Séance du jeudi 26 octobre 2000 à 17h
54^e législature - 3^e année - 11^e session - 46^e séance

Base légale

C'est en 1988 que la question de l'élaboration d'un concept cantonal de la protection de l'environnement apparaît, avec le dépôt d'une motion, M 537, demandant au Conseil d'Etat d'entreprendre les études nécessaires à l'élaboration d'un « concept de gestion de l'environnement » qui serait l'outil d'une gestion adéquate de l'environnement genevois.

Ainsi, en mai 1995, un concept de la protection de l'environnement, réalisé par la Direction générale de l'environnement, présentait les problèmes en matière de protection de l'environnement genevois et exposait les objectifs ainsi que les moyens à mettre en oeuvre pour les atteindre. Toutefois, ce document n'avait pas de base légale et aucune procédure particulière n'était prévue pour son adoption et sa mise en oeuvre.

La loi d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, du 2 octobre 1997, (K 1 70) vient combler cette lacune. Cette dernière constitue la base légale sur laquelle se fonde le concept cantonal de la protection de l'environnement. Le chapitre III de cette loi est consacré à la définition du contenu et du mode d'adoption du concept cantonal de la protection de l'environnement.

A cet effet, les trois premiers alinéas de l'article 6 définissent les éléments qui forment le concept :

« 1  Le département effectue les études de base, en collaboration avec les autres départements concernés, en vue de l'élaboration d'un concept cantonal de la protection de l'environnement.

2  Ce concept dégage des principes généraux en vue d'assurer une protection optimale de l'environnement dans le canton, prévoit une harmonisation régionale et intègre le principe du développement durable.

3  Il comporte un rapport qui fournit des informations sur l'état et l'évolution de l'environnement dans le canton et la région et présente les objectifs à court, à moyen et à long terme en la matière, ainsi que les moyens à mettre en oeuvre en vue de les concrétiser. »Le concept cantonal de la protection de l'environnement reprend ces éléments. Le bilan de l'état de l'environnement correspond aux études de base et présente l'état de l'environnement dans le canton. La partie conceptuelle développe les principes généraux alors que les parties « objectifs » et « plans d'action » présentent les objectifs et les moyens à mettre en oeuvre pour les concrétiser.

2. Processus d'élaboration

En application de l'article 6 de la loi d'application de la LPE, le département en charge de l'environnement effectue les études de base en collaboration avec les autres départements concernés. En outre, l'article 3, alinéa 3 lettre a, stipule qu'il est institué un Conseil de l'environnement, chargé : « d'assister le Conseil d'Etat dans l'élaboration, la définition et la mise en oeuvre du concept cantonal de la protection de l'environnement ».

Cette disposition légale s'inscrit dans le cadre de l'article 160B de la Constitution genevoise qui prescrit qu'en matière de protection de l'environnement l'Etat « (...) peut entendre les groupements et milieux intéressés et, le cas échéant, les associer aux mesures décidées » (art. 160B, al. 6).

Ainsi, l'élaboration du concept cantonal de la protection de l'environnement s'est effectuée en synergie avec le Conseil de l'environnement, d'une part, et les services de l'administration concernés, d'autre part.

La rédaction du concept s'est déroulée, dès la composition de la table des matières arrêtée par le Conseil de l'environnement, du mois de mai au mois de décembre 1999. Le Conseil de l'environnement a été associé à cette rédaction et a approuvé le texte soumis à consultation.

3. Consultation

L'article 6 de la loi d'application de la LPE stipule que le concept cantonal de la protection de l'environnement suit la procédure prévue pour le concept de l'aménagement cantonal.

Précisément le concept cantonal de la protection de l'environnement doit :

a) faire l'objet d'une large information auprès du public, en particulier par la voie de la presse ;

b) être soumis à une enquête publique d'une durée de 60 jours ;

c) être soumis à la consultation des communes pour une durée de 4 mois.

De façon à permettre une large information du public, l'avant-projet de concept cantonal de la protection de l'environnement a été transmis, accompagné d'une lettre du président du Département de l'intérieur, de l'agriculture, de l'environnement et de l'énergie, à plus de 200 associations et groupements de toutes natures (cf. annexe). Par ailleurs, l'avant-projet de concept pouvait être consulté dans les communes et a fait l'objet d'une publication intégrale sur le site Internet de l'Etat de Genève, où un forum était également ouvert à toutes remarques.

Conformément aux dispositions légales et suite à une conférence de presse tenue le mardi 11 janvier 2000, le concept cantonal de la protection de l'environnement a été soumis à l'enquête publique du 12 janvier au 12 mars 2000. Enfin, les documents composant le concept ont fait l'objet d'une consultation des communes du 13 mars au 13 juillet 2000.

4. Les observations recueillies

A l'issue de l'enquête publique, 21 réponses ont été enregistrées provenant :

a) de trois partis politiques genevois : le Parti démocrate chrétien, le Parti libéral et les Verts;

b) de cinq groupements et associations se vouant à la protection de l'environnement : Coordination rivières, Pro natura, Coordination transports et déplacements, le World Wildlife Fund Genève (WWF), la Société suisse pour la protection de l'environnement (SPE) ;

c) de douze groupements de défense d'intérêt ou à but idéal : l'Association Convive, l'Association genevoise des sociétés de pêche (AGSP), les Associations immobilières, l'Association des voisins de l'usine des Cheneviers (AVUC), le Centre de liaison des associations féminines genevoises (CLAFG), la Chambre de commerce et d'industrie de Genève (CCIG), la Chambre genevoise d'agriculture (CGA), le Conseil international des femmes, la Coordination économique et sociale transfrontalière (CEST), la Fédération genevoise des métiers du bâtiment (FMB), le Touring club suisse (TCS), l'Union des associations patronales genevoises (UAPG) ;

d) d'une institution cantonale : l'Aéroport international de Genève (AIG).

La consultation des communes a suscité 39 prises de position, communiquées par les communes suivantes :

e) Aïre-la-Ville, Anières, Avully, Avusy, Bardonnex, Bellevue, Bernex, Carouge, Cartigny, Céligny, Chancy, Chêne-Bougeries, Choulex, Collex-Bossy, Collonge-Bellerive, Cologny, Confignon, Corsier, Dardagny, Genève, Genthod, Gy, Jussy, Laconnex, Meinier, Onex, Perly-Certoux, Plan-les-Ouates, Pregny-Chambésy, Presinge, Puplinge, Russin, Satigny, Soral, Thônex, Troinex, Vernier, Versoix et Veyrier.

5. Appréciation globale

5.1 L'enquête publique

5.1.1 Bilan de l'état de l'environnement

Les critiques concernant le bilan de l'état de l'environnement ont été dans leur ensemble très positives. La pertinence et la qualité scientifique des informations fournies ont été relevées et le bilan de l'état de l'environnement est considéré comme un document de référence.

Néanmoins quelques critiques ont été formulées :

a) le WWF relève que, malgré le choix d'une approche systémique, le bilan reste très sectoriel. Il ne permet pas de rendre suffisamment compte des « interactions entre les différents aspects de la protection de l'environnement et de la nature avec les activités humaines ». Enfin, il déplore que la partie relative à l'agriculture soit orientée davantage vers l'histoire de la politique agricole suisse que vers l'évolution de l'agriculture genevoise ;

b) le Parti libéral et la FMB estiment que le bilan de l'état de l'environnement relève d'une vision très (trop) extensive de l'environnement qui touche pratiquement l'ensemble des activités humaines ;

c) les Verts estiment qu'il faut compléter ce document par un bilan des mammifères peuplant les milieux aquatiques et un chapitre traitant de la pollution lumineuse.

Enfin, il faut relever un intérêt marqué pour les prochaines actualisations du bilan de l'état de l'environnement.

5.1.2 Concept cantonal de la protection de l'environnement

L'importance du travail que représente l'avant-projet de concept cantonal de la protection de l'environnement a été généralement salué. Aucun des intervenants ne remet en question la nécessité d'élaborer un concept cantonal de la protection de l'environnement. Les différentes positions exprimées portent essentiellement sur des points particuliers et ne mettent pas en cause les grandes orientations du concept.

Les remarques peuvent être regroupées comme suit :

a) six intervenants approuvent l'avant-projet (CCIG, CEST, CLAFG, Coordination rivières, SPE, Pro Natura) et manifestent leur intérêt pour le suivi. Toutefois, la CCIG demande que le principe de coopération entre les secteurs privé et public soit appliqué plus rigoureusement lors de la mise en oeuvre du concept et que l'effort de coordination entre les départements et les services ayant élaboré les différents concepts (aménagement, énergie et environnement) soit renforcé à l'avenir ;

b) huit intervenants demandent des amendements sur des objets ponctuels. L'AGSP, l'AVUC, l'Association Convive, la CGA, la Coordination transports et déplacements et le TCS désirent voir modifiées certaines parties relevant de leurs domaines d'action. Les Verts proposent l'adjonction de plans d'action et d'objectifs (zone agricole, espèces animales, transports publics, imperméabilisation des sols et transport des déchets) et la modification de la partie relative à la mobilité. Le Parti démocrate chrétien considère que l'Agenda 21 n'a pas sa place dans le concept et demande des précisions sur les conséquences de ce projet dans le domaine socio-économique ainsi que sur l'aspect financier de la réalisation;

c) cinq intervenants demandent des modifications importantes ou relèvent des manquements nécessitant la poursuite des études. Quatre d'entre eux déplorent l'absence du pôle économique du développement durable, désapprouvent la présence de l'Agenda 21 dans le concept et l'approche hiérarchique et autoritaire des plans d'action (Associations immobilières, FMB, UAPG, Parti libéral). Le WWF regrette le manque de coordination entre le concept cantonal de l'aménagement et l'avant-projet de concept cantonal de la protection de l'environnement. Il estime en outre qu'il y a un manque d'actions novatrices dû à l'absence d'objectifs et de priorités formulées. Enfin, il considère qu'il n'y a pas de planification régionale et regrette que les situations soient réglées au coup par coup, sans vision d'ensemble ;

d) l'AIG ne se prononce pas sur l'avant-projet de concept cantonal de la protection de l'environnement mais relève les domaines de collaboration avec l'administration cantonale (bruit, air, mobilité, eaux superficielles) et manifeste son intérêt pour le suivi. Le Conseil international des femmes ne se juge pas habilité à se prononcer sur le sujet, mais souligne son engagement en matière d'environnement au niveau international.

5.2 La consultation des communes

Les communes se sont prononcées sur le concept cantonal de la protection de l'environnement sous forme de résolution ou de préavis de leur conseil municipal. Sur les trente-neuf résolutions communales reçues, seules deux sont défavorables au projet de concept : il s'agit des préavis de Chêne-Bougeries et de Jussy.

D'une façon générale, les remarques formulées par les communes portent essentiellement sur des points particuliers et ne mettent pas en cause les grandes orientations du concept. Ces remarques, qui concernent les domaines entrant dans la compétence des communes ou leur territoire, ont été relevées et seront prises en compte lors de la mise en oeuvre des plans d'action.

Néanmoins deux éléments ressortent des préavis :

a) les remarques jointes aux résolutions sont unanimes en ce qui concerne l'importance de la collaboration entre le canton et les communes. Ces dernières demandent à être considérées comme des partenaires et à être consultées pour toute action déployant des effets sur leur territoire. Enfin, une négociation doit s'établir avec les communes qui seraient appelées à financer ou à participer au financement de mesures issues des plans d'action ;

b) la plupart des communes estiment que les aspects relatifs aux coûts et au mode de financement des plans d'action doivent être précisés. En outre, un certain nombre de préavis soulignent l'importance du pôle économique et d'une collaboration avec les milieux économiques.

6. Prise en compte des observations

Il ressort des observations faites lors de la consultation des communes et de l'enquête publique que celles-ci concernent plus particulièrement les thèmes suivants : le pôle économique, la collaboration avec les communes, l'Agenda 21, la dimension régionale ainsi que le suivi du concept cantonal de la protection de l'environnement et la relation entre les concepts.

Le Conseil d'Etat, après avoir recueilli l'avis du Conseil de l'environnement concernant les observations issues de la consultation, s'est efforcé de les intégrer dans le projet de concept tel qu'il est soumis au Grand Conseil.

6.1 Le pôle économique

Parmi l'ensemble des remarques qui ont été formulées lors de l'enquête publique, celles qui ont trait à la place de l'économie dans le concept sont les plus saillantes. Une certaine frustration se dégage de ces observations qui déplorent le peu de cas qui est fait du pôle économique.

Il ressort des préavis de certaines communes que l'avant-projet de concept n'insiste pas suffisamment sur la collaboration qui doit s'installer, en matière de protection de l'environnement, entre l'Etat et les milieux économiques.

Pour leur part, le Parti libéral, l'UAPG, la FMB ainsi que les Associations immobilières estiment que l'économie est absente du projet de concept cantonal de la protection de l'environnement. Ils rappellent que l'économie est un des trois pôles du développement durable et que l'équilibre entre ces pôles doit être respecté. En particulier, le Parti libéral relève que : « la notion d'une économie florissante, seule à même de promouvoir et de financer un comportement industriel écologique prudent et ménageant », est ignorée. A cet effet, la CCIG, la FMB et le Parti libéral soulignent l'importance de l'effort consenti par les entreprises en faveur de l'environnement.

Par ailleurs, un autre aspect préoccupe certains intervenants (CCIG, FMB) : l'amélioration de la concertation et la coopération entre secteurs privé et public. Pour la CCIG, il convient d'intensifier la coopération entre les secteurs privé et public chaque fois que les actions prévues par le concept cantonal de la protection de l'environnement le nécessitent.

Par conséquent, les Associations immobilières, la FMB, l'UAPG et le Parti libéral demandent que l'avant-projet de concept cantonal de la protection de l'environnement soit révisé en tenant compte du lien entre économie et environnement.

6.1.1 Commentaires

Les remarques signalant un manque de références aux milieux économiques et à l'économie en général doivent être nuancées. En effet, le concept cantonal de la protection de l'environnement ne néglige pas l'importance des relations entre l'environnement et l'économie. La partie conceptuelle, en évoquant le développement durable, met en exergue la nécessité de prendre en compte les répercussions sur le pôle économique des actions menées en faveur de l'environnement.

De plus, l'un des principes fondamentaux guidant les actions visant à protéger l'environnement est le principe de coopération qui « (...) recommande une coopération permanente entre les autorités, les milieux privés et la population (...) » et qui est illustré par « la collaboration entre la Confédération, les cantons et l'industrie pour le traitement des déchets spéciaux ou par les conventions passées entre l'économie privée et les pouvoirs publics en ce qui concerne par exemple les emballages pour boissons ».

Enfin, hormis les coopérations, effectives ou souhaitées, entre les secteurs public et privé qui figurent dans plusieurs plans d'action, les chapitres consacrés à l'artisanat, à l'industrie et à l'agriculture traitent clairement du pôle économique.

6.1.2 Actualisation du projet

Néanmoins, après avoir examiné les observations formulées lors de l'enquête publique, le Conseil d'Etat a décidé, étant donné l'importance qu'il convient d'accorder à la coopération entre les sphères publique et privée, qu'une partie dévolue à cette question soit ajoutée au bilan de l'environnement. Ce nouveau chapitre 4.0. du bilan figure dans l'actualisation attachée au concept sous le titre « Coopération entre les secteurs public et privé ».

En outre, au point 5.1 du concept cantonal de la protection de l'environnement, le Conseil d'Etat a décidé d'ajouter au neuvième objectif (objectifs généraux, p. 24) un élément relatif à l'économie (voir l'actualisation attachée au concept).

6.2 La collaboration avec les communes

Parmi les commentaires joints aux résolutions communales, le plus fréquent concerne l'établissement d'un partenariat entre le canton et les communes, en vue de la mise en oeuvre des plans d'actions figurant dans le concept.

Un premier aspect concerne les coûts engendrés : les communes s'inquiètent des répercussions financières de la mise en oeuvre des plans d'action. Cette question est traitée dans la partie de ce rapport consacrée au suivi du concept.

L'autre composante de cette demande a trait à la volonté des communes d'être étroitement associées à l'élaboration de projets et à la mise en oeuvre des plans d'action, qui déploient des effets sur leur territoire. C'est ainsi que la commune de Choulex demande à être associée au projet relatif à la Seymaz. De même, la commune de Corsier désire être consultée sur la question du projet de la STEP du Nant-d'Aisy et la commune de Versoix souhaite formuler un préavis pour toute mesure relative à la ségrégation des espaces naturels.

En résumé et d'une façon générale, les communes posent la question de leur rôle et de leurs compétences et demandent à être considérées comme des partenaires à part entière pour toute action concernant leur commune.

6.2.1 Commentaires

Le Conseil d'Etat a pris note de l'engagement des communes en faveur de l'environnement. Il relève cependant que l'avant-projet de concept de la protection de l'environnement ne traite que de la politique cantonale et n'engage, par conséquent, que des compétences cantonales, les compétences des communes étant réservées. Les principes énoncés dans l'avant-projet de concept correspondent à cette perspective. En effet, outre le principe de coopération, qui recommande une coopération permanente entre les autorités, l'avant-projet de concept se fonde sur le principe de proportionnalité dont l'un des aspects, la subsidiarité, recommande que l'autorité dont le ressort est plus large n'intervienne que pour compléter, si nécessaire, l'action des autorités dont le ressort est plus étroit.

D'autre part, le Conseil d'Etat a pris note du désir des autorités communales d'être considérées comme des partenaires à part entière et de voir une collaboration s'instaurer entre elles-mêmes et l'Etat pour les actions relatives à la protection de l'environnement à l'instar de la pratique actuelle en matière de gestion des déchets et d'aménagement du territoire. A ce sujet, il faut rappeler que l'avant-projet de concept est rédigé conformément à la loi d'application de la LPE, qui stipule également à l'article 3, alinéa 1 : « Le canton collabore en matière de protection de l'environnement avec les communes (...) pour concevoir et mettre en oeuvre son action ». Ainsi, le Conseil de l'environnement, qui a élaboré l'avant-projet de concept conjointement avec le DIAE, comprend parmi ses membres un représentant des communes, désigné par l'Association des communes genevoises. De même, lors de la consultation des communes un représentant du DIAE a présenté l'avant-projet de concept aux conseillers municipaux dans toutes les communes qui en ont exprimé le souhait.

La collaboration entre l'Etat et les communes s'illustre également par la mise en place du programme de renaturation des cours d'eau et des rives qui a fait l'objet d'un rapport du Conseil d'Etat RD 312, dont le Grand Conseil a pris acte le 26 février 1999. Ce rapport, qui relève que seules sont prises en compte les eaux cantonales au sens de l'article 2 de la loi sur les eaux

Sont eaux cantonales : le lac, le Rhône, l'Arve, l'Aire, l'Allondon, l'Avril, la Drize, l'Hermance, la Laire, la Roulave, la Seymaz, la Versoix, les sections des cours d'eau formant frontière nationale et toutes les eaux souterraines du domaine public. Sauf disposition contraire, le lac est compris dans les cours d'eau cantonaux.

A titre d'exemple, en ce qui concerne le projet de revitalisation de l'Aire, les communes riveraines participent au comité de pilotage et une délégation de ces dernières figure dans le jury qui décidera du projet retenu. Une telle collaboration a également été instaurée avec les communes de Versoix, Choulex, Colley-Bossy et Puplinge concernant les projets d'aménagements naturels sur leur territoire. Des délégations de représentants des communes genevoises concernées participent encore aux comités de rivières pour l'élaboration et le suivi des cinq contrats-rivières transfrontaliers des bassins versants du canton.

En matière d'assainissement des eaux, la collaboration Etat-communes va être consacrée puisque le projet de loi modifiant la loi sur les eaux (PL 8251), actuellement à l'examen du Grand Conseil, prévoit expressément que l'élaboration, la mise en oeuvre et le suivi de chaque plan régional d'évacuation des eaux soient assurés par le DIAE en collaboration avec les communes et les autres partenaires concernés (art. 55, al. 6, PL 8251). En ce qui concerne plus particulièrement la STEP du Nant-d'Aisy, objet de l'intervention de la commune de Corsier, un projet d'adaptation de cette installation est à l'étude. La commune sera consultée avant toute décision susceptible de modifier de façon importante cette installation.

Le plan directeur des gravières a, lui aussi, fait l'objet d'une enquête publique auprès des communes, du 1er août au 30 septembre 1998. Cette collaboration a été instaurée par la nouvelle loi sur les gravières et exploitations assimilées, du 28 octobre 1999 (L 3 10).

Le plan directeur forestier est également soumis à la consultation des communes genevoises et du public, du 9 juin au 10 septembre 2000.

Enfin, les communes sont représentées au sein de la Commission consultative de la diversité biologique. Celle-ci assiste le DIAE en matière de protection et de maintien de la faune indigène et émet des préavis sur les mesures régulatrices de la faune, sur les dérogations en matière de distances de constructions par rapport à la lisière de la forêt et sur l'aménagement de chemins pédestres et d'emplacements de promenades dans le périmètre protégé des rives du Rhône.

C'est dire que l'Etat instaure une large collaboration des communes en matière environnementale et les associe le plus possible aux projets d'importance.

6.3 L'Agenda 21

Les opinions divergent fortement quant à l'opportunité de l'insertion d'un chapitre consacré à l'Agenda 21.

En effet, le Parti libéral, le PDC, l'UAPG, la FMB, les associations immobilières considèrent que ce chapitre n'a pas sa place dans le concept cantonal de la protection de l'environnement. Ces intervenants relèvent que le concept cantonal de la protection de l'environnement et l'Agenda 21 n'ont pas le même but et la même portée juridique. Le Parti démocrate chrétien estime qu'un nombre important des propositions de l'Agenda 21 telles que la réinsertion des demandeurs d'emploi ou la création d'une chambre consultative des étrangers n'ont pas de relation avec un concept cantonal de la protection de l'environnement.

A contrario, la coordination transports, ainsi que la CEST, approuvent pleinement l'introduction de l'Agenda 21 dans le concept cantonal de la protection de l'environnement. L'Aéroport international de Genève se dit intéressé par un certain nombre d'actions proposées dans l'Agenda 21.

En ce qui concerne les communes, la grande majorité des résolutions précise que « le chapitre 4 du projet de concept a été rendu obsolète par la décision du Conseil d'Etat du 5 avril 2000 ».

6.3.1 Commentaires

A juste titre, les associations économiques et les partis libéral et démocrate chrétien ont relevé que le concept cantonal de la protection de l'environnement et l'Agenda 21 pour Genève n'ont pas la même portée juridique. En effet, si le premier prend sa source dans la loi d'application de la LPE, qui demande explicitement l'élaboration d'un concept cantonal de la protection de l'environnement, l'élaboration d'un Agenda 21 pour Genève découle de l'engagement de la Suisse, avec les 181 nations présentes à la Conférence de Rio de 1992, à concevoir et mettre en oeuvre une politique visant à favoriser le développement durable à l'échelle de la planète.

Il n'est, cependant, pas souhaitable de dissocier totalement ces deux documents. L'Agenda 21 est un programme d'action en vue d'un développement durable reposant sur la convergence et l'équilibre entre l'efficacité économique, l'intégration sociale et la responsabilité écologique. Le concept cantonal de la protection de l'environnement s'inscrit, quant à lui, tout naturellement dans le cadre du développement durable. Ceci établit donc un rapport direct entre l'Agenda 21 et le concept cantonal de la protection de l'environnement puisque ce dernier s'insère dans le cadre plus large du premier.

Par ailleurs, la Constitution fédérale associe étroitement l'environnement et le développement durable puisque sa section 4, intitulée « Environnement et aménagement du territoire », est introduite par l'article 73 « Développement durable » qui stipule : « La Confédération et les cantons oeuvrent à l'établissement d'un équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et son utilisation par l'être humain ». Enfin, l'article 6, alinéa 2 de la loi d'application de la LPE, qui définit le contenu du concept cantonal de la protection de l'environnement, précise que ce dernier « (...) intègre le principe du développement durable ».

Toutefois, à ces remarques vient s'ajouter, comme les communes le relèvent à juste titre, la nécessité de mettre à jour les passages du concept consacrés à l'Agenda 21 pour Genève. En effet, le concept doit tenir compte des décisions arrêtées par le Conseil d'Etat à ce propos, le 5 avril 2000. Concrètement, sur la base du mandat effectué par la SPE, le gouvernement a décidé, dans le rapport qu'il a soumis au Grand Conseil, de retenir un nombre limité d'actions et de favoriser l'utilisation de structures préexistantes en ce qui concerne la mise en oeuvre.

6.3.2 Actualisation du projet

Afin de tenir compte des observations soulevées lors de l'enquête publique et des récentes décisions relatives à l'Agenda 21 pour Genève, le Conseil d'Etat a actualisé l'avant-projet de la manière suivante :

a) le point 4.2 (pp. 20-23) du projet du concept cantonal de la protection de l'environnement, traitant de l'Agenda 21 pour Genève, est sensiblement modifié et réduit (voir l'actualisation attachée au concept) ;

b) le point 4.1 (pp. 17-20) du projet du concept cantonal de la protection de l'environnement, traitant de l'Agenda 21 de manière générale est maintenu ;

c) les 21 actions, qui figuraient en annexe de l'avant-projet du concept, doivent être retirées du document. Il n'y a plus lieu, au vu de l'évolution de ce dossier, de se référer aux 21 actions du projet.

6.4 Dimension régionale

La dimension régionale est un aspect qui préoccupe également nombre d'intervenants et qui a fait l'objet d'observations nuancées.

Le WWF et le Parti démocrate chrétien déplorent le fait que l'aspect régional et transfrontalier soit trop peu abordé. A contrario, la SPE se dit satisfaite que l'avant-projet de concept adopte une vision qui intègre la dimension régionale. Quant à la CEST, elle estime que le concept montre la nécessité d'une réflexion étendue sur de nombreux thèmes à caractère transfrontalier, en particulier sur le plan d'une harmonisation des politiques publiques. Comme signalé précédemment, la CEST estime que ce document pourrait servir de base de discussion avec les organismes correspondants des autres cantons suisses et de France voisine concernés.

6.4.1 Commentaires

En premier lieu, il faut rappeler que la dimension régionale est abordée dans le concept et ce, à plusieurs occasions. Le point 2.4 du concept, chapitre consacré aux définitions, signale la non coïncidence entre les frontières politiques et les espaces naturels. Les limites d'une perception strictement « cantonale » de l'environnement sont relevées à cette occasion. La prise en compte de la dimension régionale et les efforts fournis en conséquence de part et d'autre de la frontière sont d'ailleurs illustrés par la fructueuse collaboration entre les autorités genevoises et françaises voisines en matière d'assainissement des eaux (raccordement des stations d'épuration des eaux périphériques), de mobilité (plan régional des déplacements), de protection de la nature et des paysages (création et renforcement des réseaux écologiques) et de renaturation des rivières (contrats rivières transfrontaliers).

Cependant, il convient de garder à l'esprit que le concept cantonal de la protection de l'environnement vise à appliquer la loi fédérale sur la protection de l'environnement et, qu'à ce titre, il n'a pas pour vocation de s'appliquer sur le territoire français.

Néanmoins, la collaboration intercantonale et transfrontalière est particulièrement dynamique comme en témoigne l'importante activité des institutions rassemblant les représentants des régions de France voisine et des cantons de la région lémanique.

En particulier, les questions environnementales font l'objet du travail :

a) de la Commission environnement et aménagement du territoire du Conseil du Léman, entité visant à optimiser la coopération transfrontalière et regroupant les départements français de l'Ain et de la Haute-Savoie ainsi que les cantons de Genève, de Vaud et du Valais ;

b) de la Commission environnement et aménagement du territoire du Comité régional franco-genevois (CRFG), visant à régler les problèmes de voisinage entre le canton de Genève et les départements français de l'Ain et de la Haute-Savoie. Parmi les travaux de cette commission il faut relever la rédaction du « protocole d'accord transfrontalier pour la revitalisation des rivières du Genevois » ;

c) de la Commission internationale pour la protection des eaux du Léman (CIPEL), qui a pour mission de faire effectuer toutes les recherches nécessaires afin de déterminer la nature, l'importance et l'origine des pollutions. Elle comprend, outre les représentants des départements français de l'Ain et de la Haute-Savoie, les représentants des cantons de Genève, de Vaud, du Valais ainsi que de l'Administration fédérale et de l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse.

6.5 Suivi du concept cantonal de la protection de l'environnement et relations entre les concepts

Les remarques concernant le suivi du projet portent, d'une part, sur les coûts, le mode de financement et la planification et, d'autre part, sur la nécessité d'une bonne information sur le suivi.

Les aspects concernant les coûts et le mode de financement relatifs à la réalisation du projet n'ont pas été, selon certains intervenants, suffisamment étudiés. Le Parti libéral et la FMB dénoncent le manque de réalisme en terme de financement et de planification. L'UAPG et les Associations immobilières estiment que les incidences économiques des objectifs sont occultées. Le PDC désire connaître la hausse des effectifs au sein de l'administration ainsi que le coût total et le mode de financement des opérations.

Les communes sont également préoccupées par cet aspect. Ainsi, seize communes (Anières, Avully, Bardonnex, Chancy, Chêne-Bougeries, Collonge-Bellerive, Genthod, Jussy, Laconnex, Perly-Certoux, Pregny-Chambésy, Russin, Satigny, Troinex, Vernier, et Veyrier) demandent des précisions sur le financement et ne désirent pas donner carte blanche à l'administration pour encourager des mesures coûteuses.

Dans un autre registre, un certain nombre d'intervenants insistent sur la périodicité et les modalités du suivi du concept. Ainsi, le CLAFG souhaite que le concept cantonal de la protection de l'environnement soit réalisé dans les meilleurs délais possibles. Pour sa part, le Parti libéral estime que les impacts des mesures mises en oeuvre en matière de politique environnementale ainsi que les outils de mesure de ces impacts doivent être constamment évalués. En ce qui concerne la périodicité, les Verts proposent que les prochains rapports soient réalisés tous les deux ou trois ans. Enfin, la CEST, la coordination transports et l'AIG souhaitent que leur soient communiqués régulièrement les bilans des actions entreprises.

Par ailleurs, la publication de différents concepts élaborés par les services de l'administration ces dernières années a induit plusieurs remarques faisant état d'une confusion et d'un manque de coordination entre ces documents.

Pour la FMB, l'environnement et l'aménagement du territoire sont étroitement liés. Il est donc indispensable de traiter ensemble le concept cantonal de l'aménagement et le concept cantonal de la protection de l'environnement.

Afin d'éviter les conflits entre les différents concepts (aménagement, énergie et environnement) l'UAPG et les Associations immobilières genevoises estiment qu'il aurait été préférable de s'abstenir de les traiter ensemble dans l'avant-projet présenté ou, à l'inverse, d'insister sur la coordination des divers départements concernés. Dans le même sens, la CCIG souligne que le concept cantonal de la protection de l'environnement est le quatrième concept soumis à l'enquête publique en 24 mois et demande qu'une attention particulière soit portée à la coordination entre ces différents documents.

Pour sa part, le WWF déplore l'absence de lien entre l'avant-projet de concept cantonal de la protection de l'environnement et le plan directeur cantonal et estime qu'on ne ressent pas au travers de ce document une réelle collaboration avec les autres départements (DAEL, DJPT, DIP).

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En réponse aux questions évoquant le financement des plans d'action présentés dans le concept, le Conseil d'Etat entend souligner que chaque action impliquant un financement public est soumise au Grand Conseil. Il existe ainsi un contrôle parlementaire et populaire lors de l'adoption des lois d'investissement ainsi qu'un contrôle du Grand Conseil lors de l'adoption du budget de fonctionnement de l'administration. Par ailleurs, chaque fois que cela a été possible, le coût des mesures a été chiffré étant donné que bon nombre des mesures dont l'avant-projet rend compte ont d'ores et déjà été approuvées par le Grand Conseil et sont en voie de réalisation.

Concernant les modalités du suivi du concept, il ressort de l'avant-projet que, aux objectifs et aux plans d'action du concept, ont été associés des indicateurs, permettant d'évaluer dans le temps la pertinence des actions mises en oeuvre. Cette démarche a été entreprise dans un souci d'efficacité et de transparence qui permet, à tout moment, de vérifier l'état d'avancement d'un plan d'action.

Enfin, en ce qui concerne les actualisations du concept cantonal de la protection de l'environnement, force est de relever que les concepts produits par l'administration sont tributaires de la législation actuellement en vigueur. Ainsi, la diversité des procédures prévues par les différentes législations rend-elle difficile une coordination entre les concepts en l'état actuel. A la suite des observations recueillies, le Conseil d'Etat entend déposer un projet de loi visant à une harmonisation des différents concepts et plans d'action existant dans le domaine de l'environnement, en particulier en ce qui concerne la procédure de consultation, la coordination et le suivi. Un tel projet de loi est actuellement à l'étude et pourra être déposé à la suite des travaux actuellement en cours dans le cadre de la révision du règlement d'application de la LPE.

Au bénéfice de ces explications, nous vous invitons, Mesdames et Messieurs les députés, à prendre acte du présent rapport et à adopter la résolution ci-jointe en vue de l'approbation du concept cantonal de la protection de l'environnement.

Annexe :

Liste des associations, groupements et milieux professionnels ayant reçu les documents en vue de l'enquête publique.

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Secrétariat du Grand Conseil

Proposition présentée par le Conseil d'Etat

Date de dépôt: 25 août 2000Messagerie

Proposition de résolutionapprouvant le concept cantonal de la protection de l'environnement

Débat

M. Alain Etienne (S). Les socialistes tiennent à saluer le travail considérable qui a été accompli tant par les services de l'administration que par le Conseil de l'environnement, qui a participé à la rédaction de ce texte.

Avec le document «Objectifs nature» et cet avant-projet qui nous est présenté, le canton se dote enfin des outils nécessaires à la mise en place d'une réelle politique en matière de protection de l'environnement. Il faut ici saluer le travail acharné du conseiller d'Etat Robert Cramer et sa volonté de faire avancer les choses.

Un certain nombre de thèmes nous sont déjà connus, induits par des obligations légales fédérales, tel le cadastre des sites contaminés, ou encore par des bases légales cantonales comme la renaturation des cours d'eau. D'autres sont certainement moins connus et plus difficiles à développer, telle la constitution du réseau écologique transfrontalier.

Ainsi, ce document nous donne les buts, les mesures à prendre, les moyens, les délais et parfois les indicateurs, quand ils existent. En regard de l'ampleur de la tâche, nous pouvons cependant nous demander si l'Etat aura toujours les moyens de sa politique et s'il pourra tenir les délais indiqués. Nous aurons l'occasion d'étudier cela en commission.

Avec ce rapport, nous prenons connaissance de la synthèse de la consultation, ainsi que du texte de l'actualisation du projet. Je suis surpris du procès qui est fait ici du développement durable et de l'Agenda 21 par le parti libéral, le PDC, l'UAPG, la FMB, les associations immobilières. Non, ce concept n'est pas, comme l'affirme le parti libéral, «un catalogue général de politique socio-économique de la gauche écologique militante genevoise» !

Le développement durable est éminemment politique. Mais il faut reconnaître que ce document a fait l'objet d'un large consensus au sein du Conseil de l'environnement. Les socialistes sont prêts à travailler dans cet esprit, pour autant que le parti libéral n'ouvre pas de vaines polémiques. Faut-il aussi rappeler ici que le Conseil de l'environnement a été mis en place, à l'époque, par le gouvernement monocolore ? Alors, remettre en question aujourd'hui ce conseil, qui en l'occurrence a rempli sa mission, n'est pas acceptable.

De quoi est-il question avec ce concept ? Il s'agit avant tout de corriger les impacts provoqués par un développement économique non raisonné et de restaurer une situation dégradée. Je crois qu'il faut d'abord laisser à l'environnement le temps de se refaire une santé !

Il n'est pas non plus correct de dire que le pôle économique n'est pas pris en compte dans ce concept. La protection de l'environnement est un facteur de croissance économique. Nous le voyons pas exemple avec le programme de renaturation des cours d'eau, ou encore dans le domaine du traitement des déchets.

Il y a encore un point sur lequel les socialistes veulent insister. Il s'agit du principe de subsidiarité. Si nous reconnaissons le rôle que doit jouer la société civile, nous ne pouvons pas accepter en revanche que l'Etat se repose parfois un peu trop facilement sur le monde associatif pour entreprendre des actions et pallier ses propres manques.

Cela dit et pour terminer, les socialistes remercient le Conseil d'Etat pour ce travail. Nous sommes favorables au renvoi de ce rapport à la commission de l'environnement pour étude.

Le président. Mesdames et Messieurs, je vous demande un peu de silence ! La parole est à M. Barthassat.

M. Luc Barthassat (PDC). Ce concept cantonal répond à l'exigence de la loi d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement. Le bilan de l'état de l'environnement est d'une bonne qualité scientifique, mais est particulièrement touffu et manque parfois de clarté. S'agissant du concept cantonal proprement dit, de sa base philosophique, il est principalement question du concept de développement durable. Quelles seront les conséquences, sur les plans social et économique, de la réalisation de ce concept, incluant sur un pied d'égalité l'économie, l'écologie et le social, dans le souci de répondre aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins ?

Concernant les objectifs, le parti démocrate-chrétien les approuve globalement. D'un point de vue général, il est prévu, dans le cadre de ces plans d'action, d'instaurer un contrôle très pointu de la réalisation des mesures envisagées, et de leurs résultats évidemment. Il appartiendra aux services de l'Etat d'appliquer et de contrôler ces mesures, ce qui nous amène naturellement à nous poser les questions suivantes : quelle sera la hausse consécutive des effectifs au sein de l'administration ? quel sera le coût total ainsi que le mode de financement de telles opérations ?

Quant à la protection de l'environnement, la question se pose : quel est le sens et la cohérence de l'insertion de l'Agenda 21 pour Genève au sein du concept cantonal ? Le parti démocrate-chrétien regrette aussi que la notion de région franco-valdo-genevoise soit trop modestement abordée dans ce document, alors que l'environnement est un domaine qui ne connaît pas de frontière.

M. Roger Beer (R). Le concept de l'environnement est pour moi l'occasion de me rendre compte à quel point les mentalités ont évolué en dix ans. En effet, au début des années 90, lorsqu'on parlait de protection de l'environnement, de concept général pour la protection de l'environnement, on assistait régulièrement à des guerres de tranchées et les discussions se passaient relativement mal ; aujourd'hui, les esprits se sont calmés et les mentalités ont évolué.

On vient de me dire que ce projet était déjà en train d'être discuté en commission et je serai donc très bref pour dire que je suis très satisfait de la marche à suivre élaborée dans ce concept, de la collaboration avec les différentes instances concernées, que ce soient les communes ou les représentants de l'économie, que ce soient les associations ou les représentants des partis. Cela me paraît la meilleure façon de faire avancer cette idée de la protection de l'environnement, bien sûr dans le concept général de l'Agenda 21, et d'aboutir à des réalisations concrètes.

Monsieur le président, je dois reconnaître que vous avez préparé un programme. J'ai régulièrement demandé des programmes, des échéances et des coûts - car on sait que la protection de l'environnement coûte - vous avez fait cette démarche, vous faites avancer, travailler vos services. Je crois donc que cela se passera bien, j'espère simplement que cela ne coûtera pas trop cher à la collectivité.

M. Robert Cramer. Mesdames et Messieurs les députés, je serai extrêmement bref, puisque, comme l'a rappelé M. Beer, nous travaillons d'ores et déjà sur ces textes en commission et que le rapport issu des travaux de la commission répondra à vos interrogations.

Toutefois, je me dois de préciser à l'intention de ceux qui sont intervenus que, tout d'abord, je suis touché par les compliments qu'ils ont adressés à l'administration, puis en ce qui concerne les coûts - c'est une question qui est revenue dans plusieurs interventions - qu'une bonne partie des actions dont on parle ont déjà été décidées par le Grand Conseil et ont déjà leur financement. Dans ce plan de mesures, on présente en réalité des mesures qui sont souvent déjà arrêtées. En ce qui concerne les nouvelles mesures, il y a toujours une autorité de décision en matière de coûts et cette autorité, Mesdames et Messieurs les députés, c'est vous !

S'il s'agit de projets qui exigent des investissements - je pense par exemple à une station d'épuration des eaux, à un projet de renaturation, ou à tout autre objet de ce type - ils font l'objet d'une loi que vous êtes amenés à adopter et qu'ensuite la procédure référendaire permet de remettre en cause éventuellement. Le coût, dans ce cas, est donc entre vos mains. S'il s'agit d'actions qui s'inscrivent dans le cadre habituel de l'activité de l'administration, vous avez la possibilité de contrôler cette activité, soit au moment où vous adoptez le budget, soit au moment où vous adoptez les comptes. C'est dire qu'un programme est un programme, mais que les moyens de sa réalisation sont toujours entre vos mains, Mesdames et Messieurs les députés, je crois qu'il était utile de le préciser.

Mis aux voix, le rapport et la proposition de résolution sont renvoyés à la commission de l'environnement et de l'agriculture.