Séance du vendredi 20 mars 1998 à 17h
54^e législature - 1^re année - 6^e session - 11^e séance

EXPOSÉ DES MOTIFS

La lecture de la feuille d'avis officielle fait apparaître un certain nombre de projets de construction de villas en 4e zone, ce qui ne correspond pas aux normes de cette zone. Vu l'exiguïté de notre territoire et la nécessité d'utiliser les zones à bâtir de manière rationnelle, pour préserver la campagne genevoise, le Conseil d'Etat est invité à veiller à ce que les normes des zones à bâtir, plus particulièrement de la 4e zone, soient respectées.

Il convient par ailleurs de rappeler que la 5e zone, destinée à la construction de villas, est de loin la plus importante en surface de terrains. Elle offre un important potentiel à bâtir, notamment avec un certain nombre de terrains d'une surface relativement importante qui permettrait la construction de petits immeubles d'habitation, en particulier dans le cadre des nouvelles dispositions applicables à la zone villa qui permettent d'atteindre un taux d'utilisation du sol de 0,4.

Or, malgré les possibilités de densification, celles-ci sont peu utilisées et on voit ainsi beaucoup de projets de construction de villas contiguës sur des terrains qui permettraient la construction de petits immeubles. Le Conseil d'Etat devrait, dans de tels cas, examiner des possibilités de proposer des modifications de zones et donner suite à l'inventaire de tels terrains établis sur la base de motion votée au débat des années 90 par le Grand Conseil.

Au bénéfice des explications qui précèdent, nous vous invitons, Mesdames et Messieurs les députés, à faire bon accueil à cette motion.

Débat

M. Alain Vaissade (Ve). Nous revenons à l'exposé des motifs de la proposition de motion pour répondre à d'autres préoccupations : comment faire face à la croissance urbaine sans expansion de la zone à bâtir du canton ? Les trois-quarts de cette zone sont dévolus à la zone villas, exception faite des surfaces des trois premières zones déjà fortement urbanisées; 10 % de la population seulement réside en 5e zone. Vous avez bien compris, Mesdames et Messieurs : 10% de la population genevoise réside sur 54% du total actuel de la zone à bâtir.

Une telle utilisation des terrains constructibles n'est pas compatible avec les exigences du développement durable quels que soient les agréments que la maison individuelle puisse offrir. Les quartiers de villas entraînent un immense gaspillage du sol, en raison d'un indice d'utilisation insuffisant, et par l'importance des infrastructures routières qu'ils génèrent; leur faible densité ne justifie pas une desserte efficace des transports publics. Par cette motion, qui est destinée à l'élaboration d'un projet de loi, nous nous prononçons sans ambiguïté pour une densification progressive d'une partie de la zone villas afin de répondre aux besoins d'une éventuelle croissance démographique et à la cohérence du développement du réseau des transports publics de demain.

Ce choix urbanistique n'est pas facile à mettre en oeuvre rapidement car il implique une planification à long terme. Il s'agit de redéfinir les périmètres de développement dit «zones de développement» afin d'augmenter le potentiel à bâtir et sauvegarder les rares poumons de verdure des zones fortement urbanisées ainsi que les éléments de la ceinture verte de l'agglomération. Plusieurs précautions devront également être prises pour tenir compte du patrimoine naturel très inégal dans les différents quartiers de villas. Par cette motion, les Verts veulent s'assurer que la destination de la zone 4 soit respectée, ce qui n'est pas le cas actuellement pour un certain nombre de projets de construction de villas. Ce que nous visons également, c'est de permettre la construction de maisons d'habitation de deux ou trois niveaux sur rez dans la zone 5 dite de villas. Nous vous proposons d'adresser cette motion à la commission de l'aménagement.

M. Hervé Dessimoz (R). Il m'apparaît que la motion qui nous est présentée n'est pas aussi anodine que M. Vaissade l'a exprimé. Il y a donc lieu de la renvoyer à la commission de l'aménagement car il est nécessaire de replacer le débat dans la juste voie.

La loi sur les constructions dit à l'article 30, à propos de la 4e zone : les constructions sont en règle générale édifiées en ordre contigu. Au point 2, elle dit encore : lorsque des circonstances le justifient, le département peut autoriser ou imposer la construction de villas et de bâtiments isolés soumis aux dispositions de la 5e zone. Il ne s'agit pas d'une pratique anormale car elle est soumise à des circonstances bien spécifiques. Ce qui explique la construction de quelques villas dans la 4e zone.

En ce qui concerne la 5e zone, à l'article 58 il est dit que les constructions sont édifiées en ordre contigu ou non contigu et à l'article 59, alinéa 4 : lorsque les circonstances le justifient, le département peut autoriser un indice jusqu'à 25 % de la surface du terrain avec l'accord de la commune et le département peut autoriser un indice jusqu'à 40 %. Cette disposition a souvent été exploitée surtout dans la conjoncture actuelle où le prix élevé du terrain ne correspond plus au pouvoir d'achat répondant à la demande solvable. La réalisation de villas contiguës plus petites sur la même parcelle permet de rééquilibrer les opérations. Je n'ai pas le sentiment que les motionnaires puissent ignorer ces réalités et, le cas échéant, je me demande quelles seraient leurs véritables motivations. S'il s'agissait de réduire, voire d'empêcher les citoyens qui le souhaiteraient de construire des maisons individuelles en fonction de leurs moyens, les radicaux combattraient avec conviction cette ambition car elle porterait une atteinte inacceptable aux droits démocratiques garantis par notre constitution. Je suis sûr que vous saurez nous rassurer à ce sujet lorsque nous travaillerons en commission.

M. Christian Ferrazino (AdG). Je souscris totalement à l'explication qui a été donnée par notre collègue Vaissade sur la nécessité d'utiliser le mieux possible la zone à bâtir. Voyez-vous, Monsieur Dessimoz, je ne partage pas votre analyse ! Vous dites que la zone villa est souvent utilisée au maximum de sa capacité en application de la loi Richardet qui permet de retenir un taux d'occupation du sol de 0.4. A la lecture de la «Feuille d'avis officielle», nous constatons souvent que de nombreuses demandes pour des constructions contiguës en zone villas concernent une dizaine, une quinzaine d'objets, soit une parcelle relativement grande. Le département devrait analyser ces situations, parcelle par parcelle, afin de voir dans quelle mesure ces parcelles ne pourraient pas faire l'objet d'un déclassement en zone 4 pour accueillir précisément des constructions de petits immeubles.

M. Vaissade a rappelé les chiffres: plus de 50 % de la zone constructible est affectée à la zone villa sur laquelle réside environ 10 % de la population. Le territoire cantonal est exigu; il est pas conséquent particulièrement urgent d'utiliser au mieux cette zone-là. Aujourd'hui, la densification de la zone villa au taux de 0.4 auquel vous avez fait allusion, Monsieur Dessimoz, n'est pas fréquemment utilisée. Il paraît nécessaire que le département puisse analyser les différents cas qui lui sont soumis pour voir s'il n'y a pas la possibilité d'accueillir sur les parcelles en question des immeubles plus conséquents que des villas. Une motion en ce sens avait été déposée par nos collègues socialistes il y a quelques années. Le département pourrait nous indiquer quelle suite il entend y donner, si ces différentes parcelles ont fait l'objet d'un recensement, si des analyses ont été faites afin de déterminer la manière d'exploiter au mieux cette zone à bâtir, ce qui n'est malheureusement pas encore le cas.

Cette motion, Monsieur Dessimoz, nous souhaitons l'envoyer au Conseil d'Etat. C'est un signal que ce parlement souhaite donner à notre exécutif afin d'utiliser, encore une fois le mieux possible, cette zone à bâtir et d'examiner à l'occasion de chaque projet déposé dans cette zone villa s'il n'y a pas lieu de proposer un déclassement de zone 5 en zone 4.

M. Laurent Moutinot, conseiller d'Etat. La proposition de motion qui vous est soumise pose bien, de manière pertinente, le problème de l'utilisation des zones à bâtir. Je n'ai pas de préférence quant à savoir si cette motion doit passer par la commission d'aménagement ou être directement envoyée au Conseil d'Etat pour qu'il vous présente un projet. Vous avez, Monsieur Vaissade, indiqué quelle politique de densification vous entendiez suivre; j'en prends acte et m'en réjouis. Je vous fais observer que si nous sommes assez larges sur le principe, dans la pratique, lorsqu'il s'agit d'un périmètre déterminé, il y a toujours - tous partis confondus - quelqu'un ou quelque groupe qui trouve que l'endroit ne se prête pas à une densification.

Cette motion devrait éviter que par la suite, périmètre par périmètre, une mise en pratique contraire à ce principe ne soit mise en place. Afin que ce développement ait lieu d'une manière ordonnée, il faudrait que les travaux avancent sur le plan directeur cantonal; les différents points sur lesquels les uns et les autres ne sont pas d'accord devraient faire l'objet de discussions afin que le projet qui vous est soumis puisse être modifié et que nous disposions d'un instrument d'actualité.

L'une des modalités d'application de votre motion touche à l'autonomie des communes; le passage d'une densité de 0.25 à 0.40 en zone villas implique l'accord du conseil municipal. Etes-vous disposés à passer outre cette règle ? A la modifier le cas échéant ? C'est l'une des conséquences que peut avoir certaine lecture de cette motion. Il est évidemment possible que le Conseil d'Etat vous réponde sur l'ensemble de ces questions; si l'un des groupes souhaitait en discuter en commission, cela pourrait être l'occasion d'en préciser certains aspects, de donner également les indications souhaitées par M. Ferrazino et de définir la direction dans laquelle le Grand Conseil souhaite que nous allions.

M. Alain Vaissade (Ve). Nous sommes également favorables à ce que le plan directeur cantonal avance rapidement. Le fait que cette motion soit renvoyée au Conseil d'Etat permettra peut-être de l'intégrer aux travaux du plan directeur cantonal. Je retire ma proposition d'envoyer cette motion à la commission de l'aménagement et suggère de l'adresser au Conseil d'Etat selon le voeu de M. le député Ferrazino.

M. Olivier Vaucher (L). Le groupe libéral appuie la proposition de M. Dessimoz d'envoyer cette motion à la commission d'aménagement. Il faut relever un point important: la capacité des communes à accepter ou refuser une augmentation de densité sur les parcelles. En tenant compte de ce qui précède et de certains autres paramètres, le plan directeur cantonal étant à l'étude, je recommande de se prononcer sur un ou deux points de cette motion qui doivent être approfondis par la commission précitée. Le groupe libéral rejoindra la proposition de M. Dessimoz pour le renvoi de cette motion à la commission d'aménagement.

M. Christian Grobet (AdG). Le parti socialiste avait déposé, il y a six ou sept ans, une motion sur laquelle le département a procédé à l'inventaire des parcelles d'une certaine importance situées en 5e zone. Nous ignorons ce qui s'est passé lors de la dernière législature. Le Conseil d'Etat qui - sauf erreur de ma part - proclamait une politique volontariste en matière de construction de logements, n'a déposé qu'un seul projet de modification portant sur la densification de la zone villas. Ce projet de loi a été voté il y a deux mois pour le périmètre de Belle-Cour à Onex.

Il n'est pas facile de procéder à des modifications en 5e zone; chaque fois qu'une proposition est faite dans ce sens, les gens du quartier réagissent. La loi Richardet avait été proposée précisément parce que les partis de l'Entente ne voulaient pas procéder à une politique de densification en 5e zone. M. Richardet a cherché une solution de substitution qui implique l'accord de la commune et dépend surtout de l'initiative des propriétaires. Si tel n'est pas le cas, la loi Richardet reste sans effet.

Face à l'exiguïté de notre territoire, il faut mener une politique volontariste. Le plan directeur actuel est extrêmement clair à ce sujet. J'espère qu'il ne sera pas modifié sur ce point, à savoir : conformément aux exigences de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, il faut utiliser les zones à bâtir d'une manière rationnelle, éviter les gaspillages, afin de prévenir des déclassements éventuels de terrains agricoles.

Cette motion s'inscrit en droite ligne avec le plan directeur actuel. Le cas échéant, le Conseil d'Etat pourra faire un rapport qui sera renvoyé en commission avec l'inventaire. Peut-être que ce Grand Conseil, avec la nouvelle majorité, pourra donner l'appui nécessaire au Conseil d'Etat. Le Grand Conseil pourrait faire usage de son droit d'initiative et demander des modifications de zones portant sur certains des terrains recensés comme ayant un potentiel constructible; ceci éviterait au Conseil d'Etat, et plus particulièrement à M. Moutinot, d'aller au charbon pour présenter des projets de lois de déclassement qui seront difficiles. Il exécutera la volonté du Grand Conseil et c'est ainsi qu'il pourra se présenter devant les communes, ce qui pourrait lui faciliter la tâche. Je suggère que le projet de motion soit renvoyé au Conseil d'Etat et que nous prenions connaissance rapidement de l'inventaire dans son stade actuel; peut-être que l'ouvrage n'a pas beaucoup avancé durant ces quatre dernières années, ce qui ne m'étonnerait pas. Cela permettrait au Grand Conseil d'exprimer la volonté politique de soutien dont vous avez besoin et à laquelle vous avez fait allusion tout à l'heure.

M. Hervé Dessimoz (R). Je ne partage pas l'avis des gens qui souhaitent que le dossier aille directement au Conseil d'Etat. Je suis surpris que le président du département soit d'accord avec l'une ou l'autre de ces formules. La plupart du temps, Monsieur le président, vous nous dites souhaiter le débat le plus large comme vous l'avez fait dans le cas du plan directeur. En l'occurrence, lorsqu'il s'agit de densification, le débat le plus large ne consiste pas uniquement à passer de la 5e zone à la 4e. Il y a d'autres formes de densification pratiquées par les pays nordiques depuis longtemps et pour lesquelles, en zones villa, la construction de villas en tapis permet d'atteindre un indice d'utilisation de 0.8.

Il serait peut-être utile d'expliquer à des profanes toutes les possibilités de densification possibles sans modification du statut de la zone. La densification doit être le fait d'une volonté démocratique partagée tant par les propriétaires que par les communes et ne pas être issue uniquement d'une décision qui viendrait du magistrat ou du Grand Conseil.

Monsieur Grobet, je trouve tout de même piquant que vous insistiez sur la bonne gestion du terrain des zones à bâtir, afin de préserver la zone agricole, alors que vous ne parlez pas des terrains comme le périmètre Soret en zone développement ! C'est néanmoins votre groupe qui empêche la réalisation d'une densification normale dans des terrains...

M. Christian Grobet. Elle est excessive !

M. Hervé Dessimoz. Excessive, à 1.3 dans des terrains en zone de développement en pleine ville... Cela vaut la peine d'en discuter en commission car vous adaptez votre discours selon la politique que vous voulez conduire. Il faut avoir une vision cohérente. Si vous souhaitiez une audition, Monsieur Grobet, je ferais la proposition à la commission.

M. Michel Halpérin (L). Cette motion, nous a-t-on dit, était la marque d'une volonté politique. J'ose affirmer ici que c'est à une véritable révolution que nous sommes conviés. Nous apprenons de la bouche des auteurs Verts qu'ils souhaitent une densification de la zone construite; c'est une grande première ! (Exclamations.) Vous nous annoncez les progrès de la démographie genevoise et je crois entendre résonner encore des propos pas si anciens sur la nécessité d'assurer une croissance zéro, notamment démographique, dans ce canton. Je m'aperçois que nous avons assisté à un progrès majeur dans l'histoire de la pensée «Verte», et je m'en réjouis pour vous.

J'observe aussi que ce projet ne vise pas seulement, ainsi que le disait M. Vaissade, à assurer une bonne application de la loi Richardet. M. Grobet nous a avoué le tréfonds de sa pensée, elle lui ressemble, elle s'appelle elle-même volontariste et est - comme tout ce qu'il a toujours fait - parfaitement tyrannique.

En effet, le Grand Conseil sera invité à choisir les zones dans lesquelles désormais les gens seront priés de s'entasser dans des cages à lapins en respectant l'espace vert résiduel. Je pense, Monsieur Grobet, que lorsque vous aurez sélectionné - avec vos amis - les zones qui vous intéressent pour y construire les cages à lapins évoquées précédemment, vous n'oublierez pas d'appliquer les principes que vous prônez par ailleurs, à savoir que les propriétaires qui, contre leur gré, se seront vus muter de zone 5 en zone 4, 3 ou autre devront s'acquitter des impôts induits par cette mutation; cela fait partie du processus mental qui vous est si classique ! (Applaudissements.)

Le président. Je mets donc tout d'abord aux voix la proposition de renvoyer cette proposition de motion en commission.

Mise aux voix, la proposition de renvoyer cette proposition de motion à la commission d'aménagement du canton est rejetée.

Mise aux voix, cette motion est adoptée.

Elle est ainsi conçue :

Motion(1182)

concernant l'utilisation des zones à bâtir

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genève

considérant :

- la nécessité de bien gérer nos zones à bâtir ;

- la volonté de lutter contre les gaspillages de terrains destinés à la construction de logements ;

- l'exiguïté du territoire cantonal ;

invite le Conseil d'Etat

- à veiller à ce que le but de la zone 4 soit respecté et que celle-ci soit affectée à la construction de maisons d'habitation collectives et non à des villas individuelles.

- à examiner les possibilités de densification de la zone 5 (zone villas).