Séance du jeudi 16 décembre 1999 à 17h
54^e législature - 3^e année - 3^e session - 63^e séance

La motion 1214, renvoyée au Conseil d'Etat le 12 juin 1998, comprenait à l'origine quatre invites. Trois d'entre elles ont été supprimées lors de la séance plénière et remplacées par une nouvelle invite qui exprime le voeu d'une dynamique future dans le domaine. La motion, dans sa nouvelle teneur, invite le Conseil d'Etat à

« rechercher sans délai, avec tous les partenaires concernés, les raisons pour lesquelles le bonus fédéral à l'encouragement aux investissements privés n'a quasiment pas été utilisé dans notre canton »

et à

« développer une véritable stratégie d'incitation pour économiser l'énergie et développer les énergies renouvelables dans le domaine bâti ».

Le cadre général

Rappelons que le bonus fédéral en question a été lancé au printemps 1997 dans le cadre du programme E2000. Il avait pour objectif d'encourager les investissements privés dans les domaines de l'assainissement énergétique des bâtiments et du recours aux énergies renouvelables. Son enveloppe, de 64 millions de francs, était entièrement engagée au printemps 1998 avec une grande majorité des demandes émanant de Suisse alémanique. Les projets ayant obtenu une aide devaient être réalisés avant juin 1999, date de clôture du programme.

La politique d'information du canton de Genève

L'Office cantonal de l'énergie (ci-après l'OCEN) était déjà confronté, avant le lancement du programme, au manque de motivation des propriétaires pour les travaux d'assainissement énergétique de leurs immeubles. Il a donc estimé nécessaire de saisir l'opportunité offerte par le programme et d'être particulièrement actif tout au long de son déroulement.

La Confédération a mis en place trois centres pour le traitement des demandes, un pour chaque région linguistique. Les dossiers transitaient d'abord par les cantons pour préavis facultatif. Le canton de Genève, via l'OCEN, a choisi de préaviser les demandes. Il a également cherché à faire connaître très largement cet encouragement fédéral en organisant tout d'abord un service-conseil à l'attention des requérants, en diffusant régulièrement des informations dans la presse, auprès des mandataires professionnellement qualifiés ainsi qu'auprès des représentants des associations professionnelles concernées. Ces associations ont relayé l'information auprès de leur membres. De plus, l'OCEN a organisé des séances d'information destinées à sensibiliser les professionnels aux enjeux du programme.

Des résultats décevants

Malgré la politique d'information décrite ci-dessus, les résultats publiés par l'Office fédéral de l'énergie (ci-après l'OFEN) en terme de nombre de requêtes par canton témoignent de l'indifférence de Genève par rapport à l'offre fédérale. Cet état de fait rend particulièrement pertinentes les préoccupations des motionnaires, qui sont d'ailleurs partagées par le Conseil d'Etat.

Début septembre 1999, en matière de montant des contributions (déjà versées ou attendues), Genève se situe seulement en douzième place. En nombre de requêtes, la statistique du programme fait reculer Genève jusqu'en avant-dernière place. A Genève, sur seize projets ayant obtenu une subvention, cinq ont été abandonnés. Moins de la moitié des projets étaient terminés dans les délais, ce qui, par rapport aux autres cantons, nous place en dernier rang.

Les raisons de l'échec

Compte tenu des résultats évoqués ci-dessus, c'est sans délai que, conformément aux voeux de la première invite des motionnaires, l'OCEN a réuni tous les milieux concernés par la construction afin de rechercher les raisons de cet échec. Le groupe ainsi formé a identifié huit motifs (voir également le rapport reproduit en annexe):

Le nombre insuffisant de spécialistes en énergie en Suisse romande

La sensibilité en matière de protection de l'environnement étant plus prononcée en Suisse alémanique, les formations offertes dans le domaine de l'énergie répondent à une demande plus grande et connaissent par conséquent plus de succès que celles offertes dans les cantons romands.

Dans le cadre de la formation de base des architectes et ingénieurs, la gestion rationnelle de l'énergie ne fait pas l'objet d'un enseignement spécifique. En ce qui concerne la formation des ingénieurs, elle est intégrée aux cours relatifs, notamment, aux machines thermiques, aux moteurs électriques, aux automatismes de régulation et à l'hydraulique.

On relèvera cependant qu'un cours postgrade « énergie et bâtiment » a été organisé au niveau romand par les écoles d'ingénieurs de 1993 à 1996 et sera de nouveau proposé cette année dans le cadre des formations proposées par la Haute école spécialisée de Suisse occidentale. Les cours de perfectionnement offerts par les HES aux cadres et aux techniciens des entreprises abordent également les questions relatives à la gestion de l'énergie.

La diversité des thèmes que les étudiants peuvent choisir pour leurs travaux de diplômes (l'EIG offre 10 filières de formation) peut toutefois expliquer que les futurs diplômés présentent peu de travaux dans ce domaine.

Les nouvelles missions des Hautes écoles spécialisées en matière de transferts de technologies permettront de développer de nouveaux projets de recherche appliquée et, partant, de nouveaux enseignements en fonction des demandes de l'économie. Les incitations qui seront données pour l'utilisation de nouvelles technologies liées à la gestion de l'énergie dans la construction auront donc un effet direct sur les activités des écoles.

Par ailleurs, l'OCEN - qui est confronté régulièrement à des projets de constructions où la prise en compte de la problématique énergétique est intervenue de façon trop tardive - a organisé un cours sur le concept énergétique des bâtiments, qui a eu lieu sur les mois d'octobre et novembre 1999. Ce cours, principalement destiné aux architectes, sera reconduit à plusieurs reprises ces prochaines années.

L'existence du bonus à la rénovation

L'existence du bonus à la rénovation pour les bâtiments soumis à la LDTR a peut-être découragé les demandeurs de se lancer dans une procédure administrative supplémentaire.

La division du programme en quatre volets

Le programme était divisé en quatre volets qui correspondaient à des types de travaux différents : enveloppe du bâtiment, éclairage, ventilation ou recours aux énergies renouvelables. Les demandeurs pouvaient choisir un volet ou plusieurs. Cela a pu paraître compliqué et n'a peut-être pas facilité la communication qui a été faite pour diffuser le programme. Des programmes plus spécifiques (limités à un seul type d'intervention) auraient, semble-t-il, pu être mieux perçus.

Le lancement tardif du programme en Suisse romande et au Tessin

En Suisse alémanique, le programme a été lancé un mois plus tôt qu'en Suisse romande et au Tessin. Ce retard a pu avoir des effets négatifs sur la pénétration du programme dans ces régions car il a coïncidé avec le début de la période estivale.

Différence en matière de structure de la propriété des deux côtés de la Sarine

Le plus grand nombre de coopératives d'habitation en Suisse alémanique a pu jouer en faveur du programme dans ces cantons. En effet, lorsque le propriétaire habite son bien, il est généralement plus disposé à y faire entreprendre des travaux d'assainissement énergétique. A contrario, les propriétaires d'immeubles locatifs ont moins directement intérêt à entreprendre de tels travaux, les achats d'énergie étant payés par les charges.

Un carcan législatif trop contraignant

La législation en matière de baux à loyer ainsi que la LDTR ont pu constituer des freins aux investissements dans les travaux d'assainissement énergétique. Ce point est développé dans le chapitre suivant ainsi que dans le rapport annexé.

La situation conjoncturelle défavorable

Le programme d'investissement avait précisément pour objectif de relancer le marché de la construction. Or ce sont paradoxalement les cantons les plus touchés par le chômage qui ont le moins profité du programme. Cette constatation souligne le fait que le programme n'était pas conçu de manière adéquate, et renvoie aux motifs cités plus haut. De toute évidence, le programme de relance E2000 a été élaboré sur la base du contexte suisse alémanique, sans tenir suffisamment compte des spécificités régionales.

Dès qu'il aura pris connaissance des résultats définitifs du programme, le Conseil d'Etat interviendra auprès de la Confédération afin que des opérations ultérieures ne soient pas affectées des mêmes défauts. De plus, il fera en sorte que les deux fonds énergie votés par le Parlement (L 2 40) tirent également enseignement des défauts du programme de relance fédéral.

Comment développer une véritable stratégie d'incitation ?

En ce qui concerne la deuxième invite, les auteurs du rapport annexé considèrent que le principal frein à la mise en place d'une nouvelle stratégie d'incitation se situe au niveau du cadre législatif, en particulier la loi sur les démolitions, transformations et rénovations (LDTR) et la loi sur le bail à loyer.

Le Conseil d'Etat tient à souligner tout d'abord que depuis la rédaction du rapport des partenaires de la construction, la LDTR a été modifiée dans le sens d'un assouplissement en matière de fixation des loyers après travaux. Ainsi, dans le domaine de l'énergie, la nouvelle teneur de la loi prévoit que

« la fourchette des loyers admise peut exceptionnellement être dépassée si des circonstances particulières le justifient, soit si: des mesures d'économies d'énergie dépassant les exigences légales ou réglementaires génèrent des coûts supplémentaires et entraînent une baisse des charges du locataire ou si, en cas d'installation d'une unité de production d'énergie renouvelable, il en découle un avantage financier pour le locataire ».

Ces modifications légales ont été confirmées en votation populaire du 26 septembre 1999.

De plus, le Conseil d'Etat estime que le cadre législatif actuel permet déjà, si ce n'est la mise en place d'une stratégie, pour le moins l'adoption d'un programme de mesures initiatives au sens voulu par les motionnaires. Certaines d'entre elles sont en voie de réalisation comme, par exemple la bourse solaire, l'adoption de contrat à la performance, la promotion de labels de construction, les fonds énergie. D'autres existent déjà : ce sont les subventions pour le recours aux énergies renouvelables, la détermination des indices électriques des communs d'immeubles, les aides fiscales, les prêts sans intérêts.

La coordination des mesures proposées dans la conception générale de l'énergie conduira à la définition d'une stratégie globale d'incitation pour économiser l'énergie et développer les énergies renouvelables dans le domaine bâti.

Le Conseil d'Etat entend intensifier les efforts consentis, avec l'aide des professionnels de la construction et en s'appuyant sur les récentes modifications apportées à la LDTR, dont les effets devront, le cas échéant, être évalués.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil d'Etat vous demande, Mesdames et Messieurs les députés, de prendre acte de ce rapport qui répond à la motion.

7

8

9

Débat

M. Florian Barro (L). Dans ce rapport, diverses causes - huit en tout - ont été trouvées par le groupe de travail mis sur pied par l'OCEN, qui réunissait les représentants de l'ensemble des milieux concernés et qui devait analyser le manque de succès du programme de relance Energie 2000 à Genève. Bien entendu, le carcan législatif trop contraignant figure en bonne position. Quant à la possibilité de mettre en place une stratégie d'incitation, c'est à nouveau le carcan législatif qui est montré du doigt, puisqu'il constitue en fait le principal frein, dont la LDTR, mais également la loi fédérale sur le bail à loyer.

Or, dans son commentaire, le Conseil d'Etat considère que tout va bien dans le meilleur des mondes, écrivant que la LDTR a depuis lors été modifiée et que les possibilités d'incitation existeraient déjà et ne subiraient en aucun cas les influences négatives de la législation actuelle. Je signale au passage que la modification de la LDTR citée dans le rapport est une proposition reprise d'un projet de loi qui avait été déposé par la droite et par les Verts et qui incitait justement à promouvoir les économies d'énergie par une participation active des locataires sous la forme d'une contribution dans leur loyer. C'est d'ailleurs le seul élément accueilli positivement par les milieux professionnels de la construction, qui combattaient violemment le reste des modifications de la LDTR - à cet égard, le peuple en a décidé autrement, nous le savons.

Le Conseil d'Etat se donne donc très bonne conscience, en trouvant toutes sortes d'explications satisfaisantes car situées hors de la sphère d'influence et de compétences du législateur et du gouvernement. Mais à quoi sert-il de demander l'avis des professionnels, si c'est pour que le politique n'en tienne finalement pas compte ?

Pour finir, j'aimerais rappeler que la situation dans notre canton est, en matière de rénovation, catastrophique. Genève est en queue de peloton, sans excuse ni explication crédibles, hormis, et cela a déjà été dit, le carcan législatif. Peut-être eût-il fallu commencer par là, car les travaux qui visent à améliorer le bilan énergétique des bâtiments sont essentiellement des travaux de rénovation, rénovation qui subit de plein fouet les contraintes légales de la LDTR alors que nombre de métiers de la construction en dépendent largement. Quand la droite parle d'emplois, tout le monde crie à l'hypocrisie, sans remarquer - aveuglement intellectuel et idéologique oblige - que pour créer des emplois il faut garantir à l'économie le cadre de son développement, et que ce ne sont pas les gesticulations stériles de certains, surtout en face, qui sortent Genève du marasme, mais bien une conjoncture favorable !

Nous aurions souhaité, à l'appui de cette motion, des propositions concrètes pour trouver enfin de bonnes solutions au problème de la relance dans le milieu de la construction. Je ne crois pas, contrairement à ce qui est mentionné en fin de page 5, que c'est auprès de la Confédération qu'il faut intervenir pour trouver des solutions, mais bien plutôt qu'il faut les chercher à l'intérieur de notre canton.

M. Georges Krebs (Ve). Il y a un fait que j'aimerais relever, c'est que ces subventions ont totalement manqué leur cible. En effet, ce sont les cantons avec le plus faible taux de chômage qui ont obtenu le plus grand nombre de subventions. Ce sont ces cantons qui ont ramassé la quasi-totalité des subventions, soit de petits cantons qui avaient de petits projets.

Les projets à Genève, en revanche, sont beaucoup plus importants et plus longs à mettre en route, ce qui entraîne une certaine inertie. Pour mettre en route un projet de rénovation, vous le savez bien, Monsieur Barro, il faut un certain temps... (Commentaires.) Non, c'est tout simplement parce qu'un programme de rénovation assez important demande du temps, alors que le système fédéral de subventionnement était celui du lévrier, c'est-à-dire que le premier inscrit obtenait la subvention.

C'est ainsi qu'on a subventionné par exemple un four à pain à Valais, étant entendu que l'étude de la rénovation d'un immeuble locatif à Genève, vous le savez très bien, prend beaucoup plus de temps. En outre, certains cantons ont l'habitude des demandes de subventions, car ils sont toujours à l'affût de cette manne qui vient de la Confédération.

Sur le principe, le système du lévrier est donc totalement irresponsable. Les cantons à faible taux de chômage avaient des projets qui étaient déjà prêts, des projets qu'ils avaient retardés à cause de leur conjoncture et ils ont donc pu demander très vite ces subventions. C'est là la principale raison. Il ne faut pas trouver à la LDTR des défauts qu'elle n'a pas, surtout après les dernières modification !

M. Jacques Béné (L). Mesdames et Messieurs, cela ne vous étonnera pas que je ne partage pas le point de vue de M. Krebs. Comment M. Krebs serait-il mieux à même de juger la situation que la totalité des partenaires de la construction, qui ont accepté l'annexe au rapport ? En fait, c'est bien la LDTR qui est en accusation dans ce rapport, elle est mentionnée à plusieurs reprises. Quand bien même le Conseil d'Etat écrit que la législation en matière de baux à loyer ainsi que la LDTR «ont pu» constituer des freins, dans l'annexe il est clairement mentionné que le carcan législatif trop contraignant, dont la LDTR et le bail à loyer, «constitue» un frein aux initiatives de rénovation. Ces législations n'ont donc pas pu constituer un frein, elles ont effectivement constitué un frein et à cet égard le rapport du Conseil d'Etat est un peu orienté.

J'aimerais faire une autre remarque par rapport aux coopératives d'habitation. On relève dans l'annexe et dans le rapport qu'il y a un plus grand nombre de coopératives d'habitation en Suisse alémanique, ce qui a pu jouer en faveur de ce programme dans les cantons alémaniques, puisqu'un propriétaire qui habite son bien est généralement plus disposé à y entreprendre des travaux d'assainissement énergétique. A ce propos, j'aimerais relever qu'il ne s'agit pas uniquement des coopératives d'habitation, mais qu'il peut aussi s'agir des immeubles en PPE. Bien qu'aujourd'hui la volonté du Conseil d'Etat et de ce parlement soit de favoriser les coopératives d'habitation, je ne voudrais pas laisser croire que c'est uniquement dans les coopératives d'habitation qu'on peut faire ce genre d'efforts.

Pour terminer, j'espère très sincèrement que les Verts modifieront leur position par rapport à ce carcan législatif - qui continue d'être agrémenté par les différentes propositions de la gauche - pour permettre effectivement que des économies d'énergie puissent se faire. Il convient d'établir des conditions cadres qui permettent aux propriétaires de reporter les investissements y relatifs sur les loyers des locataires, car c'est également un des problèmes : la marge de manoeuvre pour les propriétaires est très faible, la répercussion sur les loyers est très faible aussi, ce qui explique que les propriétaires à Genève n'y soient pas très favorables.

Voilà à mon avis les raisons prépondérantes de la différence constatée entre la Suisse alémanique et la Suisse romande dans le cadre de ce programme Energie 2000 et de son échec à Genève.

M. Georges Krebs (Ve). Je rejoins M. Béné en ce qui concerne le non-report des charges sur les locataires, mais c'est aussi le cas en Suisse allemande - cela ne concerne évidemment pas les coopératives, qui gèrent elles-mêmes leur bâtiment. Les locataires ne peuvent pas assumer, sur les frais de chauffage, une part des investissements qui entraînent une amélioration de l'isolation par exemple et, partant, des économies. Là, vous avez tout à fait raison.

En revanche, en ce qui concerne le système de distribution des subventions, j'ai pris contact avec MM. Tschopp et Maitre, qui sont des parlementaires de votre bord : ils ont été tout à fait d'accord avec mon analyse, à savoir que le système du lévrier favorise les cantons à faible capacité financière, parce qu'ils ont l'habitude de ces procédures et d'aller mendier des subventions. Ce qui n'est pas le cas chez nous, où on hésite à remplir des formulaires. En l'occurrence, c'était un formulaire de plus à remplir et, comme il y avait quatre questions au lieu d'une, cela a sans doute arrêté certains propriétaires qui auraient pu avoir droit à des subventions.

M. Jacques Béné (L). Pour le bonus à la rénovation, il y avait aussi des formulaires à remplir, mais cela n'a pas gêné les propriétaires puisque ce bonus a été totalement utilisé ! Je conteste donc formellement les arguments de M. Krebs.

M. Robert Cramer. M. Béné trouve que le rapport que nous présentons au Grand Conseil comporte quelques imperfections. Vous avez pu constater, Monsieur Béné, que nous avons en tout cas essayé d'être le plus transparent possible. Nous avons constitué un groupe de travail avec les milieux professionnels intéressés, nous l'avons réuni à plusieurs reprises, nous lui avons demandé de faire un rapport, rapport que nous avons annexé à notre réponse, de façon que vous en ayez connaissance.

Il est exact que les milieux professionnels ont identifié la LDTR comme étant un des éléments qui a pu s'avérer dissuasif à Genève. Mais il faut tout de même relever que toute la Suisse romande, en réalité, a eu des difficultés à mettre en oeuvre cette incitation aux économies d'énergie voulue par la Confédération.

Aujourd'hui, au-delà des constats qui ont pu être faits, je crois qu'il faut regarder de l'avant. Je vous demanderai donc, Monsieur Béné, qui représentez une partie des milieux immobiliers concernés, comme à vous vous, Monsieur Barro, qui vous êtes aussi exprimé et qui représentez une partie des professionnels de la construction, je vous demanderai, à vous et à vos milieux, de nous aider dans la recherche de solutions. Nous le disons très clairement en conclusion au rapport : nous entendons, Conseil d'Etat et office cantonal de l'énergie en particulier, intensifier les efforts consentis en travaillant, conformément à la pratique de l'OCEN, avec les partenaires et les professionnels intéressés, de façon à permettre à tous de bénéficier plus largement des possibilités relativement importantes qu'offre l'Etat de Genève en matière d'aide aux économies d'énergie. Et pour ce faire nous avons besoin de vous.

Il est vrai que notre législation n'est peut-être pas aussi parfaite qu'on pourrait le souhaiter, il est vrai qu'elle est sans doute perfectible sur un certain nombre de points. Mais elle a évolué dans un sens dont M. Barro nous a dit tout à l'heure qu'il était plutôt le bon dans le domaine des économies d'énergie. Aussi, je souhaiterais réellement que vous profitiez de cette ouverture pour qu'ensemble nous fassions en sorte que plus de propriétaires et d'entrepreneurs bénéficient de notre législation cantonale dans ce domaine.

Le Grand Conseil prend acte de ce rapport.

M. Florian Barro (L). Je prends acte de la proposition de M. Cramer d'organiser une nouvelle concertation autour de ces propositions d'économie d'énergie et j'en profite pour retirer le projet de loi 7253, qui portait précisément sur la notion de loyer admissible après travaux, notion reprise lors des dernières modifications de la LDTR.

Le président. Il en est pris acte, Monsieur Barro.

Mesdames et Messieurs, je n'ai pas l'intention de commencer maintenant le débat sur le budget 2000... (Exclamations et rires.) En revanche, je vous invite à prendre en partant votre carton de vin, en remerciant encore le conseiller d'Etat Robert Cramer.

Je vous souhaite une heureuse nuit et lève la séance ! 

La séance est levée à 23 h 10.