Séance du
jeudi 20 janvier 2000 à
17h
54e
législature -
3e
année -
4e
session -
2e
séance
PL 7443-A
Le projet de loi 7443, déposé devant le Grand Conseil le 14 avril 1996, a été traité par la Commission de l'économie en 1998 au cours des séances des 18 et 25 mai, des 8, 15 et 29 juin, du 31 août, des 7, 14 et 21 septembre, du 14 décembre, et en 1999 au cours des séances du 25 janvier, des 15, 22 et 29 mars, du 12 avril, des 3, 17 et 31 mai, du 7 juin, des 6, 13 et 20 septembre. M. Carlo Lamprecht, conseiller d'Etat en charge du Département de l'économie, de l'emploi et des affaires extérieures (DEEE) ainsi que M. Jean-Charles Magnin, directeur chargé des affaires économiques au DEEE, ont participé à la quasi-totalité des séances. MM. Christian Goumaz et Robert Kuster, respectivement directeur des affaires juridiques au DEEE et délégué à la promotion économique, ont également participé de façon extrêmement régulière aux travaux. Qu'ils soient tous remerciés de leur participation, de même que M. Jean-Luc Constant et Mme Nicole Seyfried pour les notes de séance. La majorité de la commission soumet le présent rapport à votre attention et à votre approbation.
Structure du rapport :
I. Préambule
II. Thématique et principes généraux
1. Développement économique : principes généraux
2. Promotion économique : sortir de l'isolement politique
III. Méthode et travaux de la commission
1. Trois versions pour une loi-cadre
2. Les auditions
3. Les points forts du PL et des débats
4. Les votes
IV. Commentaire article par article
V. Conclusions
VI. Projet de loi
VII. Annexes
I. Préambule
De l'IN 105 au PL 7443
Le projet de loi 7474 s'inscrit comme d'autres projets dans le sillage de l'initiative pour l'emploi, contre l'exclusion, initiative populaire déposée en septembre 1994 par la Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS) et invalidée près d'un an plus tard par le Grand Conseil. Cette initiative, rappelons-le, proposait d'agir sur tous les éléments politiques de compétence cantonale pour lutter efficacement contre le chômage et le chômage de longue durée. Ainsi, le développement d'une véritable politique économique basée sur la promotion économique, et l'accompagnement de la relance par une politique d'investissement audacieuse, le partage du travail, le traitement social du chômage et la formation continue représentaient les têtes de chapitre de cette initiative particulièrement longue. Ainsi, pratiquement toutes les principales dispositions du projet de loi 7443 figuraient dans la rédaction de l'initiative 105. C'est dire que le projet de loi 7443, déposé par des députés au-delà des camps traditionnels, s'inscrit directement dans le sillage de l'initiative de la CGAS.
Ceci dit, le projet de loi 7443, il convient de ne pas le cacher, représentait une importance toute particulière pour les syndicats et leur initiative puisqu'ils ne cessaient depuis des années de critiquer le concept, selon eux « gadget », de la promotion économique, dépourvu de moyens adéquats et confiné au rôle de caisse de résonance des effets d'annonce du feu Département de l'économie publique. Cel dit, il est évident que l'invitation au Parlement d'invalider l'initiative 105, lancée par le président du DEP de l'époque, a donné une dimension toute particulière à ce projet de loi.
Note : le premier paragraphe du présent texte est repris, après avoir été adapté, du rapport de majorité du projet de loi 7474 dans la mesure où la genèse du projet de loi 7443 est identique à celle du 7474.
II. Thématique et principes généraux
1. Développement économique : principes généraux
Le développement de l'économie comme celui de l'emploi ne se décrètent pas. A l'heure où les états-nations subissent une crise de plus en plus marquée de leur politique en matière économique, à l'heure où les banques centrales se détachent du pouvoir politique, il relève de l'évidence d'affirmer qu'un canton comme Genève ne dispose pas de tous les moyens de sa politique économique. Pourtant, à l'heure de la mondialisation qui bat en brèche les compétences locales, maîtriser les leviers à sa disposition devient une nécessité. En effet, de plus en plus conscients de leurs poids face aux politiques, les dirigeants des grandes sociétés multinationales mettent en concurrence les Etats, les territoires et les villes pour notamment choisir l'implantation de leurs succursales, ou encore de leurs quartiers généraux. A l'aide de dizaines de critères, ils sélectionnent, comparent, trient, choisissent.
Cette dimension devient de plus en plus centrale à l'heure où il faut bien relever les limites de ce que l'on appelle politique de relance tout particulièrement dans un canton. Evoquons principalement une politique anti-cyclique par des budgets de soutien à la conjoncture. La Communauté genevoise d'action syndicale, au moment où elle lançait son initiative 105 évoquée ci-dessus, pariait en pleine crise économique à Genève sur l'absolue nécessité d'utiliser ce levier en coordination avec d'autres pour sortir Genève de la crise.
De plus, le débat récent sur les impôts dont sort Genève montre que l'argument de la relance en matière fiscale est régulièrement utilisé, même lorsqu'aux antipodes des politiques publiques nationales qui s'interrogent sur les poids respectifs de leur fiscalité notamment sur la consommation, on propose une simple opération démagogique ou encore une remise en cause du financement de l'Etat à défaut de pouvoir le réformer.
Pourtant, il est indéniable que la politique budgétaire (politique fiscale, déficits et volume des investissements) est un levier important de toute politique économique, même si au niveau local il convient de relativiser le mot politique économique, tant il est vrai que lorsque Jussy vote son budget on ne saurait parler d'un acte majeur en la matière.
C'est dire que ce que l'on appelle le débat sur les conditions-cadre prend de plus en plus d'importance, particulièrement pour une collectivité publique ne maîtrisant ni sa monnaie ni ses taux, et ne jouant aucun rôle. Ainsi, niveau de formation de la population active, paix sociale, infrastructures économiques et sociales, qualité des voies de communications prennent comme encore la politique d'aménagement du territoire ou la sécurité une importance de plus en plus grande.
Parallèlement à ce « pilier » - politique budgétaire (à défaut de maîtrise de la monnaie, des taux, du système de négociation salariale et de la stratégie d'alliance internationale) - un canton comme Genève doit donc accorder une place prépondérante à ces conditions-cadre dont les deux axes essentiels sont la recherche d'implantations de sociétés étrangères (promotion dite exogène) au territoire et le soutien aux entreprises locales (promotion dite endogène), axes que l'on regroupe généralement sous le terme de promotion économique.
Ville internationale, Genève a constitué l'essentiel de sa richesse sur les apports extérieurs, même s'il convient de ne pas négliger sa production. En ce sens Genève se doit de miser sur ces deux axes de la promotion.
2. Promotion économique : sortir de l'isolement politique
Confrontée à une prospérité économique que deux chocs pétroliers ont à peine fait sourciller, Genève, malgré des restructurations drastiques de son secteur secondaire, n'a connu une véritable pénurie depuis la Seconde guerre mondiale qu'au début des années nonante comme l'ont illustré respectivement l'évolution négative de son revenu cantonal (version locale du fameux produit intérieur brut, PIB) et son taux de chômage, qui au demeurant restent des sujets de préoccupations majeures.
Au début de la décennie qui s'achève, Genève ne connaissait aucun outil d'intervention directe dans l'économie de marché, à l'exception d'une politique de cautionnement. Ainsi, au moment du lancement de l'initiative 105, on peut évoquer une politique gadgétique. Pas d'aide au démarrage d'entreprises, pas d'aide directe aux petites et moyennes entreprises, cautionnements balbutiants, le Département de l'économie que l'on aurait pu qualifier de Département de l'économie privée, n'effectuera dans la première partie de la décennie que quelques voyages surmédiatisés à l'étranger pour montrer son action au service de l'économie. A coup d'allégements fiscaux basés sur une démission du Département compétent en la matière et du Conseil d'Etat, le DEP, dans une période qui comptera plus de 12'000 suppressions d'emplois (jusqu'aux rentes genevoises), réussira à organiser une conférence de presse pour annoncer chaque demi-création d'emploi à Genève tout en affirmant ne pas être comptable des licenciements (annexe 1). A défaut de politique de promotion économique, Genève se paie une véritable « tomate hors-sol » coupée du terrain de la réalité économique, comptable et sociale.
Ces propos sévères mais conformes à la réalité ne doivent en rien signifier a contrario que rien de bien ne s'est fait en la matière à Genève mais tout simplement mettre en évidence qu'à défaut d'outil et de concept général en la matière, Genève a dû se contenter de conférences de presse et autres spots rutilants pour donner l'impression d'agir, alors que tout le monde savait que les interventions décisives en matière de promotion économique endogène et exogène existaient - elles étaient même souvent de qualité -, qu'elles souffraient de carences dans les moyens d'agir et qu'elles avaient été principalement le fait (jusqu'en 1995) de Jean-Claude Manghardt, ex-secrétaire général et du Département unanimement reconnu par les partenaires sociaux.
Avec un chômage en hausse, des syndicats en colère et actifs, des initiatives communales et de la Ville de Genève en particulier, le DEP est finalement passé à l'offensive pour sa promotion endogène avec plusieurs projets ou mises à jour, Start-PME, LAPMI et Office de cautionnement, tout en conservant la main-mise sur les allégements fiscaux. Il tournera pourtant toujours le dos à l'élaboration d'une politique et d'un cadre général, à son intégration dans la politique générale du gouvernement en matière de politique économique. Il aura fallu attendre le débat sur le présent projet de loi pour esquisser une réponse, réponse à laquelle le Département, qui entre-temps a été rebaptisé à l'occasion de son changement de tête, et qui aura ouvert les portes de sa promotion économique, aura néanmoins sensiblement contribué à donner.
Ce projet de loi constitue un premier pas vers une approche du développement permettant d'éviter des catastrophes telles celles de SWA ou encore de la BAT. Mais ce postulat devra passer en un second temps par une adaptation des lois existantes au présent projet de loi.
III. Méthode et travaux de la commission
1. Trois versions pour une loi-cadre
Lancée par une initiative populaire en septembre 1994, invalidée en 1995, reprise par le présent projet de loi, la tentative d'approche systématique du développement économique cantonal aura connu quelques évolutions majeures avant d'être concrétisée par les travaux et votes de la commission. En effet, il n'aura pas fallu moins d'une année et demie de travaux de commission pour aboutir. Dans ce laps de temps, la commission a en fait travaillé en trois phases correspondant à trois versions différentes, la version initiale (annexe 2) et les deux rédactions du Département. Enfin, le vote final s'inscrit dans un moyen terme entre les différents projets.
Sortant de commission plus de 3 ans et demi après y avoir été envoyé, sur une idée lancée 6 ans plus tôt, et en raison de l'adoption entre-temps de nouveaux moyens pour la promotion économique cantonale (Start-PME et LAPMI), ainsi que d'un changement de conjoncture, le présent projet a dû se recentrer sur son ambition originelle : doter Genève d'une loi-cadre sur le plan économique. Au centre des préoccupations figure la création d'une base légale pour la promotion économique. Tout moyen supplémentaire affecté à l'aide directe aux entreprises ayant disparu de la version ressortant de commission.
2. Les auditions
2.1. Auditions de représentants de structures genevoises agissant dans le domaine de la promotion économique, directement ou indirectement concernés par le présent projet de loi
Audition du 15 juin 1998 de MM. Pierre Hiltpold, président et Michel Hug, secrétaire général de l'Association des communes genevoises (ACG)
Les représentants de l'ACG affirment que les communes, ayant étudié le présent projet de loi, ont affirmé dès lors qu'il s'agit d'une compétence cantonale, que leur collaboration devait être réduite au minimum et surtout qu'aucune somme ne devait être engagée. Le rôle des communes étant de faciliter la mise à disposition de terrains et de donner des préavis en matière d'allégements fiscaux.
MM. Hiltpold et Hug rappellent de surcroît l'autonomie des communes et que la Ville de Genève est donc libre de mener sa propre politique en la matière (Fondetec).
Audition du 31 août 1998 de M. Eric Roth, président du Conseil de fondation de Start-PME
M. Roth précise d'emblée qu'il est un peu tôt pour faire un bilan avec suffisamment de recul dans la mesure où la fondation n'a que 6 mois d'activité derrière elle. Il rappelle le financement prévu, soit trois tranches de 30 millions de francs chacune ; Start-PME ayant encaissé au jour de l'audition la moitié de la somme prévue, soit 15 millions, pour un total d'aide accordée s'élevant à 8 millions de francs pour 8 entreprises et 120 emplois. M. Roth rappelle le lien entre l'entrée en matière de Start-PME et le financement. A cet égard, il évoque le partenariat avec la BCG qui doit également fournir des expertises pour le Conseil de fondation.
Le rôle de la BCG est d'autant plus important que Start-PME ne dispose pratiquement d'aucune structure administrative. M. Roth mentionne aussi la durée à 5 ans de l'aide de la Fondation et que l'aide peut prendre des options diverses telle l'intervention de type garantie ou la prise de participation (1 million de francs). Il précise également que certaines aides sont cumulables notamment avec celle de la Fondetec.
Au sujet du projet de loi, il se contentera d'évoquer l'ensemble des réalisations en matière d'aide aux entreprises depuis son dépôt, et sa satisfaction de la loi actuelle (Start-PME).
Audition du 7 septembre 1998 de M. Emile Rausis, BCG
C'est en tant que partenaire de Start-PME que la BCG est entendue en la personne de M. Rausis. Il explique ainsi l'articulation entre la Fondation et la banque, qui affecte une petite équipe à cette tâche contre l'indemnisation de 300'000 francs l'an. M. Rausis précise en outre que l'intervention est gratuite pour l'entreprise, qu'il est très rare de voir cette forme de soutien notamment sous forme de prise de participation et que le mandat d'un expert externe peut être requis.
Audition du 7 septembre 1998 de M. Jean Metrailler, directeur de l'Office genevois de cautionnement mutuel (OGCM)
M. Metrailler rappelle que la base législative de l'OGCM a été modifiée en septembre 1996 et recapitalisée en février 1997 afin d'assurer un nouveau départ pour avril 1997. Ce redémarrage intervint après plus d'une année d'inactivité en matière de cautionnement. En 1997, malgré plus de 150 demandes, 35 ont été acceptées et 23 crédits mis en place, pour un montant total de 250'000 francs environ représentant une soixantaine d'emplois. Jusqu'en août 1998, 15 demandes ont été acceptées pour un total de 940'000 francs et 31 emplois. Les montants dépendent notamment des fonds propres à disposition et des installations de l'entreprise.
M. Metrailler ajoute que de nombreuses entreprises sont à la recherche de « coaching » ou d'étude de faisabilité. Le nombre de demandes n'aboutissant pas ou étant refusées s'explique par le fait que l'OGCM est souvent dans les faits un dernier recours et par des frais d'étude pouvant s'élever entre 300 et 1500 francs. M. Metrailler affirme que l'OGCM est l'Hospice Général des entreprises.
Au moment de l'audition, l'OGCM était à 3,25 millions de francs de portefeuille et sa marge va jusqu'à 25 millions.
Avec une équipe de 4 collaborateurs, l'OGCM affirme éviter les doubles études par une collaboration avec Start-PME, et ne supporter que 40 à 60 % des pertes, le solde étant assumé par la Confédération.
Audition du 7 septembre 1998 de MM. Daniel Sormani et Gilbert Mouron, respectivement président et directeur de la Fondetec
MM. Mouron et Sormani situent en premier lieu la Fondetec dans le paysage de l'aide aux entreprises. Fondation de droit privé créée par un arrêté municipal du 15 avril 1997, la Fondetec était intervenue au moment de l'audition pour 17 entreprises, pour un montant total de 4,4 millions de francs et 346 emplois. De plus, ne s'adressant qu'à des entreprises localisées en Ville de Genève, la Fondetec intervient quelquefois en complément de Start-PME, et mandate aussi des experts extérieurs.
Au sujet du projet de loi, les personnes auditionnées rappellent le décalage-temps entre l'élaboration de ce projet de loi et l'audition ainsi que les différentes réalisations intervenues depuis lors. Ce qu'il convient d'assurer maintenant est une cohérence de l'ensemble, l'élaboration d'un formulaire unique, voire d'un guichet unique.
Audition du 14 septembre 1998 de M. Philippe Lathion, président de la Commission LAPMI
M. Philippe Lathion n'interviendra pas sur le projet de loi, préférant décrire la LAPMI qui existe depuis quelque 18 mois au moment de l'audition. La Commission de la LAPMI se déplace, interroge les dirigeants d'entreprises qui recourent à ses services mais peine à distinguer les nouveaux projets des projets existants. Pour le résoudre la Commission de la LAPMI se base essentiellement sur le budget d'investissement et sur le plan de financement du projet envisagé. M. Lathion précise que les interventions se concentrent dans les domaines du « high tech » informatique, du médical ou encore de l'industrie traditionnelle.
Le financement repose sur le vote de 30 millions de francs sur 10 ans, soit 2 millions de francs par année pour les pertes sur cautionnement et un million pour les prises en charge d'intérêts. Une présélection des dossiers est assurée par le DEEE. M. Lathion ne remet aucune statistique globale de l'activité.
Sur un plan général, M. Philippe Lathion précise pourtant être favorable à toute mesure favorisant l'emploi.
2.2 Audition de représentants de services de promotion économique cantonale
Audition du 15 juin 1998 de MM. Pierre Glauser, directeur du Conseil pour le développement économique du canton de Vaud (CDEV) et Gérard Moser, travaillant au Département de l'économie du canton de Vaud (loi vaudoise, annexe3)
MM. Glauser et Moser commencent par présenter le « modèle vaudois » et l'évolution en cours. En effet, le CDEV est une association de droit privé malgré son intérêt public et agit de façon prioritaire sur la promotion exogène, tournée vers l'extérieur du canton, alors que le Département assume en direct la gestion de la promotion endogène. Le projet de Mme Maurer était au moment de l'audition de restructurer la promotion vaudoise, la rassembler sous un même toit sur le modèle neuchâtelois. Les axes, issus d'un rapport d'étude sur la promotion, s'articuleraient également sur les mêmes axes que le projet de loi, y compris la constitution d'un conseil consultatif garantissant la présence des partenaires sociaux.
Dans un autre registre, MM. Glauser et Moser évoquent la collaboration intercantonale qui est question de masse critique dans l'optique de faire contrepoids à la concurrence de Berne et Zürich. De plus, le canton de Vaud doit aussi coordonner les efforts de ses communes dont les atouts sont quelquefois fort différents.
Audition du 29 juin 1998 de M. Grassi Pironi, chef de service de la promotion économique du canton de Neuchâtel (loi neuchâteloise, annexe 4)
M. Grassi Pironi décrit les origines et les spécificités du « modèle neuchâtelois ». Frappé de plein fouet par les retombées du premier choc pétrolier, au cours des années suivantes, le canton a développé une véritable mobilisation générale pour pratiquer une promotion active de son économie qui s'articule aujourd'hui en trois axes : l'endogène, l'exogène et le « back-office ». Au-delà de cette dimension, M. Grassi Pironi insiste tout particulièrement sur l'importance du carnet d'adresses pour la promotion économique cantonale. Car son succès, la promotion neuchâteloise le doit essentiellement à sa combativité et à son réseau de connaissances.
Au sujet du projet de loi genevois, M. Grassi Pironi y reconnaît des influences neuchâteloises mais affirme se méfier d'une certaine rigidité dans un domaine où les choses vont si vite.
2.3 Auditions des partenaires sociaux
Audition du 25 mai 1998 de M. Jacques Robert, président, et du 25 janvier 1999 de MM. Bernard Matthey et Jacques Robert, de la Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS, annexe 5)
En raison des différentes versions qui lui furent soumises, la CGAS, par ailleurs véritable auteur du projet de loi originel, s'est transformée en invitée régulière de la commission.
Au cours de la première audition, M. Robert a eu l'occasion de défendre exclusivement la nécessité de conserver le projet de loi dans la mesure où, même si « l'eau avait coulé sous les ponts », plus que jamais se faisait ressentir la nécessité de s'engager encore davantage pour l'emploi et de doter Genève d'une loi-cadre permettant une action rationnelle, cohérente et coordonnée.
Rappelant encore l'engagement de la CGAS, - elle est l'auteur du projet de loi - MM. Matthey et Robert ont à nouveau lancé un véritable plaidoyer pour l'emploi et le projet de loi. Cependant, devant la mouture qui leur a été fournie, ils ont également rappelé la nécessité de prendre en compte l'innovation en matière de réduction du temps de travail comme critère donnant droit aux dispositions prévues par le projet de loi, la dimension transfrontalière de la région, la création d'un fonds de 10 millions à disposition du Département et l'importance d'un conseil stratégique représentatif et proche du terrain.
Audition du 25 mai 1998 de MM. Jean-Louis Mévaux, Blaise Matthey et Olivier Grometto, de l'Union des associations patronales de Genève (UAPG, annexe 6)
Soulignant les succès de la promotion économique, l'UAPG a à la fois souligné l'impact déterminant des démarches syndicales sur le bon fonctionnement relevé, le besoin de guichet unique et affirmé le fait qu'elle s'interrogeait beaucoup sur le bien-fondé du projet de loi paraissant plus rigide et dangereux que source d'amélioration.
Lors de sa seconde audition, l'UAPG ne pourra qu'une nouvelle fois faire part de son malaise.
Audition du 8 juin 1998 de M. Jean-Rémy Roulet et du 15 mars de M. Hans-Peter Graf, de la Chambre de commerce et d'industrie (CCIG, annexe 7)
Au cours de sa première audition, la CCIG, par la bouche de N. Roulet, défendra les objectifs du projet de loi tout en rappelant les mesures intervenues depuis son dépôt. M. Roulet plaidant aussi pour une information aux entreprises qui fait encore largement défaut. Méfiante sur les propositions de composition du Conseil stratégique, elle citera comme lors de sa seconde audition l'existence d'un groupe informel de coordination des activités de promotion du Département, ce qui permettra à la commission d'apprendre son existence.
A l'occasion de sa seconde audition, M. Graf présentera un exposé très complet sur la promotion économique et Genève qui est intégralement repris en annexe (annexe 4).
2.4. Personnalités
Audition du 15 mars de M. Andréas November (annexe 8)
C'est sous l'angle du développement durable que M. Andréas November commente le projet de loi. C'est pour cette raison qu'il précise la définition de développement durable.
Cette définition est d'autant plus importante que, selon M. November, cette notion est sortie à tout bout de champ sans maîtrise de son contenu jusqu'au risque de voir cette notion vidée de tout substance.
Au-delà de cette définition, M. November mettra en garde contre le risque de trop miser sur les secteurs conventionnels ou traditionnels tout en rappelant que certains secteurs, tels celui de la protection de l'environnement, sont porteurs d'avenir pour l'emploi également, citant à l'appui les opportunités de mutation des actuels Services industriels. M. November ajoutera encore le fait que Genève manque surtout d'entrepreneurs.
Audition de Mme Calmy-Rey, présidente du Département des finances, le 3 mai 1999
Mme Calmy-Rey s'est concentrée sur les allégements fiscaux et n'a pas évoqué le projet de loi en tant que tel. Mais de fait cette problématique est bien une composante centrale du dispositif de la promotion économique et met bien en évidence l'importance de la coordination des efforts des différents départements actifs dans le cadre de la promotion économique. Département rapporteur en ce qui concerne les allégements fiscaux dont la compétence centrale échoit en fin de compte au Conseil d'Etat, le Département des finances, qui reçoit directement près de 50 % des demandes, est donc central dans le cadre du dispositif de promotion économique. Mme Calmy-Rey a encore eu l'occasion de préciser que, lorsqu'il y avait attente de décision, c'était en fait que l'entreprise devait fournir des renseignements supplémentaires, ou encore qu'on attendait le préavis de la commune. Décrivant l'ensemble des mécanismes administratifs et légaux des procédures qu'elle a soumis aux partenaires sociaux, Mme Calmy-Rey a plaidé en faveur d'une structure interdépartementale précédant la décision du Conseil d'Etat pour l'ensemble des leviers de la promotion économique.
Audition du 31 mai 1999 de M. Burgenmeier, professeur à l'Université de Genève (auteur de l'étude relative aux effets économiques de la politique d'allégements fiscaux)
Auteur de l'étude relative aux effets économiques de la politique d'allégements fiscaux, M. Burgenmeier trouve l'idée d'une loi-cadre sur le développement économique plutôt encourageante, même si le principe de promotion économique lui apparaît comme contraire au principe de fonctionnement économique. Il recommande d'être extrêmement rigoureux pour ce qui est de la systématique notamment en ce qui concerne les buts, ce d'autant plus que le projet de loi lui semble comme manquant de clarté. En ce qui concerne le suivi, il préconise un monitoring plutôt qu'une commission de surveillance. Pour ce qui est de la concurrence fiscale, il conseille vivement de rechercher des solutions en termes d'harmonisation.
Revenant sur l'étude, il informe que la première partie constitue une sorte d'inventaire de la situation actuelle alors que la seconde en est l'analyse. Sa conclusion est claire : la politique des allégements engendre un effet multiplicateur permettant un véritable retour par le biais d'une augmentation de l'assiette fiscale. Ainsi, la contribution des établissements bénéficiant d'allégements fiscaux à la création de richesses dans le canton a pratiquement atteint le demi-milliard de francs. L'activité économique générée par ces établissements est également à l'origine de 250 millions de francs distribués sous forme de salaires, ainsi que de la réalisation de 180 millions de francs d'excédents bruts d'exploitation.
3. Les points forts du projet de loi et des débats
3.1 Principe d'une loi-cadre dans le domaine du développement et de la promotion économiques
C'est d'abord sur l'entrée en matière que le premier débat important s'est développé. Fallait-il persister à vouloir doter Genève d'une telle loi-cadre alors que depuis son dépôt le projet de loi Start-PME et la LAPMI avaient été votés ? Pour la majorité de la commission, cela n'a jamais fait aucun doute alors que la minorité et le Département penchaient d'abord pour un refus d'entrer en matière. De plus, on peut affirmer que cet antagonisme ne cessera de marquer l'ensemble des travaux de la commission puisque la minorité et le Département verront souvent entraves là où il n'y avait que volonté d'organisation.
Derrière cet antagonisme apparaissent deux visions de la promotion économique : l'une basée sur une loi, des compétences claires et délimitées, la transparence et l'autre sur une culture du tout à l'exécutif, du tout au Département, et du tout au rendement. Mais au cours des travaux, ces points de vues se sont quelque peu nuancés sans parvenir à se rejoindre.
3.2. Développement durable et réduction du temps de travail ?(articles 1 et 2)
Autre point fort du débat : la création de richesses sociales et environnementales. En effet, la majorité de la commission a estimé indispensable, dans le cadre du développement durable, principe figurant à l'article 2 dans les principes, d'inscrire les entreprises innovant dans le domaine social et environnemental comme pouvant être la cible des actions de la promotion économique. Il n'est un secret pour personne, comme l'a encore souligné le professeur November, que c'est notamment dans le domaine de la protection de l'environnement que se trouvent les principaux gisements pour l'emploi de demain, que c'est également dans l'innovation sociale, telle la diminution du temps de travail, que se trouvent des atouts économiques synonymes de défense de l'emploi. La majorité de la commission, comme au demeurant sa minorité, s'est dite favorable au développement durable, mais à la différence de cette dernière, s'est engagée à lui donner un contenu que les différentes lois d'application devront reprendre.
3.3 Quelles collaborations ?(article 4)
Une autre pierre d'achoppement entre la majorité et la minorité se trouve dans la coordination des moyens internes à l'administration, ceux-ci reposant sur quatre départements et principalement deux d'entre eux, ceux de l'économie et des finances. Dans les faits, le DEEE gère la promotion économique et a été tenté d'utiliser cette loi pour dicter la collaboration et les délais au Département des finances qui compte dans son action le principal levier de la promotion économique. Sur fond de polémique BAT, la majorité de la commission a estimé qu'il n'était pas de son ressort d'intervenir dans les tentatives d'OPA interdépartementales, et qu'il était plutôt de son rôle de refuser qu'une loi-cadre serve de prétexte à la modification des équilibres. Estimant que la coordination (art. 4) était fondamentale, la majorité a tranché en affirmant que ce rôle ne pouvait relever que du Conseil d'Etat.
Toujours au registre des collaborations, la majorité de la commission a souhaité que le Gouvernement rencontre régulièrement les partenaires sociaux, au moins deux fois par année, pour faire le point sur sa politique économique.
3.4. Conseil stratégique de la promotion économique ou « tomate hors-sol » ? (article 6)
C'est en fait sur ce point qu'a culminé le débat sur l'assise de la promotion économique. Pour le DEEE, il s'agissait avant tout de nommer des experts conseillant le gouvernement sans tenir compte de leur proximité du terrain. Peut-être s'agissait-il de confirmer l'actuel groupe inofficiel dont la commission a appris la connaissance par les auditions de la CCIG. C'est en effet sur un dernier amendement du Conseil d'Etat que la commission s'est déterminée de manière à garantir les équilibres.
Ainsi, c'est principalement autour du rôle du Conseil stratégique de la promotion économique que s'est focalisé cet antagonisme. Compétence, composition, rythme des séances furent autant d'enjeux de cette discussion. Pour le Département et la minorité, il s'agissait de limiter les tâches de ce conseil à une simple structure d'éclairage, composée de personnalités triées sur le volet sans la moindre notion de représentativité. En fin de compte, la solution retenue permet de garantir un équilibre entre les différentes attentes.
Experts des milieux économiques, représentants des partenaires sociaux, des milieux de défense de l'environnement, ou encore de la Genève internationale et de l'Université siégeront dans ce conseil. De plus, le Conseil d'Etat devra veiller à une représentation équitable des deux sexes ; quant aux représentants de la promotion économique et des départements concernés, ils siégeront avec voix consultative.
3.5 Information et évaluation (articles 6 et 7)
Même si la commission s'est retrouvée unanime derrière les formulations retenues, il est à noter que le débat fut nourri pour arriver à une solution satisfaisante aux yeux de tous. Mais sans aucun doute, c'est le mandat confié au Laboratoire d'économie appliquée qui a permis de dépasser les préjugés. Principalement, la majorité de la commission craignait les auto-évaluations bien connues en matière de promotion économique. De plus, le rôle du Conseil stratégique en la matière donne des garanties suffisantes sur la qualité de l'évaluation.
3.6. Les psychodrames auxquels vous avez échappé
Après des débats très nourris, la commission a décidé de renoncer à traiter :
les délais imposés au Département des finances pour les allégements fiscaux ;
l'octroi de fonds supplémentaires de 10 millions par an pour la promotion économique ;
les modifications à d'autres lois.
4. Les votes
Entrée en matière :
Pour : unanimité (1 AdG, 1 S, 1 Ve, 1 DC, 2 L)
Contre : ---
Abstention : ---
Article 1 Buts
Art. 2 Principes
Pour : 9 (2 S, 2 Ve, 2 DC, 3L)
Contre : ---
Abstention : 4 (2 AdG, 2 R)
Art. 3 Réserve
Pour : 10 (1 AdG, 2 S, 2 Ve, 2 DC, 3 L)
Contre : ---
Abstention : 3 (1 AdG, 2 R)
Art. 4 Collaboration
Pour : 7 (2 AdG, 3 S, 2 Ve)
Contre : 6 (2 DC, 1 R, 3 L)
Abstention : ---
Art. 5 Office de la promotion économique
Pour : 7 (2 AdG, 3 S, 2 Ve)
Contre : 6 (2 DC, 1 R, 3 L)
Abstention : ---
Art. 6 Conseil stratégique de la promotion économique
Pour : 11 (2 AdG, 3 S, 2 Ve, 2 DC, 2 L)
Contre : ---
Abstention : 1 (1 R)
Art. 7 Information
Pour : unanimité (2 AdG, 3 S, 2 Ve, 2 DC, 3L)
Contre : ---
Abstention : ---
Art. 8 Commerçants et artisans
Pour : unanimité (2 AdG, 3 S, 2 Ve, 2 DC, 3L)
Contre : ---
Abstention : ---
Art. 9 Petites et moyennes industries
Pour : unanimité (2 AdG, 3 S, 2 Ve, 2 DC, 3L)
Contre : ---
Abstention : ---
Art. 10 Petites et moyennes entreprises
Pour : unanimité (2 AdG, 3 S, 2 Ve, 2 DC, 1 R, 3 L)
Contre : ---
Abstention : ---
Art. 11 Allégements fiscaux
Pour : 7 (2 AdG, 3 S, 2 Ve)
Contre : 6 (2 DC, 1 R, 3 L)
Abstention : ---
Art. 12 Terrains et immeubles à usage commercial et industriel
Pour : 12 (2 AdG, 3 S, 2 Ve, 2 DC, 3 L)
Contre : ---
Abstention : 1 (R)
Art. 13 Transfert technologique
Pour : 12 (2 AdG, 3 S, 2 Ve, 2 DC, 3 L)
Contre : ---
Abstention : 1 (1 R)
Art. 14 Formation
Pour : 12 (2 AdG, 3 S, 2 Ve, 2 DC, 3 L)
Contre : ---
Abstention : 1 (1 R)
Art. 15 Aides fédérales
Pour : 12 (2 .AdG, 3 S, 2 Ve, 2 DC, 3L)
Contre : ---
Abstention : 1 (1 R)
Art. 16 Dispositions d'application
Pour : 12 (2 AdG, 3 S, 2 Ve, 2 DC, 3 L)
Contre : ---
Abstention : 1 (1 R)
Art. 17 Entrée en vigueur
Pour : 12 (2 AdG, 3 S, 2 Ve, 2 DC, 3 L)
Contre : ---
Abstention : 1 (1 R)
Vote d'ensemble sur le projet de loi 7443 en faveur du développement de l'économie et de l'emploi .
Pour : 7 (2 AdG, 3 S, 2 Ve)
Contre : 5 (2 DC, 1 R, 2 L)
Abstention : ---
IV. Commentaire article par article
Chapitre I Dispositions générales
Article 1 Buts
Une ambition économique, celle de favoriser l'emploi par l'encouragement de l'activité économique, au moyen d'une loi-cadre reliant entre eux les différents dispositifs d'aide aux entreprises, encourageant le développement de conditions-cadre et d'infrastrutures encourageant la diversification et la densification des tissus économiques, tel est le but du présent projet de loi.
Les cibles de cette loi, ce sont les différents projets d'entreprise, générateurs de richesse, économiques bien sûr, mais également sociales et environnementales. Ce point est fondamental dans la mesure où il propose clairement un projet unique en Suisse et novateur pour Genève prenant en compte l'ensemble des paramètres du développement, que ce soit dans les projets de reconversion, de diversification, ou encore d'innovation.
Au sens d'innovation sociale, il faut comprendre en priorité les entreprises développant le partage du travail.
Au niveau des buts de cette loi figure le rôle de la promotion économique endogène et exogène, c'est-à-dire concernant les entreprises installées à Genève ou celles qui pourraient s'y installer.
Enfin le renforcement de la Genève internationale, dans ses dimensions publiques et privées, s'inscrit également dans les buts de cette loi.
Article 2 Principes
Dans la droite ligne de l'alinéa 3 de l'article premier, cet article fixe le développement durable comme principe majeur de la loi en précisant les grands axes de ce dernier.
Au niveau des principes apparaissent les principes de ne pas susciter de distorsions de concurrence, et le respect des conditions de rémunération et de travail usuelles dans la branche ; principes également majeurs puisqu'ils fixent avec la notion de développement durable les limites essentielles du cadre dans lequel l'Etat doit fixer son effort, particulièrement en matière de promotion économique. Ajoutons, en complément, qu'en ce qui concerne les conditions d'emploi et de rémunération devant être conformes aux conditions usuelles de la branche, que l'actualité récente comme les projets, particulièrement celui de ratification des accords bilatéraux, le démontrent, il est essentiel de fixer les limites de recherche d'attractivité économique.
Article 3 Réserve
Cette loi reliant entre elles différentes législations en matière d'aide aux entreprises, il est essentiel que la loi-cadre ne fixe pas de droit automatique à de telles aides, celles-ci devant au demeurant rester, en ce qui concerne leur octroi, l'unique compétence du Conseil d'Etat ou des administrations responsables en la matière.
Article 4 Collaboration
Pour qu'une stratégie de développement économique ait une chance d'être un succès, il est fondamental de fixer à l'Etat des conditions de collaboration avec les autres collectivités publiques, notamment pour éviter des stratégies de court terme et incohérentes au niveau de la région notamment. Il ne saurait y avoir de saine concurrence si l'on perd de vue l'ensemble, c'est-à-dire l'aménagement d'une région, voire à une plus grande échelle de zones continentales et de la planète. De plus, vu les compétences communales et privées en la matière, la notion de collaboration étend ses effets à ces deux différents niveaux.
La région est comprise au sens large, intégrant sa dimension transfrontalière.
De manière à assurer la cohérence de sa politique en la matière, touchant de près quatre Départements, la loi confère au Conseil d'Etat la compétence d'assurer l'indispensable coordination du dispositif d'application du présent projet de loi. Là encore, le début de la législature montre à quel point la politique économique et la coordination de la promotion économique comme la vision globale doivent être assurées par le Conseil d'Etat.
S'inscrivent sans cette logique de collaboration deux rencontres par année avec les partenaires sociaux pour faire le point sur la politique économique du Conseil d'Etat, dépassant largement le cadre de la seule promotion économique.
Chapitre II Organisation administrative
Article 5 Office de la promotion économique
Dans cet article apparaissent les tâches générales et les missions de la promotion économique, dont la mise à disposition des entreprises d'un guichet universel pour traiter de l'ensemble des points concernant l'administration, et le rôle d'intermédiaire avec les institutions de financement.
Article 6 Conseil stratégique de la promotion économique
Cet article propose la mise sur pied d'un tel conseil consultatif en matière de politique économique qui par ses missions, son rôle, sa composition, est appelé à tenir un rôle majeur.
Ainsi, outre ses missions traditionnelles pour un tel conseil, apparaît la responsabilité d'évaluer les mesures figurant dans ce projet de loi.
Concernant sa composition, il est à relever qu'il comptera outre les partenaires sociaux (quatre personnes) particulièrement concernés par l'activité du canton en la matière, des représentants de l'Université, des communes et de la Genève internationale, de même que 7 experts pour leur qualification dans le développement économique, durable ou non ou encore dans la recherche. Le Conseil d'Etat doit veiller de plus à une représentation équitable des deux sexes.
Présidé par le conseiller d'Etat chargé du DEEE, il se réunit au moins une fois par trimestre, mais fait important, cinq de ses membres peuvent en tout temps réclamer une convocation sur l'ordre du jour demandé. La présence des différents Départements est assurée, puisque leurs représentants ou représentantes assistent aux séances.
Article 7 Information
Point crucial, cet article propose un rapport annuel du Conseil d'Etat à destination du Grand Conseil sur les résultats de la promotion économique, de l'économie cantonale et des mesures prévues par le projet de loi. A ce rapport s'ajoute une évaluation une fois par législature par l'Université de la politique de promotion économique, évaluation dont le mandat doit être élaboré en collaboration avec le Conseil en raison du rôle dévolu à ce dernier en la matière.
Chapitre III Aides financières
Article 8 Commerçants et artisans
Article 9 Petites et moyennes industries
Article 10 Petites et moyennes entreprises
Ces trois articles renvoient aux statuts et lois en question, soit à l'Office genevois de cautionnement (statuts de l'OGCM), à la loi instituant une aide financière pour les petites et moyennes industries (LAPMI) et à Start-PME, donnant ainsi son rôle de loi-cadre au présent projet de loi.
Chapitre IV Autres mesures
Article 11 Allégements fiscaux
Seul le principe est ici énoncé dans le respect de la loi fiscale et du présent projet de loi.
Article 12 Terrains et immeubles à usage commercial et industriel
Là encore, seuls les principes sont évoqués, notamment celui de préserver des terrains à prix avantageux pour le secteur industriel et une offre de terrains suffisante pour les secteurs industriel et commercial.
Article 13 Transfert technologique
Cet article dépasse quant à lui les simples rappels et intentions puisqu'en matière de collaborations entre les hautes écoles et le secteur économique devant déboucher notamment sur l'éclosion de nouveaux produits, il est responsable d'instituer des instruments propres à atteindre cet objectif.
Article 14 Formation
Evaluer avec les partenaires sociaux et les milieux économiques - le Conseil central interprofessionnel (CCI) enrichi d'autres partenaires - concernés les besoins des entreprises en matière de formation, développer les filières répondant à ces besoins, en veillant particulièrement à la formation des chômeurs et chômeuses, tels sont les objectifs audacieux fixés en la matière.
Il y a du pain sur la planche, principalement dans le secteur informatique !
Article 15 Aides fédérales
Ou comment tabler sur une hypothétique application à Genève de l'arrêté Bonny (possibilité des remises sur la fiscalité fédérale).
Chapitre V Dispositions finales
Article 16 Dispositions d'application
Article 17 Entrée en vigueur
Article-type en la matière, soit les compétences pour le Gouvernement d'édicter un règlement d'application et de décider de l'entrée en vigueur.
V. Conclusion
Au vu de ces explications, la Commission de l'économie vous demande, Mesdames et Messieurs les députés, de suivre ses conclusions.
Projet de loi(7443)
en faveur du développement de l'économie et de l'emploi
Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genève
décrète ce qui suit :
Article 1 Buts
1 La présente loi a pour but de favoriser le développement de l'activité économique du canton, afin de préserver et de créer des emplois.
2 A cet effet, l'Etat s'efforce de mettre en place des conditions-cadres attractives, notamment en matière d'infrastructures, propices à la diversification et à la densification du tissu économique du canton.
3 L'Etat peut, dans les limites de la loi, encourager par diverses aides la réalisation de projets d'entreprises privées générateurs de richesses économiques, sociales et environnementales qui ont un effet bénéfique sur l'emploi; il favorise particulièrement dans ce cadre les efforts de reconversion, de diversification et d'innovation en matière économique, technologique, sociale ou environnementale.
4 L'Etat mène une politique active de promotion économique, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du canton.
5 Il veille, par des moyens appropriés distincts à soutenir le développement et l'implantation d'organisations internationales, publiques et privées, dans le canton.
Art. 2 Principes
1 Dans son action, l'Etat respecte les principes du développement durable, à savoir un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins.
2 Il veille à ne pas créer de distorsions de concurrence.
3 Il ne peut octroyer des aides qu'aux entreprises qui respectent les conditions de travail et de rémunération usuelles dans le canton et dans la branche concernée.
Art. 3 Réserve
La présente loi ne confère aucun droit automatique à une aide financière, à un allégement fiscal ou à une autre mesure.
Art. 4 Collaboration
2 Il s'assure de la cohérence des mesures cantonales avec les lois fédérales et prend les dispositions nécessaires pour permettre au canton de bénéficier des mesures fédérales entrant dans le cadre défini par la présente loi.
3 Le Conseil d'Etat a pour mission de coordonner les mesures instituées par la présente loi.
4 Il appartient au Conseil d'Etat :
5 Le Conseil d'Etat rencontre les partenaires sociaux au minimum deux fois par année pour faire le point sur sa politique économique.
Art. 5 Office de la promotion économique
1 Il est mis sur pied, dans le cadre du département de l'économie, de l'emploi et des affaires extérieures, un office de la promotion économique (ci-après : office) dont les tâches consistent à promouvoir l'économie genevoise à l'intérieur et à l'extérieur du canton, et plus particulièrement :
Art. 6 Conseil stratégique de la promotion économique
2 Le conseil se compose de 15 membres désignés par le Conseil d'Etat en fonction de leurs compétences pour une durée de 4 ans. Il compte :
3 Le Conseil d'Etat veille à une représentation équitable des deux sexes.
4 Le directeur de l'office et les représentants des divers départements intéressés assistent aux séances avec voix consultative. Le conseil peut en sus se faire assister d'autres personnes en fonction des objets qu'il aborde.
5 Le conseil se réunit au moins une fois par trimestre sur convocation et sous la présidence du Conseiller d'Etat chargé du département de l'économie, de l'emploi et des affaires extérieures ou du suppléant qu'il désigne. Cinq membres peuvent en tout temps réclamer la réunion extraordinaire du conseil sur la base d'un ordre du jour qu'ils proposent.
Art. 7 Information
1 Chaque année, le Conseil d'Etat fournit un rapport au Grand Conseil portant notamment sur les objets suivants :
2 Ce rapport contient en annexe les rapports d'activité de chaque organisme d'aide aux entreprises subventionné par l'Etat.
3 Une fois par législature, le Conseil d'Etat confie à l'Université une évaluation générale de la politique de promotion économique. Le mandat de cette évaluation est élaboré en concertation avec le conseil.
4 Le Conseil d'Etat prend les mesures propices à assurer les bases statistiques nécessaires à l'évaluation de la promotion économique.
Art. 8 Commerçants et artisans
1 L'Etat soutient l'office genevois de cautionnement mutuel pour commerçants et artisans (ci-après : OGCM), notamment par l'attribution d'une subvention annuelle destinée à couvrir partiellement ses frais de fonctionnement et les pertes sur nouveaux cautionnements.
2 L'OGCM a pour but, aux termes de ses statuts, de cautionner des emprunts et des crédits en faveur de commerçants et d'artisans, personnes physiques ou morales, notamment pour leur permettre d'ouvrir, de reprendre, de maintenir ou d'agrandir un commerce ou une entreprise.
Art. 9 Petites et moyennes industries
1 Aux conditions fixées par la loi instituant une aide financière aux petites et moyennes industries, du 20 février 1997 (LAPMI), l'Etat soutient les projets des petites et moyennes industries domiciliées dans le canton qui ont un impact sur la création ou le maintien d'emplois.
2 L'aide peut revêtir les formes suivantes :
3 Les deux formes d'aide peuvent être soit cumulées, soit être accordées séparément.
Art. 10 Petites et moyennes entreprises
1 Par l'intermédiaire de la fondation de droit public Start-PME, au capital de laquelle l'Etat participe, une aide financière peut être fournie aux entreprises qui remplissent les conditions cumulatives suivantes :
2 Les aides financières peuvent revêtir la forme de garanties et/ou de prises de participation et sont accordées conformément aux statuts de la fondation.
3 Elles sont subsidiaires aux aides prévues aux articles 8 et 9.
Art. 11 Allégements fiscaux
1 Dans les limites de la législation fiscale, le Conseil d'Etat peut accorder des allégements fiscaux aux entreprises répondant aux critères définis dans la présente loi.
Art. 12 Terrains et immeubles à usage commercial et industriel
1 L'Etat veille à l'existence d'une offre suffisante de terrains et immeubles à usage commercial et industriel, correspondant aux besoins prépondérants des entreprises.
2 En particulier, il préserve pour le secteur industriel des terrains à prix avantageux.
3 A cette fin, il recourt aux mesures existantes découlant de la législation cantonale sur les terrains et zones industriels et les coordonne avec celles prévues par la présente loi.
Art. 13 Transfert technologique
1 L'Etat encourage le transfert technologique entre les hautes écoles et l'économie privée, dans la perspective de favoriser l'éclosion et l'exploitation commerciale de nouveaux produits et services.
2 A cette fin, il développe lui-même, ou il soutient, des instruments propres à atteindre cet objectif.
Art. 14 Formation
1 En collaboration avec les milieux économiques concernés et les partenaires sociaux, l'Etat évalue en continu les besoins prioritaires en formation et en qualifications professionnelles exprimés par les entreprises.
2 Il s'efforce de mettre en oeuvre les filières de formation répondant à ces besoins.
3 Il veille particulièrement à la formation des chômeurs par le biais des mesures instituées par la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982.
Art. 15 Aides fédérales
L'Etat sollicite les aides fédérales en matière de promotion économique, de recherche et de développement et les coordonne avec les mesures prévues par la présente loi.
Art. 16 Dispositions d'application
Le Conseil d'Etat édicte les dispositions nécessaires à l'application de la présente loi.
Art. 17 Entrée en vigueur
Le Conseil d'Etat fixe la date d'entrée en vigueur de la présente loi.
ANNEXE 1
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38
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40
ANNEXE 2
Secrétariat du Grand Conseil
Proposition de Mmes et MM. Fabienne Blanc-Kühn, Micheline Calmy-Rey, Pierre-Alain Champod, Fabienne Bugnon, David Hiler, Max Schneider, Bernard Clerc, René Ecuyer, Roger Beer, Michèle Wavre-Ducret, Jean-Claude Genecand et Philippe Schaller
Dépôt: 4 avril 1996
PL 7443
PROJET DE LOI
en faveur du développement de l'économie et de l'emploi
(J 4 8)
LE GRAND CONSEIL
Décrète ce qui suit:
CHAPITRE I
Encouragement à l'emploi
Article 1
Buts
1 L'Etat, en collaboration avec les communes, vise à renforcer la position et la compétitivité de l'économie genevoise. Il encourage le maintien des emplois publics et privés existants et la création de nouveaux emplois dans le cadre d'une stratégie de développement durable.
2 Il privilégie les emplois productifs et socialement utiles par un soutien direct ou indirect aux entreprises localisées dans le canton ou disposées à s'y implanter. Il favorise la diversification et l'innovation.
3 Il s'emploie à améliorer des infrastructures garantissant des conditions-cadres attractives, telles que, notamment, les transports, les télécommunications, l'environnement, une offre de logements diversifiée pour toutes les catégories de la population, la qualité de la vie ainsi que la formation et le perfectionnement professionnels.
4 Il coordonne son activité avec le canton de Vaud et les autres cantons romands, les départements de l'Ain et de la Haute-Savoie, notamment en:
a)
s'assurant de la complémentarité des mesures régionales;
b)
équilibrant les pôles d'habitation et d'activités;
c)
dynamisant les échanges et en
d)
organisant des réseaux de communications publics efficaces.
5 Il coordonne les mesures cantonales avec les lois fédérales et prend les mesures nécessaires pour permettre au canton de bénéficier des mesures fédérales entrant dans le cadre défini par la présente loi.
Art. 2
Mesures d'incitation
1 Les mesures d'incitation à l'emploi cherchent, dans les limites d'une saine gestion et pour autant que les conditions de rémunérations et de travail usuelles soient respectées:
a)
à maintenir et à développer des activités en encourageant les efforts de reconversion, de diversification et d'innovations économiques;
b)
à implanter des entreprises nouvelles dans les domaines industriel, commercial ou des services;
c)
à rechercher de nouveaux marchés et
d)
à favoriser l'essaimage et le maillage d'entreprises.
2 Dans ce cadre, les mesures prévues par la présente loi encourageant particulièrement:
a)
les entreprises à haute valeur ajoutée, destinées à l'exportation, en particulier dans les secteurs de la biotechnologie, du biomédical, de la haute technologie, de la protection de l'environnement, de la technologie d'information;
b)
les entreprises de recherche;
c)
les organisations privées qui jouent un rôle actif dans la renommée internationale du canton, soit notamment les organisations internationales et humanitaires, les entreprises à vocation touristique et les consultants;
d)
les entreprises qui mettent sur pied des programmes de réduction significative du temps de travail;
e)
les petites et moyennes entreprises, les entreprises coopératives ou qui associent les travailleurs à la gestion;
f)
les associations sans but lucratif offrant des emplois de proximité répondant à des besoins sociaux et durables.
3 L'Etat veille, par des moyens appropriés distincts et en collaboration avec la Confédération, à favoriser le développement et l'implantation d'organisations publiques internationales dans le canton.
CHAPITRE II
Aides au financement
Art. 3
Catégories d'aides
L'Etat peut accorder les aides financières suivantes, à la condition que le projet permette de créer ou de maintenir des emplois, compte tenu des adaptations qu'exige l'évolution de la conjoncture économique:
a)
cautionnement de crédits bancaires pour garantir des crédits d'investissement et la prise en charge partielle d'intérêts dus à une banque pour le démarrage d'activités nouvelles;
b)
contribution au recyclage, à la création d'emplois et participation aux frais d'études de marché visant à la création d'emplois et à la rationalisation des entreprises existantes dans le cadre défini par la présente loi.
Art. 4
Aides au démarrage d'activités nouvelles
1 Les cautionnements et contributions au service de l'intérêt sont destinés à combler une lacune de financement ou alléger une charge financière trop lourde de l'entreprise durant la phase initiale d'une activité nouvelle.
2 Les cautionnements et contributions au service de l'intérêt ne sont accordés que pour les crédits d'investissement à moyen et à long terme qui sont nécessaires à l'exécution d'un projet. Le capital propre investi doit couvrir une part raisonnable du coût total de l'investissement.
3 Les crédits doivent être destinés à l'acquisition de machines, d'installations, d'outillages, d'appareils, de brevets, de licences et d'immeubles ainsi qu'à la construction.
4 Outre les dépenses d'investissement, sont également comprises dans le coût total les autres dépenses concernant directement le projet, telles que les frais de personnel et de matériel, à l'exclusion des fonds de roulement et des frais d'exploitation ultérieurs à la phase de démarrage.
5 Les frais de recherche et de développement relèvent en principe de la compétence de la Confédération et ne sont pas inclus dans le coût total. Le droit fédéral est applicable par analogie en cas d'intervention du canton.
Art. 5
Cautionnements
1 Les cautionnements ne peuvent dépasser en principe le tiers du coût total.
2 La durée du cautionnement est au maximum de 10 ans.
3 Les investissements réalisés avant la soumission du projet à l'Etat ne sont pas pris en compte.
4 Lorsqu'il accorde une caution, l'Etat peut exiger des garanties de la part des bénéficiaires directs ou indirects de cette aide.
Art. 6
Prise en charge d'intérêts
1 Les contributions au service de l'intérêt se montent au plus à un quart de l'intérêt commercial usuel, à condition que l'établissement bancaire renonce pour sa part à un quart de cet intérêt.
2 La prise en charge ne s'étend pas au-delà d'une période de 6 ans. Elle est réalisée sous la forme de versements adressés directement à l'établissement bancaire concerné.
Art. 7
Recyclage, création d'emplois et frais d'étude
1 L'Etat peut accorder une contribution à la réorientation de l'activité d'une entreprise menacée, notamment pour le recyclage de personnes et la création d'emplois.
2 L'Etat peut participer aux frais d'études visant au recyclage des personnes et à la création d'emplois. De telles études doivent concerner par exemple:
a)
la «faisabilité» du projet;
b)
la recherche et le développement;
c)
les études de marché;
d)
toute étude pouvant servir au développement de l'économie cantonale.
3 En principe, les contributions sont limitées au maximum à 50% du coût total.
4 L'Etat peut encourager la reconversion et la réintégration dans le circuit économique des personnes qui perdent leur emploi ou sont menacées de le perdre à la suite de réformes de structures, de restructurations, de fermetures ou de fusions d'entreprises.
Art. 8
Autres conditions
1 En principe, l'aide ne s'applique pas à la rénovation d'immeubles, ni à l'achat ou au renouvellement d'équipements et de machines au sein d'une entreprise existante, à moins que des considérations d'économie cantonale l'exigent. Les aides ne couvrent pas non plus les besoins en liquidités chargés de couvrir les frais d'exploitation.
2 En règle générale, sauf circonstances nouvelles, une entreprise bénéficiaire d'une aide ne peut recevoir une autre aide avant un délai minimum de 3 ans à partir du dernier versement.
Art. 9
Présentation de la demande d'aide
1 Toute demande d'aide financière doit être présentée à l'Etat par l'intermédiaire d'un établissement bancaire.
2 Celui-ci fournira des informations:
a)
sur les promoteurs du projet, sur leur activité actuelle, leurs antécédents, leur situation financière (bilan, notamment);
b)
sur le projet lui-même (étude de «faisabilité»), c'est-à-dire description de ce projet, technologie appliquée, produits à réaliser, budget global, financement (fonds propres, crédits bancaires et cautionnement) et preuve de la viabilité (budget d'exploitation, marchés, perspectives);
c)
sur sa propre appréciation du projet avec ses conclusions sur la forme et l'importance de l'aide souhaitée.
3 Les relations entre l'Etat et la banque concernée font l'objet d'un engagement ou d'un contrat de cautionnement et les relations entre l'Etat et l'entreprise sont consignées dans une convention.
4 En particulier, la banque doit veiller à ce que l'aide accordée soit utilisée conformément au but fixé, à ce que les prêts bénéficiant de la caution de l'Etat soient amortis dans les délais prévus et à ce que l'Etat soit renseigné par elle sur la réalisation du projet et de ses objectifs.
5 D'une manière générale, l'Etat veille à ce que la Banque cantonale genevoise, conformément à son but principal qui consiste à «contribuer au développement économique du canton et de la région», puisse participer activement à l'effort de promotion économique.
CHAPITRE III
Fiscalité, immeubles et aides fédérales
Art. 10
Allégements fiscaux
Dans les limites de la législation fiscale, l'Etat peut accorder des allégements aux entreprises faisant des efforts de recherches et d'investissements conformes aux buts de la présente loi.
Art. 11
Mesures relatives aux terrains et immeubles à usage commercial et industriel
L'Etat a recours aux mesures existantes découlant de la législation cantonale sur les terrains et zones industrielles et internationales et les coordonne avec celles prévues par la présente loi.
Art. 12
Aides fédérales
L'Etat sollicite les aides fédérales en matière de promotion économique, de recherche et de développement et les coordonne avec les mesures prévues par la présente loi.
CHAPITRE IV
Fonds de promotion de l'économie
Art. 13
Constitution du fonds
1 Afin de permettre la réalisation des buts définis par la présente loi et la participation du canton à des mesures fédérales allant dans le même sens, il est créé un fonds de promotion de l'économie genevoise.
2 Ce fonds est alimenté:
a)
par une subvention de 10 millions de francs au minimum portée chaque année au budget de l'Etat;
b)
par les intérêts de ses capitaux;
c)
par les sommes remboursées en vertu des dispositions fédérales et cantonales applicables en la matière et
d)
par des dons.
3 La subvention annuelle s'ajoute aux autres subventions déjà versées pour la promotion économique et le tourisme.
CHAPITRE V
Organisation administrative
Art. 14
Office de la promotion économique
1 Il est mis sur pied, dans le cadre du département de l'économie publique, un office de la promotion économique (ci-après: office) dont les tâches consistent notamment à promouvoir l'économie genevoise à l'intérieur et à l'extérieur du canton en incitant les entreprises installées à s'y développer et les entreprises extérieures à s'y implanter.
2 L'office a notamment pour tâches de:
a)
mettre sur pied une antenne servant d'intermédiaire entre les entreprises et l'administration;
b)
faciliter l'accès au marché du travail et aux établissements bancaires ainsi que l'accès aux technologies existantes;
c)
stimuler la collaboration et l'échange d'expériences;
d)
apporter son appui dans la recherche de terrains et d'immeubles;
e)
coordonner les services et organismes exerçant des tâches dans le domaine de la promotion économique.
Art. 15
Office de la promotion économique et licenciements collectifs
L'office est l'autorité compétente en vertu de l'article 24 et suivants de la loi sur le service de l'emploi et la location de services, du 18 septembre 1992.
Art. 16
Délégués ou déléguées à la promotion économique
Placé sous la responsabilité d'un directeur ou d'une directrice, l'office comprend 2 délégués ou déléguées appelés à travailler en étroite collaboration sur la base de mandats précis: l'un, chargé de la promotion économique exogène et l'autre, de la promotion endogène.
Art. 17
Commission du développement économique
1 Une commission du développement économique (ci-après: commission) est créée qui a notamment pour tâches:
a)
de se prononcer sur l'organisation des services de l'Etat concernés par le développement économique;
b)
de formuler ses préavis sur les questions et rapports que le Conseil d'Etat lui soumet;
c)
de saisir ce dernier de propositions qu'elle élabore de sa propre initiative et
d)
de conseiller le gouvernement en matière de stratégie économique prospective et préventive.
2 La commission est composée de:
a)
4 représentant-e-s du département de l'économie publique (deux de la commission, un de l'office cantonal de statistique, un de l'office cantonal de l'emploi);
b)
4 représentant-e-s désigné-e-s en fonction de leurs compétences issus de l'université, des organisations internationales et de la Banque cantonale genevoise;
c)
4 représentant-e-s de l'Union des associations patronales genevoises (UAPG) et 4 de la Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS).
3 Elle est présidée par le chef du département de l'économie publique et se réunit au moins 10 fois par an.
4 Elle peut confier des mandats d'études à divers organismes tels que le Conseil économique et social de l'université.
Art. 18
Information
1 En début de chaque année, le Conseil d'Etat fournit un rapport détaillé au Grand Conseil et à la commission sur:
a)
l'état des secteurs de l'économie genevoise;
b)
les résultats de la promotion économique en général et en particulier sur l'emploi;
c)
les mesures envisagées destinées à la mise en oeuvre de la loi et les nouvelles mesures envisagées.
2 Une fois par législature, le Conseil d'Etat confie à l'université une évaluation générale de la politique de promotion économique.
3 L'évaluation doit porter notamment sur les domaines suivants:
a)
emploi;
b)
niveau des salaires et durée du travail;
c)
retour fiscal;
d)
revenu cantonal;
e)
divers aspects qualitatifs.
4 Le Conseil d'Etat prend les mesures nécessaires pour assurer les bases statistiques à l'évaluation de la promotion économique.
Art. 19
Procédure
1 Les demandes d'aide et d'allégements fiscaux sont adressées au service de la promotion économique.
2 La présente loi ne confère aucun droit à l'obtention d'une aide ou d'un allégement.
CHAPITRE VI
Obligation de renseigner et remboursement
Art. 20
Obligation de renseigner et devoir de secret
1 Le requérant est tenu de fournir tous renseignements. Sollicités par l'office en rapport avec les aides requises, il permet de prendre connaissance des livres et de tout autre document utile.
2 Les personnes chargées de l'application de la loi sont tenues au secret de fonction.
Art. 21
Infraction à l'obligation de renseigner et renseignements fallacieux
1 En cas d'infraction à l'obligation de renseigner, de même que si les autorités sont induites en erreur par des renseignements fallacieux ou par la dissimulation de faits, ou encore lorsqu'il y a tentative de les induire en erreur, l'aide sera refusée et la restitution des prestations déjà fournies sera exigée.
2 S'ils sont fautifs, les requérants ou les autres intéressés pourront être exclus de toute aide prévue par la présente loi.
Art. 22
Remboursement des aides financières
L'Etat peut exiger le remboursement des aides financières si les circonstances le justifient et le permettent.
CHAPITRE VII
Dispositions particulières et finales
Art. 23
Règlement d'exécution
Le Conseil d'Etat édicte un règlement d'exécution.
Entrée en vigueur
Le Conseil d'Etat fixe l'entrée en vigueur de la présente loi au plus tard dans un délai de 12 mois après son adoption par le Grand Conseil.
ANNEXE 3
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ANNEXE 4
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ANNEXE 5
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ANNEXE 6
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ANNEXE 7
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ANNEXE 8
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Premier débat
M. Charles Beer (S), rapporteur. J'aimerais situer en quelques mots le projet de loi qui nous est soumis.
En premier lieu, je souhaite dire à quel point le contexte a pesé au moment où il s'agissait de développer le projet de loi que nous devons traiter aujourd'hui. En effet, il découlait de l'initiative 105, lancée par l'ensemble des syndicats du canton de Genève et dont le but était d'utiliser l'ensemble des leviers de la politique économique cantonale à disposition pour inverser une crise historiquement forte pour le canton de Genève, dans la mesure où des dizaines de milliers d'emplois - quinze mille, très précisément - avaient disparu durant les années 1992-1996 et où, de plus, la croissance était absente depuis le second semestre de l'année 1990. Les syndicats à cette époque proposaient des mesures qui concernaient la promotion économique, la politique budgétaire du canton, une politique de partage du travail, une réforme de l'office cantonal de l'emploi, le traitement social du chômage, via les occupations temporaires cantonales et, également, un projet de loi sur la formation continue, qui est actuellement, sauf erreur, pendant devant le Conseil d'Etat.
Maintenant, que prévoit le projet de loi lui-même dans la mesure où il découle de cette initiative qui avait été invalidée en 1995 par ce Grand Conseil ? Eh bien, son ambition de départ était d'atteindre deux objectifs : relier entre elles un certain nombre de législations et, surtout, donner un certain nombre de moyens supplémentaires à la promotion économique sans oublier de lui donner une certaine assise de transparence et de démocratie, lui permettant finalement de s'enraciner dans la cité.
Au moment où ce projet de loi a été traité en commission, le contexte avait changé : déjà sur le plan économique, puisque les tendances s'étaient heureusement largement inversées et que, même si le chômage demeurait extrêmement élevé, il était en forte diminution. Et puis, entre-temps, suite à l'invalidation de l'initiative 105, le Grand Conseil, avec les projets de lois présentés par le Conseil d'Etat, avait malgré tout introduit un certain nombre de moyens supplémentaires pour aider les entreprises, principalement pour leur lancement, mais aussi pour le cautionnement de celles-ci et également des aides spécifiques pour les entreprises en difficulté.
Alors, bien sûr, le projet de loi dont nous devons débattre aujourd'hui est en fin de compte amputé de cet objectif, dans la mesure où des réalisations ont vu le jour, comme Start-PME, respectivement la LAPMI et la réforme de la FONGIT, les allégements fiscaux. Certaines des ambitions de ce projet de loi ont donc déjà été réalisées. Il n'en reste que deux, mais tout de même relativement importantes, pour ne pas dire extrêmement importantes, que j'ai déjà évoquées : relier les lois qui concourent à la promotion économique du canton et au développement d'une politique économique importante, et donner une assise à cette promotion économique en termes de transparence et de démocratie.
J'insiste sur ce point parce que nous avons régulièrement remarqué que la promotion économique - j'allais dire même quand la situation était la plus mauvaise - servait à dire combien d'emplois étaient créés, partant du principe que le département de l'économie publique ne prenait bien sûr jamais à son compte la disparition d'emplois dans le canton. Quand le canton de Genève créait deux cents emplois via l'implantation d'une société - ce qui n'est pas négligeable - une conférence de presse était organisée, mais quand deux mille emplois étaient perdus en un semestre, aucune communication n'était faite évidemment...
La logique était de sortir de cet effet d'annonce et d'une conception de la promotion économique finalement assez inspirée du régime français de la Ve République - où le président se déplace, avec sa horde de serviteurs et autres personnes qui l'accompagnent - pour aller vers une promotion économique posée, transparente, avec des objectifs concrets pouvant être évalués.
Ce sont ces deux objectifs que nous devions traiter dans ce projet de loi, et nous pouvons dire qu'ils ressortent assez clairement.
J'insiste sur les éléments concrets et l'articulation de ce projet de loi.
Tout d'abord, il s'agit de mettre en évidence le fait que le projet de loi a d'abord pour ambition de définir un public-cible d'entreprises pouvant être aidées. Pour ce public-cible d'entreprises, une notion extrêmement importante apparaît, qui n'apparaît pas dans les législations cantonales du même type, c'est la notion du respect du développement durable. Vous pouvez trouver en annexe au rapport la notion du développement durable telle qu'elle ressort de l'audition du professeur November et telle que nous l'avons retenue dans les travaux de la commission. Nous avons noté le fait que les richesses des entreprises, telles que nous les souhaitions à travers la synergie des différentes lois, devaient concerner non seulement les entreprises qui recherchent les gains et les profits à court terme, mais également les entreprises dont la vocation - ce sera l'objet d'un amendement qui sera, si j'ai bien compris, déposé tout à l'heure - est de développer un certain nombre de richesses sociales et environnementales.
J'insiste sur un autre point qui me paraît également important : le fait que l'aide aux entreprises pourra aller à celles qui pratiqueront l'innovation sociale, et dans les termes «innovation sociale», au sens des travaux de la commission, il faudra également et particulièrement entendre la notion du partage du travail. C'est dire que le public-cible évolue quand même très largement dans le sens du respect du développement durable, dans le sens des richesses sociales et environnementales et dans le sens de l'aide aux entreprises qui se distinguent également en innovant sur le plan de la gestion sociale du personnel.
En ce qui concerne l'assise démocratique et transparente de la promotion économique - je ne voudrais pas irriter le président Lamprecht... - il faut bien dire que les travaux ont été relativement difficiles. En effet, des amendements ont été présentés par le Conseil d'Etat jusqu'à la dernière seconde, amendements que nous avons d'ailleurs acceptés.
Le résultat est la création d'un conseil stratégique pour le développement économique, dont la vocation, extrêmement importante, sera de conseiller en matière de stratégie - comme son nom l'indique - le Conseil d'Etat pour toute sa politique économique, de donner des avis, d'être saisi des différents scénarios et propositions du Conseil d'Etat, d'assurer un suivi général de l'activité de la promotion économique dans sa dimension exogène et endogène, c'est-à-dire la promotion économique tournée vers l'extérieur et la promotion économique tournée vers le tissu des entreprises locales.
La composition d'un tel conseil, qui devrait se réunir assez souvent, est importante, puisqu'elle permet, outre les partenaires sociaux, d'associer des experts économiques et des experts qui seront - ou seraient - désignés pour leurs compétences, notamment en matière de développement durable. On peut dire que sur ce point la commission a pu innover et que, finalement, les allers et retours entre le Conseil d'Etat et la commission ont permis de trouver un équilibre relativement intéressant pour un tel conseil.
La loi contient aussi une notion d'évaluation qui permettra au Grand Conseil d'avoir un oeil sur la promotion économique, non pas pour la brider ou encore la surveiller, mais tout simplement pour vérifier si ses objectifs ont été réalisés et dans quelle mesure ses objectifs s'avèrent être intéressants sur le plan budgétaire et sur le plan économique.
Il y a eu également des discussions relativement difficiles à propos de la notion des territoires. Lorsqu'une loi-cadre doit relier entre eux différents dispositifs légaux, il y a forcément collaboration interdépartementale. Et quand il y a collaboration interdépartementale - nous avons pu le constater dans ce Grand Conseil à l'occasion de multiples débats et interpellations urgentes - il y a forcément des soucis de défense de territoire. Nous avons pu remarquer, au niveau du travail de la commission, qu'il était extrêmement important de pouvoir conserver les compétences des différents départements. La collaboration interdépartementale pour la politique économique du canton implique que tous les départements travaillent à un objectif politique commun et fort, tout en évitant une mise sous tutelle de services ou de départements par un département particulier, s'agissant de la partie qui pourrait leur être commune. Aussi, la commission a choisi très clairement de confier au Conseil d'Etat et non à un département la coordination des différentes actions, à savoir les actions qui relèvent de la promotion économique, celles qui relèvent des finances, celles qui relèvent de la mise à disposition de terrains et celles qui relèvent de la formation.
Dernier élément sur lequel je souhaitais insister à ce stade, c'est le fait que, outre les activités qui concernent la promotion économique, le Conseil d'Etat devrait rencontrer régulièrement les partenaires sociaux dans le cadre des collaborations pour faire le point sur sa politique économique et la politique de l'emploi. Je dis bien : au-delà du conseil stratégique, dans la mesure où le conseil stratégique permet de suivre plus particulièrement les questions liées à la promotion économique.
Je termine en disant ceci : ce projet de loi permet de donner un cadre aux débats et aux actions dans le domaine de la promotion économique. Même s'il n'est pas une solution miracle aux différentes problématiques, il permet de donner un cadre à l'action du Conseil d'Etat en matière de politique économique et d'utiliser les différentes compétences du canton, qui ne sont en l'occurrence pas nombreuses, puisqu'en matière de politique économique nous ne maîtrisons pas la politique monétaire, la politique des taux : nous maîtrisons simplement la promotion économique, notre politique budgétaire et, le cas échéant, notre politique sociale en matière d'accompagnement économique.
Le président. Mesdames et Messieurs les députés, nous interrompons nos travaux sur ce point maintenant. Nous les reprendrons à 20 h 30.