Séance du jeudi 25 mai 2000 à 17h
54^e législature - 3^e année - 8^e session - 24^e séance

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genèvedécrète ce qui suit :

Article 1

La loi sur la gestion administrative et financière de l'Etat, du 7 octobre 1993, est modifiée comme suit :

Art. 8A Affectation des recettes supplémentaires (nouveau)

1 Les recettes supplémentaires sont exclusivement affectées à la réduction du découvert du bilan de l'Etat :

2 Sont des recettes supplémentaires :

Art. 33 Amortissements supplémentaires (nouvelle teneur)

Les amortissements supplémentaires s'effectuent annuellement à hauteur des recettes supplémentaires réalisées.

Article 2 Dispositions transitoires

1 L'année de référence sur laquelle repose le début du calcul des recettes supplémentaires est 1995, de sorte que :

2 Les premières recettes supplémentaires affectées à la réduction du découvert du bilan de l'Etat (conformément à l'article 8A) sont celles calculées pour l'année de l'entrée en vigueur de la loi.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Le présent projet de loi poursuit divers objectifs qui, s'ils devaient se résumer en un seul, constituerait celui de l'assainissement des finances de notre canton. A de maintes reprises avons-nous déjà entendu les diverses sensibilités politiques s'exprimer sur le sujet, et pouvons affirmer que, d'une manière générale, la tendance qui se dessine reconnaît la nécessité (voire l'urgence) de diminuer la dette de fonctionnement de l'Etat. Les raisons de cette nécessité étant connues de tous, rappelons simplement les principales d'entre elles, qui sont, d'une part, le coût beaucoup trop élevé de la dette (plus de 1,3 millions de francs par jour !) et, d'autre part, la difficulté croissante pour l'Etat de se voir accorder des crédits (sa solvabilité pouvant être mise en doute de plus en plus sérieusement sur le long terme), au risque de devoir faire face, à terme, à des problèmes de liquidités. Autrement dit, nous avons d'un côté une charge qui, inévitablement, se répercute négativement d'une manière ou d'une autre sur la collectivité, et d'un autre le risque de voir un Etat qui ne peut plus assurer ni assumer le rôle qui est le sien, notamment du point de vue social.

Partant, il importe aujourd'hui que notre canton démontre clairement qu'il veut véritablement remédier à cette situation, tout en sachant qu'il ne dispose pas d'une très grande marge de manoeuvre, au vu notamment de la volonté manifeste de la population genevoise de refuser toute augmentation d'impôts. Dans cette optique, l'Etat doit s'imposer une rigueur exemplaire dans sa gestion des deniers publics et dans l'établissement de son budget annuel, mais également saisir l'opportunité de réduire sa dette lorsqu'il bénéficie de rentrées fiscales supplémentaires par rapport aux années précédentes ; l'exemple le plus connu (et le plus parlant) de ce type de recettes supplémentaires est sans doute la perception, ces deux dernières années, d'un produit des successions qui a dépassé (de loin) toute attente en la matière, suite au décès de personnes particulièrement fortunées sur notre canton. A l'image d'une famille endettée qui affecte naturellement ses revenus supplémentaires (héritage, revenus plus importants, etc.) à des amortissements supplémentaires (ne serait-ce que pour s'épargner le coût futur des intérêts de la somme correspondant à ces amortissements), l'Etat doit lui aussi adopter ce comportement réfléchi et responsable, comportement dont la mise en oeuvre ne doit pas dépendre de la sagesse du gouvernement en place, mais doit être systématique ; d'où l'intérêt d'inscrire formellement dans la loi l'obligation, pour l'Etat, d'effectuer annuellement des amortissements supplémentaires à hauteur des recettes supplémentaires réalisées.

Tel est donc l'objet de ce projet de loi : définir ce que peuvent être des recettes supplémentaires, dans le but de les affecter systématiquement au remboursement de la dette de fonctionnement, autrement dit à la réduction du découvert figurant au bilan de l'Etat.

Pour ce faire, les auteurs de ce projet ont raisonnablement choisi de se limiter aux revenus de fonctionnement réalisés grâce aux impôts (étant donné le but énoncé ci-dessus). S'agissant de la définition en soi des recettes supplémentaires, celles-ci sont constituées lorsqu'une année présente une augmentation substantielle des revenus issus d'une ou plusieurs catégories d'impôts, par rapport à la moyenne y relative des trois années antérieures. Le choix de se baser sur la moyenne des trois années précédant celle qui fait l'objet de la constitution de recettes supplémentaires répond au souci légitime de relativiser la portée d'une année particulièrement fluctuante (par rapport aux autres années) dans le calcul de la variation des revenus. Par ailleurs, l'augmentation d'un revenu est considérée comme substantielle du moment qu'elle dépasse les 2 % ou 3 % d'augmentation (selon les types de revenus, cf. paragraphe suivant) par rapport à la moyenne évoquée ci-dessus ; ainsi, à titre d'exemple, lorsqu'un revenu annuel présente une augmentation de 10 % par rapport à la moyenne dudit revenu sur les trois dernières années, sont alors des recettes supplémentaires les 7 ou 8 % d'augmentation qui restent (soit respectivement : 10 %-3 %=7 % et 10 %-2 %=8 %). Par conséquent, les augmentations jusqu'à concurrence de 2 ou 3 % (par rapport à la moyenne des trois années précédentes) restent à la libre disposition de l'Etat, ne constituant pas des recettes supplémentaires.

Encore faut-il expliquer trois petites subtilités qui ressortent de ce projet, la première touchant aux seuils à partir desquels il faut considérer les recettes comme étant supplémentaires, seuils qui sont variables selon le type de revenu. Deux grandes catégories de revenus doivent être distingués : les revenus issus d'impôts « périodiques », c'est-à-dire prévisibles quant à leur terme, et ceux issus d'impôts « apériodiques », imprévisibles quant à leur terme. Nous retrouvons dans la première catégorie les impôts sur le revenu et la fortune, sur le bénéfice et le capital, les impôts fonciers et les « autres » impôts cantonaux, et, dans la deuxième, les impôts spéciaux ainsi que les droits d'enregistrement, de timbre et de successions. Les revenus issus d'impôts périodiques étant naturellement plus stables d'une année à l'autre, et donc plus ordinaires que les autres, il est logique et raisonnable de laisser à la libre disposition de l'Etat une marge d'augmentation des revenus plus importante (soit 3 %) que celle prévue pour les revenus de type apériodique (2 %).

Par ailleurs, concernant le calcul de la moyenne des trois années précédentes (cf. ci-dessus), il est prévu de soustraire les recettes supplémentaires de ces trois années, de manière à préserver une base de calcul stable qui ne subit pas les aléas d'un ou plusieurs exercices successifs particulièrement fluctuants.

Par conséquent, le calcul des recettes supplémentaires relatives à l'un des impôts retenus dans la liste de l'article 8A (nouveau), et ce pour l'année « D », s'effectue de la manière suivante :

1. Pour chaque impôt, calculer le revenu moyen des trois années précédentes =

rev.A (-recet.sup.A) + rev.B (-recet.sup.B) + rev.C (-recet.sup.C)

2. Pour chaque impôt, calculer la variation (ou différence) entre le revenu de l'année « D » et le revenu moyen calculé sous 1.) =

D - revenu moyen

3. Pour chaque impôt, calculer la variation en pour-cent entre le revenu de l'année « D » et le revenu moyen calculé sous 1.) =

D - revenu moyen

 --------------- x 100

revenu moyen

4. Recettes supplémentaires pour le revenu en question lors de l'année « D » =

(variation en % - 2 %) x revenu moyen

OU (si l'impôt est de type périodique) =

(variation en % - 3 %) x revenu moyen

(A noter, bien entendu, que si le résultat final est inférieur ou égal à 0, il n'y a pas de recettes supplémentaires pour l'impôt en question lors de l'année « D » !)

Comme nous l'avons vu ci-dessus, il est nécessaire, pour calculer les recettes extraordinaires, de faire une « manoeuvre » de rétroactivité du point de vue des calculs, étant donné que, selon le projet, les recettes supplémentaires annuelles sont déterminées en fonction de la moyenne des recettes des trois exercices antérieurs à l'année qui fait l'objet du calcul, et ceci sans prendre en compte les recettes supplémentaires desdits exercices. Partant, il faut décider quelle doit être l'année de référence à partir de laquelle nous devons commencer nos calculs (sans quoi nous sommes logiquement amenés à remonter indéfiniment dans le temps, sans pour autant trouver une solution).

Logiquement et idéalement, cette année devrait présenter la caractéristique d'être la plus neutre possible du point de vue des variations des revenus par rapport aux années précédentes et suivantes. Cette neutralité constitue en effet le meilleur indice de la stabilité des recettes pour l'année en  question, c'est-à-dire le meilleur indice d'inexistence de recettes supplémentaires telles qu'elles sont définies dans ce projet, ce qui permet de calculer le plus objectivement possible les recettes supplémentaires des années suivantes.

Telle est donc la raison de l'article 2 de ce projet de loi, qui fixe comme année de référence l'année 1995, celle-ci présentant, du point de vue des revenus de fonctionnement pris en considération par le projet, une relative stabilité par rapport aux années périphériques. Logiquement, cet article énonce également la manière de calculer les recettes supplémentaires des années qui suivent directement l'année de référence, étant donné que chacune d'elles ne dispose évidemment pas des trois années antérieures et de leurs recettes supplémentaires respectives pour le calcul, tel que celui-ci est prévu à l'article 8A (nouveau). Plus concrètement, l'annexe 2 relate les formules respectives du calcul des recettes supplémentaires des années 1996, 1997 et 1998, ainsi que les résultats de ces calculs sous forme de tableaux (à noter que les chiffres à la base des calculs sont reproduits dans l'annexe 1, et tirés des documents officiels relatant les comptes de l'Etat).

Pour conclure, rappelons simplement que ce projet de loi répond au souci commun de ne pas laisser aux générations futures une ardoise monumentale dont les conséquences peuvent être désastreuses, comme nous le savons tous. Dans cette optique, il met en place un système de politique anticyclique qui fait aujourd'hui encore cruellement défaut.

Nous vous remercions, Mesdames et Messieurs les députés, de réserver un accueil favorable à ce projet de loi.

ANNEXE 1

Comparaison par nature des revenus de fonctionnement

1995-96-97-98

Libellés

Comptes 1995

Comptes 1996

Comptes 1997

Comptes 1998

Impôts

3'328'686'339

3'292'863'265

3'300'308'467

3'562'404'542

Impôts sur le revenu et la fortune

2'294'051'499

2'256'794'157

2'310'042'822

2'459'447'350

Impôts sur le bénéfice et le capital

600'482'587

620'784'530

573'537'184

645'499'064

Impôts fonciers

89'221'582

87'597'762

87'342'708

87'411'816

Impôts spéciaux

12'556'902

12'487'531

9'414'645

12'312'716

Produit de l'enreg. et du timbre

93'399'763

112'627'060

138'746'059

147'746'981

Produit des successions

156'544'925

121'686'975

97'574'085

125'102'644

Autres impôts cantonaux

82'429'078

80'885'246

83'650'961

84'883'969

ANNEXE 2

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Préconsultation

M. Philippe Glatz (PDC). Mesdames et Messieurs les députés, simple dans son principe et dans les buts poursuivis, cependant certainement complexe dans ses mécanismes : tel peut apparaître le projet de loi que soumet à votre attention aujourd'hui le groupe démocrate-chrétien.

Vous l'aurez remarqué, ce projet est formulé jusque dans ses détails, trop peut-être. En effet, concernant ses modes d'application, certains techniciens, qui se sont donné la peine de lire le projet de loi jusqu'au bout, nous opposent déjà qu'il serait difficile à mettre en oeuvre. Mme la ministre des finances, qui a eu la courtoisie de nous en informer préalablement, nous a indiqué combien, pour elle, le mode de calcul proposé semble inapplicable, ainsi qu'à ses services. Ce n'est pas notre opinion et nous restons bien entendu prêts à en discuter. Cependant, point ici n'est le lieu d'un débat de techniciens ou de comptables. C'est pourquoi je me bornerai à vous rappeler les buts poursuivis par notre projet de loi.

D'abord, quels sont les faits ? Aujourd'hui, le coût des intérêts de la dette pour l'Etat de Genève est beaucoup trop élevé : plus d'un million de francs par jour à la charge de la collectivité, et nous sommes au surplus dans une période de hausse des taux d'intérêt. Il y a donc difficulté croissante pour l'Etat de se voir accorder à de bonnes conditions des crédits auprès des établissements financiers, tant le poids de la dette pèse lourd dans son bilan.

Les buts du projet de loi : il s'agit de saisir l'opportunité de réduire la dette lorsque l'Etat peut bénéficier de rentrées supplémentaires par rapport aux années précédentes, à l'image d'une famille endettée qui affecte naturellement ses revenus supplémentaires - que ce soit héritage ou autres - à des amortissements supplémentaires, ne serait-ce que pour s'épargner le coût futur des intérêts de la somme correspondante à ces amortissements. En fait, il s'agit de partager les fruits de la croissance et des suppléments qu'elle nous apporte avec les générations futures, en permettant d'offrir une situation assainie à ces générations futures.

Les moyens : définir ce que sont des recettes supplémentaires pour une année par rapport aux années qui la précèdent. Là, j'en conviens, nous entrons dans un secteur très technique qu'il conviendra de réexaminer dans le cadre de la commission des finances. En l'occurrence, il s'agit d'affecter systématiquement une partie des recettes supplémentaires à des amortissements supplémentaires, c'est-à-dire à la réduction du découvert figurant au bilan de l'Etat.

C'est pourquoi, Mesdames et Messieurs les députés, le groupe démocrate-chrétien vous recommande et vous remercie de bien vouloir renvoyer ce projet de loi en commission des finances, où il pourra être étudié plus attentivement, ainsi qu'opposé à d'autres techniques qui pourront nous être proposées par le département des finances, comme celui-ci nous l'a annoncé hier déjà.

M. Dominique Hausser (S). On a un peu l'impression que le projet de loi des démocrates-chrétiens est un projet des pompiers de l'impossible ! Ce soir, je voudrais dire trois choses. Premièrement, dans la loi sur les finances, il est dit à l'article 8 qu'il y a en principe non-affectation des recettes, or ce projet propose d'y déroger. Deuxième chose : aujourd'hui déjà, la dette de l'Etat est inférieure à 9 milliards, ce qui veut dire que le département des finances et le Conseil d'Etat en général font des efforts pour réduire la dette de fonctionnement, étant entendu qu'une dette liée aux investissements persistera toujours. Troisième chose : je crois qu'il est aussi utile de réfléchir en période de croissance à la manière de provisionner un certain nombre de recettes, de manière à être capable de réagir en période de vaches maigres.

Il y a donc là toute une série d'éléments de gestion financière des recettes qui doivent être examinés en détail et il sera nécessaire de travailler durement en commission des finances, pour voir comment nous pourrons adapter, modifier, transformer ou simplement rejeter le projet de loi des démocrates-chrétiens.

M. Jean Spielmann (AdG). Je considère que la proposition qui est formulée n'est pas une bonne proposition et je vais essayer de m'en expliquer rapidement, car nous aurons bien sûr l'occasion d'en discuter en détail en commission.

Tout à l'heure, M. Glatz a argumenté en disant que la hausse des taux d'intérêt rendrait ce projet de loi plus urgent et plus intéressant encore. Je dirai que c'est exactement le contraire ! En effet, que proposez-vous au fond ? Vous proposez qu'avec les recettes supplémentaires on amortisse, on éteigne les anciennes dettes, de sorte que si l'on continue à voter les investissements et les équipements nécessaires au canton - ce que j'espère - on devra contracter de nouveaux emprunts, à des taux, eux, plus élevés. A cet égard, une autre politique, plus intelligente à mon avis, serait de consacrer de nouvelles recettes à la réduction du taux d'endettement des nouveaux équipements, de façon à permettre le développement des investissements. Vous proposez donc exactement le contraire de ce que nous devrions faire, si nous voulons aller de l'avant.

Deuxièmement, je crois qu'avant de poser une règle générale sur la manière dont nous épongeons nos dettes ou dont nous agissons dans le domaine des investissements, il s'agit plutôt d'analyser la nature des investissements que nous faisons. C'est d'ailleurs la voie que le Conseil d'Etat a déjà choisie récemment, en modifiant la manière dont nous amortissons nos investissements, c'est-à-dire qu'au lieu d'amortir sur la valeur résiduelle, on amortit aujourd'hui de manière linéaire, selon la nature des équipements que nous votons. Ce changement-là est beaucoup plus fondamental que celui que vous proposez aujourd'hui.

Je dirai donc que, sur le fond, vous faites fausse route et que, de plus, la technique proposée est trop compliquée et pas assez transparente. Je ne crois pas que ce projet de loi apportera quelque chose de plus à la politique financière de l'Etat, mais il sera utile de l'examiner, pour aller dans le sens contraire de ce que vous proposez !

M. David Hiler (Ve). Nous comprenons bien l'intention des auteurs de ce projet de loi : c'est celle de s'assurer qu'en période de haute conjoncture on fasse en sorte de réduire la dette, puisqu'en période de basse conjoncture l'expérience a bien montré que la marge de manoeuvre dont nous disposions était très faible et qu'il était nécessaire de recourir à l'emprunt y compris pour le budget de fonctionnement, afin d'éviter trop de casse. Il y a donc un moment, c'est vrai, où il faut rembourser, pour préparer les lendemains plus difficiles.

Maintenant, sur la méthode, je dois dire que l'expérience que nous avons faite dans les années 90 nous pousse à nous méfier a priori des mécanismes automatiques. Gérer les finances publiques, c'est toujours naviguer à vue et rien ne remplace la volonté politique. Si l'on veut diminuer la dette, il faut en avoir la volonté : il faut qu'une majorité du Conseil d'Etat en ait la volonté -cela ne fait pas partie des choses évidentes, quelle que soit sa composition ! - et qu'une majorité du parlement en ait aussi l'intention. Ajoutons à cela qu'il y a un arbitrage à faire, en tout temps et à tout moment, par rapport aux besoins urgents exprimés, qui n'ont pas pu être satisfaits pendant les périodes précédentes, et une pression incessante - il faut tout de même le rappeler ! - à la baisse de la fiscalité, qui nous gêne effectivement pour amortir rapidement notre dette.

En l'état, nous examinerons bien sûr cette proposition, mais nous sommes plus proches, à vrai dire, du projet exposé - assez succinctement à ce jour, il faut bien le dire - par Mme Calmy-Rey, à savoir la constitution de provisions pendant les années positives, dans l'objectif de les débloquer dans les périodes difficiles. Sur le plan comptable, cela revient au même : en effet, lorsqu'on constitue des provisions, à l'évidence on diminue la dette, et c'est d'ailleurs parce qu'on a fait passer dans les comptes un certain nombre de provisions que la dette a diminué. Cette voie est sage, la constitution des justes provisions ordinaires, la constitution d'un fonds de temps de crise en quelque sorte, nous paraît juste. Cela dit, le débat devra porter concrètement sur l'arbitrage dont j'ai parlé et, à cet égard, nous aurons l'occasion de nous exprimer très largement lors de l'établissement du prochain budget.

Ce projet est renvoyé à la commission des finances.