Séance du jeudi 21 septembre 2000 à 17h
54^e législature - 3^e année - 10^e session - 41^e séance

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genèvedécrète ce qui suit :

Art. 1 Objet

1 Il est institué dans le cadre de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal) une Caisse cantonale genevoise d'assurance-maladie (ci-après caisse-maladie cantonale).

2 Elle a le caractère d'une fondation de droit public.

3 Ses prestations sont garanties par l'Etat.

Art. 2 But

1 La caisse-maladie cantonale poursuit un but non lucratif.

2 Elle s'engage à fournir toutes les prestations dans le domaine de l'assurance-maladie obligatoire. Ces prestations sont définies par la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal). L'assurance-maladie obligatoire est régie par le principe de la mutualité.

3 Elle fournit également toutes les prestations dans le domaine des assurances complémentaires.

4 L'assurance de base comprend les prestations de l'assurance-maladie obligatoire et favorise l'extension de la couverture de prestations. Elle inclut notamment la couverture des soins hospitaliers en chambre commune pour toute la Suisse et des frais de transports en ambulance.

Art. 3 Affiliation

1 L'affiliation est ouverte à toute personne domiciliée à Genève ou travaillant sur le territoire du canton et tenue de s'assurer en vertu de l'article 3 LAMal.

2 L'affiliation peut se faire :

3 Les personnes affiliées d'office au sens de l'article 6 de la loi d'application de la loi fédérale d'assurance-maladie du 29 mai 1997 (J 3 05) sont affiliées à la caisse-maladie cantonale.

Art. 4 Cotisations

1 Les cotisations de l'assurance-maladie de base sont fixées en conformité avec les dispositions fédérales.

2 Les cotisations des assurances complémentaires sont fixées en tenant compte de la capacité financière des assurés. La caisse-maladie cantonale fixe les paliers et les pourcentages y relatifs et les soumets au Grand Conseil.

Art. 5 Couverture financière

1 La couverture financière est assurée notamment par :

2 La garantie de l'Etat tient lieu de réassurance au sens de l'article 14 LAMal.

Art. 6 Statuts

1 La caisse-maladie cantonale est régie par ses statuts.

2 Les statuts de la caisse-maladie cantonale sont adoptés par le Grand Conseil sous la forme d'une annexe à la présente loi.

3 Toute modification des statuts doit être approuvée par le Grand Conseil, conformément à la loi sur les fondations de droit public du 15 novembre 1953 (A 2 25).

Art. 7 Organisation

Les organes de la caisse-maladie cantonale comprennent :

Art. 8 Attributions de la direction

La direction a pour tâches et attributions :

Art. 9 Conseil de fondation

1 Le Conseil de fondation est nommé par le Conseil d'Etat pour quatre ans.

2 Le Conseil de fondation comprend :

3 Les statuts fixent les compétences du conseil de fondation.

Art. 10 Communications

1 En vue de la réduction des primes selon l'article 65 LAMal, la caisse-maladie cantonale communique au service de l'assurance-maladie, les données statistiques concernant ses effectifs, ses comptes et les autres renseignements utiles, conformément à l'article 9 de la loi d'application de la loi fédérale d'assurance-maladie, du 29 mai 1997 (J 3 05).

2 Les départements, et plus précisément celui chargé des finances et des contributions, sont tenus de fournir à la caisse-maladie cantonale tous les renseignements utiles lui permettant l'application de l'article 4, alinéa 2.

Art. 11 Dispositions d'application

Le Conseil d'Etat édicte les dispositions nécessaires à l'application de la présente loi.

Art. 12 Entrée en vigueur

La présente loi entre en vigueur dès sa promulgation.

Art. 13 Modification à une autre loi (J 3 05)

La loi d'application de la loi fédérale d'assurance-maladie, du 29 mai 1997, est modifiée comme suit :

Art. 6, al. 2

2 En cas d'affiliation d'office, les assujettis sont affiliés à la Caisse cantonale genevoise d'assurance-maladie.

Annexe :

Acte constitutif de la Fondationpour une caisse cantonale genevoise d'assurance-maladie

Titre premier Dispositions générales

Article premier Dénomination

Sous le nom de « Fondation pour une caisse cantonale genevoise d'assurance-maladie » (ci-après caisse-maladie cantonale) il est créé une fondation de droit public. Celle-ci est régie par les présents statuts, par la loi genevoise sur les fondations de droit public du 15 novembre 1958 (A 2 25) et, à titre supplétif, par les articles 80 et suivants du Code civil.

La caisse-maladie cantonale possède la personnalité juridique.

Article 2 But

Le but de la caisse-maladie cantonale est de fournir en Suisse toutes les prestations dans le domaine de l'assurance-maladie obligatoire. Ces prestations sont définies par la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal) et ses ordonnances d'application. L'assurance-maladie obligatoire est régie par le principe de la mutualité.

La caisse-maladie cantonale fournit également toutes les prestations dans le domaine des assurances complémentaires.

La caisse-maladie cantonale vise à offrir ses prestations à toute personne quelque soit son état de santé, à défendre les intérêts des assurés, et à réduire les primes tout en garantissant la qualité des prestations.

Article 3 Siège et durée

Le siège de la caisse-maladie cantonale est à Genève. Sa durée est indéterminée.

Elle est inscrite au Registre du commerce et placée sous la surveillance de la République et canton de Genève.

Article 4 Capital, ressources et garantie de l'Etat

La caisse-maladie cantonale est dotée d'un crédit de 6 millions de l'Etat de Genève.

Les ressources de la caisse-maladie cantonale sont constituées notamment par les cotisations des personnes affiliées et les subventions prévues par la LAMal.

L'Etat de Genève garantit les prestations de la caisse-maladie cantonale en tant que réassurance au sens de l'article 14 LAMal.

Article 5 Comptabilité

L'exercice comptable de la fondation est annuel ; il commence le 1er janvier et expire le 31 décembre. Exceptionnellement, le premier exercice commence ce présent jour pour prendre fin le 31 décembre de cette année.

Article 6 Contrôle

Les comptes annuels sont vérifiés par un organe de contrôle indépendant et qualifié qui établit un rapport écrit.

Les bilans, comptes de profits et pertes, rapport de contrôle et de gestion sont soumis à l'autorité de surveillance dans les 6 mois suivant la clôture de chaque exercice.

Titre II Organisation de la fondation

Article 7 Organisation

Les organes de la caisse-maladie cantonale sont :

le Conseil de fondation ;

la direction et le personnel ;

le médecin-conseil.

Article 8 Composition du Conseil de fondation

Le Conseil de fondation est formé par les membres suivants :

un représentant du Conseil d'Etat ;

le médecin-conseil de la caisse-maladie cantonale ;

un représentant des HUG ;

un représentant des établissements de soins privés ;

un représentant du personnel de la caisse-maladie cantonale ;

un représentant par parti politique représenté au Grand Conseil.

Article 9 Organisation du Conseil de fondation

Le Conseil de fondation désigne parmi ses membres et pour une durée de 2 ans un président et un vice-président.

Il ne peut valablement délibérer que si la moitié au moins de ses membres sont présents.

Il prend des décisions à la majorité des membres présents ; en cas d'égalité de voix, celle du président, ou en son absence du vice-président, est prépondérante. Celles-ci sont consignées dans un procès-verbal.

Il se réunit aussi souvent que nécessaire mais au moins deux fois par an. Il est convoqué par le président ou à la demande d'un tiers de ses membres.

Ses membres sont rémunérés conformément à un règlement interne approuvé par le Conseil d'Etat.

Article 10 Compétence du Conseil de fondation

Le Conseil de fondation est le pouvoir suprême de la fondation. Il est investi de tous les pouvoirs qui ne sont pas attribués à la direction, notamment il préavise le rapport annuel et les comptes en vue de sa présentation au Grand Conseil.

Le Conseil de fondation est nommé par le Conseil d'Etat pour quatre ans.

Article 11 Direction

La caisse-maladie cantonale est administrée par la direction. Celle-ci est nommée par le Conseil d'Etat sur proposition du Conseil de fondation.

La direction gère les affaires de la caisse-maladie cantonale. Elle a les charges et attributions suivantes :

la gestion de la caisse-maladie cantonale conformément aux statuts et aux dispositions fédérales et cantonales en matière d'assurance-maladie ;

il veille au respect du règlement en matière de remboursement des prestations ;

il tient une comptabilité détaillée permettant une évaluation prévisionnelle des coûts ;

il présente un rapport annuel de gestion et les comptes de la caisse-maladie cantonale au Conseil de fondation et au Grand Conseil.

ExposÉ des motifs

Le système suisse d'assurance-maladie sociale a pour but de permettre l'accès à toute personne vivant en Suisse aux soins adéquats en cas de maladie et d'accident. Cette assurance-maladie sociale est gérée par une pluralité d'assureurs. En principe, seuls ceux qui remplissent les conditions figurant dans la loi, et cela sans rechercher de profit, sont reconnus comme autorisés à pratiquer l'assurance-maladie sociale. Ils devraient donc tous appliquer les dispositions légales de manière identique, distinctement des autres assurances (assurances complémentaires, par exemple)

Site Internet de l'OFAS, http://www.bsv.admin.ch/kv/grundlag/f/sinn.htm.

Selon le système institué par la LAMal, le rôle des assureurs ne devrait pas se borner au remboursement des prestations fournies aux assurés. Au contraire, ils doivent également encourager, conjointement avec les cantons, la promotion de la santé. Assureurs et cantons gèrent donc en commun une institution dont le but est de stimuler, de coordonner et d'évaluer les mesures destinées à promouvoir la santé et à prévenir la maladie.

Toute personne domiciliée en Suisse a l'obligation de s'assurer. Chaque membre d'une famille, adulte et enfant, est assuré individuellement. Toute personne qui arrive en Suisse, pour y séjourner, doit s'assurer dans un délai de trois mois. Les parents bénéficient du même délai pour affilier leur nouveau-né. L'assuré a le libre choix de l'assureur-maladie qui doit l'accepter quels que soient son âge, son état de santé, et ceci sans réserves ou délai d'attente.

L'OFAS est l'organe responsable de l'application de la loi et de ses dispositions par les assureurs. Pour ce faire, il peut leur adresser des instructions générales, leur demander des compléments d'information et les documents qu'il juge nécessaires pour évaluer la situation et intervenir, si besoin est. L'OFAS est aussi responsable de la surveillance de la situation financière des assureurs-maladie. Pour exercer ce mandat, les assureurs-maladie doivent soumettre à l'OFAS leurs rapports, budgets et comptes annuels ainsi que les tarifs de leurs primes pour l'année suivante. Ces tarifs doivent être validés pour être effectifs.

La législation fédérale sur l'assurance-maladie est, en principe, un réel progrès social : en rendant l'assurance-maladie obligatoire, elle a supprimé les réserves liées à l'âge, à l'état de santé ou au sexe. La LAMal a ainsi réalisé l'égalité de traitement de toutes et tous face à la maladie, en assurant la solidarité entre hommes et femmes, entre jeunes et aînés, entre personnes bien portantes et personnes malades. Elle représente une excellente garantie contre une médecine à deux vitesses.

Cependant, depuis l'introduction de la LAMal en 1996, les coûts de l'assurance-maladie obligatoire ont augmenté de 12 %. Des mesures ont été prises pour freiner cette croissance, intervenir au niveau des tarifs des analyses, du prix des médicaments et des moyens et appareils de diagnostic ou thérapeutiques. La LAMal a prévu un nombre important d'instruments de maîtrise des coûts, tout en privilégiant la concertation entre les différents acteurs du système de santé. Cependant, force est de constater que ces mesures semblent incapables de contrôler les coûts de la santé, élément indispensable pour réaliser le but premier de la LAMal : offrir à la population une assurance-maladie de qualité, sociale et accessible à tous.

L'initiative populaire socialiste « La santé à un prix abordable » cherche à réformer le système sanitaire et d'assurance-maladie suisse afin d'assurer une cohérence entre le niveau de décision de la politique sanitaire et de son financement. Ce texte propose une politique sanitaire coordonnée et définit au niveau constitutionnel les compétences pour des mesures efficaces en vue de freiner la hausse des coûts. La Confédération obtiendrait pour la première fois d'importantes compétences de coordination, afin de prendre elle-même les choses en main. En outre, l'initiative propose des cotisations uniformes calculées proportionnellement au revenu et à la fortune des assurés, tout en tenant compte de leurs charges familiales. Malheureusement, le Parlement fédéral, dans sa majorité bourgeoise, n'a pas choisi de soutenir ce texte. Il ne reste alors qu'à espérer que le peuple suisse saura voir les réelles innovations et améliorations que ce texte pourrait amener au système sanitaire suisse.

Aujourd'hui, c'est donc au niveau de l'application de la LAMal que nous pouvons chercher les problèmes et trouver des solutions. L'évolution des coûts de la santé et sa répercussion au niveau des primes et des budgets publics inquiètent les autorités genevoises depuis plus d'une décennie. En effet, malgré les demandes répétées du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, les assureurs-maladie sont volontairement incapables de présenter des statistiques précises et complètes des coûts par canton des différents prestataires de soins, ce qui empêche toute action sérieuse sur les hausses des coûts

Point presse du Conseil d'Etat du 26 juillet 2000. En effet, la LAMal impose aux caisses-maladie de transmettre leurs comptes à l'OFAS, mais celui-ci rechigne à déléguer le contrôle aux cantons, comme c'était le cas avec la LAMA.

Les frais d'administration élevés des quelque 200 caisses-maladie contribuent à l'augmentation des coûts. Ces frais ont plus que doublé depuis 1990, passant de 932 millions de francs en 1990 à 1,92 milliard en 1999. Une famille avec deux enfants paie donc ainsi en moyenne 300 francs par an pour les frais d'administration des caisses-maladie.

Ce cruel manque de transparence a été dénoncé à plusieurs reprises. Notamment, il paraît inacceptable que dans les comptes que les assurances doivent transmettre à l'OFAS, il n'y ait aucune distinction entre les charges liées à l'assurance de base obligatoire et celles liées aux diverses assurances complémentaires offertes par ces mêmes caisses. Avec comme conséquence que les coûts plus élevés liés aux assurances complémentaires (coûts liés à la publicité par exemple) rentrent également dans le calcul de la prime de base et donc sont indirectement financés par les cotisations des assurés !

Pourtant, l'exemple de la caisse maladie Accorda devrait pouvoir inspirer les autorités. En effet, cette assurance privée démontre, depuis quelques années, qu'il est possible, grâce à une structure flexible et efficace, de diminuer les frais de gestion et d'administration de l'assurance. Société anonyme sans but lucratif, elle garantit la transparence des coûts de gestion, ne retient que les réserves légales en s'interdisant d'avoir des excédents cachés (tous les excédents sont réinjectés dans les primes) et elle parvient à faire évoluer les primes d'assurances complémentaires selon un système linéaire minimal, à vocation sociale.

Force est de constater qu'aujourd'hui, à part quelques exceptions, aussi rares que remarquables, l'énorme majorité des caisses-maladie sont plus intéressées par des logiques de pur profit, en interprétant le rôle que la LAMal leur a attribué, soit de gérer une « institution dont le but est de stimuler, de coordonner et d'évaluer les mesures destinées à promouvoir la santé et à prévenir la maladie »

Cf. supra.

On peut citer l'exemple des thérapies de substitution dans le traitement de la toxicomanie que plusieurs assurances rechignent à rembourser ou la volonté de sélectionner les médecins dont les prestations incluses dans l'assurance de base seraient ou non remboursées.

Les socialistes ont toujours été soucieux de la qualité des prestations de santé et de soins et de leur accessibilité. En 1990 déjà, les socialistes genevois avaient présenté un projet allant dans ce sens. La création de la loi sur l'aide à domicile et l'abandon du système de la LAMA les avaient alors amenés à retirer ce projet de loi. Malheureusement, force est de constater que la LAMal n'a pas su tenir toutes ses promesses et que le montant des primes de l'assurance de base obligatoire devient un réel problème pour la partie de la population la plus fragilisée économiquement. C'est pour toutes ces raisons qu'aujourd'hui, face à ce triste état des lieux, les socialistes vous proposent la création d'une caisse genevoise d'assurance-maladie publique.

Présentation du projet

Le texte proposé institue une caisse-maladie publique, sous la forme d'une fondation de droit public. Celle-ci sera gérée en toute transparence par le Conseil de fondation, composé de divers membres des institutions et de la société civile. Le but du présent projet est double : d'une part cette caisse-maladie publique a comme vocation d'offrir un véritable service public, de qualité et accessible à tous ; d'autre part elle devra montrer, par l'exemple, qu'il est possible d'offrir dans l'assurance de base des prestations qui couvrent les besoins essentiels (inclure des prestations actuellement uniquement couvertes par l'assurance complémentaire) à condition d'avoir des charges de fonctionnement légères et de respecter véritablement le but non lucratif que devrait avoir toute caisse-maladie.

Article 1 : Objet

Cet article pose le principe et la forme de la caisse cantonale genevoise d'assurance-maladie. Elle est soumise aux dispositions de la LAMal.

Article 2 : But

Le point fort est d'affirmer le but non lucratif de la caisse-maladie. Ce principe s'appliquera autant à la gestion de l'assurance de base qu'à la gestion de l'assurance complémentaire. Les bénéfices éventuels de la caisse-maladie doivent donc être réinjectés dans les primes dès que les réserves légales sont couvertes. Il s'agit d'intégrer dans le prix de l'assurance de base des prestations qui relèvent aujourd'hui des assurances complémentaires, comme la couverture des soins hospitaliers en chambre commune pour toute la Suisse et le remboursement des transports en ambulance.

Article 3 : Affiliation

L'affiliation est logiquement limitée aux personnes domiciliées sur le canton de Genève ou y travaillant, s'agissant d'un service public cantonal. En outre, les personnes affiliées d'office au sens de l'article 6 de la loi d'application de la loi fédérale d'assurance-maladie du 29 mai 1997 (J 3 05) sont affiliées à la caisse-maladie cantonale. Cette disposition a notamment l'avantage de simplifier grandement le système d'attribution à une caisse-maladie des personnes affiliées d'office ; il est cohérent d'attribuer ces personnes à la caisse-maladie publique puisque c'est aujourd'hui l'Administration cantonale qui s'occupe de repérer et d'affilier ces personnes.

Article 4 : Cotisations

Alinéa 1 :  Pas de commentaire.

Alinéa 2 :  La caisse-maladie cantonale est une caisse à vocation sociale. Par conséquent, les primes de l'assurance complémentaires doivent être fixées en tenant compte de la capacité financière des assurés. Le Conseil de fondation propose les paliers et pourcentages y relatifs au Grand Conseil.

Article 5 : Couverture financière

Les cotisations des assurés et les subventions prévues par la LAMal assurent la couverture financière de la caisse-maladie cantonale. En outre, l'Etat de Genève dote la caisse-maladie cantonale d'un crédit de 6 millions (art. 4 des Statuts), montant nécessaire pour obtenir l'aval fédéral (montant correspondant à 10 001 assurés, art. 78 OAMal). La garantie de l'Etat joue le rôle de la réassurance prévue à l'article 14 LAMal.

En cas d'acceptation de la présente loi par la Commission parlementaire, cette dernière devra proposer au Grand Conseil un projet de loi d'investissement accordant la subvention de 6 millions à la fondation pour une caisse cantonale genevoise d'assurance-maladie.

Article 6 : Statuts

Pas de commentaire.

Article 7 : Organisation

Pas de commentaire.

Article 8 : Attributions de la direction

La direction administre la caisse-maladie cantonale. Elle est nommée par le Conseil d'Etat sur proposition du Conseil de fondation. Ses compétences et attributions sont définies à l'article 11 des Statuts.

Article 9 : Conseil de fondation

Le Conseil de fondation est l'organe suprême de la caisse-maladie cantonale, il a une compétence résiduelle générale par rapport à la direction (art. 10 des Statuts). Sa composition a pour but d'assurer une bonne représentation des différents intérêts en présence. Son fonctionnement est définit aux articles 8 à 10 des Statuts.

Article 10 : Communications

Pas de commentaire.

Dispositions finales et transitoires

Il s'agit notamment de modifier l'article 6, alinéa 2 de la loi d'application de la loi fédérale d'assurance-maladie, du 29 mai 1997 (J 3 05) conformément à l'article 3, alinéa 3 du présent projet. Le règlement devra être modifié en conséquence par le Conseil d'Etat.

Acte constitutif de la Fondation pour une caisse cantonale genevoise d'assurance-maladie

Les Statuts de la caisse-maladie cantonale sont prévus dans l'annexe au projet de loi, sous la forme d'acte constitutif de la fondation. Les dispositions générales précisant notamment le but de la caisse-maladie cantonale sont prévues aux articles 1 à 6 des Statuts. Le titre II (art. 7 à 11 des Statuts) fixe les règles d'organisation et de fonctionnement de la caisse-maladie cantonale.

Considérant que ce projet vise à un contrôle des coûts de la santé et à offrir une véritable assurance-maladie sociale de qualité aux Genevoises et Genevois, les socialistes vous remercient d'ores et déjà, Mesdames et Messieurs les député(e)s, de réserver un bon accueil à ce projet de loi, de le renvoyer à la Commission des affaires sociales et de le traiter rapidement.

Ce projet est renvoyé à la commission des affaires sociales sans débat de préconsultation.