actuelle n'est pas chose aisée, raison pour laquelle l'ensemble des protagonistes peine à saisir l'objet de leur intervention. On retrouve le même dilemme pour le terme « politique familiale » dont la délimitation du champ n'est pas facile à baliser.

M. .

l'ouverture, pour éviter la stigmatisation ;

la concertation pour éviter que l'Etat ne dicte sa loi ;

la responsabilisation pour éviter qu'une partie des acteurs sociaux ne s'arrogent toutes les responsabilités ;

la créativité pour éviter de se crisper sur ses positions respectives.

M. Bari souligne que le canton de Genève, plus que partout ailleurs en Suisse romande, est fortement marqué par les mutations des familles : multiplicité des formes d'union, diminution du taux de fécondité, resserrement des liens familiaux sur l'axe de la filiation et non linéarité des parcours familiaux.

M. Cuenoud observe, pour sa part, qu'un des objectifs du rapport était de poser les bonnes questions, d'identifier les défis à relever et qu'en tout état de cause, il ne s'agit que du premier étage d'une fusée qui se doit impérativement d'en compter plusieurs afin de donner sens et cohérence à l'exercice.

Il relève également, en tant que spécialiste de la politique familiale dans notre pays, qu'il s'agit de dépasser le stade de sous-développement et d'éclatement chronique dans laquelle elle est le plus souvent confinée, pour s'attacher à développer des mesures permettant la conciliation des univers familiaux, scolaires et professionnels ainsi qu'une approche intergénérationnelle des problèmes. Il s'agit selon lui de dépasser le stade des mesures isolées et ponctuelles pour appréhender les problèmes de manière globale.

Un débat s'instaure entre les deux experts et les commissaires. Certains d'entre eux sont frustrés par le contenu du rapport mais surtout tous les commissaires souhaiteraient des mesures plus concrètes que celles esquissées dans le rapport du Conseil d'Etat, essentiellement au regard des nouvelles structures familiales et des risques qui en découlent.

Certains commissaires aimeraient également connaître les mesures de politiques familiales pratiquées à l'étranger avec une analyse du coût bénéfice.

Il est aussi relevé en Suisse la quasi inexistence d'un lobby des familles ce qui ne favorise en rien l'avance de la politique y relative.

Travaux de la commission

Une séance est consacrée à débattre du fait de traiter ou non ensemble le RD 341 et la motion 1314 concernant les structures d'accueil des enfants de 3 et 4 ans à titre de soutien à la famille et au travail des femmes.

Certains commissaires sont favorables au traitement conjoint des deux objets considérant que la politique de structures d'accueil de la petite enfance fait partie intégrante de la politique familiale et mérite donc une réflexion globale.

En traitant en parallèle la motion 1314, certain commissaires craignent de ralentir le traitement du rapport 341 qui paraît réunir autour de lui une certaine unanimité pour aller de l'avant et passer des paroles aux actes, ou plus exactement des constats aux propositions concrètes.

Le président met aux voix la proposition de traiter en premier le RD 341 13 oui (3 AdG, 2 DC, 2 R, 3 L, 3 S) ; 2 abstentions (2 Ve).

Audition de M. Guy-Olivier Segond, conseiller d'Etat, chargé du DASS

Le président de la Commission sociale évoque devant M. Guy-Olivier Segond, conseiller d'Etat, les questions fondamentales que les commissaires ont préparé à son intention pour son audition et qui traitent, principalement, des mesures concrètes à prendre par le Conseil d'Etat en matière de politique familiale, soit :

le soutien à la parentalité ;

le calendrier de la mise en oeuvre des recommandations contenues dans les cahier « Jalons pour une politique familiale » ;

le timing de la mise en oeuvre d'une Commission cantonale de la famille et d'une délégation à la famille au Conseil d'Etat ;

l'information en matière de politique familiale.

En guise de préambule, M. Segond annonce qu'il se fait le porte-parole du Conseil d'Etat in corpore et qu'il ne parle donc pas qu'en son nom propre.

M. .

la politique familiale représente le parent pauvre de la politique sociale à Genève, comme d'ailleurs dans l'ensemble du pays ;

pour les autorités, les aides prioritaires accordées sont celles liées à l'arrivée de l'enfant au sein du couple et non pas celles de caractère financier ;

le PDC a déposé une initiative constitutionnelle genevoise il y a maintenant une quinzaine d'années qui visait à inscrire une politique familiale. Or, mise à part une déclaration d'intention y figurant, on ne trouve aucune mesure concrète.

Il observe cependant, à la suite des auteurs du rapport, que malgré l'éclatement des mesures et des acteurs, et à l'exception du problème spécifique de la maternité, l'ensemble des missions qui sont propres à la famille font aujourd'hui l'objet d'un soutien important, que celui-ci provienne des services publics, des entités partenaires de l'Etat ou des organismes privés.

M. Segond affirme la nécessité, afin de répondre à l'éclatement de l'offre, de développer une politique d'information coordonnée. Par ailleurs, il rappelle l'importance de constituer un observatoire universitaire de la famille, lieu d'identification et d'étude des nouveaux enjeux familiaux tels que définis dans le rapport.

Au chapitre des mesures à caractère institutionnel, M. Segond présente les deux structures organisationnelles prévues, soit une délégation à la famille au Conseil d'Etat et une Commission cantonale de la famille.

Vient s'ajouter à ce qui précède, la « carte famille » qui fait suite à une motion, déposée à Pâques par le PS dont le concept et le règlement d'application sont en cours d'achèvement.

M. .

l'assurance maternité à caractère plutôt fédéral ;

les institutions de la petite enfance à caractère plutôt communal.

Ses deux sujets très délicats méritent une véritable discussion autour de leurs problématiques particulières.

Les commissaires profitent de la présence du conseiller d'Etat pour échanger avec lui sur des sujets spécifiques à la politique familiale, tels le statut financier des familles monoparentales, la fiscalité des familles, l'harmonisation du temps de travail et de la vie familiale, la précarité de certaines familles.

Travaux de la commission

Les commissaires débattent de l'issue à donner à ce rapport.

Deux commissaires proposent la rédaction d'une motion extrêmement précise dans ses invites, qui démontrerait la volonté de la Commission sociale à développer certains axes de la politique familiale.

Certains commissaires appuient cette démarche ; d'autres la trouvent superfétatoire.

Après avoir longuement débattu sur les manques de visibilité d'analyse des coûts de certaines propositions et sur d'autres lacunes criantes, les commissaires se rallient à la rédaction d'une motion demandant des axes concrets

Audition de Mme Micheline Calmy-Rey, conseillère d'Etat, chargée du DF et de M. Georges Adamina, de la Direction des affaires fiscales, administration fiscale cantonale

Mme Calmy-Rey relève que son département se situe aux avant-postes en ce qui concerne certaines questions relevés dans le rapport « Jalons pour une politique familiale à Genève », plus particulièrement la montée du taux de divortialité et l'accroissement du nombre de familles monoparentales.

Elle considère pour sa part que les structures d'accueil ne sont pas suffisantes à Genève.

Sur le plan de la fiscalité, elle dresse un tableau des principales modifications touchant la famille contenues dans le projet de nouvelle loi sur l'imposition des personnes physiques (LIPP V) :

chaque époux devient un contribuable, ce qui supprime la responsabilité solidaire des conjoints et renforce l'égalité entre hommes et femmes ;

les déductions pour charge de famille seront doublées et les familles monoparentales bénéficieront de plus d'une déduction englobant également le cas des enfants majeurs.

La LIPP n'introduit pas de déductions de frais de garde mais introduit des déductions variables par enfant selon un plafond ne dépassant pas Fr. 50 000.- par an de revenu.

Mme Calmy-Rey donne aussi des précisions sur le statut des concubins et des couples mariés.

La conseillère d'Etat insiste particulièrement sur l'effort important du canton en faveur de la famille ; en effet, à terme, ces nouvelles mesures fiscales aboutiront à une diminution des recettes fiscales de Fr. 15 mios (calcul 1997).

Une discussion s'instaure entre la conseillère d'Etat, son directeur et les commissaires.

Un point est longuement soulevé : celui de la non prise en compte dans la LIPP des frais de garde.

Mme Calmy-Rey rappelle que cette option est une question d'équilibre en faveur d'autres mesures prises pour les familles.

L'imposition des allocations familiales est aussi débattue. Mme Calmy-Rey rappelle que cette mesure est imposée par la Confédération aux cantons.

Mme Calmy-Rey laisse entendre que mettre en oeuvre un plan de déduction fiscale pour faire de la politique sociale est un mauvais moyen. En effet, trop de paramètres rentrent en compte suivant les familles et l'aide apportée ainsi n'est pas évidente pour la population.

Il serait nettement préférable de procéder par subventionnement ce qui rendrait la démarche entreprise par les autorités au bénéfice des familles enfin visible.

Après le départ de Mme la conseillère d'Etat et de son directeur, les commissaires jugent extrêmement opportun d'adresser le contenu de leurs discussions à la Commission fiscale pour lui faire connaître leurs interrogations sur certains points concernant les mesures fiscales pour la famille dans la LIPP. De plus, ils souhaiteraient que ladite commission tienne davantage compte des éléments incitatifs en matière fiscale.

Discussion finale de la commission

Les commissionnaires estiment que le rapport « Jalons pour une politique familiale à Genève » constitue un intéressant et nécessaire point de départ à l'élaboration d'une politique familiale dans le canton, mais qu'il est impératif que d'autres étages de la fusée s'y rajoutent, notamment un concept informatif clair et cohérent, des instruments de recherche et de prospective, une liste exhaustive de mesures proposées afin de répondre aux défis relevés dans le rapport, et le chiffrage du coût/bénéfice des ces dernières pour la famille et la société.

Ils décident de déposer la motion suivante :

Considérant :

l'importance de développer une politique de la famille cohérente au niveau de notre canton ;

les propositions en la matière contenues dans le Livre blanc adopté le 14 septembre 1955 par le Conseil de l'Action sociale ;

la présentation publique du rapport « Jalons pour une politique familiale à Genève ». 

Le Grand Conseil invite le Conseil d'Etat :

à mettre en oeuvre, dans les six mois à venir, les propositions concrètes structurelles et informatives présentées dans le rapport « Jalons pour une politique familiale à Genève » à savoir :

la délégation du Conseil d'Etat à la famille et à la jeunesse ;

la Commission cantonale de la famille ;

la stratégie d'information coordonnée.

parallèlement et tenant compte des ces dernières, à présenter au Grand Conseil, avant la fin de la législature, un catalogue de mesures chiffrées (en termes de coûts et de bénéfices pour la société) basé sur les constats et les pistes de travail formulés dans le rapport « Jalons pour une politique familiale à Genève » aux pages 81 et 82.

aborder les questions relevant de l'organisation de la vie quotidienne et de la fiscalité dans un sens favorable à la vie des familles en apportant des propositions concrètes d'ici la fin de l'année en cours.

La motion est acceptée à l'unanimité (3 AdG, 1 DC, 3 L, 2 R, 3 S, 2 Ve).

Conclusion

La Commission des affaires sociales vous recommande, Mesdames et Messieurs les députés, de prendre acte du RD 341-A et de renvoyer la motion 1358 au Conseil d'Etat.

Proposition de motion(1358)concernant la politique familiale du canton

EXPOSÉ DES MOTIFS

La Commission des affaires sociales ayant traité le rapport RD 341 « Jalons pour une politique familiale » a jugé indispensable de clore ses travaux par le dépôt de cette motion qui démontre l'importance que les commissaires portent au développement d'une politique familiale à Genève et la volonté de réalisation dans un prompt délai.

Débat

Mme Marie-Françoise de Tassigny (R), rapporteuse. Je serai relativement brève, puisque le rapport explique largement le travail de la commission.

Il me semble toutefois utile de dire que la complexité de la définition de la famille a rendu la réflexion de départ difficile et laborieuse. Ensuite, nous avons eu la chance de bénéficier des auditions de deux conseillers d'Etat : M. Segond qui nous a prouvé son engagement pour la politique familiale et notre conseillère d'Etat aux finances, qui nous a présenté la LIPP et montré une ébauche de la nouvelle prise en considération de la fiscalité des familles.

Malgré l'engagement du pouvoir exécutif, la commission a voulu montrer que la commission des affaires sociales ne se satisferait pas uniquement de promesses, qu'elle voulait du concret. Dans ce sens, la commission a demandé à l'unanimité de prendre acte du rapport 341-A et de renvoyer la motion 1358 au Conseil d'Etat. Cette dernière demande en effet des choses très concrètes et très pragmatiques au niveau de la vie familiale qui est elle-même très concrète, comme :

- une délégation du Conseil d'Etat à la famille et la jeunesse. Et vous n'êtes pas sans savoir que M. Segond a déjà fait le nécessaire;

- une commission cantonale de la famille, qui va siéger lundi pour la première fois.

Mais il y a encore toute une partie d'analyse des coûts pour laquelle il sera difficile de respecter les délais, puisque nous les avions fixés à la fin de l'année et qu'il ne nous reste plus qu'un mois. Je pense qu'il serait réaliste de redonner un délai de six mois, pour nous donner le temps d'obtenir les éléments nécessaires des experts qui travailleront avec la commission cantonale de la famille.

Il a été très intéressant que les commissaires, tous partis confondus, aient voulu concevoir cette motion pour faire en sorte de donner un signal fort de soutien à cette politique familiale pour le canton de Genève.

Je vous prie donc instamment de soutenir la motion 1358.

M. Albert Rodrik (S). Le groupe socialiste fait aujourd'hui un acte de foi et pense qu'à partir de maintenant nous allons passer, en matière de politique familiale, de la parole aux actes. Nous sommes déjà passés aux actes concrets et précis avec la révision de notre loi fiscale, de la LIPP. Nous espérons aussi qu'avec l'installation de la commission, lundi prochain, nous allons entrer dans l'ère des réalisations concrètes et non rester dans celle d'un petit parlement de parlotes... Nous avons connu dans le domaine social d'autres aréopages qui ont beaucoup parlé, beaucoup sécrété, sans beaucoup d'effets... Nous prenons le pari qu'à partir d'aujourd'hui - top, chronomètre ! - une véritable politique familiale est instaurée dans le canton de Genève, ou, plus précisément, qu'il y a un volet familial à la politique sociale. 

M 1358

Mise aux voix, cette motion est adoptée.

Elle est ainsi conçue :

Motion(1358)concernant la politique familiale du canton

RD 341-A

Le Grand Conseil prend acte de ce rapport.