Séance du
vendredi 24 septembre 1999 à
17h
54e
législature -
2e
année -
10e
session -
44e
séance
IN 114 et objet(s) lié(s)
IN 114
Le Groupement Transports et Economie a lancé l'initiative populaire intitulée "; Pour le libre choix du mode de transport ", qui a abouti.
Le tableau ci-dessous indique les dates ultimes auxquelles cette initiative doit être traitée aux différents stades du processus d'examen des initiatives prévus par la loi.
1.
Arrêté du Conseil d'Etat constatant l'aboutissement de l'initiative, publié dans la Feuille d'avis officielle le
25 juin 1999
2.
Débat de préconsultation sur la base du rapport du Conseil d'Etat au sujet de la validité et de la prise en considération de l'initiative, au plus tard le
25 septembre 1999
3.
Décision du Grand Conseil au sujet de la validité de l'initiative sur la base du rapport de la commission législative, au plus tard le
25 mars 2000
4.
Sur la base du rapport de la commission désignée à cette fin, décision du Grand Conseil sur la prise en considération de l'initiative et sur l'opposition éventuelle d'un contreprojet, au plus tard le
25 décembre 2000
5
En cas d'opposition d'un contreprojet, adoption par le Grand Conseil du contreprojet, au plus tard le
25 décembre 2001
Initiative populairePour le libre choix du mode de transport
Les citoyens et citoyennes soussignés, électeurs et électrices dans la République et canton de Genève, demandent, en vertu des articles 64 et 65A de la constitution de la République et canton de Genève, du 24 mai 1847, et des articles 86 à 93 de la loi sur l'exercice des droits politiques, du 15 octobre 1982, que la constitution de la République et canton de Genève (A 2 00) soit modifiée comme suit :
Article unique
La constitution de la République et canton de Genève, du 24 mai 1847, est modifiée comme suit:
Art. 160A Choix du mode de transport (nouveau, l'art. 160A actuel devenant l'art. 160C)
La liberté individuelle du choix du mode de transport est garantie.
Art. 160B Principes (nouveau, l'art. 160B actuel devenant l'art. 160D du titre XC)
1 Le réseau routier des communes et du canton est conçu et organisé, dans les limites du droit fédéral, de manière à assurer un équilibre entre les divers modes de transport. Il doit répondre aux besoins de mobilité de la population, des entreprises et des visiteurs par une bonne accessibilité de l'agglomération urbaine et de l'ensemble du territoire cantonal.
2 Le réseau routier des communes et du canton est conçu et organisé, dans les limites du droit fédéral, par les autorités cantonales de manière à assurer la meilleure fluidité possible du trafic privé, ainsi qu'une accessibilité optimale au centre ville en complémentarité avec les transports publics.
3 L'objectif énoncé à l'alinéa 2 est réalisé de la manière suivante :
EXPOSÉ DES MOTIFS
La conception globale de la circulation à Genève (C2000) ainsi que la nouvelle version encore en discussion (C2005) ont pour but de rendre encore plus difficile le trafic privé et cela dans des proportions inacceptables et contraires au principe de complémentarité voté par le peuple en 1975. Pour preuve la diminution du volume du trafic qui est prévue (30 à 50 %) par le biais de mesures contraignantes (rétrécissement de la chaussée, suppression de voies de circulation, etc.).
Ces mesures ont clairement pour but de porter atteinte à la liberté de choix du mode de transport et de décourager les utilisateurs d'un véhicule privé, afin de les contraindre à se rabattre sur les transports publics ! De nombreuses personnes ont un besoin impératif d'un véhicule privé dans le cadre de leurs activités sociales et professionnelles, lesquelles se trouveraient considérablement entravées. Dans de nombreux cas, la voiture représente le mode de transport le plus rapide et le plus approprié, dans la mesure où les transports publics ne couvrent de loin pas tous les besoins.
Dans l'absence d'un cadre constitutionnel fixant les principes à respecter, les conceptions globales de circulation (C2000 et C2005) reflètent trop d'options technocratiques et de pressions partisanes. Elles pourraient aller largement au-delà de l'objectif déclaré. En voulant supprimer, sans mesures d'accompagnement et de substitution appropriées, les trafics pendulaires et de transit, par exemple par la simple création artificielle de discontinuités d'axes et de poches étanches, les mesures envisagées pénaliseront lourdement l'accès même à certains secteurs, notamment en ville, ainsi que la circulation des véhicules privés et professionnels à l'intérieur de certains quartiers.
C'est pourquoi l'initiative vise à donner un cadre constitutionnel - à préciser ultérieurement par la loi - qui permettra notamment d'organiser la hiérarchie du réseau des routes de manière claire et précise, et ceci dans le respect des institutions démocratiques. La garantie du libre choix du mode de transport assurera l'accessibilité à l'ensemble du territoire, à l'agglomération urbaine comme à la campagne, par un équilibre entre les différents modes de transport. On réconciliera ainsi les besoins de mobilité avec les contraintes de la gestion du trafic et de la préservation du cadre de vie.
IN 114-A
Rapport du Conseil d'Etatau Grand Conseil sur la validité et la prise en considération de l'initiative 114 "; Pour le libre choix du mode de transport "
Le Conseil d'Etat a constaté l'aboutissement de cette initiative par un arrêté du 23 juin 1999, publié dans la Feuille d'avis officielle du 25 juin 1999. De cette date court une série de délais successifs qui définissent les étapes de la procédure en vue d'assurer le bon exercice des droits populaires.
Le premier de ces délais a trait au débat de préconsultation, qui doit intervenir dans un délai de trois mois suivant la constatation de l'aboutissement de l'initiative, conformément à l'article 119A de la loi portant règlement du Grand Conseil (B 1 01). En l'espèce, ce délai arrive à échéance le 25 septembre 1999. Le Grand Conseil doit donc traiter cet objet lors de sa session des 23 et 24 septembre 1999. C'est en vue de ce débat que le Conseil d'Etat soumet le présent rapport.
1. Validité de l'initiative
Le Conseil d'Etat est d'avis que l'initiative "; Pour le libre choix du mode de transport " (IN 114) ne pose pas de problème de recevabilité, ainsi que cela résulte de l'analyse qui suit.
1.1 Recevabilité formelle
1.1.1 Unité de la matière
Le respect de ce principe, dont le contenu relève du droit fédéral, postule que l'on présente au suffrage du corps électoral une question unique à laquelle il peut être répondu par "; oui " ou par "; non ".
Dans le présent cas, l'initiative 114 propose de modifier le contenu des titres XB, XC et XD de la Constitution genevoise, par l'adjonction de nouveaux articles 160A et 160B au titre XB, les actuels articles 160A, 160B et 160C devenant respectivement les (nouveaux) articles 160C du titre XB, 160D du titre XC et 160E du titre XD. Sur le fond, le contenu des titres XC et XD de la Constitution genevoise n'est donc pas modifié. La nouvelle teneur des articles 160A et 160B est par ailleurs entièrement rédigée.
Dans ces conditions, il peut être répondu par "; oui " ou par "; non " aux modifications constitutionnelles proposées, qui sont l'objet d'une unique question. L'initiative 114 satisfait dès lors au principe de l'unité de la matière.
1.1.2 Unité de la forme
Le principe de l'unité de la forme (art. 66, al. 1 de la Constitution genevoise) exige que les initiants choisissent soit l'initiative non formulée, soit l'initiative formulée, mais pas un mélange des deux formes, faute de quoi le traitement de l'initiative serait difficile, voire impossible, compte tenu des dispositions légales applicables.
S'agissant en l'espèce d'une initiative constitutionnelle rédigée de toutes pièces, au sens de l'article 65A de la Constitution genevoise, l'unité de la forme est respectée.
1.1.3 Unité du genre
L'unité du genre, ou unité normative (article 66, alinéa 1 de la Constitution genevoise) exige que l'initiative soit du niveau d'une norme législative ou de celui d'une norme constitutionnelle, sans mélange des deux.
Dans le présent cas, l'unité du genre est respectée, puisque l'initiative dont il est question propose exclusivement une révision partielle de la Constitution genevoise, par une modification de ses titres XB, XC et XD et l'adjonction de deux nouveaux articles 160A et 160B.
1.2 Recevabilité matérielle
1.2.1 Conformité au droit
Selon ce principe, une initiative cantonale doit avoir un contenu conforme au droit supérieur, c'est-à-dire compatible avec l'ordre juridique fédéral (force dérogatoire du droit fédéral), voire intercantonal ou international. Une initiative ne peut cependant être invalidée sous ce rapport que si elle ne se prête à aucune interprétation compatible avec le droit supérieur.
En principe, il ne suffit pas que l'objectif poursuivi par l'initiative soit conforme au droit supérieur, il faut encore que les moyens proposés pour atteindre cet objectif ne soient pas contraires à ce droit. Dans le cas d'une initiative rédigée en termes généraux, il faut prendre en considération la latitude d'appréciation dont dispose le législateur lors de la concrétisation ultérieure du texte. Il appartient alors au législateur de choisir parmi les solutions possibles pour atteindre les objectifs fixés par les initiants celles qui sont conformes au droit fédéral.
En outre, l'initiative doit être interprétée de manière conforme à la Constitution fédérale. L'initiative ne peut être déclarée contraire au droit supérieur que si elle ne se prête pas à une telle interprétation.
A teneur de l'article 37 bis, alinéa 2, 1re phrase, de la Constitution fédérale, "; les cantons conservent le droit de limiter ou d'interdire la circulation des automobiles et des cycles ". Cependant, "; la Confédération peut (...) déclarer totalement ou partiellement ouvertes certaines routes nécessaires au grand transit ". De plus, "; l'utilisation des routes pour le service de la Confédération demeure réservée " (art. 87, al. 2, 2e et 3e phrases, de la Constitution fédérale).
Il apparaît ainsi que les cantons sont compétents, dans une très large mesure, pour définir la politique des déplacements qu'ils estiment nécessaire sur leur territoire, en favorisant les moyens de transport soit privés, soit publics, étant ajouté que l'interdiction pure et simple et à large échelle de l'usage de moyens de transport privés n'est pas compatible avec la liberté personnelle garantie par la Constitution fédérale.
L'entrée en vigueur de la révision de la Constitution fédérale approuvée par le peuple et les cantons le 18 avril 1999 ne changera pas ce qui vient d'être examiné. En effet, selon l'article 82, alinéa 2 de la Constitution fédérale révisée, la Confédération "; exerce la haute surveillance sur les routes d'importance nationale " et "; peut déterminer les routes de transit qui doivent rester ouvertes au trafic ".
De plus, l'article 87 de ladite Constitution dispose que "; la législation sur le transport ferroviaire, les téléphériques, la navigation, l'aviation et la navigation spatiale relève de la compétence de la Confédération ". Les transports automobiles ne sont pas visés. Enfin, l'article 1, alinéa 2, qui traite du "; droit à la vie et liberté personnelle ", garantit expressément le droit à la liberté de mouvement pour tout être humain.
Dans le présent cas, l'initiative 114 traite d'un sujet qui relève bien de la compétence du canton et ne prévoit aucun moyen contraire au droit en tant que tel. De plus, l'article 160B réserve, dans sa nouvelle teneur, les limites du droit fédéral quant aux principes (al. 1) et objectif (al. 2).
Dès lors, l'initiative 114 ne s'avère pas contraire au droit supérieur.
1.2.2 Exécutabilité
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une initiative cantonale doit pouvoir être réalisée dans la pratique, être exécutée, faute de quoi elle doit être considérée comme invalide. Le Tribunal fédéral précise cependant que l'inexécutabilité doit être manifeste, ce qui signifie qu'aucune interprétation soutenable de l'initiative ne permet d'envisager qu'elle puisse être exécutée. A contrario, dans la mesure où une interprétation permet d'envisager, même dans des conditions difficiles, son exécutabilité, la décision sur ce point appartient au peuple et non aux seules autorités.
Dans le cas particulier, l'on ne saurait prétendre que l'initiative 114 est inexécutable. Certes, elle peut poser des problèmes d'interprétation en relation avec son exécutabilité, mais ces problèmes n'empêchent pas qu'elle soit exécutable. En conséquence, l'initiative 114 ne saurait être considérée comme invalide pour cause d'inexécutabilité.
2. Prise en considération de l'initiative
Le Conseil d'Etat, après avoir examiné le contenu de l'initiative 114, tient à s'exprimer sur trois axes distincts, à savoir :
a) sur les propositions contenues au sein de l'initiative ;
b) sur la politique et sur les actions qu'il a menées dans le domaine des déplacements ;
c) sur les actions qu'il entend mener ces prochaines années en la matière, basées sur une approche régionale de la problématique
C'est sur cette base qu'il exprime ensuite ses recommandations au Grand Conseil sur la suite à donner à l'initiative.
2.1 Prise de position en rapport avec le texte proposé au sein de l'initiative 114
2.1.1 Article 160A / Choix du mode de transport
"; La liberté individuelle du choix du mode de transport est garantie "
Le Conseil d'Etat soutient déjà sans équivoque le principe de la liberté individuelle du choix du mode de transport. Comme déjà explicité, ce droit à la liberté de mouvement pour tout être humain est garanti par l'article 10, alinéa 2 de la Constitution fédérale révisée.
Le Conseil d'Etat est convaincu que c'est à l'Etat d'assurer les réelles conditions de ce libre choix, en veillant à ce que chaque mode de transport soit traité sur un pied d'égalité, afin qu'il puisse offrir à chaque usager les conditions de déplacement qui répondent autant que faire se peut à ses besoins et aspirations.
En conséquence, l'Etat doit veiller à ce que chaque mode de transport puisse mettre en valeur les attraits spécifiques de son usage dans les domaines du coût, du confort et de la sécurité. Telle la liberté du commerce, la liberté du choix du mode de transport n'est réelle que dans des conditions où la notion de concurrence n'est pas écartée. L'Etat a donc un rôle déterminant à jouer et c'est dans cet esprit que le Conseil d'Etat détermine sa politique des déplacements, en mettant en oeuvre des actions favorisant l'attractivité de l'ensemble des moyens de transport.
Le Conseil d'Etat est également convaincu que sa politique des déplacements, même empreinte d'une volonté d'assurer la liberté du choix du mode de transport, se doit de ne pas occulter le fait qu'une partie importante de la population ne dispose que partiellement de cette liberté. Les familles sans voiture (40 % dans les grandes agglomérations suisses), les personnes âgées, les jeunes, les personnes handicapées même temporairement, ou à revenus très modestes, sont les principaux "; captifs " de certains modes de transport. En d'autres termes, ces personnes n'ont pas d'autre choix, pour leurs déplacements, que les transports publics, le vélo ou la marche. Une politique des déplacements qui ignorerait cette réalité ne pourrait prétendre à une réelle liberté de choix du mode de transport.
Le Conseil d'Etat est donc décidé à poursuivre une politique des déplacements au service de tous, dans l'esprit d'une complémentarité équilibrée, sans favoritisme pour un mode de transport ou un autre. Il remplit ainsi sa mission qui consiste à veiller à ce que l'impact de l'utilisation de tel ou tel mode de transport ne soit pas un frein à l'atteinte de ses autres objectifs d'ordre économique, écologique ou social. Il s'assure en définitive que la liberté de choix du mode de transport s'accompagne d'une amélioration durable de la qualité de vie.
2.1.2 Article 160B, alinéa 1 / Principes
"; Le réseau routier des communes et du canton est conçu et organisé, dans les limites du droit fédéral, de manière à assurer un équilibre entre les divers moyens de transport. Il doit répondre aux besoins de mobilité de la population, des entreprises et des visiteurs par une bonne accessibilité de l'agglomération urbaine et de l'ensemble du territoire cantonal "
L'expression "; dans les limites du droit fédéral " s'inscrit dans le principe fondamental du fédéralisme consacré au plan constitutionnel. Le Canton dispose de l'ensemble des compétences qui ne sont pas expressément dévolues au pouvoir fédéral.
Il convient cependant de rappeler ici les principaux textes législatifs susceptibles d'interférer avec la conception et l'organisation des réseaux cantonaux et communaux, ressortissant des compétences de la Confédération :
la loi sur la circulation routière (LCR) ;
la loi sur l'aménagement du territoire (LAT) ;
la loi sur la protection de l'environnement (LPE) ;
l'ordonnance sur la protection de l'air (OPAIR) ;
l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB).
Ces textes fédéraux ont un impact certain sur l'organisation des réseaux de transport, en particulier dans le domaine de l'environnement. Les libertés et principes fondamentaux garantis par la Constitution fédérale limitent également les prérogatives des autorités cantonales et communales dans le domaine des déplacements.
Le Conseil d'Etat s'attache depuis plusieurs années à rechercher, par sa politique des déplacements, à répondre aux besoins de mobilité de la population, des entreprises et des visiteurs, par une bonne accessibilité de l'agglomération urbaine et de l'ensemble du territoire cantonal.
Il se heurte cependant, dans ses efforts de développement harmonieux, à une progression galopante de la demande de mobilité des personnes et des marchandises, sans pour autant disposer toujours des espaces ou moyens financiers qui seraient nécessaires pour apporter les améliorations qu'il conviendrait de qualifier d'optimum. Ainsi, comme dans la gestion d'autres politiques publiques, le Conseil d'Etat est contraint de faire des choix, d'opérer par priorités et de procéder à une hiérarchisation par type de besoins en termes de déplacement, tout en tenant scrupuleusement compte d'intérêts indissociables même s'ils paraissent pour certains antagoniques : la sauvegarde simultanée de l'économie locale et régionale d'une part et de l'environnement d'autre part.
La mobilité augmente non seulement en termes de déplacement, mais également en termes de prestations. Le niveau de vie de la population suscite en effet une augmentation du nombre de déplacements, notamment dans les domaines des loisirs et des transports de marchandises. La progression de la vitesse et le confort de la plupart des moyens de transport exercent aussi de fortes pressions sur l'aménagement du territoire et l'économie de marché et génèrent par là une forte progression des prestations kilométriques.
Toute l'histoire démontre que l'avenir se situe dans une adéquation optimum de la capacité et de la vitesse des moyens de transport. Sur les longues distances, le Jumbo a supplanté le Concorde. Sur les moyennes distances, les trains à haute performance tels que le TGV constituent de plus en plus une véritable alternative à la voiture, tout comme le train à vocation régionale et les trams doivent le devenir encore davantage pour les transports de masse au sein des agglomérations. L'explication réside dans le fait que la vitesse génère de manière asymptotique des coûts et des nuisances que seuls des moyens de transport de grande capacité sont capables de minimiser durablement pour chaque déplacement individuel.
En cela, la politique actuelle du Conseil d'Etat, qui tend à développer des systèmes de transport à forte productivité afin de valoriser au maximum le potentiel des réseaux existants, répond intégralement aux objectifs fixés aux plans européen, fédéral et cantonal, dans les domaines économiques, environnementaux et sociaux.
C'est en définitive la finalité et l'usage du transport qui sont les éléments déterminants du choix du mode de déplacement.
Le Conseil d'Etat est profondément convaincu qu'il s'agit de la meilleure manière d'assurer, à long terme, l'indispensable et fragile équilibre des prestations entre les différents modes de transport, nécessaire au maintien d'une accessibilité de qualité de l'agglomération pour ses destinataires.
2.1.3 Article 160B, alinéa 2 / Objectif
"; Le réseau routier des communes et du canton est conçu et organisé, dans les limites du droit fédéral, par les autorités cantonales de manière à assurer la meilleure fluidité possible du trafic privé, ainsi qu'une accessibilité optimale au centre-ville en complémentarité avec les transports publics "
A) La fluidité du trafic
Le Conseil d'Etat attache beaucoup d'importance à la problématique de la fluidité. Il est d'avis que la maîtrise des flux de trafic est indispensable pour assurer durablement la fluidité recherchée. Il observe, sur la base de nombreux exemples, que la construction de nouvelles infrastructures routières n'a en principe qu'un effet passager sur la fluidité. L'évolution du trafic sur les routes cantonales, parallèles au réseau autoroutier, le démontre.
La maîtrise du trafic, qui consiste à prendre des mesures d'accompagnement à la construction de nouveaux ouvrages routiers, est indispensable à l'amélioration de la fluidité. Les mesures d'accompagnement à l'ouverture de l'autoroute de contournement de Genève décidées par le Conseil d'Etat ont permis d'assurer la construction, dans des conditions optimum reconnues par les milieux intéressés, des nouvelles lignes de tram 13 et 16. Ces nouvelles lignes de tram, par leurs qualités, présentent une alternative crédible à l'utilisation de l'automobile pour une part importante des déplacements d'agglomération.
L'utilisation accrue des transports publics a pour effet une diminution du trafic individuel. Cet effet se traduit par une meilleure fluidité qui à son tour permet de renforcer la qualité des prestations des transports publics. L'amélioration de la compétitivité et de l'attractivité des modes de transport alternatifs au véhicule individuel constitue ainsi, par impacts successifs, le principal élément d'amélioration de la fluidité. C'est l'amorce d'une spirale d'effets positifs que le Conseil d'Etat entend continuer à soutenir dans la mise en oeuvre de ses actions.
B) L'accessibilité du centre-ville
Le Conseil d'Etat, dans sa volonté permanente de soutenir l'économie genevoise et l'habitat, est particulièrement attentif à l'évolution de l'accessibilité du centre-ville. Celle-ci est largement conditionnée d'une part par la fluidité du trafic, d'autre part par l'offre en transports publics, la sécurité des piétons et des deux-roues, de même que les possibilités de stationnement des véhicules privés.
La politique du Conseil d'Etat consiste à mettre en place les conditions-cadres de mise en valeur du potentiel de développement des transports dans ce périmètre. Il est d'avis que les transports publics constituent le meilleur levier à sa disposition pour améliorer encore l'accessibilité unanimement recherchée pour celles et ceux qui ont quelque chose à faire au centre, au profit de l'économie et d'une qualité de vie de bon niveau.
Le domaine public n'étant pas extensible à souhait, l'usage de la voiture sur les axes d'évitement du centre favorise les déplacements dits de destination, au profit des visiteurs et clients, des livraisons, des services et des habitants. Le concept CIRCULATION 2000 (C2000) stipule d'ailleurs que le trafic de transit au centre-ville doit diminuer en faveur du trafic de destination. Les mesures de circulation mises en place dès 1993 ont déjà permis de diminuer le trafic de transit d'environ 40'000 véhicules par jour, au bénéfice d'une meilleure accessibilité globale.
La fluidité du trafic privé mise en exergue par les initiants, comme la fluidité au sens global, n'est cependant qu'un des nombreux facteurs susceptibles de favoriser le dynamisme économique du centre-ville.
C) La complémentarité
Le Conseil d'Etat entend bien évidemment continuer à promouvoir la complémentarité des différents modes de transport à disposition. Il est persuadé que la mise en valeur de chacun d'entre eux tend à une valorisation de l'ensemble.
La notion de complémentarité d'un gouvernement se doit d'être équilibrée et de correspondre à "; un juste milieu ", tenant compte des volontés politiques exprimées à tous les niveaux et des approches parfois assez contrastées des différents milieux intéressés.
Le Conseil d'Etat entend donc continuer à soutenir la complémentarité dans la voie qui est la sienne.
2.1.4 Article 160B, alinéa 3 / Moyens
"; L'objectif énoncé à l'alinéa 2 est réalisé de la manière suivante :
a) avant toute mesure restrictive affectant le trafic privé, des mesures de substitution et d'accompagnement adéquates sont mises en place pour améliorer la fluidité du trafic ;
b) la réduction du trafic pendulaire vers le centre-ville et la canalisation du trafic de transit à l'extérieur du centre-ville ne peuvent être décidées qui si des mesures de substitution et d'accompagnement sont préalablement mises en place, notamment par la réalisation d'ouvrages routiers ;
c) le stationnement des véhicules automobiles est organisé de manière à répondre aux besoins propres des divers usagers ".
Exception faite d'éléments marginaux et isolés ou sectoriels introduits pour des raisons de sécurité (modération du trafic), le Conseil d'Etat n'a pas mis en oeuvre des mesures restrictives affectant le trafic privé sans envisager des actions de substitution et d'accompagnement au profit d'ouvrages utiles au-dit trafic. Les mesures d'accompagnement à l'autoroute d'évitement de Genève, aux parcs de stationnement publics et à la modernisation de la signalisation lumineuse, figurent parmi les plus récentes.
C'est plutôt le contraire qui s'est produit, puisque les travaux de grande importance réalisés ces dernières décennies l'ont presque exclusivement été au profit du développement du réseau routier, aujourd'hui presque complètement achevé, longtemps sans véritables mesures d'accompagnement en faveur des autres modes de transport.
Le systématisme très rigoureux assorti d'un conditionnement sans équivoque que les initiants souhaitent inscrire dans la Constitution genevoise au sujet des mesures de sustitution et d'accompagnement fait craindre au Conseil d'Etat des blocages plus réguliers encore sur les actions qu'il se doit d'entreprendre, ayant pour corrolaire le développement d'un attentisme peu approprié dans une période où il doit faire face à de nombreux défis, non seulement dans le domaine des déplacements, mais de l'emploi également.
Enfin, pour ce qui touche au stationnement, le Conseil d'Etat rappelle que sa politique a obtenu l'assentiment de l'ensemble des partis politiques et qu'elle s'avère répondre aux besoins propres des divers usagers. Sous réserve d'adaptations mineures, cette politique sera menée à terme sans qu'il soit pour autant nécessaire de l'inscrire dans la Constitution genevoise.
2.1.5 Conclusion
Quant aux principes et objectifs proposés par les initiants, le Conseil d'Etat émet de sérieuses réserves quant à l'utilité d'inscrire dans la Constitution genevoise des textes génériques et peu précis supplémentaires, qui au demeurant correspondent d'ailleurs parfaitement à l'esprit des actions menées par le gouvernement depuis plusieurs années.
Pour ce qui a trait aux moyens, le Conseil d'Etat émet également de sérieuses réserves, pour d'autres raisons cependant. En effet, si les textes proposés venaient à prendre place dans la Constitution genevoise, le développement durable, complémentaire et équilibré souhaité par le gouvernement dans le cadre de sa politique des déplacements, ne serait plus garanti. Au contraire, sa volonté d'équilibre serait alors compromise.
Sur ce volet des moyens, l'approche des initiants à l'égard des systèmes de transport ne correspond pas aux concepts modernes de gestion urbaine et périurbaine des déplacements. L'absence de référence aux liens étroits que se doivent d'entretenir les transports avec l'aménagement du territoire et l'environnement milite en faveur de cette analyse. Les moyens préconisés penchent assez clairement et unilatéralement en faveur des transports individuels qui ne peuvent, pour le Conseil d'Etat, être appréhendés sans une approche systémique au sein de laquelle chaque mode de transport a son rôle à jouer.
Cette initiative illustre une fois de plus le consensus qui règne quant aux finalités recherchées et les divergences d'approche qui ressurgissent au moment de l'étude des moyens.
Le Conseil d'Etat est d'avis qu'il s'agit davantage de penser à un développement régional des déplacements, coordonné et de qualité, digne de l'entrée dans le siècle prochain, plutôt que de procéder à des revirements à l'évidence dommageables pour le franchissement d'étapes capitales pour le canton.
2.2 Les actions réalisées à ce jour à Genève
Le Conseil d'Etat tient à illustrer ses déclarations par les actes, en décrivant brièvement ceux qu'il a soutenus au cours de ces dernières années.
2.2.1 Les objectifs poursuivis
Les principales aspirations de la population en matière de déplacement sont connues du Conseil d'Etat : un système de transport efficace et bon marché, un air plus pur, moins de nuisances sonores, moins de problèmes de stationnement et une sécurité accrue pour l'ensemble des usagers. Dans le but d'y répondre, le Conseil d'Etat a suivi et suit toujours un plan d'actions basé sur des objectifs par ailleurs clairement fixés dans les textes législatifs cantonaux. En voici les principaux :
loi sur le réseau des transports publics ;
loi sur les Transports publics genevois ;
loi d'application de la législation fédérale sur la circulation routière ;
plan directeur des circulations (C2000, stationnement, modernisation du système de régulation du trafic) ;
plans de mesures OPAIR ;
plan directeur des itinéraires cyclables.
2.2.2 Les moyens mis en oeuvre
Depuis 1990, les principaux moyens mis en oeuvre par le Conseil d'Etat ou soutenus activement par ce dernier pour atteindre ses objectifs ont été :
a) Pour les voitures et les deux-roues motorisés
construction de l'autoroute de contournement de l'agglomération genevoise, accompagnée d'un nouveau plan de circulation au centre-ville (C2000). La construction de cet ouvrage routier capital pour Genève a permis d'augmenter d'environ 20 % le potentiel des prestations kilométriques des transports individuels sur le réseau principal ;
construction de nouveaux parkings visiteurs et habitants (Saint-Antoine, Les Cygnes, Les Arcades), accompagnés d'un système global de fléchage et d'information. Ces nouveaux parkings ont fait progresser l'offre de stationnement public au centre-ville d'environ 20 % ;
amélioration de l'utilisation des places publiques au centre-ville par la modernisation des parcomètres et la modification des durées de stationnement. L'augmentation du nombre de places payantes, les nouvelles zones de stationnement limitées à 30 minutes, la généralisation des zones bleues, sont autant de mesures qui ont augmenté l'accessibilité du centre-ville d'environ 30 %.
Le Conseil d'Etat constate en conséquence que dans le domaine de l'accessibilité au centre-ville, les objectifs de C2000 visant une progression jusqu'à 2002, sont en passe d'être atteints. Les objectifs qui concernent la diminution du trafic de transit et le développement des transports publics sont cependant encore en retrait des prévisions établies et souhaitables.
b) Pour les transports publics
construction des nouvelles lignes de tram 13 et 16 ;
amélioration de la vitesse commerciale des lignes de tram et de bus ;
amélioration des transports ferroviaires régionaux (ligne de la Plaine, projet de 3e voie ferroviaire entre Genève et Coppet).
Le Conseil d'Etat constate cependant nombre de retards par rapport aux prévisions, en raison des difficultés rencontrées lors de l'élaboration des projets souvent remis en cause par de nombreux groupes de pression et en raison de modifications d'orientation politique imposées par le Grand Conseil.
c) Pour les deux-roues légers
aménagement d'itinéraires cyclables cantonaux et municipaux ;
implantation d'installations spécifiques aux carrefours et aux croisements.
Dans ce domaine, un développement important a été enregistré au cours des premières années de la décennie. Le programme établi doit maintenant être poursuivi, raison pour laquelle le Conseil d'Etat a notamment soumis récemment une demande de crédit au Grand Conseil.
Pour ce qui touche aux développements prévus en milieu urbain, il convient de relever que les arbitrages que le Conseil d'Etat est appelé à réaliser entre adeptes du vélo et défenseurs de l'automobile ne sont pas toujours aisés.
d) Pour les piétons
nouvelles traversées protégées par des signalisations lumineuses ;
nouvelles signalisations lumineuses au profit des malvoyants ;
modération du trafic (zones 30 km/h / rues résidentielles / sécurité accrue aux abords des écoles, etc.).
Des progrès très significatifs ont été enregistrés ces dernières années. A quelques rares exceptions près, le consensus est de mise. Le manque actuel de moyens financiers est la cause principale du ralentissement des actions menées dans ce domaine.
e) Pour les pendulaires
amélioration de l'offre en parcs-relais (P + R Bernex, Moillesullaz). Un nouveau P + R est en construction au carrefour de l'Etoile. D'autres développements sont prévus à Sous-Moulin, à Genève-Plage, dans le secteur de Sécheron ainsi qu'au Bachet-de-Pesay.
Le Conseil d'Etat souhaite aller rapidement de l'avant dans ce domaine, qui nécessite une coordination aussi bonne que possible avec la politique de stationnement mise en oeuvre au centre de l'agglomération.
f) Pour les habitants et les commerçants
création de zones bleues avec macarons (stationnement illimité).
Le Conseil d'Etat se réjouit de la rapide évolution de ce dossier qui suscite une large adhésion auprès de la population urbaine et des milieux intéressés.
Pour les habitants, il convient également de citer la construction de parkings qui leur sont exclusivement destinés (Saint-Jean, Onex).
g) En matière de signalisation lumineuse
modernisation des installations pour améliorer la fluidité (carrefours "; intelligents " / phases en fonction du trafic réel) ;
acquisition de systèmes de gestion des transports publics performants pour les carrefours.
La modernisation du système de régulation du trafic répond à des exigences légales (introduction de la phase jaune avant le vert, vitesse commerciale minimum des transports publics fixée à 18 km/h) et techniques de rénovation de matériel totalement suranné. Les performances du nouveau système permettent des améliorations conséquentes pour l'ensemble des moyens de transport. Le bilan économique de ces nouvelles installations est globalement très satisfaisant et le Conseil d'Etat regrette que les contraintes budgétaires freinent la progression de ces actions, primordiales pour la qualité des déplacements, tous modes confondus.
2.2.3 La mise en application des actions entreprises
Le Conseil d'Etat a systématiquement veillé à ce que les objectifs définis répondent de manière équilibrée aux contraintes de l'économie et de l'environnement. Dans le cadre de chaque projet, une amélioration globale pour chaque mode de transport a été recherchée, dans le sens des grands principes de la complémentarité.
La généralisation de la concertation avec les parties concernées (partis politiques, associations d'usagers et groupes d'intérêt) a permis une meilleure prise en compte, chaque fois que cela était possible, des aspirations exprimées.
2.2.4 Conclusion
Avec le premier Trophée européen de la mobilité urbaine primant ce printemps la politique genevoise des déplacements menée par le Conseil d'Etat et soutenue par le Grand Conseil, le gouvernement est encouragé par la reconnaissance des efforts qu'il déploie avec les collectivités locales en faveur d'une mobilité durable.
Il tient en conséquence à persévérer dans la voie d'une approche globale de la mobilité, tenant compte de la nécessité de faciliter les déplacements des personnes et des biens, en assurant un bon développement économique de l'agglomération et du canton, tout en sauvegardant l'environnement et la sécurité.
2.3 Les actions envisagées pour les années à venir à Genève
L'objectif suprême de toute politique des déplacements est d'améliorer les conditions de mobilité. Il s'agit d'une nécessité économique, environnementale et sociale. C'est dans cet esprit que le Conseil d'Etat tient à poursuivre son action dans une vision équilibrée de la problématique, où la notion de complémentarité a tout son sens. Il tient en conséquence à présenter ci-après brièvement son plan d'action pour les années à venir, ainsi que les mesures complémentaires qu'il compte entreprendre.
2.3.1 Les moyens à mettre en oeuvre
L'approche du Conseil d'Etat est basée sur la réalisation convergente d'actions tenant compte des principaux éléments suivants :
a) amélioration des conditions-cadres au profit de l'économie ;
b) développement de systèmes de transport respectueux de l'environnement ;
c) adéquation des systèmes de transport au développement régional en rapport avec l'aménagement du territoire ;
d) recours à des technologies et techniques de gestion nouvelles sur le plan de l'optimisation de l'usage du parc automobile ;
e) adéquation en termes de compétences et responsabilités politiques avec les collectivités locales ;
f) analyse constante des caractéristiques liées à la mobilité.
S'ajoute à cette énumération la volonté du Conseil d'Etat d'associer plus étroitement les milieux intéressés à l'examen des dossiers stratégiques en matière de déplacement.
A) Amélioration des conditions cadres au profit de l'économie
La facilité de déplacement des personnes et des marchandises est la condition première du développement économique. La préservation et l'amélioration de l'attrait de Genève, dont l'accessibilité est une composante essentielle, sont une priorité du Conseil d'Etat. Sa stratégie consiste donc à assurer des conditions d'accessibilité qui doivent faire de l'agglomération un pôle économique attractif. La politique des déplacements doit contribuer à promouvoir activement l'avenir de Genève en intégrant son accessibilité non seulement aux concepts de développement de l'agglomération, mais aussi à ceux de la région.
Le Conseil d'Etat va continuer d'optimiser l'exploitation des réseaux, afin de tirer parti au maximum des infrastructures de transport existantes, tout en favorisant le développement des nouvelles zones d'urbanisation à proximité des grandes infrastructures de transports publics.
Les efforts déployés par le Conseil d'Etat pour améliorer à moyen terme l'accès de Genève au réseau ferré français à haute performance (Paris à moins de 3 heures) vont dans le sens d'une amélioration des conditions liées aux relations économiques entretenues avec la France. L'attractivité touristique de Genève s'en trouvera par ailleurs renforcée.
Une hiérarchisation du trafic bien ciblée, couplée à la terminaison de l'adaptation des horodateurs de l'hypercentre pour les places de courte durée, contribuera à une accessibilité du centre-ville améliorée.
L'extension des secteurs avec macarons de stationnement habitants-commerçants associée à la construction des parcs-relais planifiés renforcera aussi l'accessibilité.
La réalisation des ouvrages routiers encore planifiés, au moment où les finances de l'Etat seront à même d'en absorber les frais d'investissement, permettra de parachever le réseau routier genevois.
Enfin, les investissements de l'Etat pour améliorer l'exploitation du réseau (régulation du trafic, signalisation, marquage, stationnement public) permettront d'augmenter la qualité des déplacements pour tous les modes de transport, de diminuer les coûts individuels et par-là d'améliorer les prestations, signe d'une meilleure productivité générale. Ces investissements s'élèvent à moins de 8 mios par an, soit une somme inférieure à 10 % du montant des dépenses routières. Il paraît indispensable au Conseil d'Etat d'augmenter rapidement la part de ces derniers en faveur des mesures d'exploitation. En effet, ceux-ci sont très nettement favorables au développement économique de l'agglomération, au profit d'une productivité globale induisant une spirale qualitative qui ne doit pas échapper aux décideurs politiques.
B) Développement de systèmes de transport respectueux de l'environnement
L'accessibilité au centre-ville connaîtra une amélioration par l'extension du réseau des transports publics telle que décidée par le Grand Conseil et l'augmentation de la vitesse commerciale. Le Conseil d'Etat est déterminé à aller de l'avant dans ce sens, les études économiques prospectives menées montrant que l'activité commerçante ne sera pas prétéritée pour autant. Le Conseil d'Etat ne va pas s'étendre sur ce sujet qu'il est bien entendu prêt à reprendre dans le détail lors de l'examen de l'initiative en commission. Les études dont il est question ont d'ailleurs déjà été remises l'hiver passé aux fractions politiques du Grand Conseil, ainsi qu'à la Commission des transports.
La réduction du trafic de transit au centre-ville et dans les quartiers doit être poursuivie, tout en favorisant le développement d'un véritable transfert modal de la périphérie vers le centre.
Il sera ainsi possible de maximiser la sécurité pour l'ensemble des modes de transport, contribuant à un meilleur statut pour les usagers des deux-roues et les piétons avant tout.
Les émissions polluantes connaîtront ainsi une diminution plus substantielle encore, au profit d'une meilleure qualité de vie.
C) Adéquation des systèmes de transport au développement régional en rapport avec l'aménagement du territoire
La planification des systèmes de transport au plan régional doit tenir davantage compte des développements envisagés en matière d'aménagement du territoire. Au surplus, le Conseil d'Etat doit de plus en plus intégrer dans ses réflexions et actions ses partenaires voisins que sont les représentants du canton de Vaud, de la région Rhône-Alpes et des départements de l'Ain et de la Haute-Savoie.
C'est avec cette double approche que le Conseil d'Etat suit avec beaucoup d'attention les développements de Rail 2000, en particulier pour ce qui touche à la construction de la troisième voie Genève - Coppet, devant permettre une amélioration de la desserte sur le plan régional ainsi qu'avec l'agglomération lausannoise au moyen des convois directs.
C'est également dans cet esprit que le Conseil d'Etat mène les études de comparaison de réseaux qui aboutiront prochainement à la prise de décisions stratégiques capitales pour le développement régional, dans l'option d'un rapprochement de Genève notamment avec l'agglomération annemassienne et l'ensemble du Chablais, grâce à des liaisons par transports collectifs performants.
Une véritable communauté tarifaire à l'échelle franco-valdo-genevoise doit également connaître un développement aussi rapide que possible.
D) Recours à des technologies et techniques de gestion nouvelles en termes d'optimisation de l'usage du parc automobile
La densité de véhicules très élevée observée à Genève en rapport avec le nombre d'habitants et le dimensionnement peu extensible du réseau routier de l'agglomération incitent le Conseil d'Etat à soutenir le développement de nouveaux moyens de déplacement peu polluants, ne provoquant que peu d'encombrement, aussi bien sur la chaussée qu'en stationnement. Ces mesures doivent intervenir en complément d'un usage accru des deux-roues, tous types confondus, en fonction du créneau dans lequel ils sont attractifs.
Les pôles technologiques que sont le CERN, l'EPFL ainsi que les Universités de Lausanne et de Genève, sont un formidable vivier d'innovations technologiques. Plusieurs entreprises régionales maîtrisent par ailleurs les technologies les plus modernes. Le Conseil d'Etat estime en conséquence qu'une synergie accrue entre les pouvoirs publics, l'industrie et les centres de recherche et de formation technologiques doit être recherchée dans le domaine des modes de transport.
Le canton de Genève est par ailleurs particulièrement avancé dans l'utilisation des systèmes ITS (Intelligence Transport Systems). Il fait appel, pour cela, à des technologies développées dans d'autres pays, alors que des développements pourraient également être envisageables au niveau régional.
Le Conseil d'Etat souhaite ainsi collaborer, dans la mesure de ses moyens, au développement de technologies de pointe liées à l'exploitation du système de transport (signalisation routière, programmation de systèmes d'exploitation, développement de systèmes d'information, équipement des véhicules, techniques de conduite, etc.).
Il souhaite aussi encourager l'auto-partage, de même que le co-voiturage qui pourrait connaître un développement intéressant par le lancement d'actions de sensibilisation, voire d'incitation, par exemple avec le concours des milieux économiques de la région. Le principe de l'éco-conduite devrait aussi prendre une place plus large dans le domaine de l'instruction aux futures conductrices et futurs conducteurs.
E) Adéquation en termes de compétences et responsabilités politiques avec les collectivités locales
Le Conseil d'Etat est d'avis qu'une réflexion plus approfondie doit être menée sur les compétences et responsabilités politiques entre l'Etat et les collectivités locales. Une hiérarchisation du réseau devrait accompagner la négociation à entreprendre, de façon à optimiser les résultats en tirant davantage parti des ressources à disposition tout en tenant étroitement compte des sensibilités locales.
F) Analyse constante des caractéristiques liées à la mobilité
Le Conseil d'Etat doit disposer d'informations fiables au niveau des statistiques, des évaluations d'impact, etc. A cet effet, le DJPT travaille, en collaboration avec les instances régionales, à la création d'un observatoire des déplacements, dont l'objectif consiste à analyser l'évolution du système des transports genevois et à procéder à une démarche adaptative. Cette démarche, spécifiquement orientée sur des projets concrets, est conçue pour parvenir, par étapes, à analyser les conditions de déplacement à Genève.
La planification adaptative prévoit des étapes de mise en oeuvre progressive du plan de circulation, liées à des projets de transport spécifiques. Une évaluation-bilan de l'impact de chaque étape, tant sur la mobilité et l'accessibilité que sur l'économie locale et l'environnement, devra systématiquement être envisagée. Cela pourra éventuellement permettre une reformulation de l'étape suivante, en apportant ainsi les correctifs nécessaires.
L'étape "; évaluation-bilan " implique une très bonne connaissance des données en matière de transport (indicateurs). Il est particulièrement important de pouvoir étudier l'évolution, au cours du temps, de différents indicateurs relatifs aux déplacements. Ces données constituent les éléments de base permettant de reformuler le cas échéant l'étape suivante.
L'observatoire des déplacements, outil de gestion et de monitoring à l'échelle régionale, a pour but de collecter les données permettant aux politiques et aux techniciens, mais aussi à la population, de se faire une idée plus précise du système genevois des déplacements et de ses impacts. Le débat démocratique s'en trouvera ainsi enrichi, en étant davantage basé sur des données difficilement contestables et donc largement reconnues.
L'étude de l'évolution d'indicateurs généraux, tels que ceux concernant la mobilité, les aspects socio-économiques ou encore les charges de trafic sur les réseaux principaux, est un outil important pour l'élaboration de tout projet de transport. La mise à jour régulière d'une telle base de données sera absolument indispensable.
Enfin, le Conseil d'Etat a décidé récemment d'associer plus étroitement et en formation restreinte les milieux intéressés à l'examen des dossiers stratégiques dans le domaine des déplacements. C'est ainsi qu'il a constitué un organe exécutif à la Commission consultative de la circulation, dénommé "; Conseil des déplacements ", placé sous l'égide du DJPT.
Le Conseil d'Etat devrait ainsi disposer des outils nécessaires pour éviter les blocages institutionnels hélas rencontrés que trop souvent.
2.4 Conclusion
Le système de transport d'une région ne peut ni s'improviser, ni s'organiser au gré de revirements réguliers.
Le Conseil d'Etat se refuse à entrer dans tout débat idéologique et tient à respecter le rôle qui est le sien, notamment par rapport à ceux du Grand Conseil et de la population. C'est ainsi par exemple qu'il a tenu compte dans sa conception des déplacements du refus populaire sur la Rade qui a généré de nombreuses remises en question et qu'il s'attache à développer le réseau de transports collectifs comme il l'a promis lors de son discours de Saint-Pierre, en décembre 1997.
La politique des déplacements menée par le Conseil d'Etat correspond par ailleurs parfaitement aux axes retenus lors des Etats généraux sur la circulation menés avec les principaux acteurs des milieux intéressés et tient compte du contexte géopolitique genevois pris dans son ensemble ainsi que de la volonté du gouvernement d'offrir à Genève une réelle qualité de vie à laquelle chacun aspire.
La notion de complémentarité que le Conseil d'Etat défend lui paraît être la seule susceptible de permettre à un gouvernement de mener à bien sa politique des déplacements. La différence d'approche des initiants s'explique simplement d'après lui par le rôle différent qu'ils ont à jouer, en tant que groupe de pression.
Pour illustrer ce propos, il est intéressant de relever qu'à l'heure où le Conseil d'Etat exprime sa position par rapport à l'initiative 114, le Conseil fédéral a pris position sur une autre initiative, cette fois fédérale bien sûr,"; visant à réduire de moitié le trafic motorisé afin de maintenir et d'améliorer les espaces vitaux (initiative pour la réduction du trafic) ", réduction qui devrait être réalisée en l'espace de dix ans. Il recommande son rejet, sans lui opposer de contre-projet.
On le voit, le rôle des gouvernements consiste à développer une politique des déplacements à tous les niveaux dans un souci d'équilibre entre volontés en présence.
C'est dans cet esprit que le Conseil d'Etat propose au Grand Conseil, même si l'initiative 114 "; Pour le libre choix du mode de transport " est valable (elle est recevable formellement et matériellement), de la rejeter sans lui opposer de contre-projet.
Le président. Mesdames et Messieurs les députés, je vous propose de renvoyer l'initiative 114 en commission sans débat.
IN 114
Mise aux voix, cette initiative est renvoyée à la commission législative.
IN 114-A
Le Grand Conseil prend acte de ce rapport.
Le président. Bien, maintenant, nous prenons le point 82, Monsieur Valesco... (Rires et exclamations.) ...Monsieur Velasco, pardon ! Il s'agit du toilettage d'une loi issue d'un changement de département. Je vous propose donc de traiter le point 8092.