Séance du jeudi 2 octobre 1997 à 17h
53^e législature - 4^e année - 11^e session - 47^e séance

LE GRAND CONSEIL,

vu la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre, du 4 octobre 1985;

vu l'ordonnance sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre, du 26 novembre 1986,

Décrète ce qui suit:

TITRE I

Dispositions générales

Article 1

1 La présente loi a pour but d'assurer le maintien, l'accessibilité, la création, la protection et le raccordement des chemins pour piétons et des chemins de randonnée pédestre, afin de créer des réseaux cohérents et attractifs de cheminement pédestre et ainsi d'encourager les déplacements à pied.

2 Elle règle la procédure d'établissement et de modification des plans fixant les réseaux des chemins pour piétons et des chemins de randonnée pédestre, fixe leurs effets ainsi que les mesures d'aménagement et de conservation des réseaux.

Art. 2

Le département des travaux publics et de l'énergie (ci-après le département) est chargé de l'application de la présente loi.

Art. 3

1 Les chemins pour piétons se trouvent, en général, à l'intérieur des agglomérations. Ils visent à faciliter les déplacements à pied. Ils comprennent les chemins pour piétons proprement dits, les zones piétonnes, les rues résidentielles ou autres voies du même type, ainsi que les promenades dans les parcs publics. Ils desservent et relient notamment les zones résidentielles, les lieux de travail, les équipements publics, en particulier les écoles, les arrêts des transports publics, les lieux de détente et les centres d'achats. Les trottoirs et les passages pour piétons peuvent servir de jonction.

2 Les chemins de randonnée pédestre sont destinés, en premier lieu, au délassement. Ils se trouvent, en général, en dehors des agglomérations. Ils comprennent les sentiers, les chemins interdits à la circulation motorisée et, si possible, les voies historiques. Ils desservent notamment les secteurs voués à la détente ou à la promenade, les sites (points de vue, rives, etc.), les monuments, les arrêts des transports publics et les installations touristiques.

TITRE II

Catégories de plans

SECTION 1

Plans directeurs

CHAPITRE I

Plans directeurs des chemins pour piétons

Art. 4

1 Les chemins pour piétons sont fixés par des plans directeurs, qui en établissent le réseau pour les agglomérations.

2 Les plans directeurs fixant le réseau des chemins pour piétons indiquent les chemins existants et le tracé de ceux dont la création paraît souhaitable, ainsi que les traversées piétonnes à réaménager.

3 Ils comportent des propositions de mesures de circulation favorisant la liberté de déplacement des piétons.

Art. 5

1 Les projets de plans directeurs fixant le réseau des chemins pour piétons sont dressés par la commune concernée sur la base de directives élaborées par le département.

2 A cet effet, la commune concernée consulte les communes limitrophes, les départements concernés et les milieux intéressés, soit plus particulièrement les associations qui se vouent au développement de ces réseaux.

3 Le projet de plan directeur est transmis au département. Celui-ci veille, notamment, à ce que les liaisons avec les réseaux communaux voisins et les chemins de randonnée pédestre soient assurées de manière à former un réseau cohérent et compatible avec les objectifs fixés par le plan directeur cantonal. Au besoin, la commune modifie le projet avant de requérir du département l'ouverture de la procédure prévue à l'article 9.

CHAPITRE II

Plan directeur des chemins de randonnée pédestre

Art. 6

1 Le réseau des chemins de randonnée pédestre est fixé par un plan directeur.

2 Le plan directeur fixant le réseau des chemins de randonnée pédestre indique les chemins existants et le tracé de ceux dont la création paraît souhaitable. Il indique notamment la nature des revêtements de ces chemins, ainsi que les traversées piétonnes dangereuses, à réaménager.

Art. 7

1 Le département élabore le projet de plan directeur fixant le réseau des chemins de randonnée pédestre.

2 A cet effet, il consulte les communes et les départements concernés ainsi que les milieux intéressés, soit plus particulièrement les associations qui se vouent au développement de ces réseaux.

3 Le département veille à ce que les liaisons avec les réseaux de chemins pour piétons, le réseau vaudois ainsi que les chemins en France voisine soient assurées et que les chemins existants, de même que ceux à créer, forment un réseau cohérent et compatible avec les objectifs fixés par le plan directeur cantonal. Il modifie au besoin le projet avant d'engager la procédure prévue à l'article 8.

CHAPITRE III

Procédure d'adoption et effets juridiquesdes plans directeurs

Art. 8

1 La procédure d'adoption des plans directeurs des chemins pour piétons est régie par l'article 5, alinéas 1 à 3, de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités, du 9 mars 1929, applicables par analogie.

2 Le projet de plan est ensuite soumis à l'approbation du Conseil municipal de la commune intéressée, qui statue sous forme de résolution.

3 Il est soumis à l'approbation du Conseil d'Etat, qui vérifie notamment la conformité du projet aux exigences légales ainsi qu'au plan directeur cantonal.

Art. 9

1 La procédure d'adoption du plan directeur des chemins de randonnée pédestre est régie par l'article 5, alinéas 1 à 5, de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités, du 9 mars 1929, applicable par analogie. Le préavis des communes est cependant exprimé sous forme de résolution.

2 Le projet de plan est ensuite soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.

Art. 10

1 L'approbation d'un plan directeur par le Conseil d'Etat fait l'objet d'une publication dans la Feuille d'avis officielle.

2 Les plans directeurs font l'objet de révisions périodiques, qui ont lieu en principe tous les 10 ans. Ils peuvent être adaptés, notamment lorsque des chemins existants doivent être remplacés ou désaffectés.

3 La modification ou l'abrogation de ces plans est soumise à la même procédure que celle prévue pour leur adoption.

Art. 11

1 Les plans directeurs fixant le réseau des chemins pour piétons ou de randonnée pédestre ont force obligatoire pour les autorités.

2 Les autorités garantissent, dans le cadre de la législation en vigueur, une libre circulation des piétons sur ces chemins et prennent les mesures juridiques et techniques propres à assurer la continuité et le confort des chemins pour piétons ou de randonnée pédestre et en particulier leurs raccordements. Le cas échéant, elles intègrent notamment le tracé des chemins pour piétons et de randonnée pédestre fixés par les plans directeurs dans les plans d'affectation au sens de l'article 13 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 4 juin 1987.

SECTION 2

Plans localisés de chemin pédestre

Art. 12

1 Les plans localisés de chemin pédestre ont pour objectif de permettre la réalisation ou l'adaptation de tout ou partie du tracé des chemins pour piétons ou de randonnée pédestre, déterminé par un plan directeur au sens de la présente loi.

2 Ils indiquent, notamment, de manière précise, la nature des revêtements et les emprises nécessaires pour la réalisation de ces chemins.

3 Le tracé d'un chemin figurant dans un plan localisé de chemin pédestre pourra toutefois s'écarter légèrement de celui retenu par le plan directeur lorsque les circonstances le justifient.

Art. 13

1 L'élaboration et la procédure d'adoption des plans localisés de chemin pédestre fixant le tracé d'un chemin pour piétons ou de randonnée pédestre sont régies par les articles 1 et 5 de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités, du 9 mars 1929, applicables par analogie.

2 Les arrêtés du Conseil d'Etat adoptant les plans localisés de chemin pédestre et statuant sur les oppositions formées contre ceux-ci peuvent ensuite faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif dans un délai de 30 jours dès la publication de la décision d'approbation dans la Feuille d'avis officielle.

3 Les associations qui, par pur idéal, aux termes de leurs statuts, se vouent au développement des réseaux de chemins pour piétons ou de randonnée pédestre, ainsi que les communes ont qualité pour former opposition contre ces plans et, le cas échéant, recourir au Tribunal administratif.

Art. 14

1 Les plans localisés de chemin pédestre, fixant le tracé d'un chemin pour piétons ou de randonnée pédestre, ont force obligatoire pour chacun.

2 Les chemins pour piétons ou de randonnée pédestre, à créer ou dont l'accès n'est pas garanti au public, figurant dans un plan localisé de chemin pédestre, sont déclarés d'utilité publique et leur établissement, maintien et remplacement peuvent être assurés par voie d'expropriation selon la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, du 10 juin 1933. Lorsque la commune concernée entend exercer son droit d'expropriation, elle soumet le projet d'expropriation au département qui procède conformément aux articles 32 et suivants de cette loi.

3 L'article 2 de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités, du 9 mars 1929, est applicable par analogie.

4 Les restrictions à la propriété foncière en faveur du public peuvent faire l'objet de mentions au registre foncier à la demande du département.

TITRE III

Remplacement, réalisation, entretien, signalisationdes chemins et coordination avec les mesuresde circulation

Art. 15

Le département impose le remplacement du chemin touché aux frais de l'auteur de l'atteinte lorsque les conditions posées par la législation fédérale sont remplies.

Art. 16

1 La réalisation, l'entretien et la signalisation des chemins pour piétons sont assurés en principe par les communes, sous réserve des chemins sis sur domaine public ou privé cantonal.

2 La réalisation et l'entretien des nouveaux chemins de randonnée pédestre sont assurés en principe par l'Etat, sous réserve de ceux qui sont réalisés sur le domaine public ou privé communal.

3 La signalisation des chemins de randonnée pédestre est assurée en principe par l'Etat, sur la base des directives concernant le balisage de ces chemins édictées par l'office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage et la Fédération suisse du tourisme pédestre. Des organisations privées intéressées peuvent être chargées, moyennant indemnisation, de leur signalisation. Les propriétaires fonciers ont l'obligation de tolérer sur leurs biens-fonds les signaux indicateurs de ces chemins.

4 En zone de développement, la réalisation et l'entretien des chemins pour piétons et de randonnée pédestre sur fonds privés incombent toutefois, en principe, aux propriétaires de ces fonds.

Art. 17

Les plans adoptés en vertu de la présente loi seront pris en compte par le département de justice et police et des transports pour l'établissement de mesures concernant la circulation, notamment en matière de modération du trafic.

TITRE IV

Dispositions finales

Art. 18

Les communes disposent d'un délai de 5 ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi pour élaborer leur projet de plan directeur fixant le réseau des chemins pour piétons situés et à créer sur leur territoire, conformément à l'article 7.

Art. 19

1 La loi sur l'administration des communes, du 13 avril 1984, est modifiée comme suit :

Art. 30, al. 1, lettre z (nouvelle)

Le Conseil municipal délibère sur les objets suivants:

z) le préavis à donner sur les plans localisés de chemin pédestre.

Art. 30A, al. 1, lettre f (nouvelle)

Le Conseil municipal préavise sous forme de résolution:

f) les projets de plans directeurs des chemins pour piétons et de randonnée pédestre en vertu des articles 8, alinéa 1, et 9, alinéa 2, de la loi d'application de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre, du .......... (à préciser).

** *

  (E 5 05)

2 La loi sur le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits, du 29 mai 1970, est modifiée comme suit:

Art. 8, al. 1, chiffre 86 bis (nouveau)

86 bis arrêtés du Conseil d'Etat approuvant les plans localisés de chemin pédestre.

** *

  (L 1 30)

3 La loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 4 juin 1987, est modifiée comme suit :

Art. 13, al. 1 (nouvelle teneur)

1 L'affectation et le régime d'aménagement des terrains compris à l'intérieur d'une ou plusieurs zones peuvent être précisés par divers types de plans et règlements prévus dans la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités, du 9 mars 1929 (plan localisé de quartier et d'extension), la loi générale sur les zones de développement, du 29 juin 1957, la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites, du 4 juin 1976 (plan de site), la loi sur les constructions et installations diverses, du 14 avril 1988 (règlements spéciaux), et la loi d'application de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre, du ......... (à préciser) (plan localisé de chemin pédestre).

EXPOSÉ DES MOTIFS

Suite à l'adoption par le peuple suisse de l'article 37 quater de la constitution fédérale matérialisant l'initiative populaire «Pour le développement des chemins et sentiers» (FF 1977 I 1083), la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre, du 4 octobre 1985, est entrée en vigueur le 1er janvier 1987, en même temps que l'ordonnance fédérale du même nom, du 26 novembre 1986. L'objectif principal de cette loi est la conservation des réseaux existants de chemins pour piétons et de randonnée pédestre ainsi que leur extension, plus particulièrement en ce qui concerne les chemins pour piétons, dans le but de favoriser les déplacements à pied dans les zones bâties (Feuille fédérale 1983, ch. IV, page 2). En application de la loi et de l'ordonnance précitées, c'est aux cantons qu'incombent les tâches les plus importantes. Cela vaut, en particulier, pour l'établissement des plans de chemins pour piétons et de randonnée (voir art. 4 de la loi) ainsi que pour l'aménagement et la conservation de ces chemins (art. 6 de la loi et art. 4 de l'ordonnance).

Plus spécifiquement, les cantons ont l'obligation d'établir deux types de plans, à savoir, tout d'abord, ceux qui fixent les réseaux de chemins pour piétons, lesquels sont situés, en principe, à l'intérieur des agglomérations. Ces plans comprennent, notamment, les chemins proprement dits, les zones piétonnes, les rues résidentielles, les parcs et promenades et autres voies du même type. Les réseaux de chemins pour piétons doivent assurer à ces derniers et surtout aux groupes les plus exposés aux risques d'accidents (enfants, personnes âgées) la plus grande sécurité possible dans leurs déplacements. Quant aux chemins de randonnée pédestre qui font l'objet du second type de plans prévus par la législation fédérale, ils sont situés en général en dehors des agglomérations. Les chemins de randonnée pédestre sont destinés avant tout aux personnes en quête de délassement; ils rendent accessibles aux piétons les sites de détente, tels que les forêts, les rives des lacs et des cours d'eaux, etc.

Le présent projet de loi est appelé à remplacer le règlement instituant des normes d'application de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et de randonnée pédestre, du 11 janvier 1995 (L 1 60.02), qui ne revêt qu'un caractère provisoire.

Il se propose de matérialiser les obligations incombant aux cantons en vertu de la législation fédérale ci-dessus rappelée, en tenant compte, autant que possible, des observations formulées par les milieux intéressés, dont la Ville de Genève et l'Association des communes genevoises. Ceux-ci ont été dûment consultés, se sont exprimés, tant par écrit qu'oralement, et ont même eu l'occasion de prendre connaissance d'un avant-projet de plan directeur des chemins de randonnée pédestre.

Concrètement, une distinction fondamentale est opérée entre deux types de plans, à savoir, d'une part, les plans directeurs, sans effets obligatoires à l'égard des tiers, et, d'autre part, les plans localisés de chemin pédestre, qui, eux, ont de tels effets pour les tiers.

a) Les plans directeurs ont pour objectif de fixer, de manière globale, le réseau des chemins pour piétons ou de randonnée pédestre. Obligatoires pour les autorités seulement, ils se subdivisent en deux sous-catégories.

aa) Les plans directeurs des chemins pour piétons établissent les réseaux de tels chemins pour les agglomérations. Ces plans nécessitent une connaissance du territoire particulièrement approfondie, la superposition des modes de déplacement et la gestion des carrefours étant des questions extrêmement délicates à régler. Le rôle des communes intéressées paraît dès lors essentiel.

 Aussi, le projet de loi prévoit d'octroyer aux communes une compétence plus large que celle qui prévaut généralement pour les plans d'affectation du sol. C'est ainsi que la commune est seule compétente pour l'élaboration de ces plans, dont la procédure d'adoption s'inspire de celle qui prévaut pour les plans d'utilisation du sol, l'approbation du Conseil municipal étant requise.

ab) Le plan directeur des chemins de randonnée pédestre fixe le réseau de tels chemins en dehors des agglomérations, en indiquant les chemins existants et ceux dont la création paraît souhaitable, ainsi que la nature des revêtements envisageables, cela à l'échelle cantonale, permettant une vue d'ensemble. Le projet de loi n'envisage pas de fixer l'échelle précise de ce plan, mais il s'agira vraisemblablement d'un plan au 1/25 000.

 Un tel plan relève manifestement de la compétence du canton. Aussi, le département des travaux publics et de l'énergie est-il chargé de l'élaborer, les conseils municipaux des communes intéressées devant lui délivrer un préavis sous forme de résolution, avant de pouvoir être formellement approuvé par le Conseil d'Etat.

b) Quant au plan localisé de chemin pédestre, il s'agit d'un instrument ayant des effets obligatoires pour les tiers, comme dit plus haut. Il vise à permettre à la collectivité publique l'acquisition, si nécessaire, des emprises de terrain indispensables à la réalisation de chemins, existants ou futurs, figurant sur le tracé fixé par un plan directeur et dont l'accès au public est empêché pour des motifs fonciers.

La clause d'utilité publique liée à ce type de plan permettra à la collectivité publique, le cas échéant, de prendre les mesures d'expropriation nécessaires, ce qui répond à l'injonction de l'article 6 de la loi fédérale, qui oblige les cantons à prendre des mesures propres à assurer l'accès des chemins au public.

Ayant des effets obligatoires pour les tiers, comme dit plus haut, les plans localisés de chemin pédestre revêtent le caractère de plans d'affectation du sol au sens des articles 14 et suivants de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 22 juin 1979 (ci-après LAT). Ils sont assortis d'une clause d'utilité publique inscrite dans la loi (art. 14, al. 2). Il s'ensuit que leur élaboration et procédure d'adoption doivent obéir aux garanties judiciaires minimales instituées non seulement par l'article 33 LAT, mais aussi par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme (ci-après CEDH). A cette fin, le projet de loi prévoit d'instituer une procédure d'adoption de ces plans qui s'inspire de celle applicable aux plans localisés de quartier, envisageant ainsi une double enquête publique comportant les phases dites de préconsultation et d'opposition, le Conseil d'Etat étant l'autorité compétente pour approuver les plans et statuer en première instance sur les oppositions. Le Tribunal administratif intervient, le cas échéant, en dernière instance cantonale de recours, ce qui répond à l'exigence d'une instance de recours indépendante de type judiciaire, au sens de l'article 6 CEDH.

Les plans localisés de chemin pédestre ne représentent toutefois qu'un outil subsidiaire, parmi d'autres instruments d'aménagement, permettant, en l'absence d'accords fondés sur le droit privé, d'arriver à l'objectif fixé par la loi fédérale, à savoir l'établissement d'un réseau cantonal cohérent de chemins accessibles au public.

C'est ici le lieu de souligner que les plans directeurs constituent l'instrument privilégié envisagé par le présent projet de loi pour la réalisation des réseaux des chemins pour piétons ou de randonnée pédestre. La maîtrise de l'emprise de terrain nécessaire à cet objectif se fera en principe par le biais d'accords à l'amiable avec les propriétaires privés concernés ou par l'adoption de plans d'affectation spéciaux, tels que les plans localisés de quartier ou les plans de sites, l'adoption d'un plan localisé de chemin pédestre n'étant envisagée qu'en dernier recours.

Les plans d'affectation au sens de l'article 13 de la loi d'application de la LAT, du 4 juin 1987, doivent également, le cas échéant, c'est-à-dire lorsque leur périmètre se recoupe avec le tracé d'un chemin pour piétons ou de randonnée pédestre prévus par un plan directeur, intégrer les tronçons de chemins concernés dans l'image urbanistique qu'ils proposent, voire même, pour les plans localisés de quartier adoptés en zone de développement, prévoir la cession gratuite au domaine public des terrains nécessaires à cet effet (voir art. 3, al. 1, lettres c et g). Le cas échéant, certains plans d'affectation spéciaux, qui suivent globalement une procédure identique, pourront même équivaloir à un plan localisé de chemin pédestre pour les emprises de terrain nécessaires à l'établissement de ces chemins.

A noter enfin que le présent projet de loi n'a pas de lien direct avec le droit de l'Union européenne et n'est donc pas incompatible avec celui-là.

Commentaires article par article

Article 1

Cet article indique le but des nouvelles dispositions légales proposées, qui comprend, notamment, celui de régler la procédure d'établissement des plans de réseaux des chemins, ainsi que les effets de ces derniers.

Article 3

Cette disposition consacre la subdivision prévue par la législation fédérale qui institue les deux types de plans qui doivent être établis par les autorités cantonales : le plan des réseaux de chemins pour piétons et celui des réseaux de chemins de randonnée pédestre. Elle précise le champ d'application de l'un et de l'autre.

Articles 4 à 7

Ces articles ont pour objectif de fixer le contenu et la procédure d'élaboration des plans directeurs des chemins pour piétons ou de randonnée pédestre. L'accent est mis sur la cohérence des réseaux de tels chemins, notamment avec ceux du canton de Vaud et ceux de la France voisine.

Le projet de loi opère une distinction entre les rôles du canton et de la commune en ce qui concerne l'élaboration des plans directeurs de chemins pour piétons, d'une part, et des chemins de randonnée pédestre, d'autre part. C'est ainsi que les projets de plans directeurs fixant le réseau des chemins pour piétons sont dressés par les communes intéressées, tandis que le projet de plan directeur des chemins de randonnée pédestre est élaboré par le département des travaux publics et de l'énergie.

Articles 8 à 11

De même, la commune intéressée approuve, sous forme de résolution, le projet de plan directeur des chemins pour piétons, tandis qu'elle préavise le projet de plan directeur des chemins de randonnée pédestre.

C'est dire que le rôle joué par les communes intéressées dans le cadre de l'élaboration et de la procédure d'adoption des plans directeurs est plus important dans le cas des chemins pour piétons que dans le cas des chemins de randonnée pédestre. La résolution est ensuite soumise à l'approbation du Conseil d'Etat, qui vérifie la conformité du projet aux exigences légales (voir art. 9). La procédure d'adoption des plans directeurs des chemins pour piétons s'inspire de celle retenue par l'article 15 D de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités, du 9 mars 1929 (L 1 9), pour les plans d'utilisation du sol.

Les plans directeurs n'ont d'effets obligatoires que pour les autorités, qui doivent garantir, dans le cadre de la législation en vigueur, une libre circulation sur ces chemins et, au besoin, prendre les mesures juridiques à cet effet.

Articles 12 à 14

A défaut d'accords privés, de plans d'affectation spécial (plan localisé de quartier, de site, etc.) ou de tout autre acte administratif permettant d'atteindre le but général de la loi, le plan localisé de chemin pédestre permettra, le cas échéant, à la collectivité publique d'acquérir, et donc de maîtriser, les terrains nécessaires à la réalisation des réseaux de chemins fixés par les plans directeurs.

L'utilité publique étant conférée, de par la loi, aux plans localisés de chemin pédestre, il est indispensable, si l'on entend se conformer aux exigences formulées par l'article 6 CEDH, que leurs arrêtés d'adoption soient soumis, en dernière instance cantonale de recours, à un tribunal indépendant de type judiciaire, raison pour laquelle le Tribunal administratif est compétent pour connaître des recours déposés, le cas échéant, contre ces arrêtés.

Au surplus, les effets des plans localisés de chemin pédestre s'apparentent à ceux ordinairement déployés par les plans affectation spéciaux.

Articles 15 à 18

Les articles 15 à 17 règlent la question du remplacement, de la réalisation, de l'entretien, de la signalisation des chemins et de la coordination indispensable avec les mesures de circulation.

Quant à l'article 18, il règle les nécessaires adaptations à la loi sur l'administration des communes et à la loi sur le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits en fonction des nouvelles prérogatives qu'attribue le projet de loi aux communes et au Tribunal administratif.

Tels sont, en substance, Mesdames et Messieurs les députés, les motifs qui nous conduisent à soumettre à votre bienveillante attention le présent projet de loi.

Ce projet est renvoyé à la commission d'aménagement du canton sans débat de préconsultation.