Séance du
jeudi 2 octobre 1997 à
17h
53e
législature -
4e
année -
11e
session -
47e
séance
PL 7703
LE GRAND CONSEIL
Décrète ce qui suit:
Chapitre I
Dispositions générales
Article 1
La présente loi est applicable aux personnes exerçant l'une ou l'autre des professions suivantes sur le territoire genevois:
a) courtier d'assurances;
b) agent d'assurances.
Art. 2
Est considérée comme courtier d'assurances la personne qui met en rapport des preneurs et des entreprises d'assurance ou de réassurance sans être tenue dans le choix de celle-ci, en vue de la couverture de risques à assurer ou à réassurer, prépare la conclusion de contrats d'assurance et aide éventuellement à leur gestion et à leur exécution, notamment en cas de sinistre.
Art. 3
Est considérée comme agent d'assurances la personne chargée, en vertu d'un ou de plusieurs contrats ou de procurations, de présenter, de proposer et de préparer ou de conclure des contrats d'assurance ou d'aider à leur gestion et à leur exécution, notamment en cas de sinistre, au nom et pour le compte, ou uniquement pour le compte, d'une ou de plusieurs entreprises d'assurance.
CHAPITRE II
Autorisation d'exercer
Art. 4
1 Nul ne peut exercer, dans le canton de Genève, l'une des professions mentionnées à l'article 1 de la présente loi sans être au bénéfice d'une autorisation préalable délivrée par le Conseil d'Etat.
2 L'autorisation est personnelle et incessible. Elle ne peut être délivrée qu'à une personne physique, soit pour son propre compte, soit pour le compte d'une société commerciale ou d'une personne morale qu'elle a en fait et en droit le pouvoir de diriger, d'engager ou de représenter.
Art. 5
L'autorisation d'exercer la profession de courtier ou d'agent d'assurances est délivrée à condition que le requérant:
a) soit de nationalité suisse ou titulaire d'un permis de travail valable;
b) ait l'exercice des droits civils;
c) offre, par ses antécédents et son comportement, toute garantie d'honorabilité;
d) ne fasse pas l'objet d'un jugement de faillite ou d'un acte de défaut de biens;
e) atteste que lui-même et, le cas échéant, son personnel sont couverts, pour les dommages causés à des tiers dans l'exercice de leur profession, par une assurance responsabilité civile à concurrence d'un montant par sinistre fixé par le règlement d'exécution;
f) ait effectué un stage régulier de deux ans au profit d'une compagnie d'assurance ou d'un assureur, dont un an au moins à Genève;
g) justifie, par la réussite d'examens de fin de stage, de ses compétences professionnelles. Le règlement d'exécution fixe les modalités relatives au déroulement du stage et des examens de fin de stage.
Art. 6
Le Conseil d'Etat prononce le retrait de l'autorisation lorsque les conditions auxquelles la loi et le règlement subordonnent l'octroi de celle-ci ne sont plus remplies. La décision de retrait peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif.
Art. 7
Les courtiers et agents d'assurances qui satisfont aux exigences prévues à l'article 5 de la présente loi sont immatriculées dans un registre tenu par le département de justice et police et des transports. Seules les personnes immatriculées sont autorisées à accéder à ces professions et à les exercer.
CHAPITRE III
Dispositions sur les mesures et sanctionsadministratives et pénales
Art. 8
Les courtiers et agents d'assurances sont soumis à la surveillance du Conseil d'Etat.
Art. 9
1 En cas d'infraction à la présente loi ou à son règlement d'application, le Conseil d'Etat peut prononcer les sanctions suivantes:
a) l'avertissement;
b) la suspension de l'autorisation d'exercer pour un à douze mois;
c) le retrait de l'autorisation d'exercer.
2 Le Conseil d'Etat peut prononcer à l'encontre des personnes visées à l'alinéa précédent les mêmes sanctions en cas d'infraction à la présente loi ou à son règlement d'exécution commise par leur personnel, dans la mesure où elles ont manqué de diligence dans le choix, l'instruction et la surveillance de celui-ci.
Art. 10
Indépendamment du prononcé des sanctions administratives prévues à l'article 10 de la présente loi, le Conseil d'Etat peut infliger une amende administrative de 100 F à 20 000 F à toute personne ayant enfreint ses prescriptions ou son règlement d'exécution.
Art. 11
Les sanctions administratives prises par le Conseil d'Etat en application de la présente ou de son règlement d'exécution peuvent, à l'exception de l'avertissement, faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif.
Art. 12
1 La personne qui, sans être immatriculée au registre officiel des courtiers et agents d'assurances:
a) usurpe un titre désignant l'une de ces professions;
b) exerce en fait ou fait croire qu'elle exerce l'une de ces professions;
c) emploie, notamment dans des annonces, circulaires, en-têtes de lettres, enseignes ou de toute autre façon, des termes tendant à faire croire qu'elle exerce l'une de ces professions,
est passible des arrêts et de l'amende, ou de l'une de ces peines seulement.
2 La tentative et la complicité sont également punissables.
3 La poursuite a lieu devant le Tribunal de police, conformément aux dispositions légales applicables en matière de contraventions.
CHAPITRE IV
Dispositions finales et transitoires
Art. 13
Le Conseil d'Etat édicte les dispositions d'application de la présente loi.
Art. 14
Le Conseil d'Etat fixe la date de l'entrée en vigueur de la présente loi.
Art. 15
1 Dès l'entrée en vigueur de la présente loi, le département de justice et police et des transports examine le statut des courtiers et agents d'assurances soumis à celui-ci. Il est habilité à édicter des directives propres à régulariser leur situation.
2 Dans l'intervalle, les personnes exerçant déjà l'une des professions mentionnées à l'alinéa précédent peuvent poursuivre l'exercice de leur activité. En règle générale, les personnes justifiant d'une expérience professionnelle supérieure à 5 ans avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont admises à requérir leur immatriculation au registre officiel. Le règlement d'application fixe les dispositions nécessaires.
3 Il peut être introduit une réclamation auprès du département de justice et police et des transports contre les décisions que ce dernier prend en application des présentes dispositions transitoires. La réclamation est formée par écrit, avec indication des motifs ainsi que des moyens de preuves éventuels, dans un délai de 30 jours dès la notification de la décision. En cas de rejet, la voie du recours au Tribunal administratif reste ouverte.
Art. 16
La loi sur le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits, du 29 mai 1970, est modifiée comme suit:
Art. 8, al. 1, 49obis (nouveau)
49obis décisions et sanctions du Conseil d'Etat prises en application de la loi sur la profession de courtier et d'agent d'assurances (art. 6 et art. 11).
EXPOSÉ DES MOTIFS
1. Considérations générales
Le domaine des assurances privées, toutes branches confondues, ne cesse de prendre de l'ampleur dans notre pays, et tout particulièrement dans notre canton. Pourtant, en dépit de l'importance qu'il représente pour notre société, il s'agit d'un domaine qui ne fait l'objet que d'une réglementation ponctuelle. La législation fédérale se borne, par exemple, à réglementer la question de la formation et des effets du contrat d'assurance ou institue un régime de surveillance des institutions d'assurances privées en vue, notamment, de protéger les assurés. On ne trouve pas, en revanche, de dispositions spécifiques concernant les conditions d'obtention ainsi que la protection des titres de courtier et d'agent d'assurances, tant sur le plan fédéral que cantonal.
Le présent projet de loi a été conçu pour pallier cette carence. Afin d'éviter tout malentendu, il importe de préciser que son objectif ne vise pas à instituer des mesures de politique économique tendant à limiter le nombre des assureurs ou la concurrence que ceux-ci se livrent. Son but consiste à fixer un cadre permettant l'accès à la profession de courtier et d'agent d'assurances, à travers l'établissement et la reconnaissance d'un titre de capacité professionnelle, dans la perspective d'assurer la protection du public. Il convient de préciser que la protection du public englobe, en particulier, la protection des consommateurs, lesquels sont régulièrement confrontés, dans les domaines de la vie économique et sociale les plus divers, à des propositions d'assurances émanant de conseillers dont la formation professionnelle ne repose pas sur un régime juridique précis. C'est la raison pour laquelle la Fédération romande des consommateurs, dûment consultée dans le cadre des travaux qui ont conduit à l'élaboration du présent projet, a exprimé un préavis favorable à son égard.
2. Compétence des cantons
Ainsi qu'il a déjà été relevé, il n'existe pas à l'heure actuelle de régime légal, relevant du droit fédéral, gouvernant l'accès aux professions de courtier et d'agent d'assurances. La question qu'il importe d'examiner ici consiste à déterminer si les cantons bénéficient des compétences nécessaires pour édicter, à leur niveau propre, un régime légal dans ce domaine.
A teneur de l'article 34, alinéa 2, de la constitution fédérale (ci-après: Cst féd.), les opérations des entreprises d'assurances non instituées par l'Etat sont soumises à la surveillance et à la législation fédérales. L'interprétation traditionnellement conférée à cette disposition limite celle-ci à la mise en place d'un régime destiné à veiller à la solvabilité des sociétés d'assurances privées au sens du droit fédéral et au système des primes créées par ces dernières. Elle ne fait pas obstacle, partant, à l'adoption d'une réglementation cantonale concernant l'accès à la profession de courtier et d'agent d'assurances. L'article 31, alinéa 2, Cst. féd. réserve, par ailleurs, expressément les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie. Cette disposition permet ainsi aux cantons de réglementer l'accès à nombre de professions, dans le respect, naturellement, du principe de la liberté économique consacré par son alinéa premier.
En l'état, il résulte de ce qui précède que les cantons bénéficient bien de la compétence de réglementer la profession de courtier et d'agent d'assurances. Ce point de vue a été expressément confirmé par le professeur Marco Borghi, de l'université de Fribourg, à l'occasion d'un avis de droit rédigé en 1992 à la demande de l'Association tessinoise des inspecteurs et agents d'assurances.
A cela, il convient d'ajouter qu'il n'existe aucune contradiction entre les termes du présent projet de loi et le régime constitutionnel et légal existant actuellement au niveau fédéral. Dans la mesure où il vise à accroître, dans le canton de Genève, la protection des assurés, le présent projet de loi vient, au contraire, compléter la protection existant déjà au niveau de la Confédération. Il s'avère, partant, conforme aux principes posés par la jurisprudence du Tribunal fédéral au sujet de la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons (ATF 120 Ia 91 et les références citées).
3. Absence de réglementation fédérale
Vu les objectifs poursuivis par le présent projet de loi, la question pourrait se poser de savoir s'il ne serait pas préférable de disposer d'une réglementation figurant dans une loi adoptée par l'Assemblée fédérale.
La question a dernièrement fait l'objet d'un examen approfondi au niveau de la Confédération. C'est ainsi qu'un groupe de travail mis en place, début 1995, sous l'égide de l'OFIAMT, a rédigé un projet qui s'inspire de celui actuellement en vigueur dans l'Union européenne.
Ces travaux ont débouché sur la rédaction d'un texte dépourvu de caractère contraignant visant à mettre en place un système de formation professionnelle pour les intermédiaires d'assurance, lui-même calqué sur les exigences européennes. En d'autres termes, les résultats des travaux conduits au niveau de la Confédération n'ont débouché que sur un système indicatif, destiné à être mis en oeuvre sur une base purement volontaire, de la part des différentes compagnies d'assurance pratiquant en Suisse.
Comme, pour l'heure du moins, aucune loi de caractère fédéral n'est envisagée, la compétence effective de légiférer dans ce domaine revient donc naturellement aux autorités cantonales.
4. Conformité au droit européen
Bien que la Suisse ne soit pas, à l'heure actuelle, membre de l'Union européenne, le présent projet de loi s'inspire des solutions préconisées, dans le domaine des assurances privées, au niveau de l'Union. Les textes déterminants à cet égard sont une recommandation de la Commission des Communautés européennes du 18 décembre 1991 traitant spécifiquement des «intermédiaires d'assurances» ainsi qu'une directive du Conseil des Communautés européennes du 13 décembre 1976 portant sur la liberté d'établissement et la libre prestation des services pour les activités d'agent et de courtier d'assurances. Bien qu'ils soient dépourvus d'un effet pleinement obligatoire, ces documents proposent néanmoins aux Etats membres l'adoption de certaines mesures minimales, en vue notamment de promouvoir tant la protection des assurés que celle des assureurs eux-mêmes.
La recommandation du 18 décembre 1991 invite ainsi les Etats membres à instituer un régime d'exigences professionnelles en faveur des intermédiaires d'assurances et à mettre en place un mécanisme d'immatriculation destiné à limiter l'accès à la profession d'intermédiaires d'assurances au sens du droit européen aux seules personnes réellement compétentes pour assumer les responsabilités qu'implique son exercice.
La directive du 13 décembre 1976 énonce pour sa part un certain nombre d'exigences concernant la qualification, les connaissances et les aptitudes générales nécessaires à l'exercice de l'activité d'agent et de courtier d'assurances.
Le présent projet de loi s'inspire directement de ces mesures minimales telles qu'elles existent actuellement au niveau de l'Union européenne.
5. Systématique du projet
La systématique du présent projet de loi gravite autour de quatre pôles. Le chapitre I délimite son champ d'application et définit les professions de courtiers et d'agents d'assurances. Le chapitre II institue un régime d'autorisation et énumère les conditions nécessaires à l'obtention de cette dernière. Dans le chapitre III sont évoquées les diverses mesures administratives et sanctions pénales destinées à rendre effectif le régime de surveillance mis en place par le projet. Le chapitre IV est, enfin, consacré à l'entrée en vigueur ainsi qu'aux dispositions transitoires rendues nécessaires par la mise en place du nouveau régime. Le projet contient également une cluase de délégation au profit du Conseil d'Etat en vue de préciser certains points particuliers tels que la question du stage et des examens professionnels permettant l'accès à la profession de courtier et d'agent d'assurances.
6. Commentaire par article
Articles 1 à 3
Ces dispositions à vocation générale délimitent le champ d'application de la loi et définissent, en particulier, la nature de la profession de courtier et d'agent d'assurances.
Les définitions qui sont proposées s'inspirent, d'une part, des dispositions du code fédéral des obligations relatives aux contrats de courtage et d'agence. Elles tiennent compte, d'autre part, des définitions de courtier et d'agent d'assurances contenues dans la directive du Conseil des communautés européennes du 13 décembre 1976. L'activité de courtier et d'agent d'assurances relève de la loi, qu'elle soit exercée à titre indépendant ou non.
Article 4
Cette disposition énonce le principe de l'autorisation désormais requise pour exercer la profession de courtier ou d'agent d'assurances sur le territoire genevois. Par analogie au principe de l'autorisation tel qu'il est pratiqué dans d'autres branches professionnelles, le Conseil d'Etat est l'instance compétente pour délivrer l'autorisation d'exercer la profession de courtier et d'agent d'assurances.
La loi pose le principe du caractère personnel et incessible de l'autorisation, laquelle peut être délivrée soit à une personne physique exerçant pour son propre compte ou pour le compte d'une société commerciale ou d'une personne morale. A ce titre, les compagnies d'assurances organisées en société coopérative tombent sous le champ d'application de la loi.
Articles 5 et 6
Cette disposition énumère les diverses exigences requises pour exercer la profession de courtier et d'agent d'assurances. Les conditions qu'elle énumère s'inspirent des solutions mises en place par d'autres lois cantonales (loi sur la profession d'avocat par exemple) ainsi que des critères définis par le droit européen.
A teneur du régime mis en place, l'autorisation d'exercer la profession de courtier ou d'agent d'assurance ne sera délivrée qu'au terme d'un stage sanctionné par une série d'examens. Tout en posant les principes qui précèdent, la loi prévoit une clause de délégation en faveur du Conseil d'Etat aux fins de permettre de préciser par voie réglementaire les conditions relatives au stage ainsi qu'au déroulement des examens professionnels.
Lorsque les conditions énoncées par cette disposition ne sont plus réalisées, le Conseil d'Etat prononce le retrait de l'autorisation, conformément à l'article 6. Cette disposition représente le corollaire de l'article 5. Un recours au Tribunal administratif est toutefois possible contre la décision du Conseil d'Etat, par analogie avec le système mis en place à l'article 11.
Articles 7 et 8
Aux fins de s'assurer que les conditions fixées par la loi sont respectées, le département de justice et police et des transports tient un registre des courtiers et agents d'assurances exerçant sur le territoire genevois. Ce tableau est destiné à permettre d'assurer efficacement la surveillance prévue par l'article 8 de la loi.
Article 9
Cette disposition énumère les divers types de sanctions administratives susceptibles d'être infligées en cas d'infraction à la loi ou à son règlement d'exécution.
Trois types de sanctions distinctes sont envisagés, à savoir l'avertissement, la suspension jusqu'à douze mois ou le retrait de l'autorisation d'exercer.
La loi ne fixe ici que le principe des sanctions, étant précisé que leur application concrète devra en tout état être effectuée conformément aux principes qui gouvernent le régime disciplinaire appliqué aux professions faisant l'objet d'une surveillance de l'Etat. A l'intérieur de ce cadre, le principe de la proportionnalité est naturellement appelé à jouer un rôle considérable.
L'article 9 prévoit en outre que le régime des sanctions administratives mis en place par la loi peut être étendu au personnel exerçant sous la responsabilité de courtiers ou d'agents d'assurances agréés, dans la mesure où ceux-ci auraient manqué de diligence dans le choix, l'instruction ou la surveillance de leurs collaborateurs.
Article 10
Aux sanctions administratives qui précèdent, l'article 10 prévoit la possibilité d'infliger une amende de 100 F à 20 000 F en cas d'infraction à la loi ou à son règlement d'exécution. Cette sanction spécifique est indépendante et peut, en conséquence, s'ajouter à ces dernières.
Article 11
En tant qu'elles touchent à l'exercice d'un droit essentiel, les sanctions administratives évoquées ci-dessus doivent pouvoir donner lieu à un examen spécifiquement judiciaire. Il s'ensuit que le Conseil d'Etat ne statue qu'en qualité de première instance lorsqu'il est appelé à infliger l'une de ces sanctions, à l'exception du simple avertissement.
Un recours est possible auprès du Tribunal administratif conformément aux dispositions de la loi sur la procédure administrative.
Article 12
Cette disposition régit spécifiquement la protection du titre de courtier ou d'agent d'assurances. En vertu du principe de la légalité qui gouverne le droit pénal, une amende ou une peine privative de liberté ne peut être prononcée en cas d'usurpation de titre qu'à la condition expresse de reposer sur une base légale formelle, claire et précise.
L'article 12 s'inscrit dans ce cadre. Il définit, d'une part, en termes dépourvus de toute ambiguïté les conditions dans lesquelles une poursuite pénale pourrait être entamée à l'égard d'une personne s'arrogeant un titre ou exerçant une activité pour lequel elle ne bénéficierait d'aucune autorisation en vertu de la présente loi. D'autre part, cette disposition énonce clairement les peines encourues et renvoie, pour le surplus, aux règles générales qui gouvernent la procédure pénale en matière de contravention.
Article 13
Cette disposition fonde la compétence du Conseil d'Etat pour prévoir les clauses d'application et d'exécution du projet qui vous est proposé. Pour ces motifs techniques, le projet énonce un certain nombre de principes en réservant la faculté pour le Conseil d'Etat de les préciser, voire les compléter, au moyen d'un règlement d'application. Cette manière de procéder est conforme à la jurisprudence la plus récente du Tribunal fédéral, selon laquelle la délégation législative du parlement au profit du gouvernement est possible dans les domaines techniques, à condition de trouver son fondement dans une loi formelle soumise au contrôle du Grand Conseil.
Articles 14 et 15
L'artice 14 n'appelle aucun commentaire particulier, en ce qu'il reprend la disposition classique habilitant le Conseil d'Etat à fixer la date de l'entrée en vigueur des lois votées par le Grand Conseil.
L'article 15 est, quant à lui, consacré aux dispositions transitoires destinées à assurer le passage entre la situation actuelle et le régime de l'autorisation spécifiquement mises en place par la loi.
Dans un premier temps, le département de justice et police et des transports examinera individuellement le statut des courtiers et agents d'assurances dont l'activité tombe sous le coup des nouvelles dispositions. Une clause de sous-délégation permettra à ce département d'adopter, provisoirement, les directives nécessaires à régulariser la situation des intéressés.
Plus généralement, la loi pose le principe selon lequel toutes les personnes qui, au moment de son entrée en vigueur, jouissent d'une expérience professionnelle de 5 ans au moins sont admises à requérir, sans autre, les immatriculation au registre officiel, sans avoir à passer d'examens particuliers. Sur ce point également, la loi ménage au Conseil d'Etat la possibilité de préciser son champ d'application par voie réglementaire.
En outre, en cas de contestation, une réclamation pourra être introduite auprès du département de justice et police et des transports. Le cas échéant, la voie du recours au Tribunal administratif sera ouverte, dans le respect des conditions fixées par la loi sur la procédure administrative.
Voici les raisons pour lesquelles, Mesdames et Messieurs les députés, nous vous prions de réserver un bon accueil au présent projet de loi.
Ce projet est renvoyé à la commission judiciaire sans débat de préconsultation.