Séance du jeudi 21 septembre 2000 à 17h
54^e législature - 3^e année - 10^e session - 41^e séance

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genève

décrète ce qui suit :

Art. 1 Adhésion

Le Conseil d'Etat est autorisé à adhérer, au nom de la République et canton de Genève, à la convention associant les Parlements à la négociation des conventions intercantonales et des traités des cantons avec l'étranger du 30 juin 2000.

Art. 2 Modification à une autre loi (B 1 01)

La loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève, du 13septembre1985, est modifiée comme suit :

Art. 230A, al. 3 (nouveau)

3 Cette commission exerce les tâches confiées dans chaque canton à la Commission des affaires extérieures au sens de la convention associant les Parlements à la négociation des conventions intercantonales et des traités des cantons avec l'étranger du 30 juin 2000.

EXPOSÉ DES MOTIFS

1.  Le fédéralisme coopératif :bilan de l'action du Conseil d'Etat en cette matière

Le Conseil d'Etat conduit depuis le début des années 1990 une action constructive pour établir une collaboration intercantonale dans tous les dossiers où il s'avère indispensable de créer des structures intercantonales qui dépassent la taille d'un seul canton. Une longue évolution économique et culturelle fait aujourd'hui émerger la réalité des régions dans tous les pays d'Europe. La Suisse n'échappe pas à cette évolution. Entre la Suisse romande et la France voisine, la région lémanique prend corps sous nos yeux. Avec environ deux millions d'habitants, c'est une région de taille européenne.

Les premiers pas de cette collaboration intercantonale ont été initiés en novembre 1990 dans le domaine de la santé publique, et ont débouché en février 1997 sur le projet de loi relatif au concordat instituant le réseau hospitalo-universitaire de la Suisse occidentale (PL 7585). A la suite du refus, par le corps électoral genevois le 7 juin 1998, du Concordat instituant le réseau hospitalo-universitaire de Suisse occidentale (RHUSO), la partie la plus visible de l'action du Conseil d'Etat en faveur du fédéralisme coopératif s'est déplacée dans le domaine de l'enseignement supérieur avec, en particulier, le projet de loi du 17 septembre 1997 sur l'enseignement professionnel supérieur, qui ouvrait au canton de Genève la voie de l'adhésion au Concordat intercantonal créant une HES-SO du 9 janvier 1997, adhésion rendue possible après la votation populaire du 8 juin 1997. Dans le même domaine, il faut mentionner le projet de loi déposé le 18 mai 2000 (PL 8253) autorisant le Conseil d'Etat à adhérer à la Convention intercantonale relative au contrôle parlementaire sur la Haute école spécialisée de Suisse occidentale (HES-SO) du 10 septembre 1999.

Le fédéralisme coopératif, tel qu'il est pratiqué actuellement dans l'ensemble du pays, présente un inconvénient majeur de par le rôle « restreint » de ratification qui est attribué aux Grands Conseils. En effet, les Conseils d'Etat sont au bénéfice de la plupart des compétences en matière de politique extérieure, sous réserve de ratification par le Grand Conseil. Ce sont les gouvernements qui prennent l'initiative de la coopération en proposant des domaines de collaboration, ce sont eux qui mènent les négociations, fixent les mesures opérationnelles, établissent les projets de budgets et finalisent les négociations. Les Grands Conseils, quant à eux, sont appelés à ratifier les conventions telles qu'elles leurs sont soumises, ou à refuser de le faire. Cette compétence « restreinte » de ratification crée un malaise. La convention à laquelle nous vous proposons d'adhérer élargit la participation parlementaire en permettant l'expression d'amendements par une commission interparlementaire selon les modalités décrites précisément au chiffre 3 ci-dessous.

2. Le fédéralisme coopératif et la participation des Parlements. Les recommandations de la CGSO du 11 mars 1999

Le recours croissant à la collaboration intercantonale que nous encourageons présente, il est vrai, le risque d'associer insuffisamment les Parlements pour les domaines traités aux niveaux intercantonal ou transfrontalier. C'est pourquoi, pour apporter une réponse appropriée à un phénomène nouveau appelé à se développer, la Conférence des gouvernements de Suisse occidentale (ci-après CGSO), sur proposition des cantons de Vaud et de Genève, a décidé de confier à un premier groupe d'experts (présidé par le professeur Peter Hänni, de l'Institut suisse de fédéralisme de Fribourg) l'étude du rôle et des attributions des Parlements dans la collaboration intercantonale. Les deux rapports suivants ont été déposés , complétés par un avis additif :

Premier Rapport final du groupe de travail sur le rôle et les attributions des Parlements dans la collaboration intercantonale du 6 juin 1997.

Deuxième Rapport final du groupe de travail sur le rôle et les attributions des Parlements dans la collaboration intercantonale du 11 novembre 1997.

Avis complémentaire du professeur Peter Hänni et projet de recommandation de la CGSO du 16 novembre 1998.

Les travaux du groupe d'experts Hänni ont permis à la CGSO, le 11 mars 1999, d'adopter les trois recommandations suivantes :

En ce qui concerne la phase de négociation d'un concordat intercantonal, il a été jugé nécessaire d'améliorer l'information et la consultation des Parlements par la création de commissions parlementaires cantonales pour les affaires extérieures. L'instauration d'une réglementation au niveau cantonal, par laquelle les gouvernements cantonaux seraient invités à informer systématiquement - et, le cas échéant, à consulter - les commissions compétentes, apparaît propre à associer les Parlements à cette procédure de négociation. Les cantons où il n'existe pas de telles commissions sont invités à en créer.

De plus, il convient de créer une commission interparlementaire consultative qui devra être interpellée par les gouvernements lors de cette phase et avant signature. L'instauration d'une telle commission devrait permettre le développement d'une vision intercantonale, sans pour autant tomber dans des pratiques de type « navette » entre les conseils, qui risqueraient de paralyser le développement des collaborations intercantonales.

En outre, pour la phase d'exécution du concordat, la CGSO recommande l'instauration d'une commission interparlementaire chargée du suivi des concordats. La mise sur pied de commissions ad hoc, dont le mandat serait fixé par chaque concordat, reste bien entendu possible.

L'adoption de ces recommandations était toutefois assortie de la décision de coordonner les travaux de la CGSO avec ceux du comité stratégique de la HES-SO, qui avait d'ores et déjà préparé, sur la base des travaux préparatoires de Maître Bernard Ziegler, un projet de convention intercantonale relative au contrôle parlementaire sur la HES-SO, ainsi qu'une proposition de protocole d'accord en vue de créer une commission interparlementaire appelée à examiner la convention précitée avant sa ratification.

A l'issue d'une rencontre avec une délégation du Comité stratégique de la HES-SO, la CGSO a décidé de demander au Comité stratégique de reformuler le projet de convention relative au contrôle parlementaire sur la HES-SO, afin de l'ouvrir à d'autres projets, et lui a donné mandat d'établir un projet de convention pour la phase de négociation d'une convention intercantonale.

C'est en exécution de ce second mandat qu'a été rédigé le présent projet. Ainsi que le préconisait déjà le deuxième rapport du groupe de travail présidé par le professeur Hänni, il s'est inspiré du mode de fonctionnement usuel des Parlements cantonaux et de la solution retenue par la Confédération en vue d'associer les Chambres aux négociations internationales. La solution fédérale s'inscrit dans la tendance qui veut que les Parlements participent désormais à la définition de la politique extérieure

Cf. les art. 166, al. 1 et 184, al. 1 de la Constitution fédérale de 1999; art. 47bis a de la loi sur les rapports entre les conseils, RS 171.11.

3. Commentaires de la Convention intercantonale associant les Parlements à la négociation des conventions intercantonales et des traités des cantons avec l'étranger du 30 juin 2000

Préambule : Le texte de la convention qui vous est proposé est conforme à la constitution genevoise, il se réfère en effet à l'article 99 de celle-ci, qui prévoit que le Grand Conseil accepte ou rejette les concordats et les traités dans les limites fixées par la constitution fédérale. Il n'est donc pas question de déroger à la règle constitutionnelle claire qui prévoit que le Gouvernement est compétent pour la phase de négociation des concordats, alors que le Parlement intervient dans la phase de ratification. En résumé, la position du Conseil d'Etat sur le rôle des Parlements dans la collaboration intercantonale est la suivante :

En phase de négociation : Les Conseils d'Etat négocient le texte du concordat. Ils informent les Parlements cantonaux dans la mesure compatible avec le déroulement des négociations (cf. Commentaires des art. 1, 2 et 3 ci-dessous), mais la maîtrise de la négociation reste entre leurs mains jusqu'à la fin de la phase de négociation.

En phase de ratification : le Conseil d'Etat distingue trois moments-clefs dans la phase de ratification.

Ratification I :

Les Parlements cantonaux instituent une Commission interparlementaire (cf. art. 4 de la convention ci-dessous) qui détient le pouvoir de proposer des amendements au texte concordataire. Ce pouvoir d'amendement, en phase de ratification, est nouveau et élargit le rôle des Parlements. Il ne peut, en aucun cas, être exercé directement par les Parlements cantonaux, mais doit être délégué à une Commission interparlementaire.

Ratification II :

L'acceptation ou le refus de ces amendements est entre les mains des Gouvernements qui, seuls, peuvent amender le texte définitif du concordat qui sera présenté in fine aux Parlements.

Ratification III :

Les concordats amendés par les Gouvernements suite aux propositions de la Commission interparlementaire sont renvoyés devant les Parlements pour refus ou acceptation.

Articles 1, 2 et 3

L'information des Parlements se fait de deux manières. Il s'agit d'abord d'une information générale sur la politique extérieure du canton, que chaque gouvernement adressera sous forme d'un rapport annuel au Parlement. Ce rapport est examiné par la Commission des affaires extérieures (pour Genève : le Conseil d'Etat suggère qu'il s'agisse de la Commission des affaires communales, régionales et internationales), avant que le Grand Conseil n'en prenne acte. Lorsque celui-ci entend formuler une proposition à l'adresse du Gouvernement, il doit le faire selon la procédure parlementaire habituelle, c'est-à-dire sous forme de motion, de postulat ou de résolution, conformément aux règles propres à chaque assemblée.

Il s'agit ensuite d'une information spécifique, lorsque le Gouvernement entre en négociation en vue de la conclusion d'une convention intercantonale ou d'un traité. Dans la mesure où celui-ci devra en règle générale être ratifié par le Parlement, le projet prévoit une information de la Commission des affaires extérieures - et non du plénum, afin de ne pas dévoiler la tactique des négociations - sur les lignes directrices du mandat de négociation. La Commission des affaires extérieures est appelée à prendre position sur ces lignes directrices. En vertu du principe de la séparation des pouvoirs, le Gouvernement reste bien entendu libre de tenir compte ou non des observations de la Commission parlementaire. Il doit toutefois l'informer de la suite donnée aux négociations.

L'article 3 de la Convention fixe enfin le champ d'application de celle-ci et fait référence aux conventions intercantonales et aux traités du canton avec l'étranger, dont l'approbation est soumise au référendum obligatoire ou facultatif.

La CGSO estime que les Parlements doivent être impliqués dans les processus concernant des conventions présentant un intérêt politique élevé ou des enjeux certains. Le champ d'application proposé par le FIR (PL 8034) est très étroit. Il limite le type de conventions impliquant les Parlements à celles créant de grandes institutions intercantonales (HES-SO, future HES-S2). Le champ proposé par la CGSO est plus souple. Il permet d'associer les Parlements aux conventions édictant des règles de droit, respectant ainsi le rôle normatif traditionnel historiquement dévolu aux Grands Conseils. Il permet également d'associer les députés aux conventions de moindre importance, mais d'une portée politique certaine. Il permet enfin de soumettre à cette procédure des conventions intercantonales qui incluraient un pays étranger (traité avec l'étranger).

Article 4

Nous nous trouvons là au début de la phase de ratification, juste avant de conclure une convention intercantonale ou un traité avec l'étranger. Il est prévu de soumettre pour consultation à une commission interparlementaire composée de cinq (variante : sept) députés de chacun des cantons impliqués dans la négociation tout projet de convention intercantonale ou de traité avant signature. Cette commission, qui siège à huis clos, n'est pas habilitée à modifier le texte issu des négociations. Elle peut en revanche formuler des propositions à l'adresse des gouvernements, dont ceux-ci sont libres de tenir compte ou non en fonction de l'appréciation politique des résistances qui pourraient s'exprimer dans les Parlements, au moment où ceux-ci seront appelés à ratifier la convention intercantonale ou le traité.

En ce qui concerne la désignation de cette commission interparlementaire prévue à l'article 4, alinéa 1 de la convention, le Conseil d'Etat propose une modification de l'article 203A de la loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève, du 13 septembre 1985 (B 1 01), plutôt que de s'en remettre aux seules règles coutumières qui ont été suivies pour désigner la Commission interparlementaire qui a siégé le mardi 30 mai 2000 à Delémont pour examiner le projet de convention intercantonale relative au contrôle parlementaire sur la Haute Ecole spécialisée de Suisse occidentale (voir PL 8253).

L'article 4, alinéa 1, vous est proposé sous la forme d'une variante, en ce qui concerne le nombre de députés constituant chaque délégation cantonale à la Commission interparlementaire. Le nombre de sept députés permettrait à chaque groupe politique du Parlement genevois d'être représenté, c'est pourquoi il a notre préférence. Il ne correspond pas au nombre de six députés qui a été retenu dans le Protocole d'accord du 30 juin 2000 pour la Commission interparlementaire qui traitera de ce projet de convention (Annexe 1).

Articles 5, 6 et 7

Il s'agit de dispositions d'organisation qui ne justifient aucun commentaire particulier.

4. Les propositions du Forum interparlementaire romand (FIR) (PL 8034)

Un projet de loi proposant un concordat-type réglant le rôle et la participation des Parlements dans les organismes régionaux, a été déposé le 30 mars 1999 (PL 8034)

Au même moment, les Grands Conseils des cantons de Fribourg, de Vaud, de Neuchâtel et du Valais étaient saisis de motions et de postulats similaires, allant tous dans le sens du « projet du Forum Interparlementaire Romand - FIR. »

Cercle de réflexion formé de députés de Suisse occidentale, le FIR vise à promouvoir des solutions politiques et institutionnelles favorisant la coopération intercantonale. Le forum est ouvert aux députés de tous les partis. Le FIR est actuellement présidé conjointement par MM. Pascal Broulis (député radical vaudois) et par M. Armand Lombard (député libéral genevois).

Les grandes lignes du concordat-type sont les suivantes :

Les concordats soumis à la présente législation sont ceux qui concernent des organismes régionaux employant au moins 250 salariés ou disposant d'un budget annuel de fonctionnement de plus de 50 millions de francs.

Les Grands Conseils élisent une commission interparlementaire chargée des problématiques régionales. Les députés cantonaux élus à la commission interparlementaire le sont selon une clé de répartition proportionnelle à la population du canton qu'ils représentent.

Avant la signature des conventions, la Commission interparlementaire dispose du pouvoir de préaviser et d'amender les projets. Après la ratification des conventions, les Grands Conseils délèguent leurs pouvoirs de contrôle à la Commission interparlementaire qui contrôle les organismes régionaux et fait rapport aux Parlements cantonaux.

La Commission interparlementaire constitue un seul collège. Les votes se font à la majorité de l'ensemble des délégués.

Les propositions du FIR ne sont pas compatibles avec les recommandations de la CGSO du 11 mars 1999 sur plusieurs points. Elles donnent à la Commission interparlementaire le pouvoir d'amender directement les concordats, ce que le Conseil d'Etat rejette pour sa part. L'article 4, alinéa 1 du projet de convention-type du FIR propose que « la Commission interparlementaire soit compétente dans la phase d'élaboration, avant la signature du concordat, pour étudier et faire rapport, pour amender et enfin pour donner son préavis à chaque Grand Conseil, par l'intermédiaire de sa délégation concordataire, sur le contenu et l'acceptation des concordats. » L'alinéa 2 précise que « la Commission interparlementaire donne son préavis sur la ratification des concordats intercantonaux. »

La différence principale entre les deux projets consiste dans l'existence ou non d'un processus de navette entre les conseils. La CGSO a délibérément préféré écarter un système rigide qui risque de paralyser le développement de la collaboration. Le Conseil d'Etat estime pour sa part que le système proposé par le FIR ne respecte pas l'article 99 de la constitution genevoise, en introduisant dans les compétences de la Commission interparlementaire une compétence d'amendement directe des concordats.

Il ne revient cependant pas au Conseil d'Etat de se livrer à une étude détaillée de ce projet de loi traité actuellement par une commission du Grand Conseil.

5. Le calendrier et le mode de travail de la Commission interparlementaire

L'examen par le Grand Conseil du présent projet de loi autorisant l'adhésion du canton de Genève à la Convention associant les Parlements à la négociation des conventions et des traités aura lieu en deux temps. La première étape permet au Grand Conseil de se saisir de l'objet conformément à la procédure fixée par le protocole signé le 30 juin 2000 (Annexe 1). Une discussion, déjà à ce stade, sur le fond de la convention paraît prématurée. Elle aura lieu, dans un second temps, à l'issue de la procédure d'examen par la Commission interparlementaire. Le Conseil d'Etat soumettra alors, par l'intermédiaire de la commission qui aura été désignée par le Grand Conseil pour l'étude du présent projet de loi, le texte définitif de la convention qui sera soumis à l'approbation du Grand Conseil.

Le protocole d'accord, signé le 30 juin 2000 par le Bureau du Grand Conseil par l'intermédiaire de Mme la vice-présidente Elisabeth Reusse-Decrey et au nom du Conseil d'Etat par Mme la conseillère d'Etat Martine Brunschwig Graf, prévoit que le projet de loi, respectivement de décret d'adhésion à la Convention associant les Parlements à la négociation des conventions intercantonales et des traités des cantons avec l'étranger soit soumis dans chaque canton à l'examen et au préavis d'une commission, désignée conformément à la procédure propre à chaque assemblée (art. 1, al. 1). Cette commission délègue six de ses membres au sein d'une commission interparlementaire (art. 2, al. 1). Le Conseil d'Etat suggère que le présent projet de loi soit renvoyé à la commission des droits politiques qui traite actuellement le projet de loi 8034. Dans la mesure en effet où il s'agit d'examiner l'élargissement des compétences du Parlement dans le domaine du fédéralisme coopératif, ce renvoi a toute sa raison d'être. Par la suite, une fois que le présent projet de loi aura été adopté, la Commission des affaires communales, régionales et internationales deviendra l'interlocuteur privilégié du Conseil d'Etat pour les affaires extérieures.

Les cinq autres Grands Conseils concernés nomment chacun, simultanément, selon leurs règles propres et en respectant le protocole d'accord, leurs membres de la Commission interparlementaire d'examen.

En octobre ou novembre 2000, le Bureau de Grand Conseil du canton du Valais

Le canton du Valais préside actuellement la CGSO, c'est pourquoi il lui revient de convoquer la Commission interparlementaire.

Enfin, le texte définitif de la convention, amendé ou non, sera examiné dans chaque canton par la Commission parlementaire qui aura été désignée conformément au protocole. Cette dernière fera rapport au Grand Conseil sur l'opportunité de sa ratification.(voir en annexe 2 le schéma de fonctionnement de la Commission interparlementaire).

Dès que deux cantons au moins auront adhéré à la convention, cette dernière sera publiée au Recueil officiel des lois et des ordonnances de la Confédération ainsi que dans les recueils cantonaux concernés. La participation des Grands Conseils à la négociation des conventions et des traités sera alors institutionnalisée et pourra commencer en tant que telle selon les procédures prévues à cet effet par la convention . Il est à prévoir que l'un des premiers textes examinés soit le dossier HES-Santé-Social au printemps 2001, pour autant que la convention soit entrée en vigueur dans l'intervalle.

Au vu de ces explications, nous vous proposons, Mesdames et Messieurs les députés, d'accepter d'initier le processus de discussion en commission interparlementaire du texte de la convention associant les Parlements à la négociation des conventions intercantonales et des traités des cantons avec l'étranger, et donc d'adopter le présent texte de loi.

Annexes :

Annexe 1 :  protocole d'accord concernant l'approbation de la convention associant les Parlements à la négociation des conventions intercantonales et des traités des cantons avec l'étranger signée le 30 juin 2000 ;

Annexe 2 :  schéma de fonctionnement de la Commission interparlementaire.

Annexe 1

Annexe 2

Ce projet est renvoyé à la commission des affaires communales, régionales et internationales sans débat de préconsultation.