Séance du
jeudi 18 novembre 1999 à
17h
54e
législature -
3e
année -
1re
session -
50e
séance
RD 331
1. Introduction
La loi sur les prestations cantonales accordées aux chômeurs en fin de droit (J 2 25), votée le 18 novembre 1994 et entrée en vigueur le 1er janvier 1995, prévoit une évaluation de ses effets à l'article 40 :
1Les effets de la présente loi sont évalués tous les 2 ans.
2Le Conseil d'Etat présente au Grand Conseil un rapport communiquant les résultats de cette évaluation.
Le Grand Conseil a pris acte, le 21 mai 1999, du premier rapport d'évaluation, portant sur les années 1995 et 1996 (RD 320).
Le Conseil d'Etat présente donc aujourd'hui le deuxième rapport d'évaluation, portant sur les années 1997 et 1998.
2. Population concernée
Le 18 novembre 1994, le Grand Conseil a voté la loi sur les prestations cantonales accordées aux chômeurs en fin de droits. Selon cette loi, les personnes qui sont au chômage et qui ont épuisé leurs droits aux prestations de l'assurance-chômage (régime fédéral et régime cantonal) ont droit à un revenu minimum cantonal d'aide sociale, versé par l'Hospice général, qui peut être complété par une allocation d'insertion.
2.1. Evolution du nombre de chômeurs en fin de droits
A l'ouverture du nouveau service du RMCAS par l'Hospice général, 200 personnes ont quitté le Fonds cantonal et 260 personnes ont quitté l'assistance publique. 521 personnes viennent en droite ligne des services de l'Office cantonal de l'emploi : il n'y a donc pas eu « appel d'air », ce qui constitue un premier point positif.
En 1996, le nombre de bénéficiaires du RMCAS continue d'augmenter régulièrement d'environ 29 dossiers supplémentaires par mois, portant leur nombre du 31 décembre de cette année à 1328.
Au 1er janvier 1997, l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la LACI, qui donnent des indemnités supplémentaires aux chômeurs, a pour effet de faire sortir, durant le seul premier mois de l'année, environ 400 personnes qui ont dès lors à nouveau droit à des prestations fédérales.
Depuis lors, le nombre de bénéficiaires du RMCAS n'a que peu augmenté. Il s'est même stabilisé durant le deuxième semestre de 1998.
2.2. Durée des dossiers
Un recul de 48 mois d'activité a permis au service du RMCAS d'établir une statistique sur la durée de vie des dossiers, laquelle se présente comme suit :
Ainsi, on constate qu'un tiers des bénéficiaires du RMCAS restent pris en charge par le service pour une période allant de 7 à 18 mois.
2.3. Nouvelles demandes et dossiers fermés
En 1995 et 1996, le nombre des nouvelles demandes de prestations acceptées par le service du RMCAS a été nettement supérieur à celui des dossiers fermés.
En 1997, comme relevé sous point 2.a), l'entrée en vigueur de la nouvelle LACI a eu pour conséquence la fermeture de 400 dossiers environ, ce qui explique l'inversion de la proportion des demandes acceptées et des dossiers fermés cette année-là.
En 1998, il est intéressant de remarquer que les nouvelles demandes du RMCAS sont tout de même au nombre de 27 dossiers par mois en moyenne. Cependant, durant la même période, 23 dossiers ont été fermés chaque mois.
2.4. Motifs de sortie du RMCAS
En 1998, le service du RMCAS a mené une étude ayant pour objectif de connaître le nombre de personnes sorties du RMCAS, ainsi que les motifs relatifs à ces sorties. L'étude a porté sur une période allant du 1er janvier 1996 au 31 décembre 1997 et a permis de mettre en évidence les éléments suivants :
a) durant la période examinée, il y a eu 1883 dossiers actifs au RMCAS. Sur ce nombre, 1254 personnes sont sorties. Parmi elles :
- 313 personnes sont sorties et revenues durant la période concernée ;
- 941 personnes sont sorties, sans retour durant la même période.
Ce sont donc 50 % des bénéficiaires du RMCAS qui sont sortis, sans retour durant la même période.
b) les motifs de sorties sont, par ordre d'importance :
Motif
Nb pers.
Reprise d'emploi
13,3 %
250
Ne correspond pas ou plus aux critères de la loi (départ de Genève, revenu et/ou fortune du membre du groupe familial, refus de fournir les documents nécessaires, etc.)
12,9 %
242
7,6 %
144
Droit à des indemnités de chômage ou à l'occupation temporaire
4,8 %
90
Non-renouvellement de la demande de prestation RMCAS
4,0 %
76
Dépôt d'une demande AI
3,8 %
72
Renoncement ou retrait de la demande de prestation RMCAS
1,2 %
22
Refus de contre-prestation ou de placement OCE
1,0 %
18
Retraite / décès
0.7 %
14
Création d'activité indépendante par le biais de l'allocation d'insertion
0,7 %
13
Total
50 %
941
c) les emplois retrouvés se situent dans les domaines ci-après :
2.5. Répartition des bénéficiaires par sexe au 31 décembre 1998
2.6. Répartition par tranches d'âge au 31 décembre 1998
2.7. Répartition par origine au 31 décembre 1998
3. Prestations financières
3.1. Montant
Afin d'éviter le recours à l'assistance publique, la nouvelle loi garantit aux personnes qui sont au chômage et qui ont épuisé leurs droits aux prestations de l'assurance-chômage un revenu minimum cantonal d'aide sociale qui s'élève à 14 168.- francs par an pour une personne.
Ce montant, indexé au taux décidé par le Conseil fédéral pour les prestations complémentaires fédérales, est multiplié par :
- 1.46 s'il s'agit de 2 personnes ;
- 1.88 s'il s'agit de 3 personnes ;
- 2.20 s'il s'agit de 4 personnes ;
- 2.50 s'il s'agit de 5 personnes ;
- 0.30 par personne supplémentaire au-delà de 5 personnes.
Ce montant, accordé par l'Hospice général pour autant que certaines conditions personnelles et économiques soient remplies, peut être complété, dans les limites du barème d'assistance publique, par des allocations ponctuelles destinées à prendre en charge certains frais, tels que les frais de vêtements ou de maladie.
3.2. Evolution des coûts (en francs)
1995
1996
1997
1998
Coût de la prestation*
18'457'728
27'902'670
22'914'872
24'688'401
Coût moyen par dossier
2'197
1'952
2'084
2'098
* Sans le montant des cotisations AVS ; sans l'allocation d'insertion.
De 1995 à 1998, le coût total des prestations versées correspond aux estimations faites et au budget accordé. Il n'y a pas eu explosion des coûts.
De plus, le coût moyen reste stable.
3.3. Imposition
Si le RMCAS est un droit non remboursable et non exportable, le législateur a prévu qu'il soit imposé comme n'importe quel autre revenu.
Cependant, cette pratique pose quelques problèmes. En effet, l'imposition crée des disparités et une inégalité des montants réellement à disposition entre bénéficiaires. Des charges, telles qu'un loyer élevé par exemple, entrent dans le revenu déterminant qui va être pris en compte pour l'impôt.
La mise en place de forfaits, en fonction de la composition des ménages, permettrait de corriger cette inégalité.
4. Contre-prestations
4.1. Définition
Le bénéficiaire du RMCAS - qui doit poursuivre activement ses démarches afin de retrouver un emploi - s'engage à exercer une activité compensatoire qui fait l'objet d'un contrat établi entre lui-même et l'Hospice général. Cette activité compensatoire peut être une contre-prestation « pure » telle que définie ci-après, mais également le suivi d'une formation ou d'un stage, le gain d'un revenu accessoire et/ou intermédiaire par le biais d'une petite activité lucrative, etc.
La contre-prestation est une activité effectuée par le bénéficiaire du RMCAS en compensation du revenu qui doit amener un plus au niveau social ou environnemental genevois. C'est une mission de durée indéterminée, effectuée généralement à raison de 16 à 20 heures par semaine.
La contre-prestation doit également offrir au bénéficiaire du RMCAS une possibilité de renouer des liens, de retrouver un rythme dans l'organisation de son temps et de participer ainsi à la vie sociale du canton, afin d'éviter la marginalisation. Voulue « qualifiante », elle apporte de l'expérience supplémentaire et peut être utile dans un curriculum vitae.
Le service du RMCAS s'est donné comme objectif de placer « la bonne personne au bon endroit ». Il a privilégié la qualité des placements en définissant une contre-prestation qui soit la plus valorisante et la plus enrichissante possible pour le bénéficiaire. Avec un recul de quatre années, on constate qu'une contre-prestation bien choisie entraîne une motivation certaine, garantie de satisfaction de part et d'autre.
La contre-prestation s'effectue dans le cadre d'institutions et associations à but non lucratif et dans tous les services publics. A fin 1998, environ 270 organismes avaient ratifié une convention de collaboration avec le service du RMCAS.
4.2. Les personnes en activité
Au 31 décembre 1995, 45 % des bénéficiaires du RMCAS étaient déjà en activité, ce qui constituait un chiffre supérieur aux prévisions.
En 1998, 63 % des personnes effectuent une activité compensatoire, ce qui montre bien que la dynamique d'insertion est franchement engagée.
4.3. Répartition des personnes en activité au 31 décembre 1998
Remarques :
1. Par formation, on entend par exemple des cours payés par l'OCE ou le client lui-même, une formation au bénévolat offerte par la Ville de Genève, etc.
2. Par gains accessoires, on entend des emplois de courte durée et déterminée (par exemple : traductions lors de conférences à l'ONU, remplacements vacances, etc.).
En 1998, le service du RMCAS a mené une étude détaillée portant sur l'analyse de l'état des contre-prestations sur une période de quatre mois (janvier à avril 1998). Sur la base de 406 bénéficiaires du RMCAS en contre-prestation sur 985 dossiers actifs au 30 avril 1998, les éléments ci-après ont été mis en évidence.
4.4. Répartition des contre-prestations par secteur d'activité
Les missions manuelles occupent plus d'un tiers des personnes en contre-prestation. Celles-ci consistent, par exemple, en la restauration d'un ancien bateau à voile (Association Héléna), la remise en marche de machines industrielles ayant fait l'histoire de Genève (Association pour le patrimoine industriel), l'entretien des parcs, promenades, le tri de vêtements, etc.
Pour les aides au secrétariat, un autre tiers des personnes en contre-prestation effectuent des tâches qui améliorent le service offert et leur permettent de rester en contact avec leur profession, dans des domaines tels que l'écologie, les Eglises, les maisons de personnes âgées, les oeuvres caritatives.
Les missions d'accompagnement et d'animation sont constituées d'activités de soutien à la Croix-Rouge, aux différentes oeuvres caritatives, auprès des personnes âgées, enfants et réfugiés. Quelques personnes donnent des cours de langues, voire des cours de natation et autres sports.
4.5. Postes disponibles et analyse des missions non honorées
Toujours selon la même étude, au 30 avril 1998, 130 postes étaient disponibles. En effet, le service du RMCAS reçoit certaines demandes d'institutions qu'il ne peut pas satisfaire, pour les raisons suivantes :
- 40 % des cas sont des demandes pour des aides de secrétariat-réception et le service n'a pas suffisamment de personnes intéressées et/ou qualifiées dans ce domaine ;
- 30 % des cas sont des demandes de profils trop qualifiés, par exemple dans les arts et métiers ou dans le secteur informatique ;
- 20 % des cas sont des demandes pour des missions où l'encadrement et la structure ne sont pas suffisants (par exemple, la personne devant travailler seule ou dans des locaux inadaptés) ou exigeant une responsabilité personnelle trop importante (par exemple, la garde d'enfants ou de personnes handicapées) ;
- 10 % des cas présentent des problèmes d'accessibilité, car les lieux sont trop éloignés pour s'y rendre avec les transports publics.
4.6. Personnes non actives
Comme vu précédemment, aux contre-prestations pures s'ajoutent toutes les autres activités compensatoires telles que les formations, les gains accessoires, etc. Toutefois, au 30 avril 1998, 343 personnes n'étaient pas en activité. Elles se répartissent comme suit :
- 36 % sont des personnes inscrites au RMCAS depuis peu ou qui ont récemment terminé une activité compensatoire ;
- 27 % des personnes ont des problèmes de santé, dont 12 % un problème physique ;
- 25 % des personnes ont plus de 55 ans, vivent une situation familiale difficile ou ont une perspective d'emploi dans un proche avenir ;
- 12 % des personnes ne réussissent pas à se présenter lors des entretiens, d'autres n'honorent pas le rendez-vous fixé.
Pour ces 343 personnes, cette situation est jugée temporaire dans 53 % des cas et durable pour les 47 % restants. Dans 8 % des cas, ces personnes ont toutefois eu au moins un gain intermédiaire depuis leur inscription au RMCAS et 29 % ont déjà effectué une contre-prestation.
5. Allocation d'insertion
5.1. Définition
La loi prévoit que les personnes qui ont droit au RMCAS peuvent également recevoir une allocation d'insertion unique, d'un montant compris entre 1000.- francs et 10 000.- francs au maximum.
Cette allocation d'insertion est destinée à financer, totalement ou partiellement, des projets, réalistes et réalisables, inscrits dans la durée et concernant l'un des domaines suivants :
- formation et recyclage professionnel ;
- création d'une activité lucrative ;
- réinsertion professionnelle et sociale.
Les demandes d'allocations d'insertion sont examinées par une commission ad hoc, nommée par le Conseil d'Etat.
5.2. Evolution des montants accordés
La diminution des montants accordés entre 1997 et 1998 au titre de l'allocation d'insertion est principalement due aux deux facteurs suivants :
- le nombre de demandes acceptées a sensiblement diminué, passant de 37 en 1997 à 22 en 1998 (cf. point 5.3. ci-après). La Commission d'attribution des allocations d'insertion, après trois ans d'expérience, a défini, dès janvier 1998, des critères plus clairs et plus stricts dans l'étude des demandes déposées, assurant par là une exigence plus élevée sur la viabilité des projets mais aussi une meilleure équité de traitement dans l'analyse de ceux-ci ;
- le nombre de demandes déposées en vue de la création d'une activité lucrative, pour lesquelles les sommes nécessaires sont les plus importantes, atteignant souvent le montant maximum de 10 000.- francs, a particulièrement diminué. En effet, les bénéficiaires du RMCAS envisagent avec inquiétude l'arrêt du versement de la prestation mensuelle à l'échéance de leur droit (cf. point 5.5. ci-après).
5.3. Etat des demandes au 31 décembre - comparaison 1997/1998
Etat
1998
Nombre
%
Nombre
%
Acceptées
37
64 %
22
54 %
Refusées
9
16 %
9
22 %
2
3 %
7
17 %
A l'examen
10
17 %
3
7 %
Total
58
100 %
41
100 %
5.4. Répartition des demandes par domaine - comparaison 1977/1998
Domaine
1998
Nombre
%
Nombre
%
Formation et recyclage professionnel
32
55 %
24
58 %
Création d'une activité lucrative
23
40 %
13
32 %
3
5 %
4
10 %
Total
58
100 %
41
100 %
Quelques exemples de demandes d'allocation d'insertion octroyées :
- revalider un permis de pilote en vue d'un engagement à Crossair ;
- suivre une formation pour l'obtention de la licence fédérale de moniteur d'auto-école ;
- ouvrir un bureau fiduciaire ;
- créer un atelier de couture et donner des cours de coupe ;
- créer une école de plongée et entretien de matériel ;
- ouvrir un studio de photos.
5.5. Allocation d'insertion et autonomie financière
En application de l'article 29 de la loi, l'arrêté relatif aux directives d'application de la loi sur le RMCAS définit ainsi les limites d'intervention du service dans son article 1, alinéa 5 :
Le bénéficiaire du revenu minimum cantonal d'aide sociale (RMCAS) qui devient indépendant, à l'aide notamment de l'allocation d'insertion, peut continuer à toucher la prestation jusqu'à l'échéance de son droit.
Ainsi, le législateur a clairement exprimé sa volonté initiale de voir l'allocation d'insertion rendre l'autonomie à ses bénéficiaires.
La réalité est cependant complexe. Deux études portant sur les allocations d'insertion réalisées, d'une part par l'unité d'études et statistiques de l'Hospice général, d'autre part par le service du RMCAS, relèvent que, en matière de création d'activité lucrative, il est très difficile aujourd'hui de monter une entreprise avec une somme relativement modeste (10 000.- francs au maximum). Au terme des délais imposés par l'arrêté, les bénéficiaires non autonomes peuvent se retrouver contraints de recourir à l'assistance publique. Ainsi, la loi dont l'objectif principal est d'éviter l'assistance a, dans ce cas, un effet contraire.
En revanche, les personnes qui ont obtenu l'allocation d'insertion pour une formation échappent à une échéance aussi stricte, sauf celles qui ont effectué plus d'une année de formation et peuvent prétendre à de nouvelles indemnités de chômage (article 14 de la LACI).
5.6. Observations et commentaires de bénéficiaires
Le questionnaire envoyé à des bénéficiaires d'une allocation sur lequel le travail de l'unité d'études et statistiques de l'Hospice général a été effectué fait ressortir les quatre observations suivantes :
- la première porte sur les montants accordés, en particulier pour la création d'une activité indépendante. Le seuil maximum de 10 000.- francs est jugé insuffisant ;
- la sortie du RMCAS est jugée trop rapide après l'octroi de l'allocation. En effet, il faut, selon les bénéficiaires, plus de temps pour mener à bien leur entreprise ;
- les personnes interrogées regrettent de ne pouvoir trouver un accompagnement et un encadrement qui aident vraiment au démarrage et à la réalisation de l'entreprise. Sachant que la plupart des « entrepreneurs » n'ont aucune expérience préalable, ils ne se sentent souvent pas très à l'aise avec tous les aspects de la gestion d'entreprise ;
- enfin, les bénéficiaires relèvent que l'obtention d'une allocation d'insertion a largement contribué à créer chez eux une attitude psychosociale positive, même s'ils n'ont pas atteint leur but. Plus des deux tiers des personnes interrogées ont évoqué le plaisir procuré par la réalisation d'un projet, auquel elles songeaient souvent depuis longtemps.
6. Dynamisme du service du RMCAS
Comme relevé dans la précédente évaluation, le RMCAS est un service dynamique, animé par une équipe motivée et efficace, mettant le client au centre de ses préoccupations.
6.1. Obtention du prix Speyer
La participation du service du RMCAS au concours Speyer visait plusieurs objectifs, le premier étant de pratiquer son autoévaluation. La perspective de recevoir l'avis d'un jury extérieur et la possibilité de se comparer avec d'autres administrations similaires, ainsi que l'opportunité de se faire connaître à l'extérieur ont également amené le service à participer au concours.
L'autoévaluation pratiquée dans ce contexte a notamment permis au RMCAS d'effectuer un tour d'horizon détaillé et précis de son fonctionnement et de ses pratiques, d'éclaircir certains points et de mener une réflexion de fond avec l'ensemble des collaborateurs.
A fin 1996, le service du RMCAS a été choisi comme l'un des lauréats du 3e concours Speyer. Après une remise des prix à l'Ecole supérieure d'administration à Speyer en décembre 1996, le service a reçu en février 1997 le diagnostic d'évaluation, relevant ses points forts dans les domaines suivants :
- le management participatif ;
- la démarche centrée sur le client et la transparence des décisions prises ;
- la motivation des collaborateurs ;
- la modernisation constante des procédures visant à la qualité des prestations offertes.
6.2. Création de l'Association PROFIL Emploi
Le projet PROFIL Emploi est le fruit de la réflexion menée par un groupe de collaborateurs du service du RMCAS, sollicité par leur chef de service. Il a été proposé dans le cadre du 200e anniversaire de la banque Lombard Odier & Cie et développé en partenariat avec des associations privées.
PROFIL Emploi est un site Internet de diffusion de compétences. L'objectif est, comme l'indique le nom du site, la réinsertion professionnelle. Son concept permet une approche facile et agréable pour la recherche d'un profil de personne. PROFIL Emploi aspire à devenir l'un des lieux de rencontres les plus privilégiés entre employeurs et candidats.
PROFIL Emploi est le résultat d'une collaboration entre l'action sociale et l'économie privée, par le biais de moyens modernes (Internet). Le projet conçu par le service du RMCAS a été présenté, en concurrence avec d'autres projets, aux responsables de la Banque Lombard Odier & Cie en avril 1998. A fin juillet, son acceptation a été confirmée.
Une association a été créée pour la gestion de ce site. Elle est composée de membres « institutionnels » et d'un comité de pilotage pouvant faire appel à des compétences internes autant qu'externes. Le site est ouvert aux entreprises cet automne.
7. Conclusion
Au terme de quatre années d'existence, le bilan du RMCAS est positif :
- du point de vue de la loi, l'exigence d'une contre-prestation induit une attitude réellement active des bénéficiaires ;
- du point du suivi des clients, ceux-ci sont particulièrement satisfaits de voir qu'un seul et même collaborateur les accompagne dans toutes les phases du droit et dans toutes leurs démarches ;
- du point de vue organisationnel, le service du RMCAS s'est appliqué à développer qualitativement son travail, de manière constante. C'est dans ce contexte qu'il a, par exemple, mis en oeuvre un véritable concept d'accueil de qualité et d'information qui permet à toute personne, en tout temps, d'être reçue par un collaborateur qualifié.
Ainsi, le RMCAS peut être considéré comme un système moderne et efficace, proche du citoyen.
Le Grand Conseil prend acte de ce rapport.