Séance du jeudi 28 octobre 1999 à 17h
54^e législature - 2^e année - 11^e session - 47^e séance

Sur la base d'une proposition des auteurs renvoyée le 31 mai 1991 à la Commission de l'économie, et du rapport adopté par celle-ci à l'unanimité après 10 séances, la motion concernant les mesures économiques pour la protection de l'environnement a été renvoyée au Conseil d'Etat le 23 septembre 1994 dans la teneur suivante :

LE GRAND CONSEIL,

considérant :

que la solidarité écologique et la sauvegarde de l'environnement constituent la base nécessaire à toute survie sur la planète ;

qu'il est souhaitable et urgent de concilier économie et écologie ;

que les coûts des mesures de prévention pour protéger l'environnement sont sensiblement inférieurs pour la société que ceux induits par la pollution ;

que l'article 24 septies de la Constitution fédérale prévoit l'application des prescriptions destinées à protéger l'homme et son milieu naturel contre les atteintes nuisibles;

que l'article 160B de la constitution de la République et canton de Genève stipule de combattre les nuisances et les pollutions affectant l'homme et son environnement, l'air, l'eau et le sol (al. 2) et charge le Conseil d'Etat de mettre en oeuvre les moyens d'une politique d'ensemble, préventive et concertées (al. 4) ;

que les principes de prévention, de causalité (principe pollueur-payeur), de proportionnalité et de coopération entre cantons, communes et particuliers sont le fondement de la loi fédérale sur la protection de l'environnement ;

que les ordonnances fédérales concernant l'assainissement de l'air, la protection des sols, la lutte contre le bruit, le traitement des déchets et le transport des substances dangereuses sont d'ores et déjà applicables ;

qu'en matière de protection de l'environnement, Genève vit toujours sous le régime du règlement d'application transitoire,

invite le Conseil d'Etat :

a) à créer un Conseil cantonal de l'environnement avec la participation des représentants de l'économie, des associations de la protection de l'environnement, sous l'égide de l'Etat, afin qu'ils soient consultés et associés aux décisions sur tous les problèmes de l'environnement ;

1) l'introduction de taxes et redevances écologiques (incitatives),

2) la mise en place d'un système de certificats d'émissions négociables applicables dans les différents secteurs économiques,

3) l'établissement d'un label pour les produits « respectueux de l'environnement » ;

Sans revenir sur le débat théorique autour des notions centrales qui font l'objet de cette motion, dont il faut souligner qu'elles sont aujourd'hui largement reconnues à la suite du Sommet de la Terre en 1992 (Conférence de Rio), le Conseil d'Etat est en mesure de répondre de la manière suivante aux différentes invites, en ne rappelant que pour mémoire les travaux en cours en vue de l'élaboration d'un Agenda 21 pour Genève, programme d'actions en vue du développement durable.

A. Conseil de l'environnement

Le Conseil de l'environnement, a été créé par arrêté du Conseil d'Etat le 13 juin 1994 sur une base tripartite. Il comprenait des représentants de l'économie, des associations de protection de l'environnement et de l'administration cantonale.

Ancré depuis lors dans la loi d'application de la LPE, adoptée le 2 octobre 1997 par le Grand Conseil, le Conseil de l'environnement est chargé d'assister le Conseil d'Etat dans l'élaboration, la définition et la mise en oeuvre du concept cantonal de la protection de l'environnement. Par ailleurs, il peut donner des avis et formuler des propositions sur toutes les questions générales relatives à la politique cantonale environnementale.

Afin de favoriser la concertation entre les milieux économiques et associatifs et de permettre une plus grande efficacité dans son fonctionnement, le Conseil de l'environnement a élaboré un règlement définissant ses compétences, sa composition et son mode de fonctionnement. Approuvé par le Conseil d'Etat le 25 mars 1998, ce règlement a abaissé le nombre de membres de 34 à 16, créant ainsi une entité représentative et véritablement opérationnelle. Les représentants de l'Etat ne sont désormais plus membres du Conseil mais sont invités à participer aux séances en tant qu'experts.

Dans le cadre de son activité, le Conseil de l'environnement a fourni plusieurs rapports et avis, notamment sur les projets de loi cantonale forestière et de loi d'application cantonale de la LPE, ainsi que sur le concept de l'aménagement cantonal et le suivi du plan de mesures OPair.

L'actualité des dossiers que le Conseil examine, tels que le plan de mesures relatif à l'ordonnance sur la protection contre le bruit, le plan directeur des gravières et le projet de loi sur les gravières, le projet de loi et le concept de gestion des déchets ou l'élaboration du concept de la protection de l'environnement, lui donnent la possibilité d'accomplir la tâche qui lui incombe.

B.1. Taxes et redevances écologiques

Dans les discussions sur les taxes et redevances écologiques, il convient de distinguer au moins trois notions distinctes :

I. L'adaptation d'impôts existants. De la même manière que l'on a toujours pris en compte des considérations économiques ou sociales dans la définition des modalités d'un impôt, il s'agit d'ajouter la prise en compte de l'aspect environnemental. Dans cette perspective, certaines collectivités ont ainsi transformé l'imposition des véhicules selon la cylindrée en une imposition selon le poids, qui reflète davantage la charge que le véhicule va représenter pour le réseau routier, l'air, le bruit ou la consommation énergétique.

II. La mise en place de taxes spécifiques. Celles-ci peuvent être distinguées en deux groupes : les taxes dont les recettes sont affectées à un objectif de protection de l'environnement (taxes d'épuration, par exemple) et les taxes d'incitation (« écobonus ») qui n'ont pas un but fiscal mais visent à remplacer ou compléter une approche par interdiction ou obligation (par exemple la taxe fédérale sur les composés organiques volatiles, dont le produit sera restitué sous forme d'un abaissement de prime de l'assurance maladie obligatoire, ou celle sur le CO2, qui ne sera perçue que si les entreprises suisses n'ont pas atteint collectivement les objectifs de réduction des émissions fixés).

III. La réforme fiscale écologique. On désigne par là une démarche globale de refonte du système fiscal et de financement de la sécurité sociale pour en modifier l'assiette, le produit de taxes écologiques étant alors utilisé pour réduire le montant des charges sociales des entreprises ou de l'impôt sur le revenu.

Au moment du renvoi de la motion au Conseil d'Etat, Genève ne connaissait pratiquement qu'une seule taxe que l'on pouvait qualifier de taxe d'incitation de caractère écologique : la surtaxe bruit sur les avions atterrissant à l'aéroport, modulée en fonction des nuisances sonores des appareils et dont le produit est affecté à des mesures de protection contre le bruit.

Depuis lors, ce type de mesures, fondé sur le principe du pollueur-payeur, s'est développé car il est doublement efficace : d'une part il crée une incitation à rechercher un équipement ou un comportement toujours moins dommageable pour l'environnement, et ceci de manière conforme à l'économie de marché, c'est-à-dire en laissant les acteurs économiques chercher la solution la plus adéquate dans laquelle leur intérêt financier converge avec l'intérêt de l'environnement ; d'autre part il permet de dégager des ressources qui se révèlent parfois indispensables pour gérer dans le temps et dans l'espace un dispositif complexe.

Outre une taxe d'assainissement sur les eaux usées, le Grand Conseil a été saisi récemment de divers projets fondés sur le principe pollueur-payeur. C'est ainsi qu'il a adopté, le 25 avril 1997, les articles 111 et 112 de la loi sur les eaux créant un fonds de renaturation alimenté notamment par la redevance sur l'exploitation des eaux. Il a également approuvé, sur proposition du Conseil d'Etat, les bases d'une taxe sur le traitement des déchets (art. 34 et 35 de la loi sur la gestion des déchets). Enfin il a été saisi par le Conseil d'Etat d'une proposition de taxe concernant l'extraction du gravier (art. 39 du projet de loi sur les gravières). Ce type d'instrument joue un rôle incitatif modérateur tout en donnant aux pouvoirs publics, lorsque cela est nécessaire, les moyens de minimiser subséquemment l'impact négatif sur l'environnement.

Le canton de Berne, pionnier en Suisse dans ce domaine, a examiné de manière exhaustive les virtualités de taxes cantonales à effet purement incitatif (et non fiscal : les recettes sont intégralement redistribuées). Le rapport de la Commission parlementaire mentionnait d'ailleurs déjà l'étude de longue haleine alors en cours dans ce canton, qui a donné lieu principalement à un important rapport de juillet 1996 (voir le résumé annexé, un exemplaire du rapport complet étant remis à chaque groupe parlementaire), lequel a été présenté lors d'un important colloque national sur la réforme fiscale écologique en Suisse en juin 1998.

D'autres cantons ont eux aussi engagé une réflexion sur les possibilités, mais aussi les limites, d'une fiscalité écologique à l'échelle cantonale. En Suisse romande, c'est le canton de Vaud qui est le plus avancé, avec une étude en cours pilotée par le conseiller d'Etat Philippe Biéler, chef du Département des infrastructures. Dans le cadre de la bonne collaboration entre les deux cantons, un représentant de l'administration genevoise, M. François Brutsch, secrétaire adjoint au DIAE, participe à ce groupe de travail.

De manière complémentaire et pour ce qui est de la problématique spécifiquement genevoise, un mandat a par ailleurs été confié conjointement par le DIAE et le DF au professeur Xavier Oberson, de la Faculté de droit de l'Université de Genève. Tant cet avis de droit que le rapport vaudois sont destinés à être rendus publics d'ici la fin de l'année ou le début de l'année prochaine.

Mais c'est bien sûr surtout au niveau national que le débat sur la fiscalité écologique est lancé, avec la perspective prochaine d'une taxe sur l'énergie prélevée sur les agents énergétiques non-renouvelables dont le produit servira principalement à financer différentes actions de politique énergétique. Plus généralement, le Conseil fédéral a annoncé son intention, dans la stratégie d'un développement durable pour la Suisse (Agenda 21), de saisir l'occasion de l'échéance à fin 2006 du régime financier fédéral (impôt fédéral direct + TVA) pour engager une réforme fiscale écologique.

B.2. Certificats d'émission négociables

Tant l'exposé des motifs que le rapport de la commission soulignent les mérites du régime bâlois de certificats d'émission négociables appliqué à l'industrie chimique.

Force est cependant de constater que, pour faire de l'assainissement des installations un marché favorisant la réduction des émissions polluantes, le secteur doit être à la fois bien délimité et suffisamment vaste. Il faut d'autre part constater que la législation fédérale ne favorise pas en l'état ce type d'instrument. Pour bien fonctionner, le système des certificats d'émission nécessite une valeur-cible à atteindre inférieure à la valeur-limite absolue, obligatoire pour tous : c'est sur cette différence qu'un marché peut exister. Or le droit suisse privilégie la notion de valeur-limite absolue. Le cas de la chimie bâloise est dès lors resté singulier et le système des certificats d'émission négociables et ne paraît pas trouver d'application à Genève.

Présenté comme l'un des instruments les plus novateurs issus de la Conférence de Rio, qui l'a retenu au plan mondial en vue de réduire le niveau des émissions de CO2, le système des certificats d'émission négociables soulève aussi de nombreuses critiques. D'une part il pourrait être assimilé à un « permis de polluer » si ses modalités ne sont pas suffisamment incitatives. D'autre part, à l'échelon international, l'acquisition à des pays du tiers monde non encore industrialisés de contingents d'émissions de CO2 au bénéfice de pays industrialisés du nord qui se dispenseraient ainsi de réduire leurs émissions pourrait perpétuer une injustice des rapports sociaux contraire aux principes du développement durable.

B.3. Label pour les produits respectueux de l'environnement

On distingue ordinairement trois types de labels écologiques :

I. Le label d'excellence. Il s'agit de distinguer par là les produits qui sont les meilleurs dans leur catégorie selon des critères écologiques, ce qui doit les aider à s'imposer sur le marché. Cette marque est accordée par une institution extérieure à la suite d'une démarche volontaire du producteur. Le programme potentiellement le plus étendu pour un label de ce type est celui valable pour l'ensemble de l'Union européenne, son symbole est une fleur formée de 12 étoiles autour d'un E. En Suisse, le label Energie 2000 pour les appareils électriques pour le bureau ou le ménage appartient à cette catégorie : il est revu chaque année de manière à désigner, dans une catégorie d'appareils donnée, le 20 % correspondant aux meilleures prestations.

II. Le label attestant d'un standard de qualité. Si le label d'excellence vise à distinguer un nombre toujours restreint de produits, en élevant ses exigences au fil du temps, le label du type II établit, lui, un standard de qualité au nom d'un groupe d'intérêt, qu'il s'agisse d'associations professionnelles, d'entreprises ou d'association. Il a vocation à encourager le plus grand nombre de produits possibles à rechercher cette certification. Un exemple bien connu en Suisse, dans le domaine alimentaire, est celui du bourgeon Bio décerné par l'Association suisse des organisations d'agriculture biologique (ASOAB). On peut citer également dans cette catégorie le label Minergie pour le secteur de la construction. De tels labels existent toutefois en grand nombre dans les secteurs les plus divers et il n'est pas toujours facile d'évaluer leur fiabilité, par exemple dans le secteur textile.

III. Le label d'information standardisée. Il s'agit ici d'assurer un étiquetage identique pour tous les produits d'un même type, permettant aux consommateurs et consommatrices de comparer les produits entre eux en faisant leur choix sur la base d'une information plus complète. C'est ainsi que le label énergétique de l'Union européenne se répand sur les appareils ménagers et renseigne par exemple sur la consommation en eau ou en électricité des machines à laver ou des lave-vaisselle.

L'échelon cantonal ne se prête manifestement pas à l'élaboration et à la diffusion de labels écologiques originaux. En ce qui concerne les labels d'excellence et les labels attestant d'un standard de qualité, il importe au contraire de rechercher l'efficacité en favorisant l'émergence d'un nombre restreint de labels reconnus. Du point de vue du rôle spécifique des pouvoirs publics, un effort accru doit intervenir dans deux directions : l'usage des labels existants et l'obligation d'afficher un label d'information standardisée.

L'usage des labels existants, c'est l'exigence pour l'Etat et ses services, ainsi que les établissements publics, de n'acquérir (dans les catégories où ils existent, évidemment) que des produits revêtu d'un label d'excellence ou au moins d'un label de standard de qualité. De fait, formuler et faire respecter des exigences élevées de l'Etat client auprès de ses fournisseurs est une politique d'ores et déjà généralisée, en particulier par l'économat cantonal. Mais elle gagnerait à être mieux connue, non seulement par souci d'information mais pour qu'elle puisse jouer un rôle d'exemplarité sur le marché. A cet égard, la référence chaque fois que cela est possible à des labels existants, dont la définition est extérieure à l'Etat, présente un intérêt certain.

Dans cette perspective, le Conseil d'Etat entend mettre en place d'ici la fin de l'année un tableau des produits pour lesquels cette politique s'appliquera désormais, d'une part, et des labels reconnus par l'Etat de Genève (Energie 2000, par exemple) d'autre part. Les travaux d'inventaire et d'évaluation nécessaires sont en cours au sein de l'Economat cantonal et s'appuieront au besoin sur le groupe de travail interdépartemental institué en vue de l'Agenda 21 pour Genève. Ce tableau sera rendu public sur le site Internet de l'Etat et sera régulièrement actualisé. Il aura une portée normative et s'imposera à l'Etat.

L'obligation d'afficher un label d'information standardisée relève, elle, du rôle traditionnel des pouvoirs publics d'organiser le cadre du marché en favorisant sa transparence pour permettre aux consommatrices et consommateurs de disposer de toutes les informations pertinentes, au nombre desquelles figurent à l'évidence les caractéristiques écologiques des produits. La problématique est ici strictement identique à celle de l'affichage obligatoire des prix et le Conseil d'Etat s'est adressé au Conseil fédéral pour demander que les dispositions légales soient complétées dans ce sens (voir lettre en annexe).

C. Loi cantonale d'application de la législation fédérale sur l'environnement

Après une longue gestation, le canton de Genève s'est doté le 2 octobre 1997 d'une loi d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, du 7 octobre 1983, qui a pris la succession du règlement transitoire d'application antérieurement en vigueur (qui doit encore être revu pour constituer le règlement d'application de la loi cantonale).

Au bénéfice de ces explications, le Conseil d'Etat vous invite, Mesdames et Messieurs les députés, à prendre acte du présent rapport

Annexes :

1. Résumé du rapport final du bureau Ecoplan réalisée sur mandat du Conseil-exécutif du canton de Berne: Instruments économiques pour la protection de l'environnement avec compensation des recettes perçues - Etude de faisabilité - Juillet 1996

2. Lettre du Conseil d'Etat au Conseil fédéral

ANNEXE 1ANNEXE 2

Débat

M. Gilles Godinat (AdG). Monsieur le président, ce rapport revêt une certaine importance et je crois qu'il n'est pas admissible, malgré ce que vous souhaitiez à l'instant, qu'on le liquide en cinq minutes...

Le président. Nous prendrons le temps qu'il faudra !

M. Gilles Godinat. Ce rapport sur la question des mesures économiques incitatives dans le domaine de la protection de l'environnement est le bienvenu. Notre groupe tient cependant à faire remarquer que deux gros problèmes se posent en matière de taxes écologiques d'une part et de fiscalité écologique d'autre part. Nous n'accepterons jamais un transfert de charges d'une fiscalité directe vers une fiscalité indirecte qui ferait basculer ce canton, voire la Suisse, vers une modification de la répartition de la charge fiscale et de l'assiette fiscale. C'est un problème de fiscalité globale. Nous craignons un tel déplacement de charges fiscale lorsqu'on voit par exemple qu'il est admis dans la variante B de Berne que 20 % de la masse fiscale totale pourrait être apportée par les taxes écologiques. C'est pour nous un problème social d'une grande importance.

L'autre problème que nous voyons, c'est l'apparition des taxes écologiques dans le mode de financement des assurances sociales. Je ne suis pas d'accord, et notre groupe non plus, d'accepter comme un fait accompli ce qui n'est pour nous qu'un débat politique en cours, de prévoir comme mode de financement de la sécurité sociale, par exemple, des sources de financement aussi instables que des taxes écologiques. Nous devons assurer, pour le financement de tâches aussi importantes que la sécurité sociale, des financements stables.

Voilà les deux observations que je tenais à faire. 

M. Robert Cramer. Monsieur Godinat, votre intervention a été brève, alors que l'on aurait pu dire encore beaucoup d'autres choses, je le sais bien. Je m'efforcerai de répondre avec la même brièveté.

Les problèmes que vous posez sont tout à fait sérieux. Vous devez cependant savoir qu'une taxe écologique n'implique pas forcément ce que vous dénoncez, c'est-à-dire une forme de fiscalité indirecte. On peut parfaitement imaginer qu'il s'agisse de pures taxes d'incitation, neutres fiscalement - le but étant non pas de ramener de l'argent à l'Etat, mais de redistribuer ensuite les sommes récoltées - voire même de taxes dont le but est de disparaître tout simplement, puisqu'il s'agit d'inciter à un certain comportement. La collectivité ne doit donc pas compter sur le produit de ces taxes qui ne poursuivent pas un but fiscal.

Elles peuvent cependant aussi, comme vous le releviez, avoir un but fiscal. Cela pose alors toute une série d'autres problèmes. Le seul engagement que nous prenons en répondant à cette motion, c'est, comme nous le demandaient les motionnaires, d'étudier ce qu'il en est. Nous sommes actuellement en train de mener ces études avec le canton de Vaud. Une coopération intercantonale s'est mise en place pour mener les études. Lorsqu'elles seront arrivées à leur terme, nous vous les présenterons et c'est à ce moment-là qu'il faudra entamer ce débat, que je tiens pour un débat de grande importance. 

Le Grand Conseil prend acte de ce rapport.