Séance du jeudi 17 décembre 1998 à 17h
54^e législature - 2^e année - 2^e session - 57^e séance

Sous la présidence de Mme Marie-Françoise de Tassigny, la Commission des affaires sociales a consacré 6 séances (6, 13, 20 octobre 1998 et 3, 10, 17 novembre 1998) à l'étude du projet de loi 7893.

Ont collaboré aux travaux de la commission : M. Guy-Olivier Segond, conseiller d'Etat, Mme Marie da Roxa, directrice de l'OCPA, MM. Paul-Olivier Vallotton, directeur de cabinet et Michel Gönczy, directeur de l'action sociale.

Les commissaires remercient Mme Nicole Seyfried pour la tenue des notes de séances.

Introduction

Le projet de loi 7893 modifie diverses lois cantonales relatives à des prestations sociales. Certaines modifications s'imposent aux cantons suite à la 3e révision de la législation fédérale sur les prestations fédérales complémentaires à l'AVS et à l'AI. Il s'agit des articles 1 et 2 de la loi sur les prestations fédérales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité (J 7 10), ainsi que de l'art. 2, al. 3, de l'art. 6, de l'art. 7, al. 1, lettre a, de l'art. 12 et de l'art. 28 de la loi sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité (J 7 15).

D'autre part, certaines modifications sont nécessaires suite à la jurisprudence des instances de recours fédérales et cantonales. Il s'agit de l'article 2, al. 2 de la J 7 15, de l'article 2, al. 2 et de l'art. 43 de la loi sur les prestations cantonales accordées aux chômeurs en fin de droit (J 2 25) ainsi que de l'art. 17 de la loi relative aux établissements médico-sociaux accueillant des personnes âgées (J 7 20).

Par ailleurs, le projet de loi 7893 propose de modifier la législation sur les prestations complémentaires cantonales (art. 3, art. 5, al. 6, art. 8, art. 9, art. 15, art. 18, art. 19, art. 29, art. 31 à 34 et art. 48 de la J 7 15) de façon à aligner le régime genevois des prestations complémentaires cantonales sur le régime fédéral des prestations complémentaires fédérales.

Enfin, le projet de loi 7893 propose de modifier l'article 28, al. 1 de la loi cantonale sur les allocations familiales (J 5 10) avec pour objectif d'introduire une limite de revenu, limite au-delà de laquelle la contribution AF ne sera plus perçue.

Seules les modifications ayant fait l'objet d'une discussion politique seront reprises et commentées dans le présent rapport. Nous renvoyons le-la lecteur-trice à l'exposé des motifs du projet de loi 7893, déposé par le Conseil d'Etat le 9 septembre 1998, pour les autres modifications, et plus particulièrement celles consécutives à la 3e révision de la législation fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et l'AI.

De la même manière, seuls les amendements proposés dans le cadre des travaux de la Commission des affaires sociales ainsi que les votes n'ayant pas obtenu le soutien unanime ou n'ayant pas fait l'objet d'oppositions des commissaires figureront dans le présent rapport.

Prestations cantonales complémentaires à l'AVS/AI : délais de séjour

Contrairement à la législation fédérale en matière de prestations complémentaires à l'AVS/AI, législation applicable sur l'ensemble du territoire suisse et qui ne prévoit donc pas de délais de séjour pour les Confédérés-ées, l'actuelle législation genevoise prévoit des délais de séjour dans le canton pour pouvoir bénéficier de prestations sociales. Ces délais de séjour diffèrent en fonction de la nationalité des prestataires. Alors que le droit aux prestations cantonales complémentaires à l'AVS et à l'AI est immédiat pour les Genevois-es, il implique un délai de séjour de 7 ans pour les Confédérés-ées non-Genevois-es et un délai de séjour de 10 ans pour les étrangers-ères. De la même manière, un traitement différencié selon la nationalité est également en vigueur dans le domaine des prestations cantonales accordées aux chômeurs-euses en fin de droit (RMCAS). Le droit aux prestations est ainsi immédiat pour les Genevois-es, mais implique un délai de 3 ans pour les Confédérés-ées non-Genevois-es et de 7 ans pour les étrangers-ères.

Le Tribunal fédéral et la Commission cantonale de recours AVS-AI, se fondant sur le principe de la liberté d'établissement figurant à l'article 43, alinéa 4 de la Constitution fédérale, ont considéré le traitement différent des Genevois-es et des Confédérés-ées non-Genevois-es comme une inégalité contraire à la Constitution fédérale. La législation sociale genevoise doit alors, pour se conformer à la jurisprudence, définir un délai de séjour identique pour tous-tes les citoyens-ennes suisses, qu'ils-elles soient Genevois-es ou Confédérés-ées. Compte tenu de la situation financière de l'Etat de Genève, le projet du Conseil d'Etat suggère d'imposer aux Genevois-es le même délai de séjour qu'aux Confédérés-ées.

Dans le cadre de ses travaux, la Commission des affaires sociales a examiné différentes possibilités.

S'agissant du délai pour le droit aux prestations cantonales complémentaires à l'AVS et à l'AI, le souci principal des commissaires a été d'éviter que des rentiers-ères d'autres cantons ne viennent s'établir à Genève, attirés par les prestations genevoises. Seuls trois cantons (BS, ZH et GE) proposent des prestations complémentaires cantonales venant s'ajouter aux prestations complémentaires fédérales. Relevons encore que les deux autres cantons concernés imposent également un délai de séjour à tous-tes les requérants-es confédérés-ées, sans distinction, ainsi qu'aux étrangers-ères. Dans façon à ne pas favoriser le "; tourisme social ", la commission a été d'avis de suivre la proposition du Conseil d'Etat en introduisant un délai de séjour pour les Genevois-es. Par ailleurs, la Commission des affaires sociales, considérant que le délai de séjour pour les étrangers-ères a été ramené de 15 à 10 ans au niveau de la législation fédérale, a trouvé logique de ramener au niveau de la législation genevoise, et par analogie, la durée de séjour pour les Confédérés-ées de 7 à 5 ans. De plus, de façon à ne pas pénaliser les personnes ayant séjourné durant une courte période hors du canton, la Commission des affaires sociales, par 11 voix pour (2 AdG, 3 S, 2 Ve, 2 DC, 2 R), 2 voix contre (L) et 1 abstention (L), a amendé l'art. 4 du projet de loi 7893 en supprimant la notion, retenue dans le projet du Conseil d'Etat, de l'absence d'interruption de domicile dans le canton de Genève durant le délai de séjour. Ainsi, l'art. 2, al .2 de la J 7 15 a été accepté avec la formulation suivante : "; Le requérant suisse doit avoir été domicilié dans le canton de Genève et y avoir résidé effectivement 5 ans durant les 7 années précédant la demande prévue à l'article 10 ".

S'agissant du délai pour les prestations cantonales accordées aux chômeurs-euses en fin de droit, après avoir vérifié, notamment en pensant aux personnes qui ne seraient pas véritablement domiciliées sur le territoire genevois, ou par rapport aux requérants-es d'asile qui doivent parfois attendre plusieurs années avant d'obtenir une décision quant à leur statut, que la notion de "; domicilié " devait bien être comprise au sens du code civil, la Commission des affaires sociales a accepté, par 12 voix pour et 2 voix contre (AdG), l'article 5 du projet de loi 7893, modifiant ainsi l'art.2 de la J 2 25.

Financement des établissement médico-sociaux

Le système de financement des établissement médico-sociaux accueillant des personnes âgées (J 7 20), défini sur la base du tarif-cadre cantonal fixant le prix forfaitaire de la journée à la charge de l'assurance-maladie à 106 F, a été modifié par décision du Conseil fédéral, ramenant la participation des assureurs-maladie à 69 F par journée. Cette modification a pour conséquence d'alléger la part de l'assurance-maladie et d'augmenter les subventions cantonales et/ou le prix de pension facturé aux pensionnaires, prix de pension généralement pris en charge par les prestations complémentaires. Si cette réduction de la part prise en charge par l'assurance devait se reporter sur les subventions cantonales, on augmenterait d'autant les dépenses de l'Etat. En revanche, si l'on retenait l'option consistant à augmenter le prix de pension, des subventions fédérales seraient accordées. En effet, selon la capacité financière des cantons, la Confédération rembourse une part des prestations complémentaire fédérales, jusqu'à concurrence de 10 %. Ces prestations complémentaires prennent en charge une part importante du prix de pension facturé aux pensionnaires et complètent ainsi les revenus des pensionnaires. Selon les indications fournies par l'administration, cette dernière solution permettrait à l'Etat de Genève de toucher 3,5 millions de francs de subventions fédérales.

Après un long débat, la Commission des affaires sociales a adopté, par 13 voix pour et 1 abstention (L), l'article 6 du projet de loi 7893, modifiant l'article 17 de la J 7 20. Cependant, de manière à rendre saillante la participation financière des pensionnaires, le projet du Conseil d'Etat est amendé à sa lettre a. La formulation retenue indique ainsi clairement que "; les prix de pension facturés aux pensionnaires et reconnus par l'Etat, comprennent le prix hôtelier et une contribution aux soins ".

Prestations complémentaires : prise en compte des enfants de rentiers-ères AI

La prise en compte des enfants de rentiers-ères AI est nettement plus favorable dans la législation genevoise que dans la législation fédérale. Alors que dans la législation fédérale cette prise en compte se fait en appliquant un barème dégressif, dans la législation cantonale, la prise en compte des enfants se fait de manière linéaire. De ce fait, la situation genevoise permet à des rentiers-ères AI ayant plusieurs enfants d'obtenir des assurances sociales un revenu plus élevé que celui qu'ils auraient réalisé en restant actifs. Cette situation s'explique notamment par le fait que certaines dépenses induites par les enfants (frais de loyer, cotisations de l'assurance-maladie) sont également prises en charge par les assurances sociales. Les modifications prévues dans l'article 3 du projet de loi 7893, acceptées par la Commission des affaires sociales par 13 voix pour et 1 abstention (AdG), proposent d'aligner la législation genevoise sur la législation fédérale, c'est-à-dire d'appliquer à l'avenir un barème dégressif.

Allocations familiales : contributions des indépendants-es

La loi actuelle ne prévoit pas de plafond au niveau de la contribution des indépendants-es au régime des allocations familiales. Selon le Conseil d'Etat cette situation risque d'engendrer un surfinancement inutile du système des indépendants-es. De manière à remédier à cette situation, le projet de loi 7893 propose d'introduire une limite annuelle de 243 000 F, limite au-delà de laquelle la contribution AF ne serait plus perçue. Certains commissaires proposent que les caisses diminuent leur taux, en lieu et place de l'introduction d'un plafond. Au vote, et par 7 voix contre (2 R, 3 L, 2 DC) et 7 voix pour (3 S, 2 Ve, 2 AdG) une proposition visant à refuser l'introduction d'un plafond est rejetée par la Commission des affaires sociales. L'article 8 du projet de loi 7893, modifiant l'article 28, alinéa 1 de la J 5 10, est accepté par la Commission des affaires sociales par 8 voix pour (1 Ve, 1 S, 2 R, 1 DC et 3 L) et 4 contre (2 AdG et 2 S).

Abrogation de certaines dispositions

Le projet de loi présenté par le Conseil d'Etat prévoyait, dans un souci de simplifier la législation cantonale, d'abroger toutes les dispositions cantonales reproduisant les dispositions du droit fédéral, et donc applicables par analogie. Il s'agissait ainsi d'abroger l'article 5, al. 6, les articles 9, 18, 31, 32, 33 et 34 de la loi J 7 15. Par 12 voix pour et 2 abstentions (1 L et 1 R), les commissaires ont toutefois préféré conserver le statu quo, et se sont prononcés en faveur du maintien des articles susmentionnés. Plusieurs raisons ont présidé à cette décision, notamment un souci de transparence et d'accessibilité pour les utilisateurs-trices de la loi et une volonté de devoir passer par une révision législative au cas où le droit fédéral viendrait à être modifié, ce qui ne pourrait plus être le cas si l'on transposait le contenu des ordonnances fédérales dans des règlements cantonaux.

Audition de représentants de la Maison de retraite du Petit-Saconnex

Le 3 novembre 1998, dans le cadre de ses travaux relatifs au projet de loi 7893, la Commission des affaires sociales, faisant suite a une demande d'audition de la part de la Maison de retraite du Petit-Saconnex (MRPS), a reçu MM. Robert Baud et Raymond Minger, respectivement président de la commission administrative et directeur général de l'établissement. Bien que le problème présenté lors de l'audition porte sur le prix de pension et ne concerne par conséquent pas directement le projet de loi 7893, et bien que ce problème fasse par ailleurs actuellement l'objet d'une procédure en cours auprès du Tribunal administratif, la Commission des affaires sociales relève toutefois les informations apportées lors de cette audition. Parmi elles, retenons que le conflit qui oppose la MRPS à l'Etat est lié au modèle de calcul des prix de l'établissement qui diffère sensiblement de celui retenu par l'OCPA. Cette différence s'explique notamment par la situation particulière et unique dans le canton de Genève de la MRPS. En effet, le nombre de ses pensionnaires de la catégorie A, à savoir considérés comme peu ou pas dépendants-es, représente plus de la moitié des résidents-es et est spécialement élevé pour un EMS.

Les personnes auditionnées regrettent également que la nouvelle teneur de l'article 17 de la J 7 20 ne fasse selon le projet du Conseil d'Etat désormais plus référence à la part hôtelière et militent en faveur de sa réintroduction.

La discussion qui s'est ensuite engagée a fait clairement ressortir la nécessité de rappeler que la législation sur les EMS poursuit deux objectifs. D'une part, il s'agit de sortir de l'assistance publique les personnes âgées placées en EMS. D'autre part, il convient d'améliorer le contrôle des EMS, notamment au niveau de la qualité des prestations, des conditions de travail du personnel, et d'introduire une comptabilité uniforme pour l'ensemble des EMS. Il est encore intéressant de relever que la diminution du nombre de personnes âgées de catégorie A vivant dans un EMS est un phénomène constant depuis plus de 10 ans. Ce phénomène n'est donc pas à associer à la législation sur les EMS, mais bien à une volonté de plus en plus marquée de la part des personnes concernées de rester le plus longtemps possible dans leur propre domicile, si nécessaire en bénéficiant de l'aide à domicile.

Au bénéfice de ces explications, Mesdames et Messieurs les députés-ées, la Commission des affaires sociales, unanime, vous prie de suivre ses conclusions et de voter le projet de loi 7893 tel qu'il ressort de ses travaux.

Premier débat

Ce projet est adopté en trois débats, par article et dans son ensemble.

La loi est ainsi conçue :

Loi

(7893)

modifiant diverses lois cantonales relatives à des prestations sociales

(J 7 10 - J 7 15 - J 2 25 - J 5 10 - J 7 20)

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genèvedécrète ce qui suit :

Article 1

1 La présente loi modifie diverses lois cantonales relatives à des prestations sociales.

2 Ces modifications sont :

Article 2  J 2 25

La loi sur les prestations cantonales accordées aux chômeurs en fin de droit, du 18 novembre 1994, est modifiée comme suit :

Art. 2, al. 2  Bénéficiaires (nouvelle teneur)

2 Le requérant suisse doit avoir été domicilié dans le canton de Genève et y avoir résidé effectivement, sans interruption, durant les 3 années précédant la demande prévue à l'article 10.

Art. 43  Disposition transitoire (nouveau)

Une prestation en cours ne peut être réduite du fait du délai de séjour introduit pour les Genevois à partir du 1er janvier 1999.

Article 3  J 5 10

La loi sur les allocations familiales, du 1er mars 1996, est modifiée comme suit :

Art. 28, al. 1  Contributions des indépendants et des salariés  d'un employeur exempt de l'AVS (nouvelle teneur)

1 Les personnes de conditions indépendantes et les salariés d'un employeur non tenu de cotiser à l'assurance-vieillesse et survivants paient une contribution correspondant au moins à 1,3 % et au plus de 2,5 % des revenus soumis à cotisations dans l'assurance-vieillesse et survivants jusqu'à un montant maximum de 243 000 F par année. La contribution annuelle est au minimum de 120 F.

Article 4  J 7 10

La loi sur les prestations fédérales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité, du 14 octobre 1965, est modifiée comme suit :

Art. 1  Principe (nouvelle teneur)

Ont droit aux prestations complémentaires fédérales les personnes :

Art. 2  Réglementation cantonale (nouvelle teneur)

1 Les réglementations qui, aux termes de la législation fédérale, relèvent de la compétence des cantons sont édictées par le Conseil d'Etat.

2 Ces dispositions concernent :

Article 5  J 7 15

La loi sur les prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité, du 25 octobre 1968, est modifiée comme suit :

Art. 2, al. 2 et 3  Bénéficiaires (nouvelle teneur)

2 Le requérant suisse doit avoir été domicilié dans le canton de Genève et y avoir résidé effectivement 5 ans durant les 7 années précédant la demande prévue à l'article 10.

3 Le requérant étranger, le réfugié ou l'apatride doit avoir été domicilié dans le canton de Genève et y avoir résidé effectivement, sans interruption, durant les 10 années précédant la demande prévue à l'article 10.

Art. 3  Revenu minimum cantonal d'aide sociale al. 1, 2 et 4 (nouvelle teneur) et 5 (nouveau)

1 Pour les personnes vivant à domicile, le revenu minimum cantonal d'aide sociale garanti s'élève, au 1er janvier 1998, à 21 727 F par année s'il s'agit d'une personne célibataire, veuve, divorcée, séparée de corps ou de fait.

2 Le revenu minimum cantonal d'aide sociale est fixé :

4 Les bénéficiaires du revenu minimum cantonal d'aide sociale ont droit au remboursement des frais de maladie et d'invalidité dans les limites définies par la législation fédérale, mais seulement jusqu'à concurrence du solde non remboursé au titre des prestations complémentaires fédérales.

5 Pour des personnes vivant dans un home ou dans un établissement médico-social, le revenu minimum cantonal d'aide sociale garanti s'élève au montant des dépenses prévues à l'article 6, alinéa 2, non couvertes par les revenus définis à l'article 5.

Art. 6  Dépenses déductibles (nouvelle teneur)

1 Pour les personnes vivant à domicile, sont déduits du revenu :

2 Pour les personnes qui vivent définitivement ou pour une longue période dans un home ou dans un établissement médico-social, sont déduits du revenu :

Art. 7, al. 1, lettre a  Fortune (nouvelle teneur)

Art. 8  Demeure personnelle (nouvelle teneur)

1 Sur demande de l'intéressé, l'office peut déterminer le montant de la prestation sans tenir compte de l'immeuble ou de la partie d'immeuble qui lui sert de demeure permanente, à lui, à son conjoint et à ses enfants à charge, pour autant que ce bien soit grevé d'une hypothèque au profit de l'Etat.

2 Il est accordé à l'Etat une hypothèque légale, en garantie du remboursement des prestations accordées en vertu de l'alinéa 1.

3 En dérogation à l'article 836 du code civil, cette hypothèque est inscrite au registre foncier ; l'intéressé en est informé préalablement.

4 Peuvent être grevés de cette hypothèque les immeubles inscrits au nom du bénéficiaire ou au nom de son conjoint non séparé de corps ni de fait.

5 L'inscription a lieu sur la seule réquisition du chef de l'office qui a également la possibilité d'en demander la radiation.

6 Cette hypothèque prend rang après celles qui sont inscrites antérieurement. Elle profite des cases libres.

Art. 12  Refus de la prestation (nouvelle teneur)

Lorsqu'une rente AVS/AI a été refusée ou supprimée sur la base de l'article 18, alinéa 1, de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants, du 20 décembre 1946, ou de l'article 7 de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité, du 19 juin 1959, la prestation complémentaire cantonale est refusée ou supprimée, temporairement ou définitivement.

Art. 15, al. 2 (nouvelle teneur) et 3 (nouveau)

2 Pour les personnes vivant à domicile, le montant annuel de la prestation ne peut dépasser, dans l'année civile, le quintuple du montant annuel minimum de la rente simple de vieillesse fixée à l'article 34, alinéa 5, de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants, du 20 décembre 1946, sous déduction du montant des prestations fédérales complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité déjà versées.

3 Si le bénéficiaire n'a pas droit au revenu minimum cantonal d'aide sociale durant toute l'année, celui-ci est réduit en proportion de la durée du droit.

Art. 28  Prescription (nouvelle teneur)

Les restitutions prévues aux articles 24 et 26 peuvent être demandées par l'Etat dans un délai d'une année à compter de la connaissance du fait qui ouvre le droit à la restitution, mais au plus tard 5 ans après la survenance de ce fait.

Art. 29  (abrogé)

Art. 48  Disposition transitoire (nouvelle teneur)

Une prestation en cours ne peut être réduite du fait du délai de séjour introduit pour les Genevois à partir du 1er janvier 1999.

Article 6  J 7 20

La loi relative aux établissements médico-sociaux accueillant des personnes âgées, du 3 octobre 1997, est modifiée comme suit :

Art. 17  Financement (nouvelle teneur)

Les charges financières des établissements reconnus d'utilité publique sont couvertes :

Article 7

La présente loi entre en vigueur le 1er janvier 1999.