Séance du jeudi 28 mai 1998 à 17h
54^e législature - 1^re année - 9^e session - 24^e séance

Cette motion du groupe écologique, déposée le 11 octobre 1996, a passé tardivement en préconsultation devant le Grand Conseil en raison d'ordres du jour très chargés. De sorte que, renvoyée en Commission du logement, ce n'est que le 25 juin 1997 que la discussion a été entamée.

L'intérêt du régime des coopératives d'habitation n'échappe à personne, comme en témoigne le désir des commissaires de procéder à un grand nombre d'auditions.

Le sujet est traité au cours de sept réunions de la commission du logement, quatre sous la présidence de M. le député Pierre Ducrest et trois sous celle de M. le député David Hiler, par ailleurs un des auteurs de la motion.

Participent aux séances, MM. les Conseillers d'Etat Claude Haegi et, après les élections, Laurent Moutinot, les responsables de la direction générale du logement, MM. Georges Albert, directeur, Louis Cornut de la division des études d'aménagement, Claude Page de l'office financier du logement et Didier Crettol de l'office du logement social.

La commission auditionne successivement

1er septembre 1997

MM. Carlo Sommaruga et Philippe Favarger, Rassemblement pour une politique sociale du logement

Mme Labarthe et M. Rossiaud, CODHA

M. .

15 septembre 1997

M. .

M. .

29 septembre 1997

M. .

M. .

Les coopératives d'habitation à Genève et en Suisse

Les responsables des différentes coopératives apportent d'utiles informations sur le fonctionnement de leur société respective, le niveau des parts sociales, la pratique en matière de travaux, la distribution ou non distribution de dividendes (la plupart les réutilisant pour des réserves-travaux). Tous considèrent l'intervention des collectivités publiques comme étant indispensable, que ce soit par la mise à disposition de terrains en droit de superficie, par l'octroi d'avantages fiscaux ou par le cautionnement de prêts éventuels. L'intervention des collectivités publiques est essentielle pour mettre en fin de compte sur le marché des logements économiques. On ne peut en effet pas demander aux coopérateurs l'apport de fonds propres importants, car au delà de Fr. 3 000.- par pièce, l'affaire est trop onéreuse.

C'est M. Gay de la SCH et qui est président de l'association suisse ASH qui apporte le plus d'informations sur le développement des coopératives. L'association suisse qu'il dirige regroupe 1000 sociétés et concerne 120 000 des 170 000 logements qui en Suisse connaissent le régime coopératif. Il existe différents types de coopératives, celles où les locataires n'ont rien à dire, dirigées par exemple par des syndicats ou des entreprises, et celles où les locataires peuvent participer par leurs interventions au sein des assemblées de coopérateurs à la gestion de leurs immeubles.

Les raisons d'une stagnation

L'entretien avec M. Robert Ducret est très intéressant et permet aux commissaires de bien comprendre le système d'intervention de l'Etat de Genève. Si à Genève, le nombre des coopératives d'habitation, au contraire de la Suisse alémanique, n'a pas connu un essor important, c'est que l'Etat est intervenu déjà à fin des années 40, pour répondre à la grave crise du logement, au moyen de subventions pouvant aller jusqu'au tiers et par des cautionnements de 20 %. Ce sera surtout la mise en oeuvre des lois HLM qui reléguera à l'arrière-plan le développement des coopératives d'habitation. Contrôle par l'Etat du prix des terrains, contrôle du prix de la construction, exonérations fiscales. Les autres cantons ne connaissent pas le régime des lois HLM et il n'y a pas d'aides au logement.

Tout en étant favorable au développement des coopératives d'habitation, M. Rober Ducret relève quelques inconvénients.

L'endettement d'un immeuble de logements ne doit pas dépasser 60 %. Or, les coopératives ont souvent 95 % et plus de dettes hypothécaires. Dans le cas de l'élévation du taux de 5 à 6 % cela représente pour une coopérative une hausse importante de charges, soit 5, 7 jusqu'à 24 % de hausse. De telles variations peuvent mettre en péril la situation des locataires.

De plus, les coopératives ne disposent que de trop peu de réserves. Dans le cas présent où le Grand Conseil, à juste titre, oblige la modification des portes d'ascenseur, l'absence de réserves rend cette réalisation très difficile.

Un autre aspect négatif apparaît au cours de la discussion avec les représentants des coopératives : l'antagonisme entre la situation de coopérateurs et celle de locataires, antagonisme qui ressort au moment des augmentations de loyer décidées soit par le conseil d'administration de la société ou par l'assemblée générale.

Les avantages l'emportent incontestablement sur les inconvénients

Les représentants du Rassemblement en ont énuméré un certain nombre fort pertinent. Le système des coopératives d'habitation échappe à la spéculation immobilière; il s'inscrit pleinement dans le cadre de la politique de mise à disposition pour la population de logements sociaux et implique par ailleurs une participation des locataires à la gestion de leurs propres immeubles.

Les gens du Rassemblement estiment que pour mener à bien un développement des coopératives d'habitation, il est nécessaire d'élaborer un plan d'action en leur faveur qui prévoirait la mise en place d'un organisme destiné à acquérir des terrains pour les remettre en droit de superficie, de faire jouer un rôle fondamental à la BCG pour l'octroi de prêts préférentiels. Il conviendrait peut-être de prévoir, en cas de nécessité, le déclassement de certaines zones agricoles.

Examen, modifications de la motion, votes

C'est le 1er décembre 1997, que la commission, à l'unanimité, vote l'entrée en matière de la motion 1092. La commission constate que la première invite, celle consistant à demander au Conseil d'Etat de lui faire un rapport sur la situation des coopératives d'habitation à Genève, a déjà été réalisée. Les commissaires pourront disposer du rapport en question.

Après discussion, la motion s'enrichit d'une nouvelle invite: "; les expériences faites par d'autres cantons suisses et en particulier Zurich " (vote acquis à l'unanimité).

L'invite 4, soit: "; la création d'un organisme destiné à acquérir des terrains ou des immeubles vides pour les mettre à disposition des coopératives d'habitation ", suscite une discussion.

Certains sont favorables à la mise en place d'une fondation de droit public qui disposerait d'un inventaire des terrains à construire dont l'Etat est en possession (il semblerait que cet inventaire n'existe pas…), et qui serait un organisme où l'on pourrait se renseigner en cas de création d'une nouvelle société.

D'autres pensent qu'il faudrait éviter de créer une structure lourde. La question est renvoyée après l'entretien avec M. Moutinot.

La proposition du Rassemblement d'ajouter en fin de l'invite 4 "; à but non lucratif " est repoussée par 10 non et 2 abstentions. La commission estime en effet qu'on ne peut pas interdire une coopérative d'avoir un rendement de 3 à 5 %. Surtout s'il est nécessaire de constituer certaines réserves, ne serait-ce que pour rembourser les prêts bancaires.

La 4e invite subit encore une modification. Par 8 (3 L, 2 R, 2 Ve, 1 S) et 4 abstentions (3 AdG, 1 DC) le mot "; vides " est supprimé de l'invite 4. Motifs : il faut imaginer le cas où une coopérative achèterait un immeuble où il y aurait plus que 2 locataires en place; de plus un immeuble squatté n'est pas un immeuble vide.

Enfin, autre modification de l'invite 4, à l'unanimité, "; pour les mettre à disposition " est remplacé par "; pour les octroyer en droit de superficie ".

L'invite 5 "; des démarches pour favoriser l'obtention de prêts hypothécaires et de crédit de construction par la Banque Cantonale de Genève " est supprimée par 6 non, 3 abstentions, 3 oui. Motifs : les coopératives peuvent faire appel à d'autres établissements bancaires, par exemple la Banque alternative.

L'invite 6 "; l'octroi prioritaire des subventions prévues par la LGL à des coopératives d'habitation ou d'autres organisations à but non lucratif " subit une modification. "; Octroi prioritaire " est remplacé par "; la répartition équitable ". Motif : "; l'octroi prioritaire " donne l'impression qu'actuellement les coopératives seraient mal desservies par la LGL, ce qui n'est pas le cas. La modification est approuvée par 9 oui (3 L, 2 R, 1 DC, 1 Ve 2 AdG), 1 non (Ve) et 2 abstentions (1 AdG, 1 S).

La commission entend M. le Conseiller d'Etat Moutinot, lequel précise que les coopératives, de par le code des obligations CO, sont forcément sans but lucratif. Etant fortement endettées initialement, elles ont intérêt à pratiquer une politique raisonnable en ce qui concerne les réserves, que ce soit pour les travaux ou pour supporter d'éventuelles baisses des prestations de l'Etat ou encore une augmentation des taux hypothécaires.

Répondant à la crainte de certains commissaires de voir un désengagement de l'Etat vis-à-vis des investisseurs privés désireux de s'investir dans le logement social, désengagement provoqué par une aide privilégiée aux sociétés coopératives, M. Moutinot précise que l'action de l'Etat ne se limitera pas uniquement aux dites coopératives.

La question de la création d'un organisme particulier, qui pourrait être une fondation, destiné à acheter des terrains pour le compte de l'Etat dans le but de les remettre en droit de superficie aux coopératives, semblait préoccuper une partie des commissaires et des personnes auditionnées.

La législation genevoise et les coopératives d'habitation

Il est utile de rappeler comment l'Etat de Genève entend favoriser l'essor des coopératives d'habitation. L'article 1 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires stipule :

Art. 1 Rôle de l'Etat

1 L'Etat encourage la construction de logements d'utilité publique et s'efforce d'améliorer la qualité de l'habitat dans les limites et selon les critères fixés par la présente loi. Il peut entreprendre lui-même la construction de ces logements.

2 A cet effet, l'Etat

a) acquiert des terrains en usant notamment des droits de préemption et d'expropriation que lui confère la présente loi ;

b) encourage la construction de logements, en particulier à but non lucratif, par voie notamment de caution simple d'emprunts hypothécaires, d'octroi d'emprunts, avec ou sans intérêts, de subventions, d'exonérations fiscales, de mises à disposition, dans la mesure des disponibilités, de terrains à bâtir en droit de superficie, d'aide à l'équipement des terrains à bâtir. Il peut également faire usage des aides et moyens que les lois et ordonnances fédérales fournissent aux cantons dans le même dessein ;

c) construit des logements lui-même ou par l'intermédiaire de fondations de droit public ;

d) veille à la qualité des logements construits ainsi qu'à leur environnement.

3 L'Etat instaure un contrôle des loyers sur tous les logements ou locaux construits par ou avec l'aide de l'Etat de Genève ou d'autres collectivités publiques ou corporations de droit public. Les logements et les locaux situés dans des immeubles construits avec l'aide e l'Etat au sens de l'alinéa 2, lettre b, sont soumis à ce contrôle aussi longtemps qu'ils bénéficient de cette aide; ceux construits en vertu de l'article 2, lettre c, et ceux visés à l'article 2 de la loi du 21 juin 1991 au bénéfice d'un capital de dotation fourni par l'Etat.

L'aide de l'Etat en faveur des coopératives d'habitation peut prendre d'autres aspects :

Cautionnement

Art. 17 Taux

1 Pour les logements des catégories 1 et 2, le Conseil d'Etat peut, si les conditions du marché des capitaux l'exigent, se porter caution simple de prêts hypothécaires, pour autant qu'ils soient primés par des prêts de rang préférable atteignant au moins 60 % de la valeur de l'immeuble, à dire d'experts.

2 Les prêts ainsi garantis par l'Etat ne peuvent, ajoutés à ceux qui les priment, excéder au total 80 % de la valeur de l'immeuble.

3 Cette proportion peut atteindre :

a) 95 % lorsque le propriétaire est une association ou une fondation ne poursuivant pas de but lucratif, ou encore une coopérative d'habitation dont les membres représentent au moins 2/3 de l'ensemble des titulaires d'appartement et don les fonds propres n'ont pas un rendement supérieur à 5 % ;

b) 100 % lorsque l'immeuble est édifié par une corporation de droit public ou par des personnes morales dépendant d'une telle corporation.

Prêts hypothécaires

Art. 20 Prêts en 1er rang

1 Le Conseil d'Etat peut, si les conditions du marché des capitaux l'exigent, accorder des prêts hypothécaires en 1er rang aux taux d'intérêt usuel sur les immeubles admis au bénéfice de la présente loi, lorsque le propriétaire est :

a) une corporation ou un établissement de droit public, ou une personne morale dépendant d'une telle institution ;

b) une association ou une fondation ne poursuivant pas de but lucratif ;

c) une société coopérative d'habitation dont les membres représentent au moins 2/3 de l'ensemble des titulaires d'appartement et dont les fonds propres n'ont pas un rendement supérieur à 5 %.

2 Il peut aussi accorder des prêts en 1er rang lorsque les fonds prêtés sont fournis à cette fin par la Confédération.

3 La clause de ces prêts, relative aux modalités de remboursement, doit prévoir des amortissements réguliers pendant la durée d'application de la présente loi à l'immeuble considéré.

Création d'un nouvel organisme …ou utilisation de l'ensemble des structures existantes ?

En ce qui concerne l'invite 4, laquelle dit à ce stade ceci : "; la création d'un organisme destiné à acquérir des terrains ou des immeubles pour les octroyer en droit de superficie à des coopératives d'habitation ", voici ce que prévoit la LGL :

Fondation de droit public

Art. 10 Buts

Afin de faciliter l'utilisation et la mise en valeur des terrains acquis en vertu de la présente loi, le Grand Conseil peut, sur proposition du Conseil d'Etat, créer une fondation de droit public, à laquelle ces terrains peuvent être remis en droit de superficie, ayant notamment pour buts :

a) de préparer ces terrains ou ceux qu'elle aura elle-même acquis, à leur destination finale, notamment en apportant sa collaboration à l'étude des plans d'aménagement de quartiers et à la création de l'équipement et des infrastructures nécessaires ;

b) de céder ces terrains à des communes, à des coopératives d'habitation, à des associations sans but lucratif, à des fondations de droit public ou à d'autres collectivités publiques, ou à des personnes juridiques de droit privé pour la réalisation d'immeubles ou d'ensembles d'habitations, sous forme de droit de superficie, conformément aux modalités fixées à l'article 9 ;

c) de construire, le cas échéant, elle-même, les immeubles prévus sur ces terrains ;

d) de favoriser la création et le développement de coopératives d'habitation, d'associations ou de fondations construisant sans but lucratif et de coordonner leur action ;

e) de gérer elle-même ou par des tiers les immeubles qu'elle a réalisés elle-même ;

f) d'assumer toute autre tâche en matière d'acquisition, d'exploitation ou de mise en valeur d'immeubles ou de constructions d'utilité publique que le Conseil d'Etat lui confie.

Favoriser les acquisitions foncières

Promouvoir les coopératives, c'est notamment mettre à leur disposition des terrains bon marché (effet à la baisse sur les loyers ainsi que sur les fonds propres devant être fournie par les coopérateurs). D'où la nécessité de mener une politique active d'acquisition de terrains, comme le prévoit l'art. 10,7 al.3 lit.2 de la Constitution genevoise, afin de pouvoir les mettre à disposition, par l'octroi de droits de superficie, à des coopératives sans but lucratif.

A cette fin, le droit de superficie devra veiller à ce qu'il s'agisse bien de logements locatifs à bas loyers.

Afin de garantir que les objectifs ainsi fixés puissent être atteints, il serait souhaitable que les différentes structures existantes soient assemblées au sein de la fondation visée à l'art. 10 LGL, disposition restée lettre morte depuis son adoption par le Grand Conseil.

Tant M. Laurent Moutinot que M. Georges Albert estiment également qu'il faut utiliser l'ensemble des structures existantes à cet effet, ne pas créer de toute pièce une structure supplémentaire, mais de réorganiser ce qui est déjà existant.

Actuellement, les acquisitions de terrains et d'immeubles par l'Etat sont traitées au sein du DAEL, parle Service d'acquisitions foncières. Il existe déjà une fondation immobilière, dont le but est d'intérêt public, "; Cité Nouvelle ", qui a la possibilité d'acquérir des biens pour les remettre à des fondations à but non lucratif. La fondation "; Cité Nouvelle " a réalisé 5325 logements sociaux. Elle pourrait parfaitement remplir la tâche escomptée, moyennant quelques modifications de son but et de son fonctionnement.

La majorité de la commission est du même avis que M. Moutinot, à savoir ne pas créer une structure supplémentaire, et propose la suppression de l'invite 4, à savoir "; la création d'un organisme destiné à acquérir des terrains ou des immeubles pour les octroyer en droit de superficie à des coopératives d'habitation " est refusée par 9 non (2 AdG, 2 DC, 2 R, 3 L) contre 6 oui (1 AdG, 3 S, 2 Ve).

Vote final

Par 9 oui (2 AdG, 2 DC, 2 R, 3 L) et 6 abstentions (1 AdG, 3 S, 2 Ve) la motion 1092 est acceptée.

Proposition de motion(1092)

concernant un plan d'action en faveur des coopératives d'habitation

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genève

considérant que :

- les coopératives d'habitation à buts non lucratifs permettent de mettre durablement sur le marché des immeubles à des loyers très modérés ;

- le système des subventions prévu dans le cadre de la loi générale sur le logement (LGL) n'est plus entièrement adapté à la période actuelle de crise économique et de faible croissance démographique ;

- la difficulté à trouver des investisseurs ;

- les expériences réalisées en Suisse à l'étranger ;

- la nécessité de reformuler les objectifs à long terme de la politique du logement,

invite le Conseil d'Etat

à lui faire rapport sur :

- la situation des coopératives d'habitation à Genève ;

- les expériences faites par d'autres cantons suisses et en particulier Zurich ;

- les avantages et les inconvénients qu'elles présentent du point de vue de l'intérêt général ;

- les mesures qui pourraient être prises pour favoriser leur multiplication, notamment sur le plan fiscal,

et à élaborer un véritable plan d'action en faveur des coopératives, prévoyant notamment :

- la mise à disposition par l'Etat et les autres collectivités publiques de terrains ou immeubles, en droit de superficie à des coopératives d'habitation ;

- la répartition équitable des subventions prévues par la LGL à des coopératives d'habitation ou d'autres organismes à buts non lucratifs.

Débat

M. René Ecuyer (AdG), rapporteur. Les coopératives d'habitation ont été maintes fois évoquées par ce Grand Conseil. Tous reconnaissent leur utilité, mais peu ont réagi aux propositions de certains députés. On est quelque peu manchot en matière de réalisations concrètes ! Il suffit de voir ce qu'il est advenu de la motion du parti démocrate-chrétien de 1985, votée par le Grand Conseil en novembre 1986.

M. Moutinot nous a fait parvenir sa réponse parmi beaucoup d'autres. Cette réponse n'en est pas une, puisqu'elle nous renvoie, douze ans après, à la motion 1092 présentement traitée.

L'étude de la motion 1092 nous a permis de réfléchir à ce problème. Nous avons entendu plusieurs responsables de coopératives d'habitation. Nous avons beaucoup appris sur leur fonctionnement, sur leur origine. Chacune d'elles a ses particularités.

L'ancien conseiller d'Etat, M. Robert Ducret, nous a donné des informations très utiles. Il nous a expliqué pourquoi les coopératives d'habitation n'ont pas connu, à Genève, un développement aussi important qu'à Zurich. La raison en est que nous sommes le seul canton suisse qui ait une loi sur les HLM, grâce à laquelle de nombreux logements sociaux ont pu être mis sur le marché.

Une voix. Qui les a faits ?

M. René Ecuyer, rapporteur. Ce sont les travailleurs, avec la pelle et la pioche ! La motion a subi quelques retouches en commission. Par exemple, la sixième invite stipulant : «l'octroi prioritaire des subventions prévues par la loi générale sur le logement à des coopératives d'habitation ou d'autres organisations à buts non lucratifs» a été amputée de la notion de priorité. En effet, nous nous sommes rendus à l'évidence que trois mille logements HBM devaient être construits d'ici l'an 2000; c'est pourquoi les terrains acquis ne devraient pas revenir, en priorité, aux coopératives.

La commission s'est achoppée sur la question de savoir si nous devions créer un organisme spécifique pour les coopératives d'habitation, lequel faisait l'objet de la quatrième invite ainsi libellée : «la création d'un organisme destiné à acquérir des terrains ou des immeubles vides pour les mettre à disposition des coopératives d'habitation». La commission y a renoncé après que M. le conseiller Moutinot et ses collaborateurs eurent préconisé d'agir à partir des organismes existants, quitte à modifier leurs statuts, pour éviter de créer un nouvel organisme spécifique aux coopératives.

Il convient néanmoins de rappeler les dispositions de la loi générale sur le logement. Celle-ci stipule, en son article 1 : «L'Etat encourage la construction de logements d'utilité publique et s'efforce d'améliorer la qualité de l'habitat.» L'Etat donc peut entreprendre la construction de ces logements et, pour ce faire, il dispose de toute une panoplie d'interventions : achats de terrains, cautions d'emprunts, contrôle des loyers des logements subventionnés... (Brouhaha.) Si je vous dérange, dites-le moi !

Le président. Veuillez conclure, Monsieur le député.

M. René Ecuyer, rapporteur. Il est intéressant de rappeler l'article 10 de la LGL qui ne se limite pas aux seules coopératives. Cet article stipule : «Afin de faciliter l'utilisation et la mise en valeur des terrains acquis en vertu de la LGL, le Grand Conseil peut, sur proposition du Conseil d'Etat, créer une fondation de droit public.» Le cadre de cette fondation est déjà fixé dans la loi qui précise, entre autres, que ces terrains peuvent être mis à la disposition des communes, des coopératives d'habitation, etc.

Cet article ayant une portée plus grande, nous proposons au Conseil d'Etat de s'y référer. Nous pourrions créer un organisme qui couvre la totalité des besoins de la collectivité en matière de logement social. C'est à M. Moutinot d'y réfléchir pour nous présenter ensuite une proposition. Mais pas dans douze ans !

M. Jacques Béné (L). Je propose de reporter ce point à une séance ultérieure. Beaucoup de choses doivent être dites et nombreux sont les députés désireux d'intervenir. En ce moment, plus personne n'écoute, alors que le sujet est très important. En effet, les coopératives incluent la Codha et Rhino. La politique du logement à Genève exige un débat sérieux, Elle ne saurait donc être bâclée en fin de séance.

Comme nous ne sommes pas à quinze jours près, je réitère ma proposition de reporter ce point à une séance ultérieure.

Le président. Je mets aux voix la proposition de M. Béné.

Mise aux voix, la proposition de reporter la suite du débat sur la proposition de motion 1092 à une séance ultérieure est adoptée.

Le président. Le Conseil d'Etat nous propose de traiter encore le point 81, avant de procéder au vote sur la naturalisation.

Mise aux voix, cette proposition est adoptée.