Séance du vendredi 19 mai 2000 à 17h
54^e législature - 3^e année - 8^e session - 22^e séance

La motion dont il est fait rapport, déposée le 19 mars 1998, invite le Conseil d'Etat :

à établir sans délai une véritable planification à long terme des travaux d'entretien et de rénovation du domaine bâti public en vue de rationaliser et de simplifier l'engagement tant de l'administration que des entreprises ;

à mettre les travaux d'entretien et de rénovation en soumission conformément à la nouvelle réglementation mise en place suite à la ratification de l'AIMP, le cas échéant en groupant les travaux à effectuer sur plusieurs immeubles ;

à assurer une répartition équitable des travaux entre les artisans et les entreprises figurant sur la liste permanente des prestataires agréés et qui - à qualité égale - font un effort particulier en matière de formation et de perfectionnement professionnels ;

à publier un rapport annuel sur le volume et les catégories de travaux à réaliser, l'impact sur l'emploi, la formation et le perfectionnement professionnels, les économies d'énergie réalisées et sur la répartition des travaux entre entreprises selon la taille.

1. Préambule

Le patrimoine bâti de l'Etat de Genève, dont l'entretien et l'adaptation incombent à la division de la maintenance, de la direction des bâtiments, comprend 2'130 constructions, dont 1'070 émargent au patrimoine administratif et 1'060 au patrimoine financier.

Durant la période de basse conjoncture de cette décennie, la dégradation du parc immobilier de l'Etat a inéluctablement progressé ; en outre, une partie importante des ouvrages construits dans les années 60 se trouve aujourd'hui sur le chemin critique. Faute de crédits suffisants consacrés aux travaux d'entretien, tant l'enveloppe des bâtiments (façades et toitures) que les installations techniques (sécurité, chauffage et ventilation)  se sont fortement dégradées ; une absence de remise en état peut conduire à un stade n'assurant plus la pérennité structurelle.

2. Contexte technique

La dégradation des façades est accentuée par la présence dans le milieu ambiant de gaz carbonique contenu dans l'air et de pluie acide. Ces pollutions sont retenues par la crasse accumulée au cours des ans et accélèrent l'altération des édifices, contrairement au passé où cette couche de saleté constituait une protection des matériaux (calcin), notamment sur la pierre de taille.

Une partie du parc immobilier est constituée de bâtiments anciens situés principalement dans la Vieille-Ville. Ces bâtiments constituent le fleuron patrimonial de l'Etat de Genève. Le reste du parc immobilier est composé d'éléments très diversifiés, comme par exemple des bâtiments dotés de façades rideaux de la première génération, des bâtiments pavillonnaires, des bâtiments à toitures plates, dont le concept technique obsolète et la qualité des matériaux, médiocre, ne présentent plus une protection durable, etc. Cette diversité, tant sur le plan architectural que constructif, ainsi que le grand nombre de bâtiments, accentuent la difficulté de gérer de manière efficace les phénomènes de dégradation naturelle ou autres. L'Etat de Genève doit impérativement remédier à cette situation, afin de garantir la pérennité et une utilisation normale de ses bâtiments. A ces difficultés dues au grand nombre et à la diversité typologique, s'ajoute l'obligation de se conformer aux nouvelles normes légales et réglementaires relatives à la pollution, au bruit, aux économies d'énergie, à la sécurité, etc., générant sans cesse des travaux de transformations, de renforcement et de mise en conformité.

3. Contexte organisationnel

La planification à long terme des travaux d'entretien et de rénovation du domaine bâti, propriété de l'Etat de Genève, pose la question de savoir comment établir un état des lieux pour l'ensemble de ce parc immobilier aussi important. Quel processus d'inventaire doit-on engager, comment et selon quelle méthode évaluer l'état d'un aussi grand parc immobilier ?

3.1 Principales expressions techniques

Selon Jules Schröder :

Maintenance / Maintenir l'aptitude au fonctionnement au moyen de mesures simples et régulières.

Le soin consacré à la maintenance détermine la rapidité de la dépréciation sans l'éviter pour autant.

Réfection / Reconstituer l'aptitude au fonctionnement et à l'usage avec une sécurité suffisante et pour une durabilité convenue.

Une réfection permet de rapprocher la valeur graduellement altérée de la valeur à neuf.

Entretien / L'entretien comprend la maintenance et la réfection.

Renouvellement / Retoucher la substance en apportant une modification essentielle de l'affectation et/ou de la valeur originale. En règle générale, il s'agit d'une plus-value provoquée par l'adjonction d'éléments (isolation supplémentaire, confort accru, etc.). Dans le cadre d'un changement d'affectation, un renouvellement peut aussi consister en une réduction technique de la valeur à neuf, par la suppression d'éléments existants.

3.2 Les concepts précités trouvent des définitions différentes :

• Selon le répertoire des constructions et équipements de l'éducation (PEB), le concept de maintenance est pris au sens le plus large ; il comprend de gros travaux de réparation et de rénovation ; en outre, la notion de maintenance englobe un grand nombre d'aspects relevant de la gestion des bâtiments.

Au niveau le plus fondamental, on peut considérer la maintenance comme une manifestation concrète du respect des bâtiments témoigné par leurs utilisateurs.

Avec ce concept, la maintenance peut être envisagée à plusieurs niveaux interdépendants.

L'entretien journalier.

La maintenance programmée, y compris le remplacement des équipements mécaniques, électriques, informatiques et des revêtements de sol, etc.

L'amélioration périodique de la structure du bâtiment, la mise en conformité en fonction des nouvelles normes d'hygiène et de sécurité ; les améliorations de rendements énergétiques, les actions de modernisation, etc.

La modernisation doit répondre à l'évolution des besoins.

Les divers aspects de la maintenance précitée sont interdépendants.

Les tâches incombant à la division de la maintenance de la direction des bâtiments correspondent bien à ce concept.

• Selon Arthur Andersen (cf. Analyse détaillée N° 8 - Audit EGE), les quatre concepts de base sont les suivants :

La transformation vise à opérer des modifications sur un bâtiment existant dans un but de changement d'affectation, au sens large du terme.

La rénovation recouvre dans une large acception une intervention de réparation sur la structure de l'ouvrage.

La maintenance a pour objet la conservation du patrimoine en l'état, sans affecter, en principe, la structure du bâtiment (chauffage, ventilation, télécommunications, réseaux informatiques, équipements techniques, etc.).

L'entretien traite de l'exploitation des locaux ; on peut avancer que le nettoyage est inclus dans l'entretien, au même titre que les petits travaux courants, la conciergerie, le gardiennage, etc.

Ces quatre approches relèvent manifestement de logiques différentes : les opérations de transformation s'apparentent manifestement à une logique de conservation du bâtiment, l'entretien étant lié à l'idée d'exploitation des locaux.

3.3 Méthodes de gestion du parc immobilier

Actuellement, la division de la maintenance utilise sa propre méthode d'évaluation par bâtiment (centre de frais), dont l'instrument de travail est une check-list, établie suivant un état des lieux effectué in situ, au cours des pérégrinations des responsables techniques par secteurs géographiques. Cette check-list se présente sous forme d'un plan quadriennal ; les interventions budgétisées sont entreprises en fonction des crédits budgétaires annuels.

Cet outil permet difficilement d'établir une véritable planification à long terme des travaux à entreprendre, en vue de corriger le degré de détérioration par des remises en état et/ou à neuf. Les conséquences sur le degré de vieillissement des bâtiments sont difficilement mesurables, en terme de détérioration et de croissance financière.

Les méthodes permettant d'évaluer avec une relative précision les conséquences concrètes d'une absence de travaux d'entretien et de rénovation, telle que la méthode MER (voir annexe 1), ne peuvent s'appliquer à un parc aussi diversifié que celui de l'Etat de Genève. La méthode MERIP propose de nouveaux moyens d'évaluation sommaire permettant d'avoir une vue d'ensemble de l'état des bâtiments, ainsi que d'apprécier les coûts des travaux de remise en état ; un programme expérimental est à l'étude pour répondre à la nécessité d'entretenir correctement les constructions de tous types.

La méthode élaborée par M. Schröder traite des problèmes de maintenance du parc immobilier ; son approche est essentiellement technique et informatique, l'évaluation se faisant par bâtiment classé en fonction de sa typologie et son affectation ; l'évaluation des frais de maintenance en % découle du ratio valeur actuelle / valeur à neuf.

3.4 Pour les installations techniques, la division de la maintenance est dotée d'une GMAO (gestion de maintenance assistée par ordinateur) qui permet de recenser les équipements des installations, de stocker l'historique des installations soit : les coûts, le genre d'intervention, les dépannages, les modifications, les contrats, etc. ; elle permet aussi de gérer les budgets ; cet outil permet une approche analytique et apporte une aide à la décision.

3.5 Par principe, toutes méthodes de gestion de parcs immobiliers comprennent trois éléments :

création de données clairement structurées ;

acquisition initiale des données d'évaluation ;

mise à jour périodique des données.

La possibilité de mettre à jour régulièrement les données doit être déterminante dans le choix d'une méthode adéquate.

De plus, le niveau d'efficacité, atteint par une méthode, dépend de l'ampleur des moyens informatiques et de l'équipement DAO.

En terme de stratégie de rénovation d'un parc immobilier, on accorde moins d'importance à l'évaluation d'un bâtiment particulier, qu'à l'évaluation globale, portant sur l'ensemble du parc.

La méthode adéquate devrait permettre, en plus de la stratégie d'entretien et de rénovation, de disposer des connaissances autorisant des opérations de rénovation au bon moment, en fonction des bâtiments considérés dans leur ensemble ou selon leurs éléments. Cette systématique n'a pas encore fait, semble-t-il, l'objet de recherches approfondies.

La division de la maintenance de la direction des bâtiments a inscrit à son budget 2000 l'achat d'un progiciel (RS ABYLA) pour la gestion du patrimoine immobilier, comprenant les principaux éléments à gérer pour les bâtiments, dont la planification de la maintenance.

Contexte financier

4.1 Valeur du patrimoine

Le patrimoine bâti, propriété de l'Etat de Genève, avait été estimé en 1982 à environ 3,5 milliards de francs, terrain non compris.

Une nouvelle estimation sera engagée dans le cadre du SPI (système de pilotage de l'information financière de l'Etat de Genève), afin de réactualiser ce montant.

4.2 Coût normal de la maintenance

Pour pouvoir établir un principe simple à partir duquel les responsables pourraient estimer les sommes à consacrer aux travaux de maintenance (pris dans le sens large), on peut proposer un pourcentage de la valeur de remplacement du parc immobilier.

Selon cette définition, on peut considérer comme un niveau « normal » de dépenses pour conserver les bâtiments le plus près possible de leur état neuf, entre 1 et 3 %. La plupart des estimations sont de l'ordre de 1,5 à 2 %.

Partant, l'Etat de Genève devrait disposer d'environ 52 à 70 millions de francs par année pour assurer la pérennité de son parc immobilier. En période de basse conjoncture, il est admis d'avoir à disposition 60 % des sommes habituelles, pour assurer le minimum des travaux de maintenance, soit pour l'Etat de Genève environ 31,2 à 42 millions de francs par année.

En 1999, les montants consacrés aux travaux d'entretien planifiés, prélevés sur les budgets annuels d'investissement hors grands travaux et de fonctionnement s'élèvent à :

investissement 22 250 000 F

fonctionnement 21 350 000 F

 43 600 000 F

sans les combustibles.

En 1998, environ 12 millions de francs furent consacrés à des travaux de transformation et d'aménagement de locaux qui ont été prélevés sur les montants dévolus aux travaux d'entretien et de réparation, diminuant d'autant la somme consacrée à ces derniers.

En outre, il convient de rappeler que les budgets d'investissement hors grands travaux et de fonctionnement de ces dernières années ont été systématiquement revus à la baisse ; en 1992, ils s'élevaient encore respectivement à 27 500 000 F et 18 410 000 F, soit un total de 45 910 000 F.

La transformation et la rénovation impliquent une parfaite connaissance du bâtiment et justifient, d'un point de vue comptable, d'être classées parmi les dépenses d'investissement ; lorsque la maintenance et l'entretien s'apparentent à une intervention courante, ils doivent être considérés comme des charges de fonctionnement.

Pour les besoins de la planification budgétaire, il faut calculer un niveau moyen de dépenses de maintenance ; les chiffres qui s'appuient sur des moyennes ne tiennent pas compte des grandes différences entre les catégories de bâtiments, les méthodes de construction et, ce qui est primordial, l'âge des bâtiments. Les budgets à réserver pour la maintenance des bâtiments ou partie de bâtiments devraient se fonder sur des estimations détaillées et sur la connaissance des bâtiments concernés ; ce travail devrait être facilité par l'apport d'outils adéquats de gestion du patrimoine bâti, tel que celui qui est envisagé par la division de la maintenance, soit RS ABYLA ou un progiciel analogue.

Par analogie avec le secteur des assurances, où le minimum et le maximum des risques se compensent sur plusieurs années, il serait évidemment plus facile de calculer un niveau moyen des dépenses ; s'agissant de la gestion d'un grand ensemble hétérogène de bâtiments, la division de la maintenance procède actuellement à un travail de fourmis et les sommes consacrées à l'entretien découlent d'une analyse basée sur l'état des lieux ou contrats par centre de frais, soit par bâtiment ou groupe de bâtiments, l'idée est aussi de maintenir l'ensemble du parc à un niveau de vétusté acceptable et non d'entreprendre des actions de panache.

4.3 Déficit de maintenance

Il se compose de deux éléments principaux :

Les sommes nécessaires pour l'entretien continu des bâtiments qui sont encore en bon état et celles qui sont nécessaires pour rattraper les retards et remettre les bâtiments en état. Lorsque les budgets de maintenance ne couvrent même pas l'entretien continu, les retards se creusent ; lorsqu'ils couvrent l'entretien continu, mais pas les retards, le déficit subsiste.

Après avoir procédé à une évaluation réaliste du déficit de maintenance, les mesures à prendre devraient avoir pour objectif de combler le déficit dès que possible (voir graphique annexe 2).

La plupart des dépenses de maintenance ne donnent pas lieu à des améliorations évidentes et mesurables de la qualité du cadre considéré ; il est donc souhaitable et/ou nécessaire d'associer entretien et amélioration.

Par exemple, une forte proportion de bâtiments ont des toits en terrasses, vieux d'au moins 20 ans, qu'il faudra remplacer.

Souvent, ces toits sont mal isolés. Si l'on procède au calorifugeage au moment du remplacement de leur couverture, on améliorera le rendement énergétique et le confort des usagers ; les économies réalisées sur les dépenses à venir de combustibles justifieront les coûts de ces isolations supplémentaires.

Le bonus fédéral et l'aide à l'investissement ont été utilisés dans la mesure où les conditions drastiques fixées par la Confédération (délais et financement des 85 % restant) pouvaient être respectées ; en ce qui concerne l'aide à l'investissement, une des difficultés majeures pour trouver des objets entrant dans le cadre légal fut que les travaux de rénovation pouvant entrer en matière ne devaient pas être programmés avant l'entrée en vigueur de cette aide, ce qui a limité fortement l'utilisation de la quote-part du canton, compte tenu que la quasi-totalité des grands travaux d'entretien et de rénovation sont planifiés préalablement à leur exécution.

Au surplus :

les travaux d'entretien et de rénovation sont adjugés suivant la nouvelle réglementation mise en place, suite à la ratification de l'AIMP, par centre de frais (CF), soit par bâtiment ou groupe de bâtiments.

Les travaux sont adjugés sur la base de soumissions, de devis et sont répartis suivant un éventail aussi large que possible (la division de la maintenance fait appel à 1'400 entreprises suivant son carnet d'adresses), dont la plupart figurent sur la liste permanente des prestataires agréés. Les nouveaux critères d'adjudication tiennent compte de la formation et du perfectionnement professionnels, pour autant que le lieu de résidence des entreprises bénéficie d'un système identique à celui de Genève (apprentis dans l'entreprise et non en formation permanente dans une école).

Un rapport annuel interdépartemental, moyennant l'établissement préalable de banques de données qui existent en partie, pourrait être publié à relativement court terme, portant sur le volume et les catégories de travaux réalisés, l'impact sur l'emploi, la formation et le perfectionnement professionnels, les économies d'énergie et sur la répartition des travaux entre entreprises selon leur taille.

Conclusion

L'évaluation des coûts des travaux d'entretien et de rénovation du patrimoine bâti propriété de l'Etat de Genève dans le cadre de la planification à long terme est un exercice complexe, compte tenu de l'importance du parc et de la diversité des bâtiments, tant sur le plan de l'âge de ces derniers que de leur typologie et de leur affectation et vu le caractère évolutif des problèmes inhérents au vieillissement physique des bâtiments, de leur adaptation en terme de normes, de conception, etc.

La mise en place d'une politique anticyclique dans le domaine des travaux d'entretien et de rénovation nécessiterait de disposer d'un échéancier de réalisations très précis, en terme de coûts et de périodicités, ce qui paraît aléatoire. En effet, l'application d'un tel plan se heurte aux problèmes budgétaires (variations conjoncturelles, politiques ou autres) et à celui de ne pas connaître à l'avance le coût des réparations des travaux d'entretien courant (fonctionnement).

Les travaux de transformation, d'adaptation, de rénovation et de gros entretien qui regroupent les travaux planifiés de construction (investissement), peuvent, par contre, être évalués en fonction des campagnes d'auscultation de l'état des lieux visuel, de la connaissance des responsables de secteurs du parc, de la mémoire collective de l'ensemble des acteurs. La check-list et autres plans quadriennaux devraient être remplacés par des outils plus performants, du type RS ABYLA, afin d'avoir une gestion plus fine, de pouvoir constituer des bases de données et de permettre une planification à long terme.

En l'état, les montants dévolus aux travaux d'entretien et de rénovation nécessaires au maintien du parc immobilier, conformément à l'usage, devraient se situer progressivement entre 1,5 et 2 % de la valeur de reconstruction estimée à ce jour à 3,5 milliards, soit entre 52 et 70 millions de francs.

Une augmentation des montants consacrés au gros entretien des bâtiments (remise en état) devrait intervenir entre les années 2010 et 2020, soit grosso modo à la moitié, voire au tiers de la durée de vie des bâtiments mis en service durant les années 60 à 80 (cycles, collèges, université, administratif).

Le budget 2000 prévoit pour les travaux de maintenance (suivant les mêmes rubriques prises en considération pour les montants 1992 et 1999 données ci-avant) :

en investissement 30 930 000 F

en fonctionnement 21 740 000 F

soit un total de 52 670 000 F

Afin d'assurer une maintenance correcte du parc immobilier de l'Etat de Genève, il convient donc de soutenir la progression budgétaire entamée depuis 1999, en suivant plus ou moins la courbe qui est proposée en annexe 2.

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Débat

M. Florian Barro (L). Un bref commentaire au sujet de ce rapport. Je remercie le Conseil d'Etat de l'avoir fourni. Cela fait deux ans que nous avons déposé cette motion. Nous aurions pu attendre quelques mois de plus, même si la loi et le règlement prévoient que l'on doit traiter les motions dans les six mois. Nous aurions pu attendre parce que l'on reste un tout petit peu sur sa faim en lisant ce rapport. On nous explique en effet que la situation est difficile et compliquée, que l'on est en train de mettre en oeuvre toute une série d'outils de gestion pour améliorer la qualité et la planification des travaux d'entretien et de réparation. C'est un peu dommage que l'on n'ait pas plus de matière pour voir comment l'Etat entend s'occuper au mieux de son patrimoine avec les moyens dont il dispose. Je tirerai un bref parallèle, si vous me le permettez, avec la LDTR. Lorsqu'un particulier demande une autorisation de construire régie par la LDTR, il doit fournir un certain nombre de plans financiers, un certain nombre de détails, qui sont parfois contestés au sein du département ou des commissions de recours.

Je pense que l'Etat devrait aussi de son côté, puisqu'il impose certaines choses aux privés, prévoir d'ores et déjà la planification de ces travaux et faire en sorte que nous ayons la possibilité - sans qu'il y ait forcément une large diffusion - de savoir comment sont conçus ces plans de rénovation, de réhabilitation et de remise à neuf.

J'aimerais encore dire une chose au sujet des coûts d'entretien. On sait que, durant la vie d'un immeuble, plus des deux tiers du coût de l'immeuble est constitué par les frais d'entretien. C'est la raison pour laquelle il est important, au début en tout cas, de faire en sorte que la construction soit la mieux conçue possible, pour éviter par la suite d'avoir des frais d'entretien trop importants. Je souhaiterais donc, tout en prenant pour ma part acte de ce rapport, que M. Moutinot puisse nous faire part dans le futur, soit en annexe au rapport du Conseil d'Etat, soit sous forme d'information continue au niveau de la commission des travaux, de l'avancement des travaux de planification en matière d'entretien. 

M. Laurent Moutinot. Je remercie M. Barro de son intervention. C'est à mon sens le deuxième stade du processus qu'il nous demande de faire, à savoir de véritablement planifier l'entretien du patrimoine bâti de l'Etat. Dans ce rapport, ce que nous vous disons à ce stade, c'est combien cela coûte. Nous avons effectivement eu quelques difficultés à évaluer la valeur du patrimoine de l'Etat, puisqu'un certain nombre de biens, dont le bâtiment où nous nous trouvons par exemple, n'ont pas de valeur commerciale car ils ne sont pas à vendre. Sur la base d'une valeur globale de 3,5 milliards de francs, compte tenu du fait que les spécialistes considèrent que l'entretien doit se situer entre 1,5 et 2 % de la valeur du patrimoine, c'est un montant compris entre 52 et 70 millions de francs que l'Etat devrait engager pour maintenir son patrimoine.

En vous demandant de prendre acte de ce rapport, je vous demande en quelque sorte par anticipation d'accepter que ce montant figure à l'avenir au budget, avec un certain nombre de correctifs. Il s'agit d'une part d'un rattrapage de l'entretien qui n'a malheureusement pas toujours pu être fait lorsque les finances publiques ne le permettaient pas. Il y a un deuxième correctif : si les immeubles sont tous amenés à un degré d'entretien suffisant, on peut ensuite prévoir l'entretien des bâtiments de l'Etat avec un effet anticyclique, à savoir les entretenir un peu plus en période de basse conjoncture afin de soutenir l'économie et un peu moins en période de surchauffe pour ne pas alimenter un cycle infernal.

La planification que vous réclamez, Monsieur Barro, très volontiers ! Mais il me fallait la base que constitue aujourd'hui ce rapport et dont je vous demande de prendre acte pour que nous puissions effectivement aller de l'avant sur les principes décrits dans ce rapport. 

Le Grand Conseil prend acte de ce rapport.